論我國(guó)行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)之應(yīng)然進(jìn)路

林莉紅 蔣文峰

一、引言

現(xiàn)代行政管理事務(wù)日趨復(fù)雜的背景，使得行政機(jī)關(guān)所作行政行為的效力涉及到相對(duì)人以外其他相關(guān)人的情形愈發(fā)普遍，由此在行政審判實(shí)踐中第三人成為了被廣泛運(yùn)用的制度之一。而何種情形的相關(guān)人可以作為第三人參與訴訟程序?qū)嶋H上是由第三人確定標(biāo)準(zhǔn)所決定的，因此其為第三人制度的核心內(nèi)容之一。1989 年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法》”） 即就第三人確定標(biāo)準(zhǔn)作出“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”的規(guī)定①，2014 年《行政訴訟法》對(duì)此規(guī)定作出改變，將前者修改為“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”后，并增加了“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。②

修法后行政訴訟第三人所規(guī)定的兩種確定標(biāo)準(zhǔn)雖然回應(yīng)了理論和實(shí)務(wù)的期待，被認(rèn)為是出于細(xì)化行政訴訟第三人規(guī)定，有助于司法實(shí)踐對(duì)第三方利益保護(hù)和解決行政爭(zhēng)議的考慮③，但因現(xiàn)行法及相關(guān)司法解釋對(duì)此并沒有進(jìn)一步的明確規(guī)定和說明，對(duì)于各標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵以及具體適用方面的理解則不無爭(zhēng)議。此外，雖然目前對(duì)于兩種標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系大都認(rèn)為屬于并列關(guān)系，然而就兩者實(shí)質(zhì)關(guān)系進(jìn)行分析的結(jié)果卻并非如此?，F(xiàn)行兩種確定標(biāo)準(zhǔn)不僅存在著關(guān)系不明晰的問題，而且極易引起對(duì)“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的理解偏差。從現(xiàn)行法和相關(guān)司法解釋中第三人的規(guī)定以及對(duì)現(xiàn)行兩種確定標(biāo)準(zhǔn)理解的通行表述來看，其作用仍主要在于界定第三人范圍。但僅就滿足該目的而言，并不需要同時(shí)規(guī)定兩種確定標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，本文將從目前對(duì)行政訴訟第三人各確定標(biāo)準(zhǔn)的理解和適用層面出發(fā)，審視各確定標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵及其關(guān)系，在此基礎(chǔ)上指明我國(guó)行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定之進(jìn)路，使其滿足立法技術(shù)科學(xué)性要求的同時(shí)，更好地回應(yīng)理論和司法實(shí)踐的需要。

二、現(xiàn)行第三人確定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)涵分析

1989 年《行政訴訟法》時(shí)期，對(duì)于“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)到底能夠涵蓋哪些第三人情形，學(xué)界針對(duì)“同提起訴訟的具體行政行為”與“利害關(guān)系”的規(guī)定展開了一系列解釋。特別是后者，由于概念的模糊屬性，理論上延伸出了法律和事實(shí)上的利害關(guān)系、行政法和民法上的利害關(guān)系、直接和間接利害關(guān)系等眾多分類。雖然如此，仍然被認(rèn)為無法涵蓋理論和具體司法實(shí)踐中的所有行政訴訟第三人情形，由此在其基礎(chǔ)上加以修改并新增標(biāo)準(zhǔn)。

首先，現(xiàn)行法中“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”的規(guī)定是在1989 年《行政訴訟法》“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上所作的改變。兩者雖在“同被訴行政行為有利害關(guān)系”和“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”的詞義表達(dá)上稍有不同，但是在理解層面上確無區(qū)別。不同之處在于“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”中“但沒有提起訴訟”的規(guī)定，讓其較于1989 年《行政訴訟法》在界定第三人范圍上起到了限定作用。對(duì)于“但沒有提起訴訟”的理解應(yīng)有兩個(gè)方面：一是與原告資格的區(qū)分。相較于2000 年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》對(duì)原告資格的規(guī)定，現(xiàn)行《行政訴訟法》 同樣作出修改，將原有“法律上的利害關(guān)系”修改為“利害關(guān)系”。④由此，對(duì)于原告資格中“與行政行為有利害關(guān)系”的理解實(shí)際上與第三人規(guī)定并無明顯差別，造成了第三人與原告之間外延重合、身份互易。⑤而“但沒有提起訴訟”的規(guī)定不過是明確了其一般就是具備原告資格，可以自己名義提起訴訟，如果沒有提起訴訟，其他利害關(guān)系人提起訴訟，可以作為第三人參加訴訟。⑥二是對(duì)行政主體作第三人情形的排除。1989 年《行政訴訟法》時(shí)期，雖然出于行政審判實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要對(duì)行政機(jī)關(guān)作第三人總體上持肯定態(tài)度，但由于我國(guó)行政訴訟“民告官”的性質(zhì)定位，其在法規(guī)范以及理論上無法自圓其說，因而只能將其歸于間接利害關(guān)系的特殊情形。⑦在修訂后的該標(biāo)準(zhǔn)下，由于受“但沒有提起訴訟”規(guī)定的限制，行政機(jī)關(guān)因不具備原告資格而被當(dāng)然剔除在外。有觀點(diǎn)認(rèn)為，修改后的“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)已將行政訴訟第三人限定為行政程序中的相對(duì)人。⑧但是否如此則不無疑問，因?yàn)閺男薷暮蟮脑尜Y格范圍角度來看，該標(biāo)準(zhǔn)的范圍與行政程序相對(duì)人的范圍并不一致，前者要大于后者。綜上而言，較于1989 年《行政訴訟法》規(guī)定，“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”的主要區(qū)別在于對(duì)第三人范圍的明確以及限縮，而在該標(biāo)準(zhǔn)下的公民、法人或者其他組織作行政訴訟第三人的情形中，其具體適用上與原有規(guī)則并無較大區(qū)別。

