改革和發(fā)展高速公路服務區(qū)：加快縣域現(xiàn)代化的重要突破口

王小廣 產(chǎn)健

縣域是我國經(jīng)濟與文化的“根”?？h域經(jīng)濟經(jīng)歷過從主導到依附的近現(xiàn)代巨變，在中華人民共和國成立后特別是經(jīng)過改革開放四十多年的快速發(fā)展，經(jīng)過了從貧困落后到全面小康的巨變，現(xiàn)在又到了一個新的發(fā)展關口。在這個新關口，縣域經(jīng)濟短板依然十分突出，成為實現(xiàn)高質量發(fā)展與共同富裕的最主要短板之一，加快發(fā)展縣域經(jīng)濟、建立城鄉(xiāng)深度融合的發(fā)展機制刻不容緩。對此，必須尋找更多更有力的發(fā)展突破口，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略扎實深入推進，最終形成市域強、縣域亦強的空間新格局。

一、加快縣域現(xiàn)代化面臨三重難題

縣域現(xiàn)代化是一個不可回避的重大問題，是我國現(xiàn)代化的一個重點和難點，加快縣域現(xiàn)代化對全面建設社會主義現(xiàn)代化強國具有重要的戰(zhàn)略意義。習近平總書記指出，在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。加快縣域經(jīng)濟發(fā)展、建立城鄉(xiāng)深度融合的發(fā)展機制是加快國家整體現(xiàn)代化步伐至關重要的一環(huán)，而長期以來，我國縣域經(jīng)濟自身短板突出，發(fā)展困難大，且阻礙城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的堵點多。概括地說，加快我國縣域現(xiàn)代化面臨以下三重難題。

一是任務重。到2035年，要使我國縣域經(jīng)濟與整體經(jīng)濟同步基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須提高縣域經(jīng)濟的增速，大幅縮小縣域經(jīng)濟與市域經(jīng)濟的差距，使縣域經(jīng)濟人均GDP 與全國人均GDP 的差距顯著縮小。按照比較樂觀的估計，為了在2035年順利實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的目標，我國經(jīng)濟總量需年均增長5.2%，GDP 總規(guī)模按2020 年不變價將達到218.4 萬億元。如果縣域經(jīng)濟現(xiàn)代化與總體基本同步，那么，市域經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟的人均GDP差距需要縮小至1.5∶1。過去20年市域與縣域人均GDP差距縮小趨勢明顯，五普為2.70∶1，六普縮小到2.33∶1，七普更明顯縮小到1.87∶1。預計到2035年，我國人均GDP將達15.6 萬元，市域與縣域人均GDP 將分別達18萬元和12 萬元，縣域人均GDP 占全國人均GDP 的比重將由2020 年的72.22%提高到2035 年的77.4%（見表1）。要實現(xiàn)以上目標，最重要的是縣域人均GDP 增速必須達到5.7%，接近6%，同期市域人均GDP增速為4.2%。實現(xiàn)以上目標，在當前及未來一段時間國內經(jīng)濟下行壓力依然較大、國際經(jīng)濟風險挑戰(zhàn)加劇的情況下，如果沒有強有力的國家政策支撐和新增內生力量，難度是極大的。而反過來說，如果縣域經(jīng)濟能持續(xù)地實現(xiàn)適度加快發(fā)展，將縣域經(jīng)濟的巨大發(fā)展?jié)摿Σ粩噌尫?，那么，市域?jīng)濟與整體經(jīng)濟穩(wěn)定增長就有了強有力的支撐。從擴大內需、解決市縣域這個最大的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題、提高中等收入群體比重等方面看，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展、建立城鄉(xiāng)深度融合的發(fā)展機制刻不容緩。

表1 我國經(jīng)濟總量的空間結構變化趨勢

二是困難大?？h域經(jīng)濟困難是多重的，主要是基礎差，內生動力不足。如相比較而言，縣域基礎設施特別是其中的鄉(xiāng)村基礎設施長期投入不足，人均水平與市域相比，差距懸殊，這實際也是未來的發(fā)展空間。再如，除少數(shù)大都市區(qū)內的縣域（通常都成為縣級市）和具有獨特資源或區(qū)位優(yōu)勢的富縣外，大多數(shù)縣域都是遠離現(xiàn)代大都市的區(qū)域，依靠農(nóng)業(yè)但農(nóng)業(yè)基礎也很薄弱，其中最大的問題是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平長期偏低，提高也極為緩慢，使其創(chuàng)造新就業(yè)的能力嚴重不足，這也決定了我國縣域不是大規(guī)模城鎮(zhèn)化的主體，而只是勞動力和人口的蓄水池；而相對應的，市域是吸引勞動力與人口的主導地區(qū)，兩者構成“流出—流入”的依存關系。但作為重要發(fā)展一極的縣域經(jīng)濟，終歸也要實現(xiàn)現(xiàn)代化，而由于“人口過密化”的經(jīng)濟特征，決定了主要依靠農(nóng)業(yè)（無論農(nóng)業(yè)發(fā)展到多么高的現(xiàn)代化水平）來實現(xiàn)縣域現(xiàn)代化是不可能的。按一般規(guī)律，縣域現(xiàn)代化必定要依靠非農(nóng)業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)代化的主要動力在于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的推進，如何加快提高縣域經(jīng)濟的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平，特別是在高質量發(fā)展的大環(huán)境下，在資源短缺、創(chuàng)新能力嚴重不足、遠離大城市等諸多不利因素約束下，能否找到一種更有效的縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的方式，是增強縣域經(jīng)濟內生動力的關鍵。還有，長期生態(tài)欠賬太多，生態(tài)環(huán)境治理水平的提高不僅源于人們生活質量改善對環(huán)境需求的增加，而且需要大量的財力物力的支撐，現(xiàn)在我國絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟長期都是“吃飯財政”，財力不足是導致縣域基礎設施和生態(tài)保護投入不足的“內傷”。

