農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的機制研究

劉露宇 李炫欣

(1.西華大學，四川 成都 610039；2.中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080)

農(nóng)村社會組織是由民間群眾自發(fā)形成的，獨立于基層組織之外的非營利組織，具有群眾性、民間性、草根性等性質(zhì)，以服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)等方式參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮著政治管理、經(jīng)濟互助、組織協(xié)調(diào)等功能作用。其主要代表性組織有維權(quán)組織、經(jīng)濟互助性組織、婦女協(xié)會等，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著積極的作用。關(guān)于鄉(xiāng)村社會治理，習近平總書記提出要“發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府的治理、社會的調(diào)節(jié)、居民的自治三者間的良性互動，打牢基層社會治理的基礎(chǔ)”[1]?；诖?，本文從整體性研究的角度，系統(tǒng)分析農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的可行性和必要性，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題，提出相應(yīng)的對策建議，這對推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有一定的應(yīng)用價值與現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的基本方式與功能定位

(一)農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的基本方式

鄉(xiāng)村治理取得顯著成效的背后還面臨著一系列現(xiàn)實的治理困境?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理供給有效使得很多基層群眾的公共需求受到了限制，再加上多元化主體的聯(lián)動機制沒有得到良性發(fā)展，老百姓的獲得感不強。在這樣的大環(huán)境下，農(nóng)村社會組織蓬勃發(fā)展。民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有社會組織88.4萬個，其中社會團體37.3萬個，民辦非企業(yè)單位50.3萬個，基金會8258個[2]。其主要類型有經(jīng)濟互助類、政治管理類、文化類和公益類。它們根據(jù)自身屬性和功能作用在鄉(xiāng)村治理中扮演不同的角色，不僅能發(fā)揮自身優(yōu)勢，讓農(nóng)民群眾政治、經(jīng)濟、文化等方面的合理訴求得到反映，還能調(diào)節(jié)和平衡鄉(xiāng)村治理的矛盾與糾紛。不僅如此，農(nóng)村社會組織的出現(xiàn)，打破了長期以來以村“兩委”為治理主體的鄉(xiāng)村治理模式。一方面，隨著其參與鄉(xiāng)村治理的機會和次數(shù)增多，準入門檻有所降低，參與鄉(xiāng)村治理的基本方式也隨之發(fā)生改變，主體上由原來的一元化向多元化轉(zhuǎn)變，并通過村民自治制度、合作經(jīng)濟制度等正式性制度和傳統(tǒng)習俗、村規(guī)宗訓等非正式性制度參與。另一方面，農(nóng)村社會組織契合了現(xiàn)代化治理的現(xiàn)實需要，拓寬了鄉(xiāng)村治理的路徑，提升了鄉(xiāng)村治理的成效。

(二)農(nóng)村社會組織在鄉(xiāng)村治理中的功能定位

農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)離不開政治管理功能、經(jīng)濟互助功能、組織協(xié)調(diào)功能、社會服務(wù)功能等的相互支撐與保障，具體表現(xiàn)為以下幾方面。

1.政治管理功能。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村貧富分化日益嚴重，農(nóng)村社會關(guān)系日益多樣化，各種利益矛盾不斷加劇。各種利益糾紛使得農(nóng)民與基層組織關(guān)系緊張，弱勢群體沖突不斷，在此背景下，政治調(diào)解會、農(nóng)民維權(quán)協(xié)會等社會組織發(fā)揮政治管理功能，為解決農(nóng)民與政府、農(nóng)民與農(nóng)民等之間的矛盾糾紛搭建了一個調(diào)解平臺，使各種矛盾得到緩和、民意得到暢通、政策得到落實。

2.經(jīng)濟互助功能。經(jīng)濟互助功能是經(jīng)濟互助類農(nóng)村社會組織最大的功能之一，這類農(nóng)村社會組織主要有農(nóng)村行業(yè)協(xié)會、農(nóng)副產(chǎn)品協(xié)會等[3]。經(jīng)濟互助類農(nóng)村社會組織在農(nóng)作技術(shù)交流、農(nóng)產(chǎn)品引進、農(nóng)產(chǎn)品信息交流等方面發(fā)揮重要作用，使農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，同時在經(jīng)濟方面影響著鄉(xiāng)村治理的進程。

3.組織協(xié)調(diào)功能。農(nóng)村社會組織成立的初衷是為了滿足大多數(shù)農(nóng)民的利益訴求，組織內(nèi)一切活動的出發(fā)點和落腳點都是實現(xiàn)農(nóng)民的合理利益最大化。因此，農(nóng)村社會組織在民眾中具有強大的號召力和影響力。在參與鄉(xiāng)村治理中，能最大限度地發(fā)揮協(xié)調(diào)功能；在制定政策時，能及時反映大多數(shù)基層農(nóng)民最根本的訴求和意愿；在落實政策的過程中，能充當“潤滑油”，加速落到實處；在參與政治生活中，農(nóng)村社會組織也能引導農(nóng)民積極參與，激發(fā)農(nóng)民群眾的主人翁意識。

