老齡化背景下我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休年齡制度確立的困境探究

楊 雪

長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130022

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全球諸多國(guó)家為了應(yīng)對(duì)老齡化趨勢(shì)紛紛制定了延遲退休年齡的制度。我國(guó)延遲退休年齡制度也選擇合適的時(shí)機(jī)和路徑，采取循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行著。但現(xiàn)實(shí)情況是我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休年齡制度確立仍存在一定困境，這包括退休年齡時(shí)機(jī)的選擇、行業(yè)的阻隔，退休年齡與養(yǎng)老保險(xiǎn)、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的矛盾以及民意問(wèn)題等。本文即以此為出發(fā)點(diǎn)，探究老齡化背景下我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休年齡制度確立的困境，并就解決方案提出自己的一點(diǎn)看法。

一、漸進(jìn)式延遲退休年齡時(shí)機(jī)的選擇

延遲退休年齡關(guān)系到民生問(wèn)題，必然需要循序漸進(jìn)地進(jìn)行。而從推動(dòng)時(shí)機(jī)來(lái)看，在老齡化速度加快的今天應(yīng)該在緩解就業(yè)壓力的情況下越早進(jìn)行越好。但在實(shí)施時(shí)卻并非這么容易，這是因?yàn)檠舆t退休年齡關(guān)系到人口數(shù)據(jù)、勞動(dòng)力供求、社會(huì)養(yǎng)老基金收支以及民意認(rèn)知等問(wèn)題，需要結(jié)合以上現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行分析［1］。

本文認(rèn)為，關(guān)于漸進(jìn)式延遲退休年齡時(shí)機(jī)的選擇應(yīng)重點(diǎn)考慮人口問(wèn)題，這里所說(shuō)的人口不僅指老齡化社會(huì)問(wèn)題，還指人口紅利問(wèn)題。這是由于老齡化社會(huì)趨勢(shì)加快得益于人均壽命增加，而人均壽命增加也意味著勞動(dòng)力可以在市場(chǎng)上有著更長(zhǎng)的勞動(dòng)時(shí)間。與此同時(shí)，目前基礎(chǔ)教育的普及以及人們受教育水平大幅度的提升意味著勞動(dòng)力供給的年限拖延，所以在漸進(jìn)式延遲退休年齡時(shí)機(jī)的選擇上應(yīng)考慮勞動(dòng)參與率。從男女退休年齡公平性角度來(lái)看，根據(jù)國(guó)內(nèi)三大主流延遲退休年齡方案設(shè)定延長(zhǎng)女性職工法定退休年齡的政策實(shí)施不能晚于2025年，否則很難體現(xiàn)制度的公平性。而且，基于全國(guó)第六次、第七次人口普查情況可知，我國(guó)從2015年以后勞動(dòng)適齡人口逐年減少，同時(shí)人均壽命不斷增加，老齡化程度必然會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，因此考慮人口老齡化、勞動(dòng)參與率、男女退休年齡公平性與否、社會(huì)養(yǎng)老基金收支是否平衡等因素，2025年可以作為漸進(jìn)式延遲退休法定年齡的時(shí)機(jī)。

二、漸進(jìn)式延遲退休年齡的行業(yè)阻隔

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》來(lái)看，盡管從男女性別、干部與工人、特殊工種等方面規(guī)定了不同性別、不同行業(yè)人群的退休年齡，但如果漸進(jìn)式延遲退休年齡是針對(duì)我國(guó)整體勞動(dòng)者而言，那么落實(shí)到不同人群自身上，必然會(huì)遭到不同行業(yè)人群的不同反饋。

（一）腦力勞動(dòng)者和體力勞動(dòng)者的不同

對(duì)于個(gè)體勞動(dòng)者而言，腦力勞動(dòng)者延遲退休年齡所受的影響并不大，但對(duì)于長(zhǎng)期從事體力勞動(dòng)的勞動(dòng)者尤其是男性勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)影響則較大。特別是一線的體力勞動(dòng)者，在年輕力壯時(shí)體力被嚴(yán)重透支，如果在退休時(shí)仍然繼續(xù)工作導(dǎo)致病痛纏身則很難享受安逸的老年生活［2］。而且，一般來(lái)說(shuō)體力勞動(dòng)者受教育水平較低，其參加工作時(shí)間早，大多數(shù)體力勞動(dòng)者的工作環(huán)境惡劣，長(zhǎng)期工作存在勞累過(guò)度、傷病的情況，所以把體力勞動(dòng)者與腦力勞動(dòng)者統(tǒng)一延遲法定退休年齡并不穩(wěn)妥。