三是堵點多?？h域與市域不僅經(jīng)濟發(fā)展水平差距大，而且由于城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割等問題突出，導致市域經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟循環(huán)不暢，要素流動要么呈單向嚴重非均衡性，要么長期阻隔。核心問題就是城鄉(xiāng)間循環(huán)不暢。目前在縣域與市域之間，特別是城與鄉(xiāng)之間存在大量的堵點。如我國特有的“鄉(xiāng)—城”遷移模式，實際上是一種半城市化模式，城鄉(xiāng)戶籍的不同，其實主要是享受公共服務和社會保障的差異和不平等，這成為高質量城鎮(zhèn)化的主要障礙，對消費增長及農(nóng)民生活總體水平的提高產(chǎn)生了巨大的負面影響。再比如，也是由于體制問題，農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移導致了一系列新的社會問題，如農(nóng)村空心化、留守兒童、空巢老人等。城與鄉(xiāng)土地制度的不同和機制性障礙，使得宅基地未能被有效利用，相應的公共基礎設施建設嚴重滯后，大大抑制了農(nóng)民生活質量的提高。另外，城與鄉(xiāng)，縣域與市域間，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護和治理割裂問題也極為突出，當下，特別是城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)分別由各個行政區(qū)管轄，各地政府分別從自身利益出發(fā)，積極利用生態(tài)資源，但往往逃避對生態(tài)治理成本的支付。在暢通城鄉(xiāng)循環(huán)、縣域與市域循環(huán)的過程中，城鄉(xiāng)生態(tài)不應是利益割裂的主體，而應是榮辱與共的利益共同體，“一損俱損、一榮俱榮”，必須對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設實現(xiàn)一體化的規(guī)制和整治。不著力疏通這些關鍵的堵點，要素單向流動的機制就無法打破，縣域經(jīng)濟發(fā)展的巨大潛力就難以有效發(fā)揮。

總之，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，是加快實施新兩步走戰(zhàn)略、構建以國內大循環(huán)為主、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的重頭戲?？h域經(jīng)濟的適度加快發(fā)展，既要靠自己，也要依靠強大的外力，即需要新的雙重發(fā)展機制。必須堅持問題導向和目標導向，著力破解三重難題，暢通市域與縣域、城與鄉(xiāng)的經(jīng)濟循環(huán)，引入強大的外力和培育新的內生動力，加快建立城鄉(xiāng)深度融合的發(fā)展機制，使縣域現(xiàn)代化全面提速。

二、發(fā)展高速公路服務區(qū)經(jīng)濟加快縣域現(xiàn)代化的效用分析

縣域經(jīng)濟發(fā)展需要注入強大的外力，沒有強大的外力推動，市域與縣域之間、城與鄉(xiāng)之間經(jīng)濟循環(huán)不暢問題難以得到根本解決，縣域經(jīng)濟發(fā)展也就難以打破原有的低水平發(fā)展均衡。本文的主要目標就是努力尋找一種能打破原有低水平發(fā)展均衡、促進縣域經(jīng)濟全面起飛的突破口。

（一）高速公路服務區(qū)經(jīng)濟：具備成為加快縣域現(xiàn)代化重要突破口的基本條件

加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，作為解決高質量發(fā)展中不平衡不充分問題的最重要的部分，國家政策的傾斜和一些發(fā)展戰(zhàn)略重點的轉換至關重要。這些政策傾斜與發(fā)展戰(zhàn)略轉換的重點包括以下幾個方面：一是國家傳統(tǒng)基礎設施投資建設的重點有必要迅速而全面地轉向縣城，同時加強縣域新型基礎設施建設，大幅提升鄉(xiāng)村和縣城的基礎設施與公共服務的可及性，而市域（市轄區(qū)）主要是基礎設施質量提升和結構優(yōu)化。國家新型城鎮(zhèn)化重點的變化，即推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設無疑是國家新型城鎮(zhèn)化建設政策與戰(zhàn)略變化的最明顯也是最集中的體現(xiàn)。從城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和均衡發(fā)展的要求看，未來提高城鎮(zhèn)化率的重點區(qū)域在縣域，但縣域城鎮(zhèn)化的重點仍然不是農(nóng)村剩余人口在縣域內轉移，而依然是向市域轉移，據(jù)我們的研究，從目前65%的城鎮(zhèn)化率提高到未來75%及以上的城鎮(zhèn)化率，縣域將要繼續(xù)轉出2.4 億人口至市域，縣域城鎮(zhèn)化率的提高實際上仍然是靠減少人口來實現(xiàn)，本地城鎮(zhèn)化人口增加只占少數(shù)，但縣域城鎮(zhèn)化最主要的是提高城鎮(zhèn)化質量，而要提高縣域城鎮(zhèn)化的質量，最關鍵的是要做大縣城，加快人口、產(chǎn)業(yè)、基礎設施向縣城等重點區(qū)集聚，這正是國家出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》的主要思路。二是從構建雙循環(huán)新發(fā)展格局的需求支撐看，國家應把擴大消費的重點放在提高縣域人均可支配收入水平、形成更高比例的中等收入群體上。加快縣域物流與現(xiàn)代商業(yè)體系建設既有利于暢通縣域與市域、城與鄉(xiāng)的經(jīng)濟循環(huán)，又能改善農(nóng)村擴大消費的基礎條件與環(huán)境。三是大力促進縣域文化旅游業(yè)特別是特色鄉(xiāng)村文化生態(tài)旅游，是培育縣域新的內生發(fā)展動能的重要方面?？h域的傳統(tǒng)文化資源豐富，將其轉化為新的消費動能，必定能促進縣域與市域、城與鄉(xiāng)差距的縮小。四是工業(yè)與服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈向縣域的廣泛深入延伸，是發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的主要途徑。要加強國家產(chǎn)業(yè)的整體規(guī)劃布局設計和市域與縣域產(chǎn)業(yè)關聯(lián)布局的長期設計，使縣域成為整體工業(yè)與服務業(yè)分工的“毛細血管”。

