居民參與視角下城市社區(qū)社會組織培育優(yōu)化路徑研究

謝汶郴

(廣東工業(yè)大學法學院，廣東 廣州 510520)

社區(qū)社會組織已經(jīng)成為我國城市基層社區(qū)多元化治理的重要力量，也是我國打造共建共治共享社會治理新格局不可忽視的主體之一。所謂社區(qū)社會組織，就是指居住在社區(qū)內部的居民發(fā)起成立，在社區(qū)范圍內開展多種活動和服務的社會組織。這種擁有特定地域范圍的社會組織使得原本在社會生活中處于游離狀態(tài)的“社區(qū)人”有了新的聯(lián)結關系。它一方面滿足了社區(qū)居民多元化、個性化的服務需求，一方面緩解了基層政府的社會治理壓力。在城市社區(qū)中，社區(qū)社會組織還是有效鞏固社區(qū)居民的友好氛圍和重構鄰里間和諧關系的載體之一，支持和引導社區(qū)社會組織的發(fā)展，做好此類組織的培育工作具有重要的價值意蘊。2016年發(fā)布的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》指出，要大力培育和發(fā)展社區(qū)社會組織；2020年底，民政部印發(fā)的《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案(2021—2023年)》則再次強調這一任務，明確將培育社區(qū)社會組織作為專項行動，并為其工作開展提供有力的政策保障。在國家高度重視的背景下，社區(qū)社會組織培育的成效需要進一步得到提高，因而其培育路徑仍需要不斷總結優(yōu)化。

按照活動與服務種類的不同，城市社區(qū)社會組織可以分為公益慈善類組織、生活服務類組織、社區(qū)事務類組織、文體活動類組織等類型。組織設立的多樣性能涵蓋城市社區(qū)居民大部分的生活需求，也正因如此，不同城市之間，同一城市內各社區(qū)之間，甚至是同一社區(qū)內各個社會組織的發(fā)展情況也參差不齊，其組織化、規(guī)范化和活躍程度各不相同，培育的成效存在明顯差異。在城市社區(qū)社會組織培育工作中，除了外部力量的扶持，社區(qū)居民是培育的重點和關鍵所在，是決定社區(qū)社會組織培育成效的中心。換句話說，城市社區(qū)社會組織應該是一個以城市社區(qū)居民為主要單元的集合，其培育過程應強調城市社區(qū)居民的地位，鞏固居民本位并對其各方面行動進行剖析，以激發(fā)城市社區(qū)社會組織培育的底層動力。因此，從居民參與角度探究城市社區(qū)社會組織培育的優(yōu)化路徑，或能從整體上改善城市社區(qū)社會組織的培育成效。

一、居民在城市社區(qū)社會組織培育中的地位

從社區(qū)社會組織的定義可以看出，社區(qū)居民對于社區(qū)社會組織的培育有著至關重要的作用?！杜嘤l(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案(2021—2023年)》也明確指出，培育要堅持以人民為中心的基本原則，要“廣泛調動社區(qū)居民和多方主體參與社區(qū)社會組織發(fā)展，做到需求由群眾提出、活動有群眾參與、成效讓群眾評判”[1]。

居民在城市社區(qū)社會組織培育中的地位可以通過以下幾個方面理解。首先，居民需求是城市社區(qū)社會組織建立的起點。城市社區(qū)社會組織提供的活動或服務必須與居民的生活息息相關，例如為居民提供愛心捐助平臺的公益組織、組織居民娛樂解悶的舞蹈隊或運動協(xié)會等，組織的成立及運行須圍繞居民的多樣化生活需要展開。因此，城市居民是社區(qū)社會組織培育的目標的提供者，社區(qū)社會組織從居民訴求中誕生，又作用于居民，一旦脫離了城市居民的服務需求，社區(qū)社會組織的建立將與初心違背，即使培育起規(guī)范化的組織結構，從培育目的上來說也是不成功的。

