教育督導(dǎo)和學(xué)校體育督導(dǎo)對(duì)學(xué)校體育課程變革實(shí)施行為的影響及其對(duì)策

李 斌，王玉珠，趙發(fā)田，魯春霞，陳逸翔

近年，從世界各國教育改革和政策研究的趨勢(shì)看，研究者已將注意力由集中討論什么樣的教育變革才是他們所期望的轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注如何實(shí)現(xiàn)所期望的教育變革。富蘭（2005）認(rèn)為，教育變革的成功25%來源于課程方案的設(shè)計(jì)，75%來源于課程實(shí)施。事實(shí)上，政策實(shí)施難問題是教育政策研究的核心問題之一。我國的學(xué)校體育變革是關(guān)涉中華民族偉大復(fù)興、國民素質(zhì)全面提升的行動(dòng)計(jì)劃，2022年6月修訂頒布的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）第三章“青少年和學(xué)校體育”明確指出：“國家實(shí)行青少年和學(xué)校體育活動(dòng)促進(jìn)計(jì)劃，健全青少年和學(xué)校體育工作制度，培育、增強(qiáng)青少年體育健身意識(shí)，推動(dòng)青少年和學(xué)校體育活動(dòng)的開展和普及，促進(jìn)青少年身心健康和體魄強(qiáng)健?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：“學(xué)校必須按照國家有關(guān)規(guī)定開齊開足體育課，確保體育課時(shí)不被占用?！薄皩W(xué)校應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，配備合格的體育教師，保障體育教師享受與其他學(xué)科教師同等待遇?！薄案骷?jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)校體育實(shí)施督導(dǎo)，并向社會(huì)公布督導(dǎo)報(bào)告?！薄扼w育法》的修訂頒布，為學(xué)校體育課程的變革和實(shí)施帶來了保障。近年政府相關(guān)部門為加強(qiáng)對(duì)課程變革和實(shí)施的引領(lǐng)，在學(xué)校體育領(lǐng)域相繼發(fā)布了眾多的督導(dǎo)制度以加強(qiáng)督導(dǎo)、確保實(shí)施，但仍存在實(shí)際執(zhí)行過程偏離制度初衷的現(xiàn)象，導(dǎo)致這一問題的原因有多方面，如對(duì)傳統(tǒng)課程的路徑依賴、文化-認(rèn)知的非正式阻滯等，但課程變革實(shí)施中教育督導(dǎo)和學(xué)校體育督導(dǎo)的實(shí)際運(yùn)作和影響同樣值得關(guān)注?；诖?，本研究分析了教育督導(dǎo)和學(xué)校體育督導(dǎo)對(duì)學(xué)校體育課程變革實(shí)施的影響，重點(diǎn)關(guān)注各主體的行為選擇和建構(gòu)及相互之間的制約機(jī)制。

1 教育督導(dǎo)和學(xué)校體育督導(dǎo)

