制度理性與組織發(fā)展：關(guān)系結(jié)構(gòu)中的群團(tuán)組織發(fā)展譜系*

司學(xué)敏

(中國社會科學(xué)院大學(xué)社會發(fā)展系，北京 102488)

當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，國家治理場域形成黨領(lǐng)導(dǎo)下政府主導(dǎo)的開放系統(tǒng)形制。促進(jìn)群團(tuán)組織改革發(fā)展，是群團(tuán)組織自身“強三性”“去四化”、增強組織服務(wù)力與回應(yīng)力的重要途徑，更是重塑新時代組織功能與角色的重要機(jī)制；發(fā)揮群團(tuán)組織在社會治理中的作用，是推進(jìn)國家治理體系、建設(shè)社會治理共同體的制度化要求。不過，作為中國特色的社會組織，群團(tuán)組織是特定歷史時期、特別需求下形成的特殊的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)；群團(tuán)組織的雙重屬性及其協(xié)同社會治理的時代角色，是組織適應(yīng)制度環(huán)境變遷、國家與社會關(guān)系轉(zhuǎn)型及不同階段發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)政策的具體體現(xiàn)。因此，理應(yīng)整合歷史視角，梳理群團(tuán)組織①與黨和政府互動框架下的組織發(fā)展譜系，并從歷史發(fā)展的整體脈絡(luò)中洞悉當(dāng)下群團(tuán)組織發(fā)展的結(jié)構(gòu)面向和服務(wù)路徑。

一、關(guān)系結(jié)構(gòu)中的群團(tuán)組織發(fā)展歷程

(一)共生型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系階段：目標(biāo)理性下的吸納與支持

我國現(xiàn)代意義上的群團(tuán)組織起源于抗日戰(zhàn)爭時期，并在此過程中不斷成長與發(fā)展。組織和規(guī)范碎片化的群眾資源，既是目標(biāo)理性支配下適應(yīng)戰(zhàn)爭需要的政治決策，也是發(fā)揮整合功能組建戰(zhàn)略共同體的客觀要求，并由此形成黨、群之間基于魅力權(quán)威的共生型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

抗日戰(zhàn)爭時期，復(fù)雜的國際格局、不平衡的國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件決定了中國革命的長期性、復(fù)雜性和艱巨性，作為中國革命優(yōu)勢的人口因素也需要以組織化方式建立起一定的權(quán)力分配體系和規(guī)范性關(guān)系。為此中國共產(chǎn)黨做出建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的決策，群團(tuán)組織即為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分[1]。在當(dāng)時的黨政文件中，群團(tuán)組織被冠以“靠手”“助力”“支柱”等字樣，充分體現(xiàn)了黨政組織對群團(tuán)的功能定位及角色期待[2]。

然而，由于黨內(nèi)民主傳統(tǒng)的缺乏及組織群眾方式的慣性、革命動員形勢的緊張環(huán)境以及群團(tuán)組織自身認(rèn)知的不充分性和不正確性，抗戰(zhàn)時期，根據(jù)地群團(tuán)組織一度呈現(xiàn)機(jī)關(guān)化、行政化，存在形式主義和官僚主義等問題。正是在這一問題導(dǎo)向的指引下，黨和政府對群團(tuán)組織建設(shè)與治理工作做了進(jìn)一步界定，即群團(tuán)組織在服從黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、管理與維護(hù)群團(tuán)獨立性相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上相互支持和幫助，成為“黨建國家，黨建社會”的外圍組織[3]。有研究指出，新中國成立前的戰(zhàn)爭和革命時期，中共為壯大黨的力量，將群團(tuán)組織建設(shè)作為“黨的基本任務(wù)”，“不拘任何形式創(chuàng)造非黨的工農(nóng)組織”，并在斗爭實踐中形成了對群團(tuán)組織的共生型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系[4]。