其次，城市居民也是社區(qū)社會組織培育的主體之一。大多數(shù)已建立的城市社區(qū)社會組織都或多或少由社區(qū)居民作為管理者或組織者長期任職，這是幾種主客觀因素綜合決定的。部分城市社區(qū)居民本身屬于“社區(qū)積極分子”，他們或有較強的責任感，或因自我成就感需要的驅使，愿意主動地承擔社區(qū)社會組織的帶頭人，或配合社區(qū)居委組建項目型社區(qū)社會組織的任務，因而長期管理和組織社區(qū)社會組織。目前專業(yè)的社區(qū)組織從業(yè)人員數(shù)量不足以應對龐大的社會組織需求。以廣州市為例，截至2021年底，該市持證社工人才數(shù)量有2.1萬人，而培育社區(qū)社會組織卻達到22422家[2]，加上專業(yè)差異的限制，專業(yè)社工做到對每一個社區(qū)社會組織精準培育極其困難。因此組織的培育必須由城市社區(qū)內的居民進行幫助，且往往社區(qū)居民才是主要培育者，專業(yè)人員僅發(fā)揮輔助作用。另一方面，城市社區(qū)各個居民本是群眾中的一員。相比起其他群體，他們的生活、活動區(qū)域對社區(qū)的實際情況更加熟悉和了解，作為組織者更易與群眾需求高度契合。居民是城市社區(qū)社會組織提供活動和服務的主要對象，他們的生活空間是社區(qū)社會組織培育的最終落腳點。居民參與是維持社區(qū)社會組織正常運轉和發(fā)展的必要條件，其參與情況與社區(qū)社會組織的活躍程度有很強的關聯(lián)性。在組織運轉的過程中，良好的居民參與度能保證組織活動的順利舉辦，積累正面的組織形象并反饋到下一次活動中，實現(xiàn)良性循環(huán)以達到更為完善的培育目的。同時，城市社區(qū)社會組織培育的效果也由居民通過是否參與和支持的方式進行評估。

綜上所述，無論在城市社區(qū)社會組織培育的各個階段，或是組織內外部的動(靜)態(tài)結構上，社區(qū)居民都具有至關重要的地位，通過扮演培育主體和組織活動客體的角色對組織培育施加作用。城市社區(qū)社會組織培育的目的，首先是滿足社區(qū)居民的個人生活需要，其次是通過組織有效地將社區(qū)居民進行聯(lián)結，搭建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，從而滿足社會需要。因此，必須重視居民在城市社區(qū)社會組織培育中的地位，圍繞居民參與進行問題分析與討論，保證居民參與心理和行為渠道的暢通，使城市社區(qū)社會組織培育個人和社會的雙重目標得以順利達成。

二、居民參與視角下城市社區(qū)社會組織培育的現(xiàn)實困境

(一)雙重角色沖突與身份差異，形成動力困境

居民參與動力是貫穿城市社區(qū)社會組織培育全過程的重要因素，在組織初建階段，參與動力強的城市社區(qū)居民有更大概率成為組織骨干；在組織運作階段，居民參與動力強能有效保證城市社區(qū)社會組織的活躍度，通過活動循環(huán)運轉的不斷反饋來改善組織存在的狀況。然而，總體來看，我國城市居民參與社區(qū)社會組織培育的動力仍顯不足。組織成員和社區(qū)居民的雙重身份是遏制培育動力的因素之一。首先，因項目號召或動員所形成的社會組織往往需要居民花費時間和精力去組織和實踐，在成本和收益的權衡下，社區(qū)居民不愿承擔更多責任來支持長期的社會組織培育，進而弱化了參與動機。其次，即使是參與熱情高昂的社區(qū)居民，也會因活動熱度的彌散和激勵機制的不確定性，導致后期動力不足。再者，大部分城市居民由于其經(jīng)濟利益、政治權利聯(lián)系在工作單位而非居住的社區(qū)，對社會組織的關心和參與有限，社區(qū)共同體意識偏弱，因此削弱了社區(qū)社會組織的培育動力。