《教育督導(dǎo)條例》對(duì)“教育督導(dǎo)”的定義是指，為了保證教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策的貫徹執(zhí)行，實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平，推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定范圍的各級(jí)各類教育實(shí)施教育督導(dǎo)，縣級(jí)以上人民政府對(duì)下級(jí)人民政府落實(shí)教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策的督導(dǎo)；縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)教育教學(xué)工作的督導(dǎo)。督導(dǎo)可分為綜合督導(dǎo)和專項(xiàng)督導(dǎo)（黃崴，2011）。其中，教育督導(dǎo)多見于綜合督導(dǎo)，是強(qiáng)化決策-執(zhí)行-監(jiān)督這一完整的教育行政管理體系的重要組成部分。目前，我國從政策法規(guī)、專項(xiàng)規(guī)定和體制機(jī)制方面共發(fā)布與教育督導(dǎo)相關(guān)的文件42個(gè)。從保證“兩基”和素質(zhì)教育實(shí)施，到推進(jìn)教育均衡以保證教育公平的實(shí)現(xiàn)，再到建設(shè)優(yōu)質(zhì)教育資源以滿足人民對(duì)教育的獲得感，教育督導(dǎo)內(nèi)涵不斷強(qiáng)化，教育督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)體系不斷健全，如《中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)框架（試行）》（2013）、《國家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)方案》（2021年修訂版）、《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》（2017）等。學(xué)校體育督導(dǎo)多屬于專項(xiàng)督導(dǎo)，是以教育和體育相關(guān)法規(guī)、政策為依據(jù)，運(yùn)用有關(guān)手段，對(duì)被督導(dǎo)單位的體育活動(dòng)及其成效進(jìn)行分析和科學(xué)判斷，為上級(jí)有關(guān)部門科學(xué)決策服務(wù)，為提升辦學(xué)質(zhì)量提供依據(jù)和參考（霍軍等，2021）。自我國實(shí)施《體育與健康》課程改革以后，督導(dǎo)政策已成為跟蹤推進(jìn)學(xué)校體育課程改革的重要指令性政策。如，2007年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》提出“建立對(duì)學(xué)校體育的專項(xiàng)督導(dǎo)制度，實(shí)行督導(dǎo)結(jié)果公告制度”；2016年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》提出“加強(qiáng)學(xué)校體育督導(dǎo)檢查，建立科學(xué)的專項(xiàng)督查、抽查、公告制度和行政問責(zé)機(jī)制”；2017年，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室頒布《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評(píng)估辦法》《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系》；2020年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見》指出：“健全教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)體系……明確政府、教育行政部門和學(xué)校的職責(zé)?！睘槿尕瀼芈鋵?shí)該文件相關(guān)精神，教育部于2021年7月印發(fā)了《〈體育與健康〉教學(xué)改革指導(dǎo)綱要（試行）》，指出：“加強(qiáng)對(duì)教育行政部門的督導(dǎo)評(píng)估、強(qiáng)化學(xué)校落實(shí)學(xué)校體育教學(xué)改革的主體責(zé)任、注重教師實(shí)施體育教學(xué)改革的過程與結(jié)果、強(qiáng)調(diào)學(xué)生達(dá)成體育教學(xué)改革的目標(biāo)與效果”。上述文件從督導(dǎo)層面提出了相應(yīng)政策和措施以確保課程改革的有序推進(jìn)?？梢姡逃綄?dǎo)和學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估促進(jìn)了課程改革在各地區(qū)的有序開展并取得了一定成效，但同時(shí)也暴露出一些障礙和根源性問題。2020年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》指出，黨的十八大以來，我國教育督導(dǎo)工作取得顯著成效，但仍存在教育督導(dǎo)權(quán)威性、嚴(yán)肅性不足，沒有真正形成威懾等問題（陳鵬，2020）。劉培俊（2017）認(rèn)為，學(xué)校體育治理長期存在“重決策、輕落實(shí)”“重執(zhí)行、輕監(jiān)督”的情況。李小偉（2013）認(rèn)為，在具體的督導(dǎo)工作中，對(duì)于違規(guī)者約談的次數(shù)太少，曝光和處罰的力度偏軟，一定程度上削弱了督導(dǎo)的權(quán)威和價(jià)值。本研究認(rèn)為，學(xué)校體育治理的政策懸空、督導(dǎo)價(jià)值的削弱以及權(quán)威不足問題的本質(zhì)是督導(dǎo)過程中的目標(biāo)替代、形式策略以及去課程化，這3個(gè)方面不同程度地影響和削弱學(xué)校體育課程的有效實(shí)施和深化。

2 教育督導(dǎo)和學(xué)校體育督導(dǎo)對(duì)學(xué)校體育課程變革實(shí)施的影響及其反應(yīng)機(jī)制

2.1 目標(biāo)替代：督導(dǎo)規(guī)則約束下的政績導(dǎo)向行為邏輯

20世紀(jì)初，米歇爾斯通過對(duì)歐洲勞工組織的研究提出了目標(biāo)替代現(xiàn)象，即組織在運(yùn)行過程中會(huì)追求與初始目標(biāo)不一致甚或相悖的目標(biāo)。羅伯特·金·默頓（2015）深入研究了官僚制僵化地服從規(guī)則而背棄組織目標(biāo)的現(xiàn)象，并提出當(dāng)工具性的價(jià)值變成終極性的價(jià)值時(shí)，通常會(huì)發(fā)生目標(biāo)替代的過程。理性選擇理論將政府及政府官僚看成是基于自己利益的理性的利益最大化者。馬克斯·韋伯（2010）認(rèn)為，科層制組織的重要特點(diǎn)是按照明確的目標(biāo)進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，在實(shí)際的組織演化過程中，正式目標(biāo)被其他目標(biāo)替代，即目標(biāo)替代。一般而言，組織在運(yùn)行過程中需要關(guān)注績效，而績效評(píng)估則需要考慮和權(quán)衡目標(biāo)制定上的多重標(biāo)準(zhǔn)和彈性，在多重標(biāo)準(zhǔn)和彈性的影響和制約下會(huì)導(dǎo)致績效評(píng)估時(shí)目標(biāo)游離，即績效評(píng)估過程中的目標(biāo)替代。教育督導(dǎo)和學(xué)校體育督導(dǎo)中的目標(biāo)替代的發(fā)生原因，是受到政績導(dǎo)向的行為邏輯影響。