(二)隸屬型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系階段：工具理性下的管制與依附

解放戰(zhàn)爭時期，在“組織起來”政策的貫徹落實基礎(chǔ)上，工會、青年團(tuán)、婦聯(lián)等全國性群團(tuán)組織得到較為充分的發(fā)展，為新中國黨的群團(tuán)工作奠定了基礎(chǔ)。隨著高度集權(quán)的政治體制和統(tǒng)一計劃的經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，新中國條件下黨對群團(tuán)組織的選擇性發(fā)展，基于管制化的工具理性，依托國家與社會同構(gòu)的建設(shè)范式，以政策工具的身份得以再造。群團(tuán)組織與黨和政府的關(guān)系也更多從戰(zhàn)略共同體演變?yōu)檎谓y(tǒng)合體。

新中國成立伊始，群團(tuán)工作的緊要任務(wù)是擴(kuò)大組織網(wǎng)絡(luò)，繼續(xù)發(fā)揮組織整合功能，以團(tuán)結(jié)各階層群眾助力國家建設(shè)[5]。在此情境下，工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等具有強政治性的社團(tuán)得到了較大發(fā)展。隨著“三大改造”完成，國家開始進(jìn)入全面建設(shè)社會主義時期。為適應(yīng)新形勢需要，在1957年召開的中國新民主主義青年團(tuán)第三次全國代表大會和中國婦女第三次全國代表大會上，原組織分別更名為“中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)”和“中華人民共和國婦女聯(lián)合會”。但是，公有制的所有制結(jié)構(gòu)與單位制的生產(chǎn)體系等組織形制的確立，使得黨重組國家、社會的組織邏輯統(tǒng)一于中國革命的歷史邏輯及黨獲取政權(quán)的行動邏輯，進(jìn)而革命戰(zhàn)爭時代所形成的“軸心—外圍”結(jié)構(gòu)的組織網(wǎng)絡(luò)直接嵌套在了國家與社會建設(shè)之上。在國家與社會的同構(gòu)化進(jìn)程中，原具有動態(tài)延展性的外圍組織日益政黨化、官僚化[3]，群團(tuán)組織的自主空間被逐漸壓縮，最終形成黨與群團(tuán)的隸屬型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系[4]。與此同時，在戰(zhàn)爭時代向和平時期的發(fā)展過程中，隨著政黨權(quán)力逐漸穩(wěn)固、組織和動員能力逐步提升，對群團(tuán)組織的相關(guān)依賴由此弱化，導(dǎo)致出現(xiàn)群團(tuán)組織功能的附屬化[6]；而“大躍進(jìn)”時期的繁重工作任務(wù)與認(rèn)識偏差，又致使群團(tuán)組織內(nèi)部軟弱、渙散，導(dǎo)致組織角色的形式化[5]。

(三)行政型主導(dǎo)關(guān)系階段：科層理性下的規(guī)范與自主

改革開放初期，群團(tuán)組織發(fā)展的主要目標(biāo)是重新健全組織機(jī)構(gòu)，恢復(fù)組織和活動的正常化。與此同時，單位體制的松動使得外圍性群團(tuán)組織所聯(lián)系和服務(wù)的對象不再完全依屬于單位組織，需要探索群團(tuán)組織自主發(fā)展道路，更好發(fā)揮其聯(lián)系和整合社會基礎(chǔ)及階級基礎(chǔ)的中介性功能[3]，同時資源配置方式發(fā)生轉(zhuǎn)變[7]，從而為拓展組織發(fā)展空間提供正向激勵。有鑒于此，黨立足于政治生態(tài)環(huán)境的整體變遷，逐步加強對群團(tuán)工作的探索，在科層理性的規(guī)范路徑之下推動建構(gòu)群團(tuán)組織自主性，激活其民主參與和民主監(jiān)督功能，調(diào)整黨群關(guān)系由管制型隸屬關(guān)系向行政型主導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變。