4.社會服務(wù)功能。農(nóng)村社會組織的直接服務(wù)對象是最基層的農(nóng)民。利用好自身優(yōu)勢，不但能洞悉農(nóng)民的喜聞樂見，還能“調(diào)動”與之密切聯(lián)系的其他農(nóng)村社會組織提供服務(wù)。在政治、經(jīng)濟、文化等方面，農(nóng)村社會組織能發(fā)揮其獨有的社會服務(wù)功能作用，促進農(nóng)村社會和諧[4]，讓農(nóng)村治理向著公平化、正義化方向發(fā)展。

二、當前農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理面臨的主要障礙

農(nóng)村社會組織是我國鄉(xiāng)村治理體系中必不可少的一部分。但不可忽視的是，受各方面因素的影響，農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理也遇到了一些障礙，導致農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的路徑受阻，也使農(nóng)村社會秩序受到破壞。

(一)自身機制尚不健全

農(nóng)村社會組織即便有機會參與鄉(xiāng)村治理，但開展活動時由于話語權(quán)甚弱，參與治理的成效也甚微。加上農(nóng)村社會組織的發(fā)起人是農(nóng)民，對組織內(nèi)部治理缺乏認知，大多數(shù)內(nèi)部制度不健全，管理散亂，使得農(nóng)村社會組織自身的社會影響力大打折扣。缺乏自身治理能力、缺乏鄉(xiāng)村治理話語權(quán)、缺乏運營資金鏈、缺乏人才支撐力量等成為當前農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的首要機制障礙。

(二)管理機制低效

在活動經(jīng)費支出和日常運營所產(chǎn)生的費用方面，農(nóng)村社會組織需要政府加強引導和管理，給予必要的資金支持。然而，在農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理中，政府存在越位、錯位、缺位等缺陷[5]。另一方面，村“兩委”與農(nóng)村社會組織關(guān)系也極為緊張。由于農(nóng)村社會組織內(nèi)部制度不健全，缺乏自主性，在處理問題時，容易與村“兩委”發(fā)生沖突。尤其是政府引導管理機制缺失，造成農(nóng)村社會管理混亂，使農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的處境更為困難。

(三)保障機制亟待完善

農(nóng)村社會組織內(nèi)部制度保障往往不成文，而是內(nèi)部成員約定俗成的口頭協(xié)定，真正表決時，意見往往很難達成一致。另外，關(guān)于農(nóng)村社會組織工作方面的法律仍是空白，農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理還沒有相配套的法制保障，因此很難有為自己發(fā)言的機會。同時，在職責分配、農(nóng)村社會組織的工作方式和政治經(jīng)濟等功能發(fā)揮方面缺乏清晰和完整的參與制度，導致大多數(shù)農(nóng)村社會組織未能與政府、村“兩委”實現(xiàn)良性互動，在主張利益和表達合理要求方面很難適應(yīng)基層社會決策[6]。

(四)村“兩委”服務(wù)缺位

村“兩委”服務(wù)機制完善的一個標志是政務(wù)公開。政務(wù)公開不僅有利于實現(xiàn)基層村民自治，而且能讓農(nóng)村社會組織順利參與鄉(xiāng)村治理，并發(fā)揮重要作用，但在實際操作中往往很難做到。一方面，害怕政務(wù)公開后包不住失職行為，影響職務(wù)升遷。另一方面，認為政務(wù)公開程序繁瑣，費力不討好。這不僅嚴重侵害了基層村民的知情權(quán)，使村“兩委”缺乏外部監(jiān)督，更是讓農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的功能發(fā)揮受限。村“兩委”對農(nóng)村社會組織的定位認識不清。有些村“兩委”雖然接納了農(nóng)村社會組織，但認為農(nóng)村社會組織沒有自我發(fā)展動力，其功能十分有限，因此，自覺地將其吸納到自身的“行政體系”中，讓農(nóng)村社會組織接受來自村“兩委”的教育管理[7]。這就擾亂了基層組織治理的秩序，混淆了村“兩委”與農(nóng)村社會組織的性質(zhì)，農(nóng)村社會組織最初建立的初衷不復存在。

三、農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理機制探索

隨著鄉(xiāng)村戰(zhàn)略進程持續(xù)推進，目前農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的機制障礙逐步暴露，因此，必須克服農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理中存在的問題。本文將從有序參與機制、要素整合機制、矛盾調(diào)和機制和有效管理機制等方面探討應(yīng)對之策，對未來農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理提供可行性對策。

(一)有序參與機制

農(nóng)村社會組織主要以組織或者合作社的形式參與鄉(xiāng)村治理。因此，為了完善有序參與機制，應(yīng)該做好以下工作。一是政府要在政策上做好扶持工作，給予農(nóng)村社會組織必要的資金和技術(shù)支持，定期對農(nóng)村社會組織的管理人員進行培訓。二是基層組織要通過廣播、宣傳欄等方式宣傳農(nóng)村社會組織的功能作用，引導更多農(nóng)民和個體戶加入農(nóng)村社會組織。只有政府和基層組織為農(nóng)村社會組織有序參與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造良好的治理環(huán)境，為其奠定必要的群眾基礎(chǔ)，獲得大多數(shù)農(nóng)民的支持，農(nóng)村社會組織才能順利參與農(nóng)村治理[8]。