以上這些國家政策的傾斜與戰(zhàn)略調整，無疑是極為重要的，也是基本可以預期的，但從暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)、為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供強大的外部或內部“暴發(fā)力”方面來講，它們每一個都是“偏慢的變量”，時下有沒有更好的加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“暴發(fā)點”或“突破口”呢？深入研究經(jīng)濟循環(huán)機制，特別是對阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的障礙進行深入調研究后，我們發(fā)現(xiàn)，在促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、加快建立城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展機制上有一個能起到“牽一發(fā)而動全身”的重要突破口：那就是深入改革和發(fā)展高速公路服務區(qū)。它能為暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)、加快縣域經(jīng)濟發(fā)展注入強大的外部動力。

高速公路網(wǎng)和高速鐵路網(wǎng)的擴大和完善，使市域與縣域的連接在加快加深，但這種樞紐帶與縣域經(jīng)濟的融合還是隔著幾層皮。高速公路已經(jīng)普及到縣域，當然密度還不夠，高速鐵路的支線、城際鐵路的支線也在加快向更多的縣域延伸，但無法生根，“酒肉穿腸過”成為普遍現(xiàn)象，不僅如此，高速公路輻射力嚴重偏低，反而使大城市的“虹吸效應”顯著，加劇了城鄉(xiāng)之間、市域與縣域之間的發(fā)展不平衡。

從理論上看，依托高速公路網(wǎng)“外聯(lián)內合”的深入發(fā)展，可以形成一種新型樞紐經(jīng)濟形態(tài)，其中強大的高速公路服務區(qū)經(jīng)濟是其豐富多樣的支撐點。樞紐經(jīng)濟可分成節(jié)點型和網(wǎng)線型兩大類，節(jié)點型又可分成單一節(jié)點樞紐和綜合樞紐，單一節(jié)點樞紐往往顯示強大的交通區(qū)位優(yōu)勢，而綜合樞紐強調實現(xiàn)最大化的綜合集聚效應。網(wǎng)線型樞紐，具有跨地區(qū)、線面廣長的特征，因而具有廣泛的經(jīng)濟集聚力與輻射力，不僅能發(fā)揮最大化物流優(yōu)勢，而且要與沿線不同大小、不同層次、不同類型的節(jié)點融合，形成樞紐經(jīng)濟體系。

高速公路服務區(qū)是縣域經(jīng)濟外聯(lián)內興的關鍵結合點。深入改革和發(fā)展高速公路服務區(qū)，可以為促進城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展與加快縣域經(jīng)濟現(xiàn)代化提供強大的動力。從理論上講，其強大的輻射與聯(lián)動效應主要體現(xiàn)在：一是服務區(qū)作為新的專業(yè)化城鎮(zhèn)將成為縣域經(jīng)濟外聯(lián)的核心區(qū)，使外部各種市域資源源源不斷且大量地與縣域內各類經(jīng)濟要素對接，這對加快縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等來講，都是巨大的外部推進力。二是隨著服務區(qū)經(jīng)濟功能與結構的重大改革與調整，原有功能單一、效率低下的服務區(qū)高度封閉性將被有序打破，使其具有廣泛的開放性，因而成為整合縣域內各類優(yōu)勢資源的新載體，并作為縣域新的經(jīng)濟中心與縣城一起構建縣域經(jīng)濟發(fā)展的“雙支柱”。因為縣縣都有至少一個服務區(qū)，所以每個縣都有“雙支柱”。三是作為網(wǎng)線型樞紐經(jīng)濟的服務區(qū)體系的快速發(fā)展，其整體運營與擴張，一方面可以促進縣域各具特色的單體服務區(qū)迅速擴張、做大做強；另一方面，各個服務區(qū)又可分享全網(wǎng)線的資源，從而進一步強化各服務區(qū)帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展的內興效應。另外，作為網(wǎng)線型樞紐經(jīng)濟整體，在有效有序的封閉管理體制下，有利于網(wǎng)線內市場信用制度的完善，從而可以為加快國家整體信用體系建設做出重要貢獻。

（二）發(fā)展高速公路服務區(qū)經(jīng)濟促進縣域現(xiàn)代化突破口的主要依據(jù)

截至2020年底，我國高速公路總里程已達16.1萬千米，覆蓋99%城區(qū)人口20萬人以上的城市和地級行政中心。另據(jù)《中國高速公路運輸量統(tǒng)計調查分析報告》的數(shù)據(jù)，2019 年高速公路以占2.98%的公路總里程，承擔了54.86%的全社會營業(yè)性客車旅客周轉量和43.35%的全社會營業(yè)性貨車貨物周轉量（按可比口徑計算）。日益密集的高速公路以及廣泛分布的服務區(qū)，是創(chuàng)造中國經(jīng)濟高速發(fā)展和社會穩(wěn)定“兩個奇跡”的重要支撐，更是未來形成強大的全國統(tǒng)一大市場的重要物質基礎。特別是其作為網(wǎng)絡型樞紐的主要載體，加以充分利用的話，可以發(fā)揮自身最大的整體發(fā)展效應與廣泛輻射縣域經(jīng)濟的帶動效應。其中一個極為重要的方面，就是利用服務區(qū)這一獨特的、在市域與縣域間起著重要“外聯(lián)內合”作用的重要載體，通過大力發(fā)展服務區(qū)經(jīng)濟，促進城鄉(xiāng)深度融合，加快縣域現(xiàn)代化，為促進城鄉(xiāng)差距、縣域與市域差距進一步縮小做出更大貢獻。