一方面，黨致力于理順黨對群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)體制。1987年，黨的十三大提出“上級黨群機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，同級黨委監(jiān)督”的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制；根據(jù)實踐過程中不良極端化情況的出現(xiàn)，1989年中共中央發(fā)出《關(guān)于加強和改善黨對工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作領(lǐng)導(dǎo)的通知》，首次提出工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織是“國家政權(quán)的重要社會支柱”，且再次實行了以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重管理體制。另一方面，黨著力改善對群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，引導(dǎo)群團(tuán)組織依法、依章自主開展工作，以增強組織發(fā)展獨立性，發(fā)揮群團(tuán)組織民主參與、民主監(jiān)督作用。在這一執(zhí)政理念指引下，黨對群團(tuán)組織的關(guān)系調(diào)構(gòu)逐漸由政黨主宰向行政型政黨主導(dǎo)轉(zhuǎn)變[8]。

(四)法規(guī)型主導(dǎo)關(guān)系階段

1.管理理性下的讓渡與嵌入

黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)加速變遷，為群團(tuán)組織功能與角色的轉(zhuǎn)型帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在繼續(xù)轉(zhuǎn)型的社會結(jié)構(gòu)條件下，國家生產(chǎn)社會的總體格局不斷被打破，社會管理權(quán)力逐漸分化并向群團(tuán)組織讓渡和轉(zhuǎn)移，在管理理性的引導(dǎo)下“以黨帶群”“以法促建”，重構(gòu)群團(tuán)組織的平臺身份和紐帶功能，將其嵌入社會管理的聯(lián)合體中，也進(jìn)而明確了法規(guī)型主導(dǎo)[8]的群團(tuán)發(fā)展方向。

社會體制改革及社區(qū)制的確立，使得城市社會的“單位人”向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，社會逐漸呈現(xiàn)“原子化”傾向，黨和政府的社會管理需要群團(tuán)組織夯實因單位制消解而被削弱的基層環(huán)節(jié)。同時，經(jīng)濟(jì)體制改革促使非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，此類企業(yè)同樣需要群團(tuán)組織的覆蓋，以聯(lián)系多元經(jīng)濟(jì)行為主體、整合多種經(jīng)濟(jì)資源[5]。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的變遷對政治結(jié)構(gòu)的重塑提出新的要求——政黨回歸政治，由此分離出的一部分直接社會管理權(quán)力需要群團(tuán)組織予以承擔(dān)和實施[8]。1993年《國家公務(wù)員暫行條例》頒布后，除中國紅十字會總會、中國思想政治工作研究會、中國計生協(xié)會是事業(yè)編制，其余群團(tuán)組織均被納入行政編制，參照《公務(wù)員法》管理，日常經(jīng)費由財政撥付，領(lǐng)導(dǎo)人選由黨委組織部門統(tǒng)一安排。因此，囿于行政系統(tǒng)的吸納、政府職能轉(zhuǎn)變的模糊性推進(jìn)、雙重管理體制對群團(tuán)組織自主空間的壓縮，以及群團(tuán)組織自身的資源匱乏與認(rèn)知偏差，這一時期群團(tuán)組織的社會管理職能并未得到很好的發(fā)揮，也因此弱化了組織政治參與的平臺和載體功能[8]。

社會發(fā)展的步伐邁入21世紀(jì)之際，“以黨建帶動群團(tuán)建設(shè)的思路”同步發(fā)展，黨關(guān)于群團(tuán)工作的“領(lǐng)導(dǎo)和支持”策略成為相輔相成的明確實踐路線。一方面，通過“領(lǐng)導(dǎo)”，加強黨對群團(tuán)組織的影響力，群團(tuán)組織能夠沿著社會主義民主政治的正確方向發(fā)展；另一方面，在法規(guī)主導(dǎo)性原則下，通過支持性政策引導(dǎo)，促進(jìn)群團(tuán)組織獨立自主發(fā)展[8]。同期，民政部《關(guān)于對部分團(tuán)體免予社團(tuán)登記有關(guān)問題的通知》在全國范圍內(nèi)頒布施行，明確參加中國人民政治協(xié)商會議的8大人民團(tuán)體不進(jìn)行社團(tuán)登記，并詳細(xì)列出14個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以免予登記的社會團(tuán)體名單，進(jìn)一步確立了群團(tuán)組織在國家政治體系中的特殊地位。

