高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)監(jiān)管中的國家標(biāo)準(zhǔn)適用研究

黃希發(fā)，呂 偉，張學(xué)謙

2013年發(fā)布施行的《經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》，是國家為保障全民健身活動(dòng)安全而確立的一項(xiàng)重要監(jiān)督管理制度。2022年6月24日，經(jīng)第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議修訂通過的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）在第十章“監(jiān)督管理”中，明確了經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的監(jiān)督管理制度，并對(duì)行政許可、行政執(zhí)法、行政處罰、監(jiān)督檢查等內(nèi)容作了全方位的規(guī)定，奠定了我國高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)監(jiān)管制度的發(fā)展方向和立法路徑。

在高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)監(jiān)管制度中，國家標(biāo)準(zhǔn)始終是重要的技術(shù)支撐。體育主管部門依據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)申請(qǐng)人是否符合法定條件進(jìn)行審查，對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)予以批準(zhǔn)并頒發(fā)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營許可證。經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)是頒發(fā)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營許可證的條件之一，也是開展日常監(jiān)管和行政執(zhí)法的技術(shù)依據(jù)。因此，為了在充分利用標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)手段的基礎(chǔ)上貫徹落實(shí)《體育法》賦予的監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管的合規(guī)性、科學(xué)性和有效性，促進(jìn)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)的規(guī)范、有序發(fā)展，本研究結(jié)合以往體育主管部門實(shí)踐和《體育法》相關(guān)條款規(guī)定，探討國家標(biāo)準(zhǔn)的適用問題。

1 問題的提出

由于國家標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)技術(shù)性，體育主管部門在實(shí)踐中長期面臨著對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)的適用不到位、貫標(biāo)不徹底的現(xiàn)實(shí)困境，特別是如何理解國家標(biāo)準(zhǔn)和審批條件的關(guān)系，如何分配體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)的證明責(zé)任，通過何種途徑獲得標(biāo)準(zhǔn)符合性驗(yàn)證信息，都是亟待解決的適用問題。

1.1 行政許可時(shí)審批條件部分援引造成強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)適用困境

《全民健身?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定：“企業(yè)、個(gè)體工商戶經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件，并向縣級(jí)以上地方人民政府體育主管部門提出申請(qǐng)：（一）相關(guān)體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)；（二）具有達(dá)到規(guī)定數(shù)量的取得國家職業(yè)資格證書的社會(huì)體育指導(dǎo)人員和救助人員；（三）具有相應(yīng)的安全保障制度和措施?！鄙鲜鰧徟鷹l件在《經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》中進(jìn)一步細(xì)化，并在《體育總局關(guān)于印發(fā)經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理文件的通知》（體政字〔2017〕32號(hào)）中予以明確，國家標(biāo)準(zhǔn)具體所指為GB 19079《體育場所開放條件與技術(shù)要求》中各體育項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的部分。但通過對(duì)比《體育總局關(guān)于印發(fā)經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理文件的通知》中規(guī)定的審批條件、申請(qǐng)材料與國家標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，行政許可采用的審批條件和國家標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致，其中既有審批條件在標(biāo)準(zhǔn)之外增設(shè)的少量條款，也有審批條件未納入的標(biāo)準(zhǔn)要求。對(duì)此需要關(guān)注的是，審批條件沒有對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容全面適用，會(huì)產(chǎn)生怎樣的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)以及如何應(yīng)對(duì)，如何落實(shí)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制實(shí)施的要求，如何處理審批條件和強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系等問題。