其次，為保護(hù)第三人合法權(quán)益以及實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議，我國(guó)現(xiàn)行法新增了“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。就“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”內(nèi)涵的理解，有觀點(diǎn)認(rèn)為，其指的是按照行政程序處理事項(xiàng)時(shí)被波及的案外人利益，包括案外人承擔(dān)了義務(wù)或者權(quán)利減損的情況。⑨然而，此種解釋與對(duì)法條文義的理解存在一定偏差，完整意義上來講應(yīng)當(dāng)是與行政案件的審判結(jié)果存有利害關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是利害關(guān)系人的合法權(quán)益因裁判結(jié)果已經(jīng)或必然受到實(shí)質(zhì)性影響，后者的范圍要大于前者。增加該標(biāo)準(zhǔn)后，目前通說認(rèn)為已將利害關(guān)系中間接利害關(guān)系、民法上利害關(guān)系等內(nèi)容予以涵蓋，因此第三人范圍無疑被較大擴(kuò)充。但對(duì)于該標(biāo)準(zhǔn)到底能夠涵蓋哪些案件情形，目前立法、司法及理論上并沒有明確的概括，因而仍需對(duì)行政司法實(shí)踐中的具體情況予以總結(jié)。

觀察理論上所探討的內(nèi)容，該標(biāo)準(zhǔn)中存有爭(zhēng)議的主要有兩種情形：第一種是行政復(fù)議改變案件中作出原行政行為機(jī)關(guān)作第三人的情形。如上文所提，1989 年《行政訴訟法》時(shí)期雖然普遍贊同行政機(jī)關(guān)作第三人，但在理論上對(duì)其是否屬于第三人仍有爭(zhēng)論?，F(xiàn)行《行政訴訟法》增加了“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)后，因?yàn)樾姓_突決定、行政越權(quán)、行政批準(zhǔn)等案件類型中的相關(guān)行政機(jī)關(guān)必然與行政案件結(jié)果存在利害關(guān)系，由此在規(guī)范層面已將前述行政機(jī)關(guān)作第三人案件類型納入該標(biāo)準(zhǔn)之下。但對(duì)行政復(fù)議改變案件中作出原行政行為機(jī)關(guān)作第三人仍有不同看法，反對(duì)者主要在學(xué)理層面基于對(duì)行政復(fù)議決定的性質(zhì)考量，認(rèn)為作出原行政行為機(jī)關(guān)以第三人身份參與訴訟有違“行政一體”原則。⑩然而由于人民法院根據(jù)全面審查原則對(duì)行政復(fù)議決定進(jìn)行審查時(shí)必然涉及到原行政行為?，并且就行政行為合法與否所作判斷確實(shí)會(huì)影響到作為第三人的行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任的承擔(dān)問題，因此將其劃歸為“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)之下，符合查清案件事實(shí)及維護(hù)自身合法權(quán)益的行政訴訟第三人設(shè)置目的。?第二種是因行政行為涉及民事權(quán)益的行政案件。修法之前，我國(guó)對(duì)于該類案件普遍認(rèn)為不屬于行政訴訟第三人范疇，而應(yīng)當(dāng)由享有民事權(quán)益者通過民事訴訟程序加以解決。其理由在于，享有民事權(quán)益一方與被訴行政行為之間為間接的利害關(guān)系，并且這種關(guān)系是以民事法律關(guān)系為中介產(chǎn)生的。而在現(xiàn)行法實(shí)施后，對(duì)該種情況的看法則翻轉(zhuǎn)為可以納入“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)之下，從而允許因行政行為涉及民事權(quán)益的當(dāng)事人一方直接以第三人身份參加到行政訴訟中。對(duì)此學(xué)界則不無質(zhì)疑。首先，民事權(quán)益當(dāng)事人參與行政訴訟并不契合查清案件事實(shí)、提升訴訟效率以及維護(hù)合法權(quán)益等第三人制度目的。?其次，行政訴訟的審查對(duì)象為行政行為的合法性，與被訴行政行為無關(guān)的內(nèi)容并不屬于人民法院審查范圍之內(nèi)，民事權(quán)益主體參加訴訟所尋求法律上之利益仍需通過民事訴訟程序得以實(shí)現(xiàn)。因此，將因行政行為涉及民事權(quán)益的案件納入行政訴訟第三人范圍只能給原行政訴訟增加不必要的負(fù)擔(dān)。