（二）企業(yè)效益的不同

不同企業(yè)的效益懸殊過(guò)大，因此面對(duì)延遲法定退休年齡這一問(wèn)題時(shí)會(huì)出現(xiàn)不同的聲音。以壟斷性企業(yè)居多的效益好的企業(yè)為例，其勞動(dòng)者在職期間與退休后的收入差距非常大，所以這部分企業(yè)勞動(dòng)者顯然很樂意在勞動(dòng)強(qiáng)度適當(dāng)?shù)那闆r下延遲法定退休年齡；但一些瀕臨破產(chǎn)的效益較差的企業(yè)，其勞動(dòng)者正盼望著能夠準(zhǔn)點(diǎn)退休，進(jìn)而退休后可以享受穩(wěn)定的退休金保障，這個(gè)時(shí)候國(guó)家提出延遲法定退休年齡制度，對(duì)這群人乃至其整個(gè)家庭來(lái)說(shuō)不啻于滅頂之災(zāi)。所以，國(guó)家在制定漸進(jìn)式延遲法定退休年齡制度時(shí)還應(yīng)該深究社會(huì)大環(huán)境下不同企業(yè)的效益懸殊問(wèn)題。

（三）企業(yè)職工和靈活就業(yè)人員的不同

現(xiàn)階段，我國(guó)靈活就業(yè)人員群體基數(shù)較大，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2022年1月17日召開的2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況新聞發(fā)布會(huì)上明確表示目前我國(guó)靈活就業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到2億人左右。這部分靈活就業(yè)人員中，很多是國(guó)企改革與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的失利者，而該勞動(dòng)者群體因企業(yè)破產(chǎn)已經(jīng)提前下崗，這些下崗工人再就業(yè)本身就很困難，甚至很多人待業(yè)的同時(shí)仍按照社平工資基數(shù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，一旦延遲法定退休年齡，對(duì)這群人來(lái)講也是雪上加霜。此外，在靈活就業(yè)者群體中也分層次，有“藍(lán)領(lǐng)”“白領(lǐng)”和“金領(lǐng)”。其中，“藍(lán)領(lǐng)”大多沒有固定單位且生活在基層如市場(chǎng)搬運(yùn)工、家政服務(wù)人員、個(gè)體工商戶等，他們自己繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，通常是勉力支撐15年甚至無(wú)力繳納只能斷繳，對(duì)這部分“藍(lán)領(lǐng)”弱勢(shì)群體勢(shì)必不能“一刀切”制定延遲法定退休年齡制度。

三、漸進(jìn)式延遲退休年齡與就業(yè)壓力

從國(guó)情來(lái)看，我國(guó)近些年仍然是勞動(dòng)力供過(guò)于求問(wèn)題嚴(yán)重。這是由于：第一，我國(guó)目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然以第二產(chǎn)業(yè)為主，而第三產(chǎn)業(yè)作為勞動(dòng)力最強(qiáng)有力的吸收產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不完善，第三產(chǎn)業(yè)中的信息業(yè)、商務(wù)業(yè)、服務(wù)業(yè)僅在我國(guó)少有的幾個(gè)大城市中發(fā)展迅速，但其吸納我國(guó)剩余勞動(dòng)力的能力畢竟受限；第二，我國(guó)在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中不可避免地產(chǎn)生了較多剩余勞動(dòng)力，這些勞動(dòng)力大多是在農(nóng)村出生但并不以種地為生而涌入城市的人群，再加上城市中前些年國(guó)企結(jié)構(gòu)改革導(dǎo)致大批勞動(dòng)力下崗，所以剩余勞動(dòng)力的數(shù)量日漸增多；第三，我國(guó)就業(yè)崗位并不富裕，雖然有新型的崗位不斷涌出，但仍然難以與勞動(dòng)力增長(zhǎng)速度匹敵，每年大約有六七百萬(wàn)大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，2022年全國(guó)大學(xué)畢業(yè)生將達(dá)到1020萬(wàn)，再加上近些年疫情影響旅游、酒店、教培、房地產(chǎn)等行業(yè)的轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致我國(guó)就業(yè)壓力越來(lái)越大［3］。在這種情況下，一旦延遲勞動(dòng)者法定退休年齡，勢(shì)必會(huì)讓勞動(dòng)力的供給數(shù)量疊加倍增，對(duì)就業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至可能會(huì)增加對(duì)企業(yè)繳納員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的負(fù)擔(dān)。