1.2 體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)證明責(zé)任的主體不明

《國家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理工作的通知》（體政字〔2013〕40號(hào)）規(guī)定：“申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)體育設(shè)施符合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的表格逐項(xiàng)對(duì)設(shè)施進(jìn)行檢查，提交相關(guān)合格證明并作出承諾。此外，申請(qǐng)人也可以委托檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)或認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)體育設(shè)施進(jìn)行檢測，并自行承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。”同時(shí)，還提出“體育主管部門可以委托檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)或認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地核查，本部門工作人員要一同前往，委托費(fèi)用由體育主管部門承擔(dān)。實(shí)地核查應(yīng)當(dāng)核查申請(qǐng)人提交材料所述內(nèi)容是否真實(shí)，并按照體育設(shè)施符合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的表格逐項(xiàng)進(jìn)行。體育主管部門可以自行或委托檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)就技術(shù)性較強(qiáng)的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行檢測?！睆倪@些規(guī)定可以看出，當(dāng)前在體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)證明責(zé)任的分配上存在以下問題：1）申請(qǐng)人應(yīng)提交相關(guān)證明，也可以委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)檢測，然而對(duì)于何種情形可以自行檢測，何種情形必須委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測，語焉不詳，并且條文用語“可以”容易產(chǎn)生誤解。實(shí)踐中各申請(qǐng)人在是否委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)、委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的類型、通過專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告內(nèi)容上不一而足，顯然不利于行政服務(wù)要素在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一。2）由于行業(yè)特殊性，諸多行政許可條件需實(shí)地核查，但實(shí)地檢查作為預(yù)防性的管理措施，體育主管部門只能做到有限核查，其工作重點(diǎn)在于確認(rèn)申請(qǐng)人自查及專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)檢測結(jié)果，并實(shí)地核查其過程的運(yùn)行與運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，針對(duì)上述問題應(yīng)對(duì)體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)的證明責(zé)任進(jìn)行重新分配與確定。

1.3 行政執(zhí)法面臨對(duì)標(biāo)準(zhǔn)符合性進(jìn)行驗(yàn)證的專業(yè)性挑戰(zhàn)

由于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目具有的高風(fēng)險(xiǎn)特征，以及體育活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)涉及復(fù)雜的“人、機(jī)、環(huán)、管”等不安全因素，使得對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營場所和設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)證具有較強(qiáng)的技術(shù)性特征和較高的專業(yè)性要求，因此行政執(zhí)法人員應(yīng)熟悉國家標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容、具備專業(yè)化的知識(shí)和技術(shù)，體育主管部門應(yīng)配備相應(yīng)的專業(yè)設(shè)備。但目前基層體育主管部門面臨人員、設(shè)備不足，行政執(zhí)法人員普遍缺少相關(guān)專業(yè)背景，基于自身力量開展實(shí)地檢查時(shí)存在專業(yè)性不足，對(duì)提供技術(shù)支持的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)缺乏鑒別能力，對(duì)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告缺乏審查能力。因此，如何通過專業(yè)技術(shù)支持彌補(bǔ)行政執(zhí)法專業(yè)性不足，是基層體育主管部門和行政執(zhí)法人員遇到的現(xiàn)實(shí)困境。

2 行政許可時(shí)審批條件部分援引國家標(biāo)準(zhǔn)的核查與監(jiān)管

2.1 法律、法規(guī)與國家標(biāo)準(zhǔn)之間的援引與支撐

標(biāo)準(zhǔn)與法律都是規(guī)范性文件，標(biāo)準(zhǔn)化資源可以為立法者所用，建立起標(biāo)準(zhǔn)支撐法律實(shí)施的機(jī)制，達(dá)致立法之目的（于連超，2021）。標(biāo)準(zhǔn)作為法律的技術(shù)支撐，其應(yīng)在法律、法規(guī)中通過一定方式得以表達(dá)，建立二者之間的有機(jī)聯(lián)結(jié)。新修訂的《體育法》沿用了《全民健身?xiàng)l例》和《經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》的表述，即“相關(guān)體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)”，但并沒有在法律條文中直接明確所援引的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。在《體育總局關(guān)于印發(fā)經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理文件的通知》附件一：經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目審批條件及程序（以下簡稱《附件一》）中，對(duì)于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目采取列舉說明的形式規(guī)定了國家標(biāo)準(zhǔn)作為審批條件。同時(shí)在GB 19079《體育場所開放條件與技術(shù)要求》中對(duì)相關(guān)體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目（包含高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目）的從業(yè)人員資格、場地設(shè)施設(shè)備條件、衛(wèi)生環(huán)境管理要求、安全保障制度和措施等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，且為全文強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。由此，對(duì)于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)中的體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)的立法規(guī)定，我國在《體育法》和《全民健身?xiàng)l例》采取的是概括性規(guī)定，具體適用則需要援引《經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》和GB 19079《體育場所開放條件與技術(shù)要求》。

2.2 當(dāng)前審批條件下對(duì)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的部分援引