1.提高高速公路網(wǎng)的密度和發(fā)展服務區(qū)經(jīng)濟，能顯著縮小城鄉(xiāng)差距

習近平總書記指出，促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。城鄉(xiāng)收入差距過大正是制約共同富裕的重要瓶頸。目前，我國城鄉(xiāng)居民收入差距依然偏大，但好的跡象是近十多年來這一差距整體呈現(xiàn)明顯縮小趨勢，其比值已經(jīng)從峰值的3.3∶1下降到了目前的2.6∶1，降幅達23.1%（見圖1），這其中，交通基礎設施水平的提升起到了至關重要的作用。

圖1 1999—2020年分區(qū)域城鄉(xiāng)收入差距比變化情況

我國改革與發(fā)展無數(shù)實踐表明，道路基礎設施建設的超前發(fā)展，特別是不斷增加道路密度，可以顯著改善城鄉(xiāng)關系，提高城鄉(xiāng)之間、市域與縣域之間要素流通的效率，是不斷縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑。具體來講，就是高速公路里程越長、密度越高，相應的服務區(qū)設置就越多，而服務區(qū)是城與鄉(xiāng)、市域與縣域的核心結合點，其數(shù)量越多，對縣域經(jīng)濟發(fā)展就越有利，從而加快鄉(xiāng)村振興。一個典型的例子，就是我國西南地區(qū)與西北地區(qū)的比較。西南地區(qū)作為我國地理環(huán)境最為復雜的區(qū)域，通過堅持不斷改善交通基礎條件，提升交通可達性，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，過去二十年，城鄉(xiāng)居民收入差距顯著縮小，其比值從峰值的4.1∶1下降到2.7∶1，為我國城鄉(xiāng)居民收入差距縮小最明顯的地區(qū)，其中云南與貴州最突出。而作為對比的西北地區(qū)，盡管城鄉(xiāng)居民收入差距也在縮小，但幅度遠不及西南地區(qū)。其中一個十分重要的原因就是高速公路密度和服務區(qū)數(shù)量存在明顯差距。根據(jù)我們對全國范圍內服務區(qū)（包括停車區(qū)）的統(tǒng)計，西南地區(qū)各省份平均服務區(qū)數(shù)量為126個，除西藏外則為155個，而西北地區(qū)則平均僅有71個，只相當于前者的一半。

而目前我國高速公路服務區(qū)發(fā)展水平嚴重偏低，自身的巨大發(fā)展?jié)摿捌鋸姶蟮妮椛鋷有獩]有發(fā)揮出來。出于收費方式、有效激勵社會資本以及安全等方面的考慮，我國高速公路采取封閉型運行體制，其優(yōu)點是建設快、安全性強，但所帶來的“路過”但“聯(lián)通弱”的弊端明顯，如除設置極少數(shù)出口外，高速公路服務區(qū)完全封閉運行，與周邊鄉(xiāng)村無法形成交互影響，實際上是切斷了市域與縣域的聯(lián)系。若是打破高速公路服務區(qū)的封閉性，改革服務區(qū)的經(jīng)營體制，將會有效地暢通市域與縣域、城與鄉(xiāng)的循環(huán)，促進外部的各類資源要素與縣域內各類資源要素充分“化合”，縣域經(jīng)濟由此便可以獲得“一通百通”的巨大外部推動力。

2.高速公路服務區(qū)經(jīng)濟可成為縣域經(jīng)濟的新增長極，帶動縣域經(jīng)濟步入發(fā)展的快車道

根據(jù)“十四五”規(guī)劃綱要及《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》等政策性文件，一方面，未來人口將繼續(xù)向城市群、都市圈和大城市集聚，市域仍然是容納城鎮(zhèn)人口的主要空間單元，而使得縣域總人口呈下降趨勢；另一方面，在這一過程中，隨著中央及地方繼續(xù)出臺針對性政策吸引各類生產(chǎn)要素向縣城聚集，農(nóng)村人口城市化的重點將是向縣城和具有優(yōu)勢地位的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移，這將使縣城人口最終會達到流入流出的動態(tài)均衡，因此，縣域經(jīng)濟發(fā)展、縣域城鎮(zhèn)化，做大縣城是關鍵。而改革和大力發(fā)展高速公路服務區(qū)，則是為縣域經(jīng)濟發(fā)展增加一個強大的外力，使服務區(qū)成為縣域“外聯(lián)內合”的大平臺和增長極，并與大縣城發(fā)展相呼應、相對接，形成縣域經(jīng)濟的“雙支柱”。

首先，可為縣域經(jīng)濟創(chuàng)造大量的新增就業(yè)和新型城鎮(zhèn)化人口。粗略估算，若能將我國現(xiàn)有2604多對高速公路服務區(qū)，通過深度開發(fā)形成具有產(chǎn)業(yè)支撐的專業(yè)化城鎮(zhèn)，則按照平均每個服務區(qū)城鎮(zhèn)5000—10000人的規(guī)模，能直接增加1300萬—2600萬人的城鎮(zhèn)化人口，而且這些新增人口都是有就業(yè)保障的。