本文認(rèn)為，漸進(jìn)式延遲退休年齡制度的制定從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生積極的影響，但在實(shí)施延遲退休年齡制度時(shí)如果時(shí)機(jī)選擇不恰當(dāng)或者制度不夠合理完善，必然會(huì)出現(xiàn)上述所說(shuō)的就業(yè)壓力劇增的局面。另一方面，根據(jù)2020年全國(guó)第七次人口普查情況來(lái)看，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)老齡化嚴(yán)重與新增勞動(dòng)力數(shù)量減少的趨勢(shì)是必然的，所以國(guó)家只能在選擇延遲退休法定年齡時(shí)找準(zhǔn)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，找到適用勞動(dòng)力供求關(guān)系平衡的“阿基米德支點(diǎn)”，就足以緩解當(dāng)下漸進(jìn)式延遲法定退休年齡對(duì)勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)帶來(lái)的沖擊。

四、漸進(jìn)式延遲退休年齡與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的矛盾

我國(guó)現(xiàn)行退休制度分兩種：主體退休制度，特殊退休制度。但因?yàn)槲覈?guó)國(guó)土面積大，各個(gè)區(qū)域人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)分布不同，且不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入和醫(yī)療水平均存在差異，所以國(guó)家在制定漸進(jìn)式延遲退休年齡制度時(shí)，勢(shì)必要考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的狀況和矛盾。

2010年，國(guó)家率先在我國(guó)較發(fā)達(dá)的區(qū)域推行延遲退休年齡政策。上海作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心城市化水平非常高，而且上海是一座老工業(yè)城市，其勞動(dòng)工人占比高。所以，上海在城市化發(fā)展過(guò)程中市民階層文化已經(jīng)滲透到上海人的骨髓中；同時(shí)，上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也促使該城市社會(huì)保障系統(tǒng)非常完善，因此率先在上海實(shí)施延遲法定退休年齡，不管是對(duì)上海整座城市的社會(huì)養(yǎng)老基金系統(tǒng)還是對(duì)上海個(gè)人、企業(yè)的價(jià)值來(lái)說(shuō)都是有益的。而從上海實(shí)施延遲退休年齡政策的結(jié)果來(lái)看，卻發(fā)現(xiàn)延遲法定退休年齡是一把“雙刃劍”：從積極層面來(lái)看，上海經(jīng)濟(jì)的活躍離不開擁有專業(yè)技能的知識(shí)分子群體，而該知識(shí)分子群體在延遲退休后仍然能夠在本行業(yè)發(fā)揮余熱，同時(shí)也增加了個(gè)人的養(yǎng)老金收入，能夠推動(dòng)上海整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)揮積極性作用；從消極層面來(lái)看，上海在延遲法定退休年齡時(shí)并沒有考慮到男女公平退休的情況，即仍然存在男女退休不公平問(wèn)題。

此外，近幾年?yáng)|部沿海的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份也紛紛展開延遲法定退休年齡試點(diǎn)。如2020年山東省下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范企事業(yè)單位高級(jí)專家延長(zhǎng)退休年齡有關(guān)問(wèn)題的通知》中表示，高級(jí)專家可自愿申請(qǐng)延遲退休1至3年，原則上必須在65歲之前退休；江蘇省在2021年1月29日下發(fā)的《江蘇省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》中表示從2022年3月1日起企業(yè)職工在本人申請(qǐng)、單位同意且在人社部備案的前提下可推遲1年及以上退休。但從上述兩省延遲法定退休年齡的實(shí)施情況來(lái)看，一方面僅針對(duì)特別的勞動(dòng)者如高級(jí)知識(shí)分子群體，另一方面需要單位同意勢(shì)必會(huì)涉及到企業(yè)繼續(xù)為員工繳納養(yǎng)老金問(wèn)題，這也會(huì)進(jìn)一步加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

五、漸進(jìn)式延遲退休年齡的民意審慎

面對(duì)我國(guó)老齡化日趨嚴(yán)重這一事實(shí)，延遲法定退休年齡已經(jīng)成為一項(xiàng)關(guān)系民生的重要話題。所以，在制定漸進(jìn)式延遲退休年齡制度之前必須要梳理官方和民間對(duì)此制度的態(tài)度。

一方面，官方層面對(duì)我國(guó)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的日益加重，多次予以表態(tài)要實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡的政策。2010年的《中國(guó)的人力資源狀況》白皮書、2011年中國(guó)發(fā)展高層論壇年會(huì)以及2012年的《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》上均提到目前我國(guó)正在探究彈性延遲退休年齡的方案，在2021年3月12日出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，我國(guó)政府更是清晰表明要遵循“小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧”的準(zhǔn)則，漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。從官方在近10年間針對(duì)延遲法定退休年齡的數(shù)次表態(tài)可以看出，其制定漸進(jìn)式延遲退休年齡制度的態(tài)度很堅(jiān)決也很迫切，既體現(xiàn)了官方對(duì)民意的試探，也表現(xiàn)出官方正在把漸進(jìn)式延遲退休年齡制度從設(shè)想變成現(xiàn)實(shí)。