2004年，黨的十六屆四中全會提出“推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”，首次明確了“整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，審議通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，并明確提出“加強和改進(jìn)黨對工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體及各類群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依照法律和章程獨立自主地開展工作，充分發(fā)揮他們聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用”。此行政管理體制改革目標(biāo)為群團(tuán)組織成為社會管理的擴(kuò)展主體明確了方向。黨的十七大報告則明確提出“支持工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體依照法律和各自章程開展工作，參與社會管理和公共服務(wù)”，為群團(tuán)組織成為社會管理主體提供了確證性的政策支持。

2.實踐理性下的激活與協(xié)同

創(chuàng)新社會管理格局的行政體制改革目標(biāo)，要求激活群團(tuán)組織的管理職能與公共服務(wù)生產(chǎn)力，協(xié)同政府管理國家、服務(wù)社會成為群團(tuán)組織新的功能和角色定位。在促進(jìn)國家與社會協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、優(yōu)化社會利益博弈的互動機(jī)制[9]的總體要求下，管理理念得以實踐，激活群團(tuán)組織整合社會管理資源、參與創(chuàng)新社會管理格局的協(xié)同功能、優(yōu)化聯(lián)合體管理能力，成為黨和政府構(gòu)建新型社會管理格局的調(diào)構(gòu)機(jī)制。

為鼓勵和支持群團(tuán)組織替代一些政府主管部門管理和服務(wù)各類社會組織，國家和地方政府進(jìn)行了相應(yīng)實踐改革的制度創(chuàng)新。2008年，北京市委市政府印發(fā)加強社會建設(shè)“1+4”系列文件，提出構(gòu)建“樞紐型”社會組織工作體系，并于次年公布《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》，界定“樞紐型”社會組織即“由負(fù)責(zé)社會建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和管理，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織”，且由北京市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式認(rèn)定市總工會、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、市科協(xié)、市紅十字會等10家群團(tuán)組織為首批市級“樞紐型”社會組織。這一制度創(chuàng)新為群團(tuán)組織拓展協(xié)同管理的主體角色、延伸橋梁紐帶功能提供了正向的實踐激勵，鼓勵群團(tuán)組織作為國家推進(jìn)“樞紐型”社會組織體系建設(shè)的“排頭兵”，要積極聯(lián)系和引導(dǎo)相關(guān)社會組織、成為社會組織網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點、成為社會組織體系中的聯(lián)絡(luò)者和引導(dǎo)者[10]，更好整合社會組織資源、激發(fā)社會組織活力，為社會組織綜合發(fā)展及協(xié)同管理提供重要向度。

3.治理理性下的信任與合作

黨和政府在推進(jìn)建設(shè)“樞紐型”社會組織體系的實踐政策支持下，從宏觀戰(zhàn)略政策層面進(jìn)一步激發(fā)和強化群團(tuán)組織服務(wù)功能，在建設(shè)服務(wù)型政府的治理理念下，構(gòu)建政府行政主體與非行政社會主體間的信任合作關(guān)系，組建共建共治共享的社會治理共同體。這就要求群團(tuán)組織要在實踐社會協(xié)同角色的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善其服務(wù)社會生活、服務(wù)市場生產(chǎn)、服務(wù)政府治理的適應(yīng)性功能。2013年，黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與”，以及“激發(fā)社會組織活力，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”。由此，以信任機(jī)制為依托，國家治理場域進(jìn)一步向社會主體開放。