其次，形成縣域經(jīng)濟的新增長極，既可以有力地促進高速公路管理體制與經(jīng)營方式的重大轉型，又能為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供強大的內生新動力。一方面，高速公路服務區(qū)的快速發(fā)展、做大做強，將使高速公路巨大的閑置資源得以充分利用，解當前高速公路經(jīng)營發(fā)展之困。高速公路網(wǎng)以及廣泛分布的服務區(qū)是重要的“樞紐資源”，在建設全國統(tǒng)一大市場中具有巨大的發(fā)展?jié)摿?。但現(xiàn)階段，大部分服務區(qū)發(fā)展水平很低，潛在優(yōu)勢沒有有效轉化為現(xiàn)實優(yōu)勢。筆者在安徽蚌埠禹會服務區(qū)調研時發(fā)現(xiàn)，盡管該服務區(qū)具有極好的區(qū)位優(yōu)勢，周邊分布了開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及幾個重要的旅游景點，但由于服務區(qū)建設管理的體制機制受限所造成的發(fā)展不足，該服務區(qū)每年僅有幾百萬元的營收，遠遠低于其真實的經(jīng)濟潛力。作為對比的是具有“園林范”的蘇州陽澄湖服務區(qū)、主打“恐龍樂園”的常州芳茂山服務區(qū)、深耕“吳文化”的梅村服務區(qū)等，均通過模式創(chuàng)新實現(xiàn)了服務區(qū)的“破圈”，不僅實現(xiàn)了營收過億元的目標，也贏得了好的口碑。目前，根據(jù)我們統(tǒng)計，全國共有2604 個綜合性服務區(qū)，平均每個省份84個服務區(qū)，每個縣平均也有1到2個服務區(qū)，相當于縣縣有服務區(qū)，此外還有617個停車區(qū)（見表2）。據(jù)粗略測算，如果讓絕大部分傳統(tǒng)服務區(qū)實現(xiàn)有規(guī)模、具特色的轉型，其市場總規(guī)模將超過1 萬億元，甚至達到數(shù)萬億元，相對于現(xiàn)在的小規(guī)模營收，將有幾十倍甚至上百倍的成長空間。這對多數(shù)長期處于虧損狀態(tài)或微利狀態(tài)的各地高速公路管理公司來講，便是在重大的經(jīng)營模式轉型中獲得了可持續(xù)發(fā)展的巨大內生動力。另一方面，建立強大的服務區(qū)經(jīng)濟，將使縣域經(jīng)濟蛋糕做大，從而可較快地提高縣域人均收入水平。高速公路服務區(qū)發(fā)展既包括原有服務區(qū)專業(yè)功能的深入開發(fā)，也包括對周邊各種資源的集聚，形成區(qū)內與區(qū)外一體的新型城鎮(zhèn)，這樣，服務區(qū)專業(yè)功能的擴張帶來服務區(qū)外的城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)擴張和資源集中，同時，區(qū)外新城鎮(zhèn)的發(fā)展也會大大促進原有專業(yè)服務區(qū)的快速成長和升級。

表2 我國高速公路服務區(qū)分布情況（截至2021年5月） （單位：個）

再次，做大做強的高速公路服務區(qū)可以成為縣域特色產(chǎn)品的出口平臺和引進外援外資的“窗口”。與縣域經(jīng)濟緊密關聯(lián)的高速公路服務區(qū)，不再是“酒肉穿腸過”的“飛地”，而是擔負著縣域經(jīng)濟對外之窗的功能，向沿途旅客展現(xiàn)本地特色產(chǎn)品和人文景觀，建設佳、經(jīng)營好的服務區(qū)能有效提升縣域經(jīng)濟形象，不僅可以成為當?shù)靥厣珒?yōu)勢農(nóng)副產(chǎn)品的“出口集中地”，而且可以吸引大量的潛在投資者，是資本下縣下鄉(xiāng)的重要窗戶。

3.高速公路服務區(qū)可以利用樞紐經(jīng)濟優(yōu)勢，產(chǎn)生強大的區(qū)域性復合發(fā)展效應

我們從各地的調研中了解到，服務區(qū)周邊往往是農(nóng)業(yè)區(qū)，但也有不少較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)，甚至還有一些小型的縣級開發(fā)區(qū)與之毗鄰，縣域內不少的文化旅游生態(tài)資源與之相通。一方面，改革和調整后的高速公路服務區(qū)，由于其“外聯(lián)內合”的巨大樞紐優(yōu)勢，很容易變成各種要素集聚的平臺，促進資源要素的廣泛集聚，形成規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟優(yōu)勢。另一方面，服務區(qū)經(jīng)濟不是獨立的，而是一個具有強大整體性功能的復合載體，每個服務區(qū)都是整體高速公路網(wǎng)線樞紐的一部分，它們之間在經(jīng)營上較易實行統(tǒng)一標準化規(guī)范管理，連鎖經(jīng)營會成為服務區(qū)普遍的模式，這為依托專業(yè)化服務區(qū)功能而發(fā)展的新型特色城鎮(zhèn)，增加了更多的系統(tǒng)資源，并產(chǎn)生更明顯的正外部性。如春茶上市時節(jié)，皖南名茶在安徽省高速公路網(wǎng)線上任何一個服務區(qū)都可以買到，而且價格統(tǒng)一、品質保證，只要把好進入網(wǎng)線樞紐體系的準入關。從這個意義上講，大力發(fā)展高速公路服務區(qū)經(jīng)濟，有利于促進縣域特色產(chǎn)品的品牌化和提高區(qū)域經(jīng)濟信用水平。高速公路服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展重信用，最重要的是“不賣假貨”“童叟無欺”“品質第一”，相對封閉的高速公路體系反而容易實現(xiàn)這一目標。高速公路服務區(qū)經(jīng)濟高信用定位，不僅有利于將各地區(qū)的特色產(chǎn)品全流通、增效益，從而能有效提升區(qū)域經(jīng)濟形象，而且可利用其范圍廣、滲透力強的特點，加快區(qū)域信用體系和國家信用體系建設。