但另一方面，從民意來(lái)看結(jié)果卻與官方態(tài)度相左，這是因?yàn)榕c官方較為關(guān)注“老齡化問(wèn)題、社會(huì)養(yǎng)老基金儲(chǔ)備不足、人口勞動(dòng)力不足”等現(xiàn)象而決定實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡制度不同的是，民眾所關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題是養(yǎng)老金的收入、退休后養(yǎng)老福利是否能滿足晚年生活需求等。所以最初官方表態(tài)要延遲法定退休年齡后不管是人社部、網(wǎng)站抑或其他新聞媒體展開網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查時(shí)均發(fā)現(xiàn)公眾輿論幾乎呈一邊倒反對(duì)延遲法定退休年齡。但縱觀民意卻發(fā)現(xiàn)民眾之所以對(duì)延遲法定退休年齡抱有如此大的敵意，可能是對(duì)延遲退休政策本身存在誤解：一是民眾誤解延遲法定退休年齡的即時(shí)性，部分民眾認(rèn)為退休年齡從60歲延至65歲是瞬時(shí)之事，即明年可能就會(huì)執(zhí)行，但漸進(jìn)式延遲退休年齡其實(shí)是通過(guò)每年延長(zhǎng)2-3個(gè)月的方式逐步實(shí)施；二是民眾誤解國(guó)家出臺(tái)延遲法定退休年齡政策單純是為了挽救社會(huì)養(yǎng)老基金，并認(rèn)為這種行為是“拆東墻補(bǔ)西墻”的做法，但從養(yǎng)老金供應(yīng)來(lái)看固然延遲退休年齡對(duì)養(yǎng)老金有利，但正如鄭功成教授所測(cè)算的未來(lái)如果國(guó)家把養(yǎng)老金制度變更為全國(guó)統(tǒng)籌，那么30年之后社會(huì)保障儲(chǔ)備金完全能覆蓋養(yǎng)老金開支。當(dāng)然，在焦灼的民意背后掩藏的其實(shí)是“社會(huì)不公”問(wèn)題，民眾反對(duì)延遲退休年齡的根源在于他們質(zhì)疑國(guó)家出臺(tái)的方案是否可以確保不同性別、不同行業(yè)、不同年齡、不同區(qū)域的勞動(dòng)者退休公平。

因此，本文認(rèn)為漸進(jìn)式延遲退休年齡制度能否順利出臺(tái)、落地和實(shí)施并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須要得到民眾的認(rèn)可與支持，要充分考慮不同群體利益的差異、民眾的訴求，制定出一套公平、公正、合理的漸進(jìn)式延遲法定退休年齡制度。

六、結(jié)論

現(xiàn)階段，漸進(jìn)式延遲退休制度的提出是應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化社會(huì)的積極舉措。退休制度的理論認(rèn)為，勞動(dòng)權(quán)、退休權(quán)與社會(huì)保障權(quán)是勞動(dòng)者的基本權(quán)利。但不可否認(rèn)的是，漸進(jìn)式延遲退休年齡制度的確立受諸多因素的影響，這些因素表現(xiàn)在：延遲退休年齡時(shí)機(jī)的選擇上涉及因素較多如老齡化、人口紅利、勞動(dòng)力市場(chǎng)等，導(dǎo)致難以決斷；勞動(dòng)者性別、行業(yè)、工種以及所在企業(yè)的差異導(dǎo)致延遲退休年齡不能“一刀切”；延遲退休年齡還需考慮勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求關(guān)系；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致漸進(jìn)式延遲退休年齡的制定仍需要特殊人群特殊對(duì)待；官方與民間對(duì)漸進(jìn)式延遲退休年齡的態(tài)度不同較大程度上影響了延遲退休年齡的順利出臺(tái)。所以，設(shè)計(jì)者必須要綜合考慮以上因素的影響，應(yīng)堅(jiān)定分階段漸進(jìn)式延遲退休制度道路，設(shè)置預(yù)告期，緩步走、小步走；構(gòu)建漸進(jìn)式延遲退休立法體系，以專門立法為主，現(xiàn)行法律修訂為輔，并出臺(tái)和完善保障老年勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)利的相關(guān)法律；制定彈性退休制度，法律上引進(jìn)“最低退休年齡”與“法定最高退休年齡”概念且應(yīng)男女退休年齡趨同化；健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并建立政策配套和補(bǔ)充機(jī)制。