作為黨聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶，我國群團(tuán)組織被納入了不完全等同于一般社會組織的發(fā)展模式。擁有政治角色的群團(tuán)組織是黨領(lǐng)導(dǎo)社會的重要依托，是政府服務(wù)社會的重要協(xié)助力量，而這種政治角色的由“虛”轉(zhuǎn)“實”也要依靠群團(tuán)組織功能性角色的發(fā)揮[11]。2014年12月29日召開的中共中央政治局會議，審議通過了《關(guān)于加強和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，提出“群團(tuán)事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成部分，黨的群團(tuán)工作是黨治國理政的一項經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作”。2015年，中共中央首次召開黨的群團(tuán)工作會議，強調(diào)“群團(tuán)組織要強化服務(wù)意識，提升服務(wù)能力，挖掘服務(wù)資源”，并且明確提出“必須把群團(tuán)組織建設(shè)得更加充滿活力、更加堅強有力，使之成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量”。此外，長期以來，黨領(lǐng)導(dǎo)下群團(tuán)工作與政府行政的政治一體化模式，在為群團(tuán)組織政治性、先進(jìn)性、群眾性提供合法化支持和功能性賦權(quán)的同時，群團(tuán)組織系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)了機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化問題，不利于其橋梁紐帶功能的時代延伸，不利于組織服務(wù)和治理功能的發(fā)展和完善。為此，黨的十九屆三中全會審議通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，要求群團(tuán)組織強化問題意識，以更大力度、更實舉措推進(jìn)改革，著力解決“四化”問題，以促進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)同群團(tuán)組織功能有機(jī)銜接，支持和鼓勵群團(tuán)組織承接適合由群團(tuán)組織承擔(dān)的公共服務(wù)職能。

同時，群團(tuán)組織開展工作重視發(fā)動社會力量、吸納社會資源，且致力于增強針對目標(biāo)群體的服務(wù)型職能和代表性職能，具有顯著的社會屬性[12]。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須“轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，同時“理順和優(yōu)化群團(tuán)組織職責(zé)，形成聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系”。現(xiàn)代社會的正常運行需要多系統(tǒng)相互配合，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的問題需要社會領(lǐng)域協(xié)同解決。而群團(tuán)組織參與社會治理正是以社會的邏輯緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的陣痛及滿足經(jīng)濟(jì)帶給社會成員的新需求，是破解經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展困境的重要機(jī)制[12]。而且，我國群團(tuán)系統(tǒng)具有鮮明的類型學(xué)特征，不同群團(tuán)組織有針對性地組織和聯(lián)系不同角色結(jié)構(gòu)特征下的社會主體，具有完善分工體系、整合治理資源的適應(yīng)性功能，是滿足現(xiàn)代化發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中碎片化、多元化需求的重要載體。

二、政策建構(gòu)下的群團(tuán)組織發(fā)展結(jié)構(gòu)

基于對群團(tuán)組織整體生命歷程的梳理，發(fā)現(xiàn)我國群團(tuán)組織的運行脈絡(luò)統(tǒng)一于歷史發(fā)展不同階段下的黨政發(fā)展戰(zhàn)略、群團(tuán)發(fā)展政策及國家與社會關(guān)系的調(diào)構(gòu)邏輯，是中國政治發(fā)展過程與群團(tuán)政策演進(jìn)交匯作用的產(chǎn)物，是自下而上的政策需求與自上而下的政策供給相互匹配的結(jié)果。我國的群團(tuán)組織發(fā)展具有一定的“合理性—合法性”邏輯，并將在支持性制度理性的框架下參與治理共同體的建設(shè)實踐。