1）多重標(biāo)準(zhǔn)下的效率邏輯。目標(biāo)替代普遍發(fā)生于委托-代理關(guān)系中，因?yàn)槎叩男в煤瘮?shù)不一致，代理人在行動(dòng)中不是基于組織整體的績效而是從自身的績效出發(fā)，可能發(fā)生目標(biāo)替代行為。從“委托-代理”理論視角看，教育督導(dǎo)的委托人是中央政府（國務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)），代理人是多級(jí)政策執(zhí)行主體（縣級(jí)以上地方人民政府）。中央政府需要考慮人才培養(yǎng)的全面發(fā)展，即注重青少年思想道德、科學(xué)文化和健康素養(yǎng)；地方教育行政部門和學(xué)校主要受到兩方面的影響，即間接的社會(huì)價(jià)值和直接的公眾壓力。間接的社會(huì)價(jià)值主要表現(xiàn)為國家對(duì)青少年學(xué)生全面發(fā)展的要求（德、智、體、美、勞），直接的公眾壓力主要表現(xiàn)為學(xué)生家長對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成績的高度關(guān)注。各主體的目標(biāo)效應(yīng)函數(shù)并不一致，中央政府對(duì)制度的合理性邏輯要求較強(qiáng)，地方教育行政部門（尤其是市、縣）和學(xué)校對(duì)效率邏輯的要求較高。毋庸置疑，在當(dāng)前教育環(huán)境中，占據(jù)主導(dǎo)和核心地位的是效率邏輯，學(xué)校校長和地方教育行政官員的考核主要與學(xué)業(yè)成績相關(guān)，學(xué)生家長、教師績效也重點(diǎn)關(guān)注學(xué)生的學(xué)業(yè)成績。在這種背景下，政策執(zhí)行者（地方教育部門和學(xué)校）從理性視角出發(fā)，僅關(guān)注容易獲得資源并能夠體現(xiàn)自身施政方略的學(xué)業(yè)成績目標(biāo)，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中中央政府的政策供給目標(biāo)被基層政策執(zhí)行者切身利益產(chǎn)生的目標(biāo)所替代，政策執(zhí)行者最終實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。對(duì)學(xué)校而言，由于政府相關(guān)部門對(duì)學(xué)校執(zhí)行的是負(fù)向激勵(lì)，即政府相關(guān)部門僅對(duì)實(shí)施學(xué)校體育課程較好的地區(qū)和學(xué)校給予榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，但對(duì)于學(xué)校發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)和生源并無影響。換言之，學(xué)校體育課程的實(shí)施對(duì)于地方和學(xué)校來說僅是約束指標(biāo)。這可以為解釋學(xué)校體育課程改革政策未能得到學(xué)校有效實(shí)施的現(xiàn)象提供思路，即在督導(dǎo)評(píng)估中，學(xué)生學(xué)業(yè)成績?cè)u(píng)價(jià)規(guī)范性制度要求所造成的后果與回報(bào)遠(yuǎn)大于身心健康評(píng)價(jià)的回報(bào)。因此，根據(jù)后果主義的行為邏輯，目標(biāo)替代在督導(dǎo)者與被督導(dǎo)者之間達(dá)成了默契。此外，目前的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)大都設(shè)在教育行政部門內(nèi)部，存在“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的情況。

2）目標(biāo)彈性下的慣性邏輯。就學(xué)校體育的專項(xiàng)督導(dǎo)而言，在督導(dǎo)評(píng)估中存在明顯的目標(biāo)彈性，即目標(biāo)表述抽象籠統(tǒng)。如開足開齊體育課、體育場(chǎng)地設(shè)施達(dá)標(biāo)率、體育教師按班分配比例等硬性指標(biāo)，以及學(xué)生的學(xué)習(xí)態(tài)度、體育素養(yǎng)、心理健康和社會(huì)適應(yīng)等彈性指標(biāo)。在績效評(píng)估中，多元化目標(biāo)會(huì)增加績效評(píng)估的難度，而目標(biāo)彈性往往會(huì)加劇這一困難。由于彈性指標(biāo)在督導(dǎo)過程中難以衡量評(píng)價(jià)，逾越規(guī)則與否需要憑借主觀判斷，只關(guān)注體育課程的硬性指標(biāo)，體育與健康課程改革實(shí)施的綜合效果難以體現(xiàn)。事實(shí)上，我國的教育督導(dǎo)對(duì)學(xué)校體育的關(guān)注重點(diǎn)是學(xué)生體質(zhì)的達(dá)標(biāo)率，督導(dǎo)指標(biāo)不能夠全面反映學(xué)校體育課程實(shí)施的程度和目標(biāo)。這也驗(yàn)證了目標(biāo)替代的假設(shè)，即當(dāng)一種工具性的價(jià)值變成一種終極性的價(jià)值時(shí)，通常會(huì)發(fā)生目標(biāo)替代的過程，換言之，如果在制度環(huán)境上存在目標(biāo)替代的利益誘因，目標(biāo)替代就可能比較嚴(yán)重地存在。Ball（1994）認(rèn)為，政策并不能夠輕易改變一種權(quán)力關(guān)系，因?yàn)闄?quán)力關(guān)系空間是一個(gè)各種利益交錯(cuò)的組織域，如果不能介入這種權(quán)力關(guān)系中，那么可能很難改變它們的教育行為。通常情況下，通過自上而下的科層制管理，改革政策會(huì)落實(shí)到組織域內(nèi)的各個(gè)組織（如學(xué)校、教育局），但事實(shí)上，政策與具體的組織在互動(dòng)過程中處于一種制度非均衡狀態(tài)，需要通過相互妥協(xié)來給彼此脫困?？傊繕?biāo)替代的行動(dòng)邏輯使督導(dǎo)的權(quán)威性受到極大的沖擊和消解，同時(shí)也阻滯著學(xué)校體育課程的有效實(shí)施。