相較于青年群體，城市社區(qū)老年群體和中年群體有更活躍的參與度，是居民參與培育動力的差異化顯現(xiàn)。他們多數(shù)因退休、無工作負擔而對更高的社區(qū)生活質量有憧憬，因此具備更大的組織培育動力或參與動力。然而，這種動力通常僅體現(xiàn)在服務供給或活動參與上，在承擔社區(qū)事務責任方面卻呈現(xiàn)消極態(tài)度，即居民參與城市社區(qū)社會組織培育的動力難以向社區(qū)治理效能轉化。有報道稱，許多社區(qū)的居民因共同愛好走到一起，組建了多個文體活動類社會組織并持續(xù)性地舉辦活動，但當社區(qū)干部希望其參與完成一些“行政性”任務時，一些社會組織或居民參與者以“不感興趣”等主觀理由拒絕、消極對待[3]。這類社區(qū)社會組織雖能將結構固定化并產生一定的吸納效應，但無法完全展現(xiàn)出城市社區(qū)社會組織在助力政府基層事務治理創(chuàng)新方面的能力。

(二)培育需求不符及個體限制，造成能力困境

與政府、社會組織等其他培育主體比較而言，居民雖然扮演著重要的培育角色，但從整體上看，其培育能力卻處在“弱勢地位”，普遍不及其他主體。這是由于居民本不屬于專業(yè)的組織管理人員，加之參與培訓的機會和時間都較少，甚至許多生活服務類、文體活動類社區(qū)社會組織緣于居民個人興趣[4]，從未接受過任何培訓。因此居民的管理能力、規(guī)范能力不能得到保障，對社區(qū)社會組織的組建和發(fā)育只實現(xiàn)人員上的簡單集結，以及初步提供一些簡單的服務或活動。這些未成形的“組織”在日常維持能力方面存在很大變數(shù)，難以向規(guī)?；⒄交鸵?guī)范化的社區(qū)社會組織深入發(fā)展。另外，背景不同也導致城市社區(qū)各居民具備的組織能力參差不齊。當組織遭遇突發(fā)狀況時，居民群體難以形成方向一致的合力，以做出組織決策。以應對新冠肺炎疫情為例，多地城市社區(qū)社會組織因疫情防控需要暫停聚集性活動，或轉變原有的組織性質參與志愿服務，影響了組織正?；l(fā)育過程，甚至陷入停擺狀態(tài)。另外，限于居民的個人精力、宣傳能力和技術能力，重啟社區(qū)社會組織活動屢屢受挫，這對社區(qū)社會組織培育工作形成阻礙。

另外，居民在城市社區(qū)中產生的個人影響力也不足。當社區(qū)社會組織開展服務和活動時，組織者可以通過個人影響力帶動參與者配合并加入，特別是生活在社區(qū)內的組織成員能以信息優(yōu)勢號召身邊朋友參與組織活動，再通過參與者的社交圈延伸，使更多人加入，維持組織活力，從而增加社區(qū)社會組織的影響力，這種“熟人效應”是社區(qū)外部社會組織無法發(fā)揮的。然而，在城市社區(qū)這種“陌生社會”中，社區(qū)文化尚未形成，居民個人的影響力十分有限。社區(qū)社會組織主要通過開展服務活動和吸納組織外部成員兩種方式擴大影響，如何讓社區(qū)社會組織內的居民不斷互動建立新的關系、增強個人影響力、提高社區(qū)社會組織的整體存在感、加速組織培育進度，需要進一步地思考。