(一)政治戰(zhàn)略與政策理性下群團(tuán)組織發(fā)展的“合理性—合法性”邏輯

穩(wěn)定性和變遷同時構(gòu)成推進(jìn)政治過程的重要因素，以宏觀政治為基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)與以子系統(tǒng)政治為基礎(chǔ)的政策議程設(shè)置則共同映射政治過程的行動邏輯。在有限理性作用下，特定領(lǐng)域的問題并非只在子系統(tǒng)范圍內(nèi)考慮。為適應(yīng)環(huán)境變化，政策子系統(tǒng)并行處理能力往往要與宏觀政治系統(tǒng)的串行處理需要相結(jié)合，做出利益調(diào)適和行動決策，形成漸進(jìn)性變遷的邏輯進(jìn)路[13]。改革開放促使社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及社會管理的社區(qū)制逐步確立，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與社會領(lǐng)域的資源配置方式隨之發(fā)生變化，整體性國家治理對群團(tuán)組織聯(lián)系非公有制經(jīng)濟(jì)主體、消解單位制解體帶來的基層管理弱化等提出了功能性需求，為組織服務(wù)市場主體、參與基層社會治理奠定了合理性基礎(chǔ)。隨著《國家公務(wù)員暫行條例》頒布，群團(tuán)組織逐漸被納入國家行政編制，正式嵌入國家政治體系，亦為后續(xù)組織樞紐功能的開發(fā)及邁向協(xié)同治理的角色轉(zhuǎn)型提供了合法化前提。這一具有“合理性—合法性”邏輯的組織發(fā)展結(jié)構(gòu)的建構(gòu)過程，直接展現(xiàn)了制度理性與經(jīng)驗決策在組織發(fā)展進(jìn)程中的注意力分配。

(二)政策網(wǎng)絡(luò)治理下群團(tuán)組織治理的開放系統(tǒng)

20世紀(jì)90年代以來,政策網(wǎng)絡(luò)理論研究逐漸和治理理論研究相結(jié)合,形成了政策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，它提倡在政府主導(dǎo)下明確多元主體共同承擔(dān)公共事務(wù)的治理責(zé)任，主張以激勵、溝通和契約代替強制性治理工具、建立基于共識的主體間合作關(guān)系，引導(dǎo)多元治理主體圍繞共同關(guān)心的公共事務(wù)建立縱、橫交互的組織網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而集體決策、集體行動。建立以信任、協(xié)商和相互學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)運行機(jī)制是能夠整合碎片化信息和資源、有效減少信息成本和交易成本、減少不確定性和風(fēng)險性的開放性治理結(jié)構(gòu)[14]。黨的十九屆五中全會提出的社會治理共同體建設(shè)目標(biāo)承載了政策網(wǎng)絡(luò)治理理念的實踐構(gòu)想，為政府與非政府主體在開放性國家治理場域中的信任與合作提供了宏觀戰(zhàn)略層面的政策基礎(chǔ)。群團(tuán)組織發(fā)展結(jié)構(gòu)的歷史演變與當(dāng)代實踐，既得益于國家治理結(jié)構(gòu)調(diào)整下不同場域空間的開放性、可變性和靈活性，同時反映了國家與社會關(guān)系從“社會管理”向“社會治理”演進(jìn)中的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了政府管理觀念、治理的主體結(jié)構(gòu)及治理體系和治理機(jī)制的不斷開放[15]，是新時代構(gòu)建中國政策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，探索公共治理新模式的經(jīng)驗呈現(xiàn)。

三、研究展望

通過生命歷程梳理與分析發(fā)現(xiàn)，我國群團(tuán)組織產(chǎn)生于黨和政府的政治戰(zhàn)略決策和群眾資源的組織化需求，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、踐行政治角色、履行支持功能。在國家發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，群團(tuán)組織被納入國家行政編制體制，成為兼具政治性和群眾性雙重屬性的先進(jìn)性社會組織。群團(tuán)組織的雙重屬性在不斷開放的國家治理體系中得到逐步確認(rèn)的同時，又為組織在新時代的治理角色提供了基本前提。基于漸進(jìn)主義的發(fā)展邏輯，轉(zhuǎn)型社會的多階段制度理性，在迎合時代需求的治理目標(biāo)下，為指引群團(tuán)組織進(jìn)行改革及黨的群團(tuán)建設(shè)重新定位組織角色、優(yōu)化組織發(fā)展結(jié)構(gòu)、助力建設(shè)社會治理共同體提供了重要價值。