(二)要素整合機制

地方政府要攜手基層組織對農(nóng)村社會組織進行要素整合。首先，對經(jīng)濟互助類農(nóng)村社會組織予以經(jīng)濟支持，為農(nóng)戶提供就業(yè)和增收的機會，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)給予技術(shù)指導，暢通銷售渠道。其次，對政治管理類農(nóng)村社會組織加強意識形態(tài)管理，積極宣傳先進的思想文化，傳播社會正能量，為其參與鄉(xiāng)村治理出謀劃策。再次，對社會公益類農(nóng)村社會組織進行整合。這一類農(nóng)村社會組織的種類繁多，政府首先要改進服務(wù)方式，制訂出臺相關(guān)法規(guī)，嚴格審核準入門檻，對其內(nèi)部治理給予指導和建議，使其形成系統(tǒng)化管理[9]。只有整合好這些要素，農(nóng)村社會組織的功能優(yōu)勢才能得到更好發(fā)揮。

(三)矛盾調(diào)和機制

要想從源頭上化解矛盾，必須加強農(nóng)村社會組織在道德修養(yǎng)方面的建設(shè)。所謂道德修養(yǎng)，主要是指人們在道德品質(zhì)、道德情感、道德意志、道德習慣等方面進行的自我改造、自我陶冶、自我鍛煉和自我培養(yǎng)[10]?；诖?，政府工作人員首先要起帶頭作用，做好表率，比如，自覺進行政治學習和定時參加教育大會等。其次，基層組織要實行政務(wù)公開，腳踏實地為人民群眾干實事，積極響應(yīng)上級號召，做好群眾工作，引導農(nóng)村社會組織積極參與鄉(xiāng)村治理。發(fā)生沖突時，要把人民群眾利益放在第一位。最后，農(nóng)村社會組織成員，要提升自身的科學文化水平，努力為農(nóng)村社會組織注入活力。只有三者齊心合力，加強自身修養(yǎng)，并將其轉(zhuǎn)化為工作的態(tài)度和能力，農(nóng)村的矛盾才能從源頭上得到緩和，才能更好地為農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造有利條件，矛盾調(diào)和機制才能得以落到實處。

(四)有效管理機制

一是對農(nóng)村社會組織的內(nèi)部管理進行修改與完善。要根據(jù)農(nóng)村社會組織特有的性質(zhì)對癥下藥，梳理組織內(nèi)部關(guān)系。政府要提供一定的幫助，邀請相關(guān)專家為內(nèi)部制度的修訂與完善把脈，量身定制規(guī)章制度，提升其在農(nóng)民心中的公信力。二是農(nóng)村社會組織要積極引進人才。引進高素質(zhì)人才不僅能增強組織內(nèi)部管理隊伍，還能與外界開展有效溝通，使民意得到更好表達。三是要完善外部監(jiān)督體系。農(nóng)村社會組織要自覺接受政府、基層組織和農(nóng)民群眾的監(jiān)督，為其參與鄉(xiāng)村治理奠定群眾基礎(chǔ)。

四、對策建議

農(nóng)村社會組織作為農(nóng)村社會的基礎(chǔ)單位，是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分。要增強其參與能力，就要謀劃創(chuàng)新路徑，確保治標與治本相結(jié)合、輸血與造血并舉、參與與治理統(tǒng)籌推進。具體表現(xiàn)在：一要借鑒治理成功經(jīng)驗，使農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村組織得到社會認可，例如成效顯著的上?！包h建+兩新組織”的治理模式。二要拓寬政治類農(nóng)村社會組織基層渠道，充分體現(xiàn)“人民當家作主”的主人翁意識，通過組織協(xié)調(diào)，有效整合人力、物力、財力，增強人民群眾的參與感，提升基層民主政治水平，實現(xiàn)輸血與造血并舉。三要發(fā)揮經(jīng)濟類組織作用，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。通過理事會對農(nóng)村的資源進行整合，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟模式，吸引返鄉(xiāng)人員，提高人民群眾收入，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提出新對策，從根源上解決鄉(xiāng)村治理困境，確保指標與治本相結(jié)合。四要實現(xiàn)參與和治理統(tǒng)籌推進，對鄉(xiāng)村治理體系進行拓寬與完善，利用好本土農(nóng)村社會組織的作用，引導農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村治理，共同為建設(shè)美好鄉(xiāng)村貢獻力量。

當然，農(nóng)村社會組織已然成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的重要組成部分，其建設(shè)必須立足農(nóng)村現(xiàn)狀、經(jīng)濟發(fā)展水平及農(nóng)村社會政治條件。只有這樣，才能腳踏實地、協(xié)同推動鄉(xiāng)村治理，才能讓農(nóng)村社會組織煥發(fā)出耀眼的光芒，從而推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。