2.2 形式策略：督導(dǎo)規(guī)則約束下的應(yīng)付導(dǎo)向行為邏輯

社會(huì)和組織所產(chǎn)生的規(guī)范、責(zé)任和制裁都可以成為自身的社會(huì)資本，通過相應(yīng)的強(qiáng)制措施加以強(qiáng)化，并通過影響個(gè)體或組織的行動(dòng)維持其現(xiàn)有的或者能夠獲得的有價(jià)值的資源（理查德·斯格特，2002）。在督導(dǎo)過程中，組織域中的學(xué)校就像一個(gè)生命體，一方面為了維持自身生存與發(fā)展需要爭(zhēng)取特定資源和利益，另一方面需要順應(yīng)當(dāng)前教育改革所提出的外部合法性要求。因此，學(xué)校在面對(duì)外部繁雜多元的改革要求時(shí)，會(huì)選擇最合理、恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)邏輯，而形式主義的應(yīng)付策略是學(xué)校在實(shí)施新課程政策的過程中所表現(xiàn)出來的主要行為邏輯。

首先，督導(dǎo)過程中的應(yīng)付主義現(xiàn)象瓦解了課程政策的嚴(yán)肅性。我國的學(xué)校體育政策主要根據(jù)時(shí)代發(fā)展的需要制定，強(qiáng)調(diào)政策的整體和全局，《體育與健康》課程改革作為宏觀政策也秉承了自上而下的制度邏輯，即國家通過論證和設(shè)計(jì)頒布課程政策和要求，最后落實(shí)到學(xué)校。在此制度邏輯下，權(quán)威工具（強(qiáng)調(diào)政治命令）是政府最常用的政策工具，而其他諸如激勵(lì)工具、學(xué)習(xí)工具、能力工具以及象征與勸告工具等政策工具方面相對(duì)較少使用，這也同時(shí)反映了我國學(xué)校體育領(lǐng)域政策工具的單一性。因此，行為主體在政策執(zhí)行過程中就會(huì)在很大程度上遵循后果邏輯，將利益作為主要的對(duì)策參量，得益越多，執(zhí)行意愿越高；受損越多，執(zhí)行意愿越低，表現(xiàn)出敷衍、形式主義等的消極策略（馬伊里，2006）。其中，最為明顯的是體育與健康課程實(shí)施中的應(yīng)付主義現(xiàn)象。這種實(shí)施策略一方面可以消解督導(dǎo)規(guī)則所帶來的壓力；另一方面可以保證常態(tài)化的教學(xué)免受課程改革的影響，其在本質(zhì)上并不是針對(duì)課程改革，而是在面臨教育督導(dǎo)和學(xué)校體育督導(dǎo)的規(guī)則約束下采取應(yīng)付政策要求以及隨之而來的各種督導(dǎo)和檢查，從而導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過程偏離課程政策初衷的結(jié)果。這種以表層的話語與形式主義策略回應(yīng)外在政策的要求，嚴(yán)重瓦解了學(xué)校體育課程政策的嚴(yán)肅性。