以游泳項(xiàng)目為例，《體育總局關(guān)于印發(fā)經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理文件的通知》細(xì)化的審批條件為：“（一）游泳池、救生設(shè)施、救生器材等設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)（GB 19079.1—2013）；（二）有符合國家標(biāo)準(zhǔn)（GB 19079.1—2013）數(shù)量要求、取得國家職業(yè)資格證書的游泳救生員和社會(huì)體育指導(dǎo)員（游泳）……?！鄙鲜鰧徟鷹l件在申請(qǐng)材料中明確規(guī)定，游泳場所體育設(shè)施要求具體適用《游泳場所體育設(shè)施符合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的說明性材料》規(guī)定的19條內(nèi)容，其中16條直接來源于《體育場所開放條件與技術(shù)要求第1部分：游泳場所》（GB 19079.1—2013）的規(guī)定。由此可見，審批條件所對(duì)應(yīng)的申請(qǐng)材料和國家標(biāo)準(zhǔn)之間存在差異，其未能覆蓋國家標(biāo)準(zhǔn)的全部內(nèi)容，僅是部分援引國家標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 部分援引不影響強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)完整實(shí)施的要求

近年來，國家持續(xù)深化“放管服”改革，優(yōu)化各類行政審批許可手續(xù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場主體活力。在高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)行政許可中將審批條件限制在最必要的內(nèi)容，符合行政審批制度改革導(dǎo)向。但是也要看到，GB 19079《體育場所開放條件與技術(shù)要求》屬于全文強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)化法》），強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。因此，高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)審批條件對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)的部分援引，并不影響國家標(biāo)準(zhǔn)必須完整實(shí)施的要求。

由于行政許可的內(nèi)容未能涵蓋強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的全部條款，如果體育主管部門僅依據(jù)審批條件進(jìn)行監(jiān)管，而不按國家標(biāo)準(zhǔn)全部內(nèi)容進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)管，將會(huì)影響該項(xiàng)監(jiān)管工作的實(shí)際效能，造成潛在的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)或提高制度執(zhí)行成本，具體表現(xiàn)為：1）降低行政許可的效能。行政許可作為對(duì)普遍性禁止事項(xiàng)的授益行政行為，是經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)營行為的法定依據(jù)，保證了最基本最重要的安全生產(chǎn)經(jīng)營條件，但不能保證一切安全因素得到控制。如果放棄許可事項(xiàng)之外其他強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定事項(xiàng)的監(jiān)管，不能充分保證安全生產(chǎn)經(jīng)營條件，自然違背行政許可制度設(shè)立的初衷。2）弱化強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的效力。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)如果因?yàn)樾姓S可制度的設(shè)立而被選擇性忽略甚至規(guī)避，必然會(huì)對(duì)人們的標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)形成削減，阻礙標(biāo)準(zhǔn)功能的正常發(fā)揮。3）增加行政執(zhí)法負(fù)擔(dān)。取消前置審批后仍將經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目作為行政許可事項(xiàng)，原因在于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的經(jīng)營直接關(guān)涉消費(fèi)者的人身安全。當(dāng)危安因素不能通過行政許可而得到防范與控制時(shí)，就只能通過事中、事后監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)。由于缺乏基層體育行政執(zhí)法人員，事中、事后監(jiān)管的滯后，經(jīng)營主體對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)知局限，高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目監(jiān)管法律依據(jù)不足，以及參與主體對(duì)自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確等客觀原因（汪全勝等，2020），事先審批預(yù)防事項(xiàng)的管理后移，會(huì)帶來管理成本和風(fēng)險(xiǎn)的升高。4）易引發(fā)矛盾或爭議。經(jīng)營者在依法取得高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營許可證的情況下，忽視或者從根本上難以達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的其他要求，會(huì)導(dǎo)致在獲得許可之日起就處于違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的狀態(tài)。因許可中未涉及而國家標(biāo)準(zhǔn)有規(guī)定的事項(xiàng)產(chǎn)生侵權(quán)或傷害事故，經(jīng)營者以已獲行政許可、符合審批條件作為經(jīng)營合法性的理由，消費(fèi)者以違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的理由，加大認(rèn)識(shí)分歧和矛盾沖突。