三、發(fā)展高速公路服務區(qū)經(jīng)濟面臨的主要堵點及對策建議

（一）高速公路服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨多方面的障礙與堵點

當前，我國高速公路服務區(qū)尚處于一個較為原始、無序、低質量的發(fā)展階段，服務水平不高、發(fā)展不均衡不充分、特色不鮮明、創(chuàng)新不夠、與地方經(jīng)濟結合不緊密等問題始終是全國各地高速公路服務區(qū)普遍存在的問題。導致這些問題廣泛存在的根本原因在于服務區(qū)建設運營中存在一系列的體制機制問題，包括內部建設和運營體制、服務區(qū)功能單一、土地使用和開發(fā)、服務區(qū)規(guī)劃、信用建設等方面問題。

一是高速公路服務區(qū)內部建設和運營體制存在諸多問題。首先，服務區(qū)建設與經(jīng)營單位同地方政府存在行政分割。我國當前的服務區(qū)建設經(jīng)營管理模式主要有三種形式：（1）國家高速公路管理局管理經(jīng)營的服務區(qū)；（2）BOT 經(jīng)營管理模式的服務區(qū)；（3）各省份高速公路集團公司經(jīng)營管理的服務區(qū)。可以看出，地方政府并不是參與建設與管理的單位之一，高速公路服務區(qū)規(guī)劃長期游離于地方發(fā)展規(guī)劃之外，難以真正融入地方特色。其次，商業(yè)運營非市場化。在國內，高速公路服務區(qū)一直是由高速公路管理方來進行經(jīng)營的，經(jīng)營方式相對壟斷，行政壟斷、經(jīng)營內容單一、市場競爭機制的缺失等是當前服務區(qū)發(fā)展的主要阻礙，嚴重降低了服務質量和規(guī)模擴張，也限制了商業(yè)運營的模式創(chuàng)新。再次，采用封閉式管理模式，造成服務區(qū)內外的經(jīng)濟空間分離。封閉式管理是我國服務區(qū)最典型的管理模式，封閉式的運營模式方便服務區(qū)管理者，但卻限制了服務區(qū)的發(fā)展空間，正因如此，地方政府即使對圍繞服務區(qū)布局特色旅游業(yè)或其他相關產(chǎn)業(yè)抱有想法，實際也難以操作，過往旅客依然需要再繼續(xù)上高速從最近出口（出口與服務區(qū)往往不在一起）才能離開或到達，這從外部明顯限制了服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的空間。

二是高速公路服務區(qū)普遍存在規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌、功能單一的問題，資源利用效率長期偏低。首先，設計和運營模式單一滯后，難以激發(fā)消費潛力。高速公路服務區(qū)功能設計直接決定了其客流量及平均逗留時間，特色鮮明、功能豐富、布局合理的高速服務區(qū)能有效吸引過往旅游停留消費。目前，盡管國內特別是發(fā)達省份，如江蘇浙江等地已經(jīng)對高速公路服務區(qū)功能有著成功改造，且良好的效果也證實了其與客流量的正向關系，但實際大部分服務區(qū)依然僅停留在提供“加油如廁餐飲休息”等基本服務上，缺乏深度開發(fā)、整體運營的現(xiàn)代化發(fā)展理念，服務區(qū)的旅游、休閑、購物等屬性遠沒有激發(fā)出來，已經(jīng)不能夠滿足社會大眾尤其是接受新鮮事物快、追求物質和精神享受的年輕一代，以及處于社會中上游水平的社會各界精英、物質生活水平富裕的人們日益增長的對品質化服務的需求，使得廣大服務區(qū)所蘊藏的經(jīng)濟潛力處于長期被壓抑狀態(tài)。其次，規(guī)劃和管理方式缺乏統(tǒng)籌，難以形成系統(tǒng)化建設與運營機制。一直以來，我國高速公路服務區(qū)規(guī)劃與高速出口設置并未統(tǒng)一，服務區(qū)廣泛采取絕對封閉式的管理模式，極大限制了服務區(qū)與所在地區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。再次，現(xiàn)行的服務區(qū)規(guī)劃標準造成服務區(qū)面積受到較大規(guī)劃約束。目前，我國高速公路服務區(qū)規(guī)劃建設主要依據(jù)2000年頒布實施的《公路建設項目用地指標》，其中規(guī)定綜合性服務區(qū)的用地指標控制在60—80 畝，建筑面積規(guī)定為5500—6500平方米，停車區(qū)控制在15—18 畝，建筑面積規(guī)定為1000—1500平方米，盡管交通運輸部后來又制修訂了一些服務區(qū)規(guī)劃建設的相關標準政策，但對于服務區(qū)規(guī)劃建設規(guī)模的描述均較為模糊，有準確依據(jù)的依然是2000年頒布實施的《公路建設項目用地指標》中的規(guī)定。而服務區(qū)面積過小使其難以滿足更大經(jīng)濟體建設的土地需求。