其次，督導(dǎo)過程中的信息不對(duì)稱掩蓋了課程實(shí)施中的過濾機(jī)制。對(duì)學(xué)校體育課程而言，盡管體育與健康課程的課時(shí)量躍升為語文和數(shù)學(xué)之外的第3位，在表面上看各項(xiàng)課程政策都已落實(shí)，但實(shí)際上學(xué)校普遍很難在體育課程的學(xué)習(xí)上投入大量的時(shí)間，而督導(dǎo)過程中的信息不對(duì)稱會(huì)掩蓋課程政策實(shí)施中的過濾機(jī)制。由于督導(dǎo)者對(duì)被督導(dǎo)者評(píng)估檢查只能通過學(xué)校的場(chǎng)地設(shè)施、相關(guān)材料或是現(xiàn)場(chǎng)觀摩體育課堂教學(xué)的情況，因此評(píng)估具有即時(shí)性，并不能長期觀測(cè)到學(xué)校的實(shí)際情況。宋盡賢等（2005）提出：1）體育教學(xué)內(nèi)容中缺少挫折教育和成功教育，將“興趣至上、快樂第一”作為選擇教學(xué)內(nèi)容的主要依據(jù)；2）忽視和減少了運(yùn)動(dòng)技能教學(xué)和學(xué)習(xí)時(shí)間，偏重選用技術(shù)含量較低的教學(xué)內(nèi)容；3）提倡和運(yùn)用多元學(xué)習(xí)方式過程中，對(duì)內(nèi)在教學(xué)效果關(guān)注不足。此外，學(xué)校是很多政策的集中點(diǎn)，接受各級(jí)各類政府相關(guān)部門的政策執(zhí)行文件數(shù)量多，其中包括學(xué)校體育的各種改革新政，如學(xué)生體質(zhì)健康、課外體育、校園足球等。為了保證常態(tài)化工作的開展，學(xué)校將各種政策訴求統(tǒng)合于自身的目標(biāo)下，一方面通過與社會(huì)價(jià)值和規(guī)范取得一致以獲得合法性；另一方面又要防止這種一致性與學(xué)校的核心目標(biāo)產(chǎn)生矛盾。為了緩解此種矛盾，學(xué)校會(huì)在實(shí)際行動(dòng)中采取過濾機(jī)制?？傊瑢W(xué)校體育的實(shí)踐形態(tài)由于形式主義策略而難以改變，課程改革所帶來的活力最終會(huì)被原有的教育實(shí)踐所弱化，形式主義的應(yīng)付策略導(dǎo)致課程實(shí)施目的不是致力于人的發(fā)展性，而是手段的嫻熟性，在深層次和本質(zhì)上有悖于“健康第一”的教育理念和德、智、體、美、勞全面發(fā)展的培養(yǎng)目標(biāo)。

2.3 去課程化：督導(dǎo)規(guī)則約束下的工具導(dǎo)向行為邏輯

增強(qiáng)體質(zhì)的社會(huì)責(zé)任在學(xué)校制度場(chǎng)域中早已成為一種對(duì)個(gè)體或組織具有約束力的社會(huì)期望。在中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程中的不同改革節(jié)點(diǎn)上，青少年體質(zhì)問題長期受到政府相關(guān)部門的密切關(guān)注。從梁啟超“少年強(qiáng)則國強(qiáng)”的迫切期望，中華人民共和國成立后毛澤東同志的“國力苶弱，武風(fēng)不振。民族之體質(zhì)日趨輕細(xì)。此甚可憂之現(xiàn)象也”的現(xiàn)實(shí)描述，到習(xí)近平總書記提出的“體育強(qiáng)則中國強(qiáng)，國運(yùn)興則體育興”，均反映了體質(zhì)問題與國家未來發(fā)展的關(guān)系。馬克思·韋伯（2018）提出，人的實(shí)踐理性主要包括兩個(gè)方面，一是價(jià)值理性，即以目的為導(dǎo)向的邏輯選擇；二是工具理性，指的是手段和程序上的可計(jì)算性。兩者在表現(xiàn)形式上也有區(qū)別，價(jià)值理性是一種應(yīng)然屬性，工具理性是一種實(shí)然屬性。人們所有的活動(dòng)都離不開對(duì)價(jià)值理性和工具理性的選擇，事實(shí)上，在督導(dǎo)制度和規(guī)則下普遍存在的工具導(dǎo)向也對(duì)課程實(shí)施產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。