2.4 國家標(biāo)準(zhǔn)的適用應(yīng)貫穿整個(gè)監(jiān)管過程

當(dāng)危安因素不能通過行政許可的事先審批予以防范與控制時(shí)，則必須通過后期的行政監(jiān)督來進(jìn)行管理。例如，新修訂的《體育法》第一百零一條、第一百零三條和第一百零七條分別規(guī)定了監(jiān)督檢查、體育市場監(jiān)督管理、體育執(zhí)法等職責(zé)。國家標(biāo)準(zhǔn)作為法律的技術(shù)支撐，在經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目行政許可中，除依據(jù)審批條件實(shí)施許可外，體育主管部門還要對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，這樣的制度設(shè)計(jì)既可推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化工作，又可有效避免法律的空心化問題，提升行政監(jiān)管能力，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

2015年，國務(wù)院印發(fā)《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》，明確在標(biāo)準(zhǔn)管理上由國務(wù)院各相關(guān)部門負(fù)責(zé)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目提出、組織起草、征求意見、技術(shù)審查、組織實(shí)施和監(jiān)督，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門負(fù)責(zé)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)、編號(hào)和對(duì)外發(fā)布，澄清并且強(qiáng)化了行業(yè)主管部門對(duì)于強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施監(jiān)督責(zé)任。在標(biāo)準(zhǔn)化工作改革推進(jìn)過程中以及新修訂的《標(biāo)準(zhǔn)化法》和《強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中，都對(duì)上述原則予以確認(rèn)。強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的制定主要由國務(wù)院相關(guān)主管部門主導(dǎo)，是為了保證設(shè)立的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)有明確的主管部門，使強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行更加有效（逄征虎，2020）。據(jù)此，作為體育行業(yè)主管部門和標(biāo)準(zhǔn)的歸口部門，體育主管部門應(yīng)當(dāng)組織GB 19079《體育場所開放條件與技術(shù)要求》的實(shí)施和監(jiān)督，并承擔(dān)國家標(biāo)準(zhǔn)中涉及的全部技術(shù)內(nèi)容的實(shí)施監(jiān)督責(zé)任。

體育主管部門對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的監(jiān)督管理應(yīng)履行職責(zé)的程度，則涉及事前審批時(shí)對(duì)準(zhǔn)入控制標(biāo)準(zhǔn)和事中事后監(jiān)管時(shí)對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的適用。許可申請(qǐng)與審批階段，體育主管部門需按照事前審批要求對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行準(zhǔn)入審查；日常監(jiān)督與執(zhí)法階段，體育主管部門除對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督外，還需對(duì)高危險(xiǎn)性體育經(jīng)營項(xiàng)目的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查（黃希發(fā)，2021）。

因此，新修訂的《體育法》對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目監(jiān)管制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，在法律條文中不指向具體標(biāo)準(zhǔn)是可以理解的，但建議在《經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》中直接指向GB 19079《體育場所開放條件與技術(shù)要求》，并明確強(qiáng)調(diào)對(duì)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)完整實(shí)施和全過程實(shí)施的要求，以此避免實(shí)踐中體育主管部門在審批和后續(xù)監(jiān)管時(shí)，出現(xiàn)適用國家標(biāo)準(zhǔn)不明確的操作困境。

3 高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)的證明主體及責(zé)任

3.1 行政許可時(shí)申請(qǐng)人應(yīng)負(fù)證明責(zé)任

《體育設(shè)施符合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的說明性材料》屬于體育主管部門作出行政許可決定時(shí)所適用的依據(jù)?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第三十一條明確規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)?！睋Q言之，申請(qǐng)人在向體育主管部門提交申請(qǐng)時(shí)，需要按照《附件一》所要求的事項(xiàng)提交申請(qǐng)材料，并保證申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性。由此看來，在行政許可階段應(yīng)由經(jīng)營者承擔(dān)體育設(shè)施符合標(biāo)準(zhǔn)證明責(zé)任，理由為：1）行政許可的依申請(qǐng)性，當(dāng)事人須認(rèn)為已滿足且能夠證明滿足審批條件，才能向行政主管部門申請(qǐng)?jiān)S可。張卿（2013）認(rèn)為，對(duì)于準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通常需要申請(qǐng)人證明自己滿足，證明申請(qǐng)人不遵守后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)的成本往往卻是由許可授予機(jī)構(gòu)承擔(dān)的。徐繼敏（2011）認(rèn)為，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)證明自己符合法定條件，即承擔(dān)證明符合法律規(guī)定要求事實(shí)的責(zé)任。2）行政許可的授益性，若申請(qǐng)人符合行政許可條件將獲取經(jīng)營資質(zhì)成為受益方，理應(yīng)對(duì)符合審批要求和國家標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)證明責(zé)任，由此所產(chǎn)生的費(fèi)用亦由申請(qǐng)人承擔(dān)。作為體育主管部門僅需恪守法定職權(quán)，無需增添行政成本能動(dòng)執(zhí)法。3）按照行政效能原則（沈巋，2019），行政許可有嚴(yán)格的許可時(shí)限，體育主管部門承擔(dān)體育設(shè)施符合標(biāo)準(zhǔn)的證明義務(wù)以及由此帶來的行政風(fēng)險(xiǎn)，極大地影響行政效率。相對(duì)而言，由申請(qǐng)人各自承擔(dān)自己符合標(biāo)準(zhǔn)的證明責(zé)任更為便利。4）如果由體育主管部門作為證明責(zé)任主體，在人員和經(jīng)費(fèi)等約束之下，可能在自行核查、委托核查、委托全項(xiàng)或部分項(xiàng)檢驗(yàn)之間做出各不相同的選擇，從而造成地域差異和管理尺度不一，甚至可能會(huì)影響政府的公信力。