(三)居民角色之外的輸入不足，陷入資源困境

組織培育是多種資源綜合作用的過程，而外部資源輸入是保證居民參與社區(qū)社會組織培育有效性的物質條件。面對數(shù)量龐大的城市基層社區(qū)，資源的供給往往非常有限。在空間資源上，不少城市社區(qū)采用“一址多用”“合署辦公”“共享空間”等方式，使社區(qū)社會組織和孵化機構共用辦公場地[5]，甚至存在孵化中心與社區(qū)居委會共用場地的情況。這實際上是一種無奈之舉，在組織具體活動時會面臨空間不足的困難，特別是一些文體活動需要通過申請場地方能進行。在資金支持上，雖然目前各地政策鼓勵通過政府購買服務、公益創(chuàng)投、社會支持等渠道支持，但是當資源下沉到各街道時，仍會面臨組織人均經(jīng)費少、資金未按期撥付等情況[6]。且除去項目資金，各社區(qū)社會組織通過社會吸納經(jīng)費的能力還有待提高，以居民為核心組建的社區(qū)社會組織常選擇依靠社區(qū)內愛心人士捐贈來彌補發(fā)展資金上的不足，然而面對影響度低、對象范圍窄等問題，這種無法預測的增補方式是不穩(wěn)定的。在人力資源上，目前我國從事專業(yè)社會工作人員仍然不足，無法充分指導各社區(qū)社會組織的培育工作。在各項資源的整合上，城市社區(qū)居委會作為聯(lián)結社區(qū)內多元主體合作共治和協(xié)同參與的紐帶和橋梁，其有限的能力也影響社區(qū)社會組織培育的績效，仍有社區(qū)因資源的無效、無力整合導致社區(qū)社會組織培育效果差[7]。

從居民參與視角看，城市社區(qū)社會組織成員除了社區(qū)居民外，還可能是社區(qū)居委會成員、社區(qū)網(wǎng)格員等。他們本身就與廣大居民群體有密切聯(lián)系，擁有一定的社區(qū)資源。在供給資源不足、分配不均的逆境下，有的組織成員選擇使用個人資源來維持組織運作。然而這種消耗個人資源的行為有很大的局限性，一方面，每個個體擁有的資源不同，具有偶然性和消耗性，不能形成常規(guī)經(jīng)驗進行推廣；另一方面，若組織經(jīng)常面臨資源困境，對居民的“人情”是一種長期的損耗，不僅對組織培育產生阻礙，還會逐漸消弭居民參與的熱情，不利于社區(qū)文化的培育。

三、對策建議

(一)以能人挖掘與多重激勵保障長效動力

社區(qū)能人指的是社區(qū)內具有一定專業(yè)能力或才能的個人[8]。相對于其他居民而言，社區(qū)能人有更多的個人資源及更強的社會責任感，因此城市社區(qū)治理主體需要通過社區(qū)日常的行政事務和服務活動挖掘更多社區(qū)能人，鼓勵其參與社區(qū)社會組織。城市社區(qū)整體上具備更完善的服務設施，理應建立起更便捷、多樣的居民展現(xiàn)平臺。建立興趣隊伍進而拓展成社會組織是居民參與公共治理門檻較低的一種方式。社區(qū)能人意識到參與社區(qū)社會組織培育能夠滿足心理層面的需求時，會不斷激發(fā)居民參與的動力，對其他居民起到輻射作用。同時，應充分發(fā)揮社區(qū)居委會成員、社區(qū)黨員的帶頭作用，積極響應項目推動型社區(qū)社會組織創(chuàng)建，通過參與、帶動的模式實現(xiàn)生活所需和理想信念雙目標。

針對城市社區(qū)居民參與動力后期不足的問題，社區(qū)居委會應建立起有效的社區(qū)社會組織激勵評價機制，通過社區(qū)宣傳、評定等級、頒發(fā)社區(qū)榮譽等方式，對產生一定社區(qū)治理效益的社區(qū)社會組織進行激勵，引導并及時對培育過程中符合條件的社區(qū)社會組織登記備案，讓自愿參與組織發(fā)展的社區(qū)居民在供給服務之外得到高度回應，保持長期動力。另外，社區(qū)居民的參與動力應主要由社區(qū)社會組織來喚醒。組織在籌備活動等面向社區(qū)居民的服務時應充分考慮社區(qū)實際情況，切實滿足群眾所望、居民所需，用喜聞樂見的形式號召居民參與。保持居民分別扮演組織者和參與者兩種角色的動力，為社區(qū)社會組織中期發(fā)展階段奠定基礎。