1）政策導(dǎo)向的不斷強(qiáng)化使課程實(shí)施秉持工具理性（增強(qiáng)體質(zhì)）的合法性。自新一輪基礎(chǔ)教育課程實(shí)施以來，在諸多政策文件中都重點(diǎn)凸顯了增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)的重要性。2007年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》（中發(fā)〔2007〕7號(hào)）把增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)作為學(xué)校教育的基本目標(biāo)之一。2012年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見的通知》把提高學(xué)生體質(zhì)健康水平作為辦好人民滿意教育的重要任務(wù)。2016年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》指出，學(xué)校體育仍是整個(gè)教育事業(yè)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，學(xué)生體質(zhì)健康水平仍是學(xué)生素質(zhì)的明顯短板。上述文件是國家基于青少年發(fā)展中的焦點(diǎn)問題從政策層面對(duì)學(xué)校體育工作提出的引領(lǐng)和指導(dǎo)，但對(duì)于參與其中的主體而言，這些指導(dǎo)性的意見和舉措勢(shì)必對(duì)其自身的價(jià)值導(dǎo)向產(chǎn)生影響。同時(shí)，也迎合了體育增強(qiáng)體質(zhì)的社會(huì)責(zé)任在課程實(shí)施中的合法性，合法性更多體現(xiàn)為與文化體系、社會(huì)期望以及與相關(guān)規(guī)則和法律保持一致性的條件，是由組織內(nèi)部成員的行動(dòng)與外部合法性行為之間不斷復(fù)制和重建的產(chǎn)物（周雪光，2003）。所以，政策導(dǎo)向所提倡的學(xué)校體育增強(qiáng)體質(zhì)的要求會(huì)增加組織和執(zhí)行主體在體育與健康課程實(shí)施中的忠實(shí)取向，并不斷強(qiáng)化課程實(shí)施秉持工具理性（增強(qiáng)體質(zhì)）的合法性，而更為關(guān)鍵的是，當(dāng)單純以增強(qiáng)體質(zhì)作為體育課程價(jià)值選擇的重點(diǎn)，甚至唯一目標(biāo)的時(shí)候，表明這種文化形態(tài)已存在并被賦予了體育教學(xué)實(shí)踐中的一種規(guī)范尊嚴(yán)，成為行為方式的主旨。若如此循環(huán)，體育與健康課程理念、內(nèi)容和目標(biāo)最終被行為者有意無意地從課程剝離為合法性的程序和模糊性認(rèn)知所左右（袁振國，2002）。體育教育終極目標(biāo)是為了培養(yǎng)全面發(fā)展的人，增強(qiáng)青少年體質(zhì)只是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種手段。過分強(qiáng)調(diào)青少年體質(zhì)，會(huì)造成將多功能的體育狹義等同于簡單的體質(zhì)健康教育的誤導(dǎo)，使本應(yīng)具備系統(tǒng)傳習(xí)操作性知識(shí)（運(yùn)動(dòng)技能）和健全人格隱蔽性知識(shí)的課程價(jià)值分離，最后造成政策執(zhí)行主體過度關(guān)注于反映體質(zhì)健康水平的部分指標(biāo)，而忽略學(xué)生的全面發(fā)展（楊成偉等，2014）。

2）任務(wù)成本角度的課程變革參與者實(shí)施行為的工具理性。任務(wù)成本是指參與者為熟悉變革、勝任變革要求而額外付出的時(shí)間和努力。政府相關(guān)部門在推進(jìn)改革的進(jìn)程中主要通過制度和強(qiáng)制手段明確規(guī)則，避免總體交易成本的增加來降低教育成本，譬如，《中小學(xué)體育器材和場(chǎng)地》的提出減少了各地方和學(xué)校搜集信息和議價(jià)的過程，節(jié)省了交易成本，避免了人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)。制度也有可能增加交易成本，當(dāng)課程決策的正式制度變革與舊有制度相適應(yīng)的非正式制度相沖突時(shí)，會(huì)造成交易成本的增加。例如，高中體育選項(xiàng)教學(xué)的管理和操作是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及學(xué)分制管理、學(xué)生跨年級(jí)和班級(jí)的場(chǎng)地設(shè)施以及師資不足，班級(jí)規(guī)模合理化以及學(xué)生的差異化等問題，這些管理和操作問題勢(shì)必會(huì)增加學(xué)校、班主任和體育教師的實(shí)施和交易成本。如果課程決策者和參與者都基于社會(huì)責(zé)任和公共利益出發(fā)，課程改革正式制度安排所需要的激勵(lì)和監(jiān)督成本就會(huì)降低，但是在我國新課程制度化尚未真正形成，以及傳統(tǒng)課程制度的裹挾下，體育教師變革行為的選擇就會(huì)受到影響，譬如，《義務(wù)教育體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)（2022年版）》對(duì)目標(biāo)的劃分和表述為“課程目標(biāo)：核心素養(yǎng)內(nèi)涵-總目標(biāo)-水平目標(biāo)-教學(xué)目標(biāo)”，而在以往的教學(xué)話語中，體育教師不需要對(duì)照和考慮課程目標(biāo)與核心素養(yǎng)，只需要錨定教學(xué)目標(biāo)的預(yù)設(shè)與生成即可。這也就解釋了很多學(xué)校和體育教師在課程實(shí)施中秉持觀望和固有的態(tài)度的原因——根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，一些學(xué)校和體育教師出于對(duì)自身付出成本的考量，在課程實(shí)施中秉持觀望和應(yīng)付的態(tài)度，依舊沿著原有的軌道進(jìn)行教學(xué)。督導(dǎo)制度和規(guī)則要求組織服從合法性機(jī)制，上述分析中本研究已經(jīng)明確了政策導(dǎo)向的不斷強(qiáng)化使課程實(shí)施秉持工具導(dǎo)向（增強(qiáng)體質(zhì)）的合法，在這種工具導(dǎo)向的價(jià)值觀念引導(dǎo)下形成的一套既定模式同樣也是符合督導(dǎo)原則的。因此，在學(xué)校體育課程實(shí)踐中，教師因自身的有限理性，難以在短時(shí)期內(nèi)發(fā)生顛覆性改變，從而造成學(xué)校體育課程變革實(shí)施的衰退性變異。