據(jù)此，經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目申請(qǐng)人有義務(wù)承擔(dān)體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)的證明責(zé)任。體育主管部門依據(jù)法定條件和程序?qū)ι暾?qǐng)材料進(jìn)行核實(shí)，應(yīng)基于審批人員為非專業(yè)技術(shù)人員的現(xiàn)實(shí)，主要是基于常識(shí)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行真實(shí)性判斷，實(shí)屬有限的核實(shí)。對(duì)于申請(qǐng)材料中具有規(guī)范性的特殊內(nèi)容材料，如因技術(shù)性太強(qiáng)又缺乏專業(yè)證明，導(dǎo)致審批人員無法判斷和認(rèn)知的，可視為申請(qǐng)人所提交材料不充分、不完整予以駁回，要求申請(qǐng)人繼續(xù)補(bǔ)充材料。

3.2 行政執(zhí)法中經(jīng)營者的持續(xù)符合證明責(zé)任與體育主管部門的違法核查責(zé)任

在行政執(zhí)法階段，體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)的證明責(zé)任分配應(yīng)考慮不同的情況，分別由經(jīng)營者承擔(dān)持續(xù)符合證明責(zé)任或體育主管部門承擔(dān)違法核查責(zé)任。

3.2.1 經(jīng)營者承擔(dān)持續(xù)符合證明責(zé)任

持續(xù)符合證明責(zé)任，是指在經(jīng)營者獲得行政許可后，在經(jīng)營過程中對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)符合的證明責(zé)任。由于體育場所涉及多種動(dòng)態(tài)技術(shù)指標(biāo)，經(jīng)營又是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，經(jīng)營者應(yīng)通過日常管理和自檢措施確保其持續(xù)滿足經(jīng)營的管理要求。此外，我國對(duì)部分體育設(shè)施規(guī)定了定期檢驗(yàn)制度，由經(jīng)營者承擔(dān)符合性的證明責(zé)任。經(jīng)營者自檢時(shí)需具備相應(yīng)能力，必要時(shí)應(yīng)委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)檢測。

3.2.2 體育主管部門承擔(dān)違法核查責(zé)任

體育主管部門的違法核查責(zé)任，是指體育主管部門依職權(quán)發(fā)現(xiàn)或確認(rèn)違法事實(shí)而承擔(dān)的監(jiān)督核查職責(zé)。主要包括以下情形：1）日常監(jiān)督檢查。體育主管部門依職權(quán)主動(dòng)采取措施，以一定量的抽查來對(duì)經(jīng)營者及專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。2）發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)。違法事實(shí)是行政處罰的前提，當(dāng)經(jīng)營者涉嫌違反審批條件或國家標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營時(shí)，體育主管部門應(yīng)在確認(rèn)違法事實(shí)的情況下，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》要求其整改落實(shí)或給予行政處罰。當(dāng)然，兩類行為也可能有交叉或重合。為發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)，確保行政處罰的合法有效，體育主管部門可自行檢查或委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)檢測，所產(chǎn)生的費(fèi)用由體育主管部門承擔(dān)。