(二)以專業(yè)培訓和組織自育增強綜合能力

居民參與社區(qū)社會組織培育的能力應從外部助力和內部自強兩個方面改善。從外部而言，政府應繼續(xù)加大支持型社會組織、社會組織孵化站對各城市社區(qū)社會組織培育的力度，堅持讓專業(yè)的社會工作人員介入社區(qū)社會組織培育工作。對參與城市社區(qū)社會組織工作的居民實施系統(tǒng)性、定期性的能力培訓，包括組織管理能力、策劃能力、宣傳能力、應急處理能力等，提高居民的組織理論水平。各培育主體應創(chuàng)新外部扶持培育方式，根據(jù)不同社會組織的成員特征，采用更有針對性、更有效的培訓方式。專業(yè)人員較少、社會組織數(shù)量較多的社區(qū)可進行負責人集中培訓；智能化應用經(jīng)驗豐富、成員較年輕的社區(qū)社會組織可采用網(wǎng)絡培訓的方式；涉及居家養(yǎng)老服務等關系到特定群體的社區(qū)社會組織，盡量采用示范講解，強化組織者專業(yè)技能，實現(xiàn)組織從散亂到規(guī)范的蛻變。

從內部看，城市社區(qū)社會組織的居民參與者應主動提高自學意識，在組織內形成互學氛圍，在活動中與居民維持良好的交流關系，切實提高組織影響力。社區(qū)黨組織應做好引領工作，樹立社區(qū)社會組織服務社區(qū)的理念，堅定社區(qū)社會組織的社會性。在此基礎上，社區(qū)居委會再對一定組織規(guī)模、有一定影響力的社區(qū)社會組織進行參與社區(qū)治理事務的嘗試。許多社區(qū)社會組織的組建源于成員們的共同愛好，局限于自娛自樂，參與社區(qū)事務意識較弱。因此，社區(qū)居委會須逐步對社會組織進行思想培育，在組織發(fā)展后期嘗試讓組織活動與社區(qū)事務結合，激活組織參與社區(qū)治理的意愿，獲得組織擁有的群眾資源，從而實現(xiàn)社區(qū)社會組織培育的最終目的。

(三)以多元參與及文化構建促進資源利用

培育社區(qū)社會組織已成為中央和地方共同關注的一項重要工作，多地相繼出臺相關政策，為組織培育保駕護航。在良好的制度背景下，各地應堅持政府支持、項目帶動和多方參與的社會組織培育氛圍。各城市社區(qū)也應深刻認識到社會組織培育資源供給有限的現(xiàn)實，著力提高城市社區(qū)資源整合和潛在資源挖掘的能力。應利用和打造好網(wǎng)絡平臺，加強社區(qū)居委會、各社區(qū)社會組織、社區(qū)居民等多元主體的信息溝通，不斷豐富和利用社區(qū)信息資源。通過網(wǎng)絡群、建立信息發(fā)布公眾號等居民容易接受的方式公開政策通知、社區(qū)消息和宣傳社區(qū)社會組織活動預告，提高各社區(qū)社會組織的知名度和影響度，維護社區(qū)社會組織和居民的良性關系。以居民為核心骨干的社區(qū)社會組織應收集群眾所需、所議，通過與社區(qū)居委會的協(xié)調溝通獲得資源，開展讓居民受益的組織活動，優(yōu)化資源合理利用，提高對資源的整合能力。