3 推動(dòng)學(xué)校體育課程變革實(shí)踐深化的對(duì)策建議

3.1 健全教育督導(dǎo)和學(xué)校體育督導(dǎo)與評(píng)估體系，最大程度釋放各結(jié)構(gòu)性主體的力量

1）積極借鑒和開展基于風(fēng)險(xiǎn)的研究性督導(dǎo)模式?；陲L(fēng)險(xiǎn)的研究性督導(dǎo)模式是教育督導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)威實(shí)現(xiàn)的有效途徑，是指從督導(dǎo)評(píng)估對(duì)象的實(shí)際出發(fā)，以幫助、指導(dǎo)學(xué)校自主發(fā)展為導(dǎo)向，立足于“風(fēng)險(xiǎn)（問題）發(fā)現(xiàn)-風(fēng)險(xiǎn)（問題）研究-解決”策略，以過程跟蹤、共同參與為主要方式，并建立以“自評(píng)-集中研究-評(píng)價(jià)-督促改進(jìn)”為主要內(nèi)容的科學(xué)流程（劉學(xué)東等，2018）?；陲L(fēng)險(xiǎn)的研究性督導(dǎo)模式尊重評(píng)估對(duì)象的個(gè)體差異，督導(dǎo)過程中主要實(shí)施定制式督導(dǎo)和基本督導(dǎo)。定制式督導(dǎo)適用于有風(fēng)險(xiǎn)的薄弱學(xué)校，即加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的督導(dǎo)，提升學(xué)校綜合實(shí)力；基本督導(dǎo)適用于無風(fēng)險(xiǎn)的或風(fēng)險(xiǎn)較小的學(xué)校，即督導(dǎo)頻率減少，從而給予學(xué)校發(fā)展更大空間、更多時(shí)間。教師能夠把精力集中于教學(xué)核心環(huán)節(jié)的改進(jìn)上，最大程度發(fā)揮和釋放各結(jié)構(gòu)性主體的力量。有研究表明，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）開展的國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目（The Program for International Student Assessment，PISA）中，荷蘭學(xué)生的表現(xiàn)能夠長期保持世界先進(jìn)水平，與荷蘭擁有獨(dú)特和完備的教育督導(dǎo)體系有一定關(guān)系（OECD，2017）?；陲L(fēng)險(xiǎn)的研究性督導(dǎo)評(píng)估模式，能夠關(guān)注被評(píng)對(duì)象的發(fā)展態(tài)勢(shì)、發(fā)展?jié)摿筒町?，共同尋求解決問題的最佳策略，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)我國學(xué)校體育督導(dǎo)的質(zhì)量具有重要的借鑒意義。

2）健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前，學(xué)校體育督導(dǎo)形成分工明確、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、科學(xué)布局、執(zhí)行有效的網(wǎng)絡(luò)化治理體系尤為重要。此外，各地應(yīng)積極探索和建立符合區(qū)域自身發(fā)展的學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估常規(guī)制度、監(jiān)測(cè)制度、通報(bào)制度、反饋制度及指導(dǎo)制度。例如，上海、江蘇等省份在國家規(guī)定和統(tǒng)籌下，自行研制、修訂和完善區(qū)域督導(dǎo)評(píng)估規(guī)章制度，逐級(jí)細(xì)化，依據(jù)實(shí)情確定底線和頂線。

3.2 強(qiáng)調(diào)督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用性，建立強(qiáng)化取向的選擇性利益激勵(lì)機(jī)制

一方面要重視督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用性。堅(jiān)持督政與督學(xué)并重，不僅要監(jiān)督和促進(jìn)政府相關(guān)部門履行管理責(zé)任，切實(shí)強(qiáng)化政府的催化作用，而且要督促各級(jí)各類學(xué)校落實(shí)幫助學(xué)生鍛煉的辦學(xué)責(zé)任，真正從提高學(xué)校體育教學(xué)質(zhì)量出發(fā)，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮學(xué)校辦學(xué)的主體責(zé)任。另一方面要注重建立強(qiáng)化取向的選擇性利益激勵(lì)機(jī)制。在協(xié)調(diào)個(gè)人理性和集體理性時(shí)，制度發(fā)揮著關(guān)鍵作用。制度減少了不確定性，使世界變得更能預(yù)測(cè)（托馬斯·J·瑟吉奧萬尼等，2009）。曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，必須建立一種選擇性激勵(lì)（Fligstein，2011），對(duì)做得好的學(xué)校給予更多的利益獎(jiǎng)勵(lì)，即強(qiáng)化取向的選擇性激勵(lì)。美國基于標(biāo)準(zhǔn)的教育問責(zé)中最主要的問責(zé)關(guān)系是政府相關(guān)部門與學(xué)校之間對(duì)其實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和干預(yù)，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的學(xué)校獎(jiǎng)勵(lì)措施一般是績效撥款制度，即刺激性財(cái)政撥款。我國部分地區(qū)也進(jìn)行了積極探索，例如，北京市政府出臺(tái)和推行了區(qū)域性不同層次的學(xué)校體育激勵(lì)機(jī)制，對(duì)北京市學(xué)生體質(zhì)健康水平前6名的區(qū)（縣）給予500萬元獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)，還對(duì)積極參與學(xué)校體育政策的學(xué)校、科組和體育教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，有效提升了各地區(qū)學(xué)校體育政策執(zhí)行的積極性。因此，制定學(xué)校體育督導(dǎo)評(píng)估實(shí)施細(xì)則和具體的獎(jiǎng)懲服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過強(qiáng)化取向的選擇性激勵(lì)對(duì)積極進(jìn)行改革的學(xué)校和個(gè)人提供獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償，如此，學(xué)校和體育教師能夠憑借各自在課程改革方面的出色表現(xiàn)獲得資源，從而促使個(gè)人利益與社會(huì)利益相一致，使全社會(huì)都接受并參與學(xué)校體育課程改革。