3.3 高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)爭議糾紛中證明責(zé)任的分配

在經(jīng)營過程中發(fā)生經(jīng)營者侵權(quán)或消費(fèi)者人身傷害事故時(shí)，對(duì)于體育場所設(shè)施是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人常發(fā)生爭議，應(yīng)根據(jù)不同情形，進(jìn)行不同的證明責(zé)任的分配。首先，經(jīng)營者有義務(wù)證明自身按照國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了日常經(jīng)營并盡到持續(xù)性符合國家標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。當(dāng)消費(fèi)者對(duì)體育場所設(shè)施是否達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑時(shí)，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提供行政許可、日常運(yùn)行、檢驗(yàn)檢測報(bào)告等有效證明文件來證明其符合國家標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營合法性。其次，當(dāng)消費(fèi)者對(duì)體育場所的相關(guān)文件真實(shí)性表示懷疑或不認(rèn)可時(shí)，可向體育行政主管部門舉報(bào)，體育行政主管部門可依職權(quán)主動(dòng)核查。同時(shí)，消費(fèi)者也可自行委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)檢測，即“誰主張，誰舉證”（鄧剛宏，2017）。最后，當(dāng)消費(fèi)者向人民法院就侵權(quán)糾紛提起訴訟時(shí)，法院可要求消費(fèi)者提供經(jīng)營者不符合標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)，也可以依職權(quán)主動(dòng)委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)檢測。

4 高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目體育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)符合性驗(yàn)證的專業(yè)途徑

4.1 體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)證明方式的現(xiàn)行規(guī)定分析

一般而言，明確了體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)的證明責(zé)任主體，就可以由相應(yīng)主體選擇采取何種證明方式?！秶殷w育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理工作的通知》規(guī)定，無論證明責(zé)任由誰承擔(dān)，責(zé)任主體可以自行購置設(shè)備開展檢驗(yàn)檢測，也可以委托有技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)和人員開展檢驗(yàn)檢測。從證明力的角度來看，專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)出具的鑒定結(jié)論更具有證明效力，其采信度高于行政機(jī)關(guān)或者行政相對(duì)人出具的結(jié)論意見。因此，承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)的技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)于行政部門和申請(qǐng)人而言更具獨(dú)立性，這既是鑒定結(jié)論具有公正性的基本保證，也是鑒定結(jié)論具有科學(xué)性和權(quán)威性的前提（李明，2011）。

另外，《國家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理工作的通知》規(guī)定的“體育主管部門對(duì)經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地核查，可以充分發(fā)揮相關(guān)項(xiàng)目協(xié)會(huì)、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的作用，會(huì)同進(jìn)行”有待進(jìn)一步商榷。因?yàn)橄嚓P(guān)項(xiàng)目協(xié)會(huì)是行業(yè)性社團(tuán)組織，代表的是行政相對(duì)人一方的利益，其對(duì)經(jīng)營者的約束應(yīng)屬于行業(yè)自律范疇，也是行政監(jiān)管的對(duì)象，因此不宜作為體育主管部門實(shí)施行政許可和行政執(zhí)法的技術(shù)支持力量。

4.2 第三方合格評(píng)定機(jī)制有利于提升證明的效力和公正性

《國家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理工作的通知》提出，體育主管部門或申請(qǐng)人可以委托具有第三方公正性地位的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)檢測認(rèn)證，這些活動(dòng)均屬于合格評(píng)定活動(dòng)。合格評(píng)定是標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)中對(duì)標(biāo)準(zhǔn)符合性進(jìn)行驗(yàn)證的技術(shù)手段。國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，合格評(píng)定措施可以作為政府監(jiān)管市場的有效技術(shù)支撐，政府相關(guān)部門通過市場準(zhǔn)入制度、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和合格評(píng)定措施的有機(jī)結(jié)合，借助技術(shù)手段強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，傳遞產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量信息，達(dá)到規(guī)范市場秩序的目的。在高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)中構(gòu)建第三方合格評(píng)定機(jī)制，通過向?qū)I(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)形式獲得專業(yè)且具有證明效力的評(píng)定數(shù)據(jù)和結(jié)果，將有助于提高體育主管部門的工作效率和專業(yè)能力，亦可提高行政許可行為之公信。這符合國際通行準(zhǔn)則，也有利于我國在體育設(shè)施國家標(biāo)準(zhǔn)的適用上實(shí)施監(jiān)督。對(duì)于委托第三方專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合格評(píng)定的，所產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)由委托方承擔(dān)，即如果由申請(qǐng)人委托，則申請(qǐng)人需自行承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用；如果由體育主管部門委托，則費(fèi)用由體育主管部門承擔(dān)。體育主管部門對(duì)部分經(jīng)費(fèi)要提前明確列入預(yù)算，由本級(jí)財(cái)政予以保障。