首先，黨的群團(tuán)工作的制度創(chuàng)新及群團(tuán)組織發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新對兼具雙重屬性的群團(tuán)組織提出了實現(xiàn)政治功能與社會功能的結(jié)構(gòu)融合、政治角色與社會角色的平衡協(xié)調(diào)的功能要求，明確了群團(tuán)組織參與建構(gòu)治理共同體的發(fā)展角色。2019年，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。2020年，黨的十九屆五中全會進(jìn)一步明確“建設(shè)社會治理共同體”，“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會組織在社會治理中的作用”。而且，群團(tuán)組織一以貫之的橋梁紐帶作用及其“樞紐型”組織的時代角色，為其承擔(dān)協(xié)同多元主體構(gòu)建社會治理共同體的目標(biāo)功能樹立了順應(yīng)歷史發(fā)展、滿足時代需求的雙重合法性。因此，參與社會治理并為社會治理共同體的構(gòu)建發(fā)揮協(xié)調(diào)和整合功能，是時代需求對群團(tuán)改革及組織的結(jié)構(gòu)性適應(yīng)提出的政策與實踐層面的必然要求。

其次，具體到組織本身，群團(tuán)改革是黨的群團(tuán)建設(shè)和整體國家治理體系致力于解決的基本面向，是國家和地方治理政策的共同議題。中央層面已經(jīng)明確“強三性、去四化”是群團(tuán)改革的關(guān)鍵議題，其實質(zhì)在于鼓勵和支持群團(tuán)組織參與社會治理實踐，強化社會服務(wù)能力。這就要求各群團(tuán)組織要注重加強基層組織建設(shè)、有效協(xié)同并整合社會組織資源、積極承接政府轉(zhuǎn)移職能，通過開放型、平臺型和樞紐型組織建設(shè)，提升其政治回應(yīng)力和社會服務(wù)力。一方面，群團(tuán)組織可以根據(jù)自身的資源優(yōu)勢探索組織在新時代的角色定位以及橋梁紐帶功能的時代伸延，切時代需求之脈，定協(xié)同治理之維；另一方面，群團(tuán)組織的雙重屬性隱含著國家與社會的雙重賦權(quán)，在雙重賦權(quán)的邏輯結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)組織增能是一個值得實踐和探究的重要議題。

注釋

①依據(jù)中央黨校學(xué)者康曉強在《社會主義研究》雜志(2016年第1期)上所發(fā)表的《群眾團(tuán)體與人民團(tuán)體、社會團(tuán)體》一文，本文所述群團(tuán)組織是指由中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室編制的22家群眾團(tuán)體及不設(shè)實體、無機(jī)構(gòu)編制的全國青聯(lián)，共23個。具體包括列入中國人民政治協(xié)商會議界別的8大人民團(tuán)體(即全國總工會、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)、中國科協(xié)、全國僑聯(lián)、全國臺聯(lián)、全國青聯(lián)、全國工商聯(lián))和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的15家群團(tuán)組織(中國作協(xié)、中國文聯(lián)、中華全國新聞工作者協(xié)會、中國人民對外友好協(xié)會、中國人民外交學(xué)會、中國貿(mào)促會、中國殘聯(lián)、中國宋慶齡基金會、中國法學(xué)會、中國紅十字總會、中國思想政治工作研究會、歐美同學(xué)會、黃埔軍校同學(xué)會、中華職業(yè)教育社、中國計劃生育協(xié)會)。23個群團(tuán)組織代表、聯(lián)系和服務(wù)不同領(lǐng)域的人民群眾，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法依章開展工作。