3.3 通過滲透式的驅(qū)動(dòng)和引領(lǐng)，促使課程實(shí)施者沿著規(guī)范的制度路徑發(fā)展

一方面，設(shè)立專門的體育與健康課程研究咨詢機(jī)構(gòu)，通過專業(yè)化信息收集和研究服務(wù)于體育課程政策與實(shí)施的一致性。事實(shí)上，世界上已有很多國家通過設(shè)立課程問題咨詢機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)課程領(lǐng)域問題和信息的統(tǒng)籌和規(guī)范。如，日本的教育課程審議會(huì)、澳大利亞的課程和評(píng)價(jià)委員會(huì)、加拿大皇家委員會(huì)的教育調(diào)查委員會(huì)等都設(shè)有不同學(xué)科的研究咨詢機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)保持相對(duì)的獨(dú)立性，具備穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和研究基礎(chǔ)，定期或不定期對(duì)課程標(biāo)準(zhǔn)和課程實(shí)施問題進(jìn)行考察和調(diào)研，同時(shí)對(duì)整個(gè)社會(huì)環(huán)境以及公眾輿情的變化保持高度敏感，及時(shí)了解并分析課程政策和實(shí)施的效果以及存在的問題，為政府相關(guān)部門的政策問題識(shí)別和認(rèn)定提供咨詢和建議（張文鵬等，2020）。

另一方面，通過制度性模仿的價(jià)值預(yù)設(shè)和榜樣示范，降低課程改革實(shí)施過程中的交易成本。當(dāng)一個(gè)組織的目標(biāo)不確定或者環(huán)境中存在不確定性因素時(shí)，人們傾向于選擇其他好的組織作為參照模型，即模仿是對(duì)不確定性的一種回應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，模仿是一種可行的低成本的經(jīng)濟(jì)行為（Dimaggio et al.，1999）。在我國體育與健康課程改革實(shí)踐中，一些地方和學(xué)校已經(jīng)通過探索性實(shí)踐創(chuàng)造出很多成功的經(jīng)驗(yàn)，部分體育教師、體育教研員通過長期實(shí)踐成為全面的課程改革引領(lǐng)者和推動(dòng)者，可以通過總結(jié)、宣傳成功典型案例的理論觀點(diǎn)和實(shí)踐路徑，供更多的學(xué)校和體育教師學(xué)習(xí)。例如，我國于2103、2014年相繼成立了全國學(xué)校體育聯(lián)盟（教學(xué)改革）、全國學(xué)校體育聯(lián)盟（體育教育），通過搭建交流平臺(tái)，團(tuán)結(jié)體育教育工作者，推介和分享了全國各地的優(yōu)秀教學(xué)成果，為體育與健康課程教學(xué)改革提供了素材和樣板，同時(shí)也提升了廣大體育教師的專業(yè)認(rèn)知和理解，為學(xué)校體育教學(xué)的常態(tài)化、機(jī)制化和普及化提供了一致性策略。這種制度性模仿可以為理念與實(shí)踐的一致性策略提供模板，使參與主體降低成本投入，并能夠?qū)ψ兏锂a(chǎn)生良好的預(yù)期和學(xué)習(xí)意愿，從而減少適應(yīng)性預(yù)期對(duì)變革的阻礙（李斌，2017）。此外，在學(xué)習(xí)工具方面，政府相關(guān)部門應(yīng)提供多途徑配套支撐，如政府相關(guān)部門出資為體育教師提供《義務(wù)教育體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)（2022年版）》等相關(guān)的闡釋政策知識(shí)的文本和素材，提高行為主體的參與感和認(rèn)同感，營造起良好的學(xué)校體育政策實(shí)施環(huán)境。