4.3 體育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)符合性驗(yàn)證由有資質(zhì)、能力的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施

我國對(duì)于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目體育設(shè)施是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采取檢測還是檢驗(yàn)，存在立法表述不夠準(zhǔn)確的問題?！秶殷w育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理工作的通知》《體育總局關(guān)于印發(fā)經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理文件的通知》均規(guī)定，申請(qǐng)人或體育主管部門可以委托檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)就技術(shù)性較強(qiáng)的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行檢測，不完全符合相關(guān)技術(shù)活動(dòng)的基本特征，不能完整覆蓋國家標(biāo)準(zhǔn)和行政許可要求。

根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)ISO/IEC 17000：2020《合格評(píng)定——詞匯和通用原則》的定義，檢驗(yàn)是審查合格評(píng)定對(duì)象并確定其與特定要求的符合性，或根據(jù)專業(yè)判斷確定其與通用要求的符合性的活動(dòng)，其評(píng)價(jià)結(jié)果為判定結(jié)論。檢測是按照程序確定合格評(píng)定對(duì)象一個(gè)或多個(gè)特性的活動(dòng)，其評(píng)價(jià)結(jié)果為測試數(shù)據(jù)。認(rèn)證是與合格評(píng)定對(duì)象有關(guān)的第三方證明。通過對(duì)比檢驗(yàn)、檢測、認(rèn)證的基本概念和工作特點(diǎn)可以看出，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)活動(dòng)中可以包含檢測活動(dòng)，即將檢測操作作為檢驗(yàn)活動(dòng)的一部分；但檢測機(jī)構(gòu)開展的檢測活動(dòng)無法包含檢驗(yàn)活動(dòng)，兩者存在一定區(qū)別。認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施認(rèn)證需要檢驗(yàn)檢測結(jié)果支持時(shí)，可以依托外部檢驗(yàn)檢測結(jié)果，如果認(rèn)證機(jī)構(gòu)獨(dú)自開展檢驗(yàn)檢測活動(dòng)，則仍需具備檢驗(yàn)檢測能力。

按照國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的體育設(shè)施乃至體育場所開放條件進(jìn)行符合性驗(yàn)證是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的活動(dòng)，在合格評(píng)定領(lǐng)域，此類活動(dòng)總體屬于檢驗(yàn)活動(dòng)，其中既包括對(duì)部分技術(shù)指標(biāo)的檢測內(nèi)容，也包括需要根據(jù)專業(yè)判斷作出符合性結(jié)論的檢驗(yàn)內(nèi)容。由此可見，現(xiàn)行規(guī)定中僅要求進(jìn)行檢測是不全面的，事實(shí)上現(xiàn)有不少高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目體育設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)符合性驗(yàn)證用“檢測”代替“檢驗(yàn)”，造成貫標(biāo)不徹底的現(xiàn)象?，F(xiàn)行規(guī)定提出由認(rèn)證機(jī)構(gòu)開展檢測未考慮到認(rèn)證機(jī)構(gòu)自身是否具備檢驗(yàn)或檢測能力。

如何正確采信檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)檢測結(jié)果？首先，對(duì)經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目體育場所和設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)情況進(jìn)行總體評(píng)定，應(yīng)作為一項(xiàng)完整的檢驗(yàn)活動(dòng)并由有能力的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施。其次，對(duì)體育設(shè)施中通過使用儀器設(shè)備給出具體數(shù)據(jù)的技術(shù)指標(biāo)可以適用于檢測機(jī)構(gòu)的檢測活動(dòng)，如游泳場所的地面靜摩擦系數(shù)和水面水平照度等。再次，對(duì)體育設(shè)施中需要應(yīng)用專業(yè)儀器設(shè)備，但無法或不需要給出具體測量數(shù)值，需通過試驗(yàn)、驗(yàn)證等手段確定對(duì)象功能性特性的技術(shù)要求，仍然適用于檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)活動(dòng)，如攀巖場所的頂端保護(hù)系統(tǒng)和保護(hù)掛片的承載力試驗(yàn)，需要專門的試驗(yàn)方法、試驗(yàn)裝置、試驗(yàn)程序，屬于典型的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)開展的檢驗(yàn)活動(dòng)（黃希發(fā)，2021）。最后，在國家標(biāo)準(zhǔn)中包含了較多的管理要求，對(duì)此類要求的評(píng)價(jià)需結(jié)合檢查人員的經(jīng)驗(yàn)等，也屬于典型的檢驗(yàn)活動(dòng)。因此，體育主管部門在行政許可和行政執(zhí)法中，應(yīng)正確采信具有檢驗(yàn)資質(zhì)和檢驗(yàn)?zāi)芰Φ臋C(jī)構(gòu)出具的合格評(píng)定意見。