城市社區(qū)相較于以血緣關系、地緣關系占主要社會關系地位的農村社區(qū)而言，大多缺少統(tǒng)一的節(jié)日文化、民俗文化等社區(qū)文化，需要通過社區(qū)內居民的不斷互動，形成新的社區(qū)文化。而社區(qū)文化是有效增強社區(qū)社會組織黏性的工具，也是打造社區(qū)共同體的重要因素之一，因此各城市社區(qū)應重視社區(qū)文化構建，提高文化資源增量。一個由社區(qū)居民共同認可的社區(qū)文化能夠有效培育出品牌化、知名化的社區(qū)社會組織，極大地豐富組織內涵，從整體上提高組織質量。城市各社區(qū)社會組織在培育的過程中首先應營造好社區(qū)鄰里間互幫互助的良好氛圍，通過組織服務和組織活動向居民傳達社會組織的理念，激發(fā)居民參與興趣。其次，利用好社區(qū)特色，以社區(qū)居委會主導或以多個功能相近的社區(qū)社會組織聯(lián)合打造運動型社區(qū)、親子教育型社區(qū)、智能化社區(qū)等專有名片，創(chuàng)造獨特的社區(qū)文化環(huán)境。

(四)堅持全過程、多樣化的培育方向

城市社區(qū)社會組織培育是一項長期持續(xù)的過程，居民幾乎參與培育工作的各個階段，因此必須保證組織培育的全過程均衡。目前，仍存在部分長期不開展活動、名存實亡的“僵尸型”社區(qū)社會組織。這類組織在成立初期獲得政府資助后就銷聲匿跡，也可能是由于造血能力不足，耗盡了政府扶持資金后便陷入停擺狀態(tài)[9]。從結果上看，即使這類社會組織已然成立，但因其沒有發(fā)揮出應有的社會組織功能，不能視為組織培育成功。2017年民政部發(fā)布的《關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》指出，要實現(xiàn)城市社區(qū)平均擁有不少于10個社區(qū)社會組織。然而，強調社區(qū)社會組織數(shù)量發(fā)展可能會忽視質量的保證，再次出現(xiàn)“僵尸型”社區(qū)社會組織。特別是以項目引領建立的和以居民自發(fā)組建的社區(qū)社會組織，往往容易陷入后期動力不足的困境。因此，必須重視社區(qū)社會組織的日常運作，以完善激勵機制和評價指標來保證培育過程的完整性。政府或城市社區(qū)居委會應對正在孵化的社區(qū)社會組織加強激勵，通過物質或精神獎勵對績效良好的社區(qū)社會組織進行支持，樹立典范；對不滿足社區(qū)需求的社會組織予以警戒或取消，保持社區(qū)社會組織的活力。

城市社區(qū)社會組織應回歸組織的自發(fā)性和社會本性特征，對其培育應根據(jù)社區(qū)實際情況來考慮。我國城市社區(qū)存在發(fā)展不平衡的特點，不同社區(qū)都有不同的居民需求，因此要鼓勵社區(qū)社會組織多樣化發(fā)展。在居民本位的前提下，不同類型的社區(qū)應采用不同的社會組織培育路徑。首先要確保組織應有的服務功能，特別在組織培育初期，可在滿足居民多樣化生活需要，提升居民幸福感的同時，循序漸進地實現(xiàn)對社區(qū)治理效能的轉化。無論采取何種組織培育模式，組織內外都要以是否滿足社區(qū)服務需求、是否解決社區(qū)治理難題作為評價依據(jù)，建立有效的培育評價機制。

四、結束語

居民是培育城市社區(qū)社會組織的關鍵。只要社區(qū)居民的參與意愿足夠強烈、組織能力足夠支撐，并擁有合適的培育資源，社區(qū)社會組織就一定能穩(wěn)步發(fā)展。因此，必須堅持以居民為中心，從居民角度思考分析社區(qū)社會組織培育過程。在未來，各城市應著力提高社區(qū)社會組織的質量，引導社區(qū)社會組織健康發(fā)展，將其作為城市社區(qū)居民提高生活質量和民意表達的新方式、新平臺，為社區(qū)社會組織參與基層治理發(fā)揮作用打下堅實基礎，更快實現(xiàn)共建共治共享的社會治理新格局。