三是土地制度改革滯后，難以滿足服務區(qū)促進鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。當前，盡管我國已經(jīng)有一些服務區(qū)通過建設模式創(chuàng)新，規(guī)模已經(jīng)達到了幾百畝甚至上千畝，但絕大部分高速公路服務區(qū)的面積控制在100畝以內。從目前服務區(qū)的運營情況來看，服務區(qū)所提供的服務供不應求的現(xiàn)象普遍存在，大多數(shù)服務區(qū)規(guī)模偏小，無法滿足更多的服務需求，服務區(qū)面積過小極大限制了服務區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。而造成服務區(qū)規(guī)模無法擴大的原因總結起來主要有以下幾點：首先，土地農(nóng)轉非體制改革滯后。目前，我國對農(nóng)業(yè)用地轉非農(nóng)用地有著嚴格的管制，而高速公路服務區(qū)大部分位于城市郊區(qū)，周邊主要是基本農(nóng)田，在現(xiàn)有制度下若要實施成規(guī)模的服務區(qū)改擴建工程，則在土地用地方面將面臨很大困難，并帶來高昂的成本。其次，涉及高速公路出入口與服務區(qū)整合后的土地置換機制缺失。若將現(xiàn)有的符合條件的服務區(qū)與高速公路開口進行整合，則勢必會牽涉土地整合問題，而現(xiàn)有土地政策中并無相關的土地置換機制，這加大了開口改建的難度。再次，宅基地置換機制長期缺失。大力發(fā)展服務區(qū)經(jīng)濟則必然會涉及周邊村民工作、居住、生活空間的轉移，但現(xiàn)有的政策尚無法實現(xiàn)周邊村民低成本的宅基地置換，這進一步加大了服務區(qū)擴大開發(fā)的難度。

四是高速公路服務區(qū)存在服務質量低、信用差等問題，嚴重制約了服務區(qū)功能的擴張。長期以來，我國信用制度缺失比較明顯，假冒偽劣、市場欺詐層出不窮。高速公路服務區(qū)作為與車站、旅游景點等并行的服務質量問題突出的場所，信用缺失嚴重，宰客、欺客等現(xiàn)象頻出，使得旅客普遍形成了在服務區(qū)內不能消費的負面看法，這一方面直接降低了旅客在服務區(qū)消費的意愿，阻礙了服務區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，高速公路服務區(qū)作為高速公路整體服務體系的“驛站”，就像城市的第一張臉，服務質量的好壞直接關系旅客對所在地區(qū)、城市的“聲譽”和“信譽”，服務區(qū)破壞了消費信用時，實際上也就破壞了地方信用，從而對地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響。

（二）改革和發(fā)展高速公路服務區(qū)的對策建議

1.推進高速公路服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和相關立法工作

大力改革和發(fā)展高速公路服務區(qū)，是一項大戰(zhàn)略、大系統(tǒng)工程，其涉及交通、國土、旅游、環(huán)境等多個部門，特別是交通運輸部門與地方政府合作至關重要。以地區(qū)樣板形式從下往上，是基本方式，但要克服巨大的外部阻力，更要重視從上而下的方式。即全國一盤棋統(tǒng)籌，強化頂層設計，從國家發(fā)展大局的角度出發(fā)，堅定發(fā)展服務區(qū)經(jīng)濟的戰(zhàn)略方向，加快構建推進機制和政策體系，壓實各方責任，根據(jù)各地實際分類施策。一是要制定服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。加強理論和政策研討，加強宣傳培訓和工作部署，形成更為明確的發(fā)展戰(zhàn)略總框架和更為清晰的目標路線圖。一方面，可從宏觀層面將“推動發(fā)展高速公路服務區(qū)經(jīng)濟”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分及實現(xiàn)途徑，將“高速公路服務區(qū)經(jīng)濟”發(fā)展規(guī)劃作為未來十年、二十年地區(qū)發(fā)展的關鍵策略點，并提出分類實施的具體方案。如可鼓勵發(fā)達地區(qū)、客流量密集地區(qū)、特色旅游地區(qū)加快大力改造服務區(qū)，并探索模式創(chuàng)新，實現(xiàn)高速公路服務區(qū)、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村融合發(fā)展。另一方面，可研究分類制定服務區(qū)改造、融合發(fā)展的方案，依據(jù)服務區(qū)所在高速流量、周邊自然資源條件、地區(qū)旅游特色等，詳細制訂服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展計劃，分步實施。二是加快開展鼓勵服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的相關立法工作。一方面，要加快尋求立法支持，推動將促進“高速公路服務區(qū)經(jīng)濟”發(fā)展作為有法可依的法定戰(zhàn)略。另一方面，也要加強高速公路服務區(qū)質量監(jiān)管、公平市場競爭、規(guī)劃標準等相關的法律法規(guī)制定與修訂工作。服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展要注重多手段協(xié)調配合，相關配套的標準、規(guī)定等要同步跟上，從而提升法律法規(guī)效能。