5 結(jié)論與建議

1）高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)監(jiān)管中的國家標(biāo)準(zhǔn)適用應(yīng)當(dāng)貫穿行政許可、監(jiān)督檢查和行政處罰的全過程。強(qiáng)化許可階段監(jiān)管力度有利于降低危安事故的發(fā)生和事中、事后監(jiān)管的難度。在整個(gè)監(jiān)管過程中，國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是重要的技術(shù)支撐，體育主管部門應(yīng)當(dāng)將國家標(biāo)準(zhǔn)作為監(jiān)管的具體認(rèn)定依據(jù)。

2）經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目中的體育設(shè)施符合GB 19079《體育場所開放條件與技術(shù)要求》強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)是審批條件之一，而該審批條件只援引了國家標(biāo)準(zhǔn)的部分內(nèi)容，由于標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性，經(jīng)營者應(yīng)同時(shí)符合審批條件和國家標(biāo)準(zhǔn)。在行政許可階段，申請(qǐng)人滿足審批條件就可以獲得許可。在申請(qǐng)人獲得許可后，體育主管部門依職權(quán)對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督管理，除了對(duì)經(jīng)營者是否仍然符合和維持審批條件進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營者是否符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查。

3）申請(qǐng)人提交審批材料時(shí)，有義務(wù)證明經(jīng)營依托的體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)所提交材料真實(shí)性負(fù)責(zé)。同時(shí)，所提交的材料應(yīng)當(dāng)有充分、完整的證明材料支撐，以利于體育主管部門作出行政審批。對(duì)于體育主管部門所進(jìn)行的實(shí)地核查，應(yīng)著力比對(duì)申請(qǐng)材料是否真實(shí)，是否具備證明效力，此類審批是依據(jù)常識(shí)進(jìn)行的有限審查。

4）行政執(zhí)法和爭議糾紛中的體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)的證明責(zé)任分配應(yīng)考慮不同的情況，由不同的主體承擔(dān)證明責(zé)任。經(jīng)營者獲得行政許可后應(yīng)承擔(dān)在經(jīng)營過程中對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)符合性的證明責(zé)任。體育主管部門依職權(quán)發(fā)現(xiàn)或確認(rèn)違法事實(shí)時(shí)，應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督核查職責(zé)，包括依職權(quán)采取的日常監(jiān)督檢查和為確認(rèn)違法事實(shí)采取的有針對(duì)性的監(jiān)督檢查。

5）申請(qǐng)人和體育主管部門在承擔(dān)相應(yīng)證明責(zé)任的前提下，可以委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)檢測，通過第三方合格評(píng)定機(jī)制，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。行政許可、監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法應(yīng)采信具有法律效力的合格評(píng)定結(jié)果，合格評(píng)定機(jī)構(gòu)及其合格評(píng)定活動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格遵循國家有關(guān)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理規(guī)定和認(rèn)可要求。一般而言，除部分利用儀器設(shè)備出具數(shù)據(jù)的技術(shù)指標(biāo)可以單獨(dú)委托檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測以外，體育場所和體育設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)符合性驗(yàn)證主要適用于檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)活動(dòng)。

6）根據(jù)新修訂的《體育法》有關(guān)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)監(jiān)管的規(guī)定，完善配套法規(guī)、規(guī)章等制度建設(shè)，通過較高位階的立法對(duì)GB 19079《體育場所開放條件與技術(shù)要求》作出直接援引，通過妥善的制度安排落實(shí)國家標(biāo)準(zhǔn)全面貫徹執(zhí)行的要求，明確體育設(shè)施符合國家標(biāo)準(zhǔn)的證明責(zé)任，建立科學(xué)合理的第三方合格評(píng)定機(jī)制，有效發(fā)揮國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于法律實(shí)施的支持作用。