2.加強高速公路服務區(qū)定位及建設運營模式創(chuàng)新

從我國高速公路服務區(qū)設計源頭來說，最早參照的是日本的相關設計，主要參考的是1980年日本道路公團出版的《日本高速公路設計要領》規(guī)劃原則。如今，日本高速公路服務區(qū)的設計理念已經(jīng)上升到2.0版，發(fā)展理念由從“為了去洗手間而停留的設施”的基礎性定位轉變?yōu)椤耙孕蓍e旅游為目的的商業(yè)設施”，并且還能結合所在地的歷史、文化、自然等特色建設成“地方魅力展示臺”。目前，中國高速公路網(wǎng)的全長位居世界第一，從第一個黃金周出游僅2800 萬人次，到19 年后的2019 年春節(jié)期間的接近4億人次，其中自駕車出游比例接近50%，一方面表明出行規(guī)模急劇增多，另一方面更顯示出出行需求的加速提升，兩點一線的出行方式已經(jīng)轉變?yōu)榫W(wǎng)狀多樣化的出行選擇，講究出行的體驗感成為未來高速公路出行的重要功能點。提升服務區(qū)運行與管理質量，是加快高速公路服務區(qū)發(fā)展的重中之重。首先，要加快轉變服務區(qū)的定位，推動服務區(qū)由“加油如廁餐飲休息”的基本型發(fā)展模式向“精細化、標準化、特色化、主題化、規(guī)?；?、智能化”的高質量發(fā)展模式轉變。將高速公路服務區(qū)定位為地域特色文化的展示窗口、周邊著名景區(qū)的客流集散地、自駕旅游的目的地，并將高速公路服務區(qū)定位為帶動全域旅游發(fā)展的重要發(fā)起地。如可根據(jù)車流量、土地面積、周邊資源覆蓋等情況，從盈利能力和未來發(fā)展?jié)摿嵌葴y算，分“提升類、扶持類、培育類、基本保障類”四種類型推進服務區(qū)開發(fā)利用。其中“提升類”針對的是車流量較大、發(fā)展條件較好、能實現(xiàn)盈利的服務區(qū)，重點打造主題服務區(qū)，充分挖掘市場潛力，形成利潤增長點；“扶持類”針對的是有一定車流量但處于盈虧平衡點的服務區(qū)，給予必要的政策支持和鼓勵，大力改善服務區(qū)經(jīng)營管理能力，使服務區(qū)逐步發(fā)展壯大；“培育類”針對的是車流量先天不足，目前或預計比較長一段時間難以盈利，同時管理支出又比較大的服務區(qū)，要靈活使用激勵機制，明確培育方向，充分挖掘周邊資源，使其發(fā)揮地方窗口展示功能；“基本保障類”針對的是車流量微小、基本無法盈利的服務區(qū)，在做好基本公共服務的基礎上，可以考慮降低租金整體承包經(jīng)營。其次，進一步提升品質經(jīng)營。要高度重視品牌、品質對服務區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性作用，以特色產(chǎn)品、特色餐飲、特色體驗提升經(jīng)營品質。服務區(qū)管理機構或公司要以適當方式與現(xiàn)有的比較成熟的地方吃、住、行、游等相關品牌企業(yè)建立戰(zhàn)略聯(lián)盟關系，發(fā)展地方特色品牌陣營，同時，積極引入國內國際知名品牌，共同打造多層次品牌體系。再次，建立高標準質量保證與管理體系。進一步明確適應服務區(qū)、收費站經(jīng)營開發(fā)的建設和改造標準，服務區(qū)中特定功能區(qū)域的配比、布局、設備、裝修、用材、施工工藝等都要從適合經(jīng)營的角度建立標準化模塊。進一步建立健全高速公路服務區(qū)經(jīng)營服務標準，充分借鑒商業(yè)服務的行業(yè)標準，優(yōu)化服務區(qū)經(jīng)營人員的服務標準，規(guī)范服務禮儀、服務用語、服務行為。進一步加強經(jīng)營標識管理，優(yōu)化美化廣告設置、引導標識等硬件設施，營造濃厚的商業(yè)氛圍。

3.破除阻礙高速公路服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙

其一，要加快建立跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的協(xié)調機制。促進多領域、多層次、全方位的合作，突出共建共贏。一方面，建議成立國家層面的“高速公路服務區(qū)經(jīng)濟建設”領導小組或辦公室，由國務院相關領導兼任組長或辦公室主任，提升發(fā)展能級，并同步推動地方層面形成高速公路管理部門與當?shù)卣畢f(xié)調共建的機制，加強高速公路管理部門與地方政府的合作力度，推動高速公路服務區(qū)建設積極融入地方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并共同利用服務區(qū)、收費站、出入口等資源打造地方名片和文明窗口，實現(xiàn)互利共贏；另一方面，加快建立高速公路管理部門與地市縣自然資源等部門協(xié)調對接的機制，爭取實現(xiàn)服務區(qū)及周邊區(qū)域存量土地按證載用途①和開發(fā)利用需求納入新一輪的國土空間規(guī)劃，加強高速公路管理部門與發(fā)改、財政、自然資源、環(huán)保、旅游等省級主管部門溝通，推動與當?shù)卣炗啈?zhàn)略合作協(xié)議，爭取在項目立項審批、財政補貼、用地用水用電等方面政策上給予支持，創(chuàng)造有利于高速公路資源開發(fā)利用的外部環(huán)境。其二，要形成一體化的運營管理機制?？蓪⒃械摹捌脚_運營商”轉換為“平臺投資運營商”，對服務區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一營銷、統(tǒng)一運營標準制定，并專門出臺服務區(qū)質量監(jiān)管的法規(guī)政策，進一步細化相關細則，形成流程化規(guī)范化的監(jiān)督檢查機制。其三，要按照商業(yè)物業(yè)市場化經(jīng)營要求，變革經(jīng)營理念和經(jīng)營模式。一方面，要推動實施同城同價同質，促進高速公路服務區(qū)從原來依靠半壟斷地理位置競爭轉變?yōu)橐揽可唐贰⒎?、品牌等市場化?jīng)營；另一方面，要鼓勵形成高速公路服務區(qū)網(wǎng)絡化平臺的品牌連鎖體系，在建設自有平臺的基礎上大力引進社會優(yōu)秀品牌，建設開放式的眾創(chuàng)品牌大聯(lián)盟。其四，推動變革現(xiàn)有的土地制度，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、服務區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展。一方面要加快研究農(nóng)村宅基地置換的相關辦法，促進發(fā)展基礎薄弱、發(fā)展?jié)摿Σ桓叩泥l(xiāng)村向以高速公路服務區(qū)為核心的區(qū)域轉移；另一方面要打通地方政府與高速公路集團之間的條塊分割，形成地方土地與高速公路服務區(qū)用地一體化規(guī)劃開發(fā)的相關機制。

注釋

①指不動產(chǎn)證上面記載的用途。