綜上所述，目前對(duì)于兩種確定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵及其具體適用情形的理解均存在一定的分歧或爭(zhēng)論。不同立場(chǎng)均在一定程度上揭示了事物不同方面的屬性，也正是如此，其對(duì)我國(guó)行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步完善提供了一個(gè)具體化的視角。

三、現(xiàn)行兩種確定標(biāo)準(zhǔn)之關(guān)系分析

無論是對(duì)現(xiàn)行法兩種確定標(biāo)準(zhǔn)間“或者”規(guī)定的文義解釋，還是從目前“同被訴行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織有獨(dú)立的起訴權(quán)，如果沒有提起訴訟，則可以作為第三人參加訴訟。而如果同被訴行政行為不存在利害關(guān)系，但同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，也可以作為第三人參加訴訟”的通行表述來看?，立法、司法以及理論界關(guān)于第三人兩種確定標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系的理解似乎大都為互為排斥的并列關(guān)系。認(rèn)為受被訴行政行為直接影響的為“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”情形，而就“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”而言則是以前一標(biāo)準(zhǔn)為前提，公民、法人或者其他組織雖然與被訴行政行為沒有利害關(guān)系，但同案件的判決結(jié)果有利害關(guān)系的，為維護(hù)自己的合法權(quán)益可以作為第三人。然而，此種認(rèn)識(shí)是否完全正確，有待商榷。

首先，對(duì)于兩種確定標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系的理解仍繞不開就“利害關(guān)系”的分析。如上文所述，原告資格范圍的確定同樣取決于“利害關(guān)系”的理解。由于行政機(jī)關(guān)作出行政行為后所牽涉的法律關(guān)系較廣，理論層面來講，對(duì)于原告資格的確定處于動(dòng)態(tài)之中，并不存在明確的界限而取決于個(gè)案的具體判斷。因而，對(duì)于“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)下第三人的判斷亦是如此。質(zhì)言之，因未繞開“利害關(guān)系”的概念，“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)中“但沒有提起訴訟”規(guī)定雖有限制意義，但其作用有限。在此之下，實(shí)際上主要是對(duì)“同被訴行政行為有利害關(guān)系”與“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的區(qū)分。然而就“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)本身而言，其雖具備細(xì)化規(guī)則和擴(kuò)大第三人范圍的意義，卻無法與“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)完全分開。例如，有最高人民法院法官舉例：“市政府因擴(kuò)建馬路決定拆除甲的房屋，但是甲的房屋已經(jīng)抵押給乙，乙是抵押權(quán)人。市政府拆除甲房屋的決定不僅使甲喪失了房屋所有權(quán)和居住權(quán)，也使得乙的抵押權(quán)歸于消滅。乙與被訴行政行為之間具有利害關(guān)系。因?yàn)槿绻乙Ｗo(hù)其對(duì)該房屋的抵押權(quán)，必須在該被訴行政行為違法或者無效的情況下才能實(shí)現(xiàn)，由此乙可以作為第三人參加訴訟”。?該法官將此認(rèn)定為“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)下的第三人情形。然而，前述第三人情形與將因被訴行政行為而引起的民事上間接利害關(guān)系屬于“同案件結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的普遍觀點(diǎn)明顯相悖。此種情況并非獨(dú)例，在立法層面的解讀中，例如，原承包的農(nóng)戶將其承包的土地流轉(zhuǎn)給其他個(gè)人經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)，原承包的農(nóng)戶可以向人民法院起訴，已取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的個(gè)人就可以“同被訴行政行為有利害關(guān)系”作為第三人參加訴訟。?據(jù)此來看，由于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)并未解決1989 年《行政訴訟法》所遺留的“利害關(guān)系”概念的界定難題，其內(nèi)涵仍撲朔迷離，對(duì)于具體個(gè)案歸屬何種情形而言也并無直接和明確的指導(dǎo)意義。實(shí)務(wù)部門中亦有類似看法：與行政行為抑或同案件處理結(jié)果“有利害關(guān)系”，應(yīng)當(dāng)理解為有獨(dú)立的利害關(guān)系，而有獨(dú)立的利害關(guān)系包括兩種情況，一種是直接的利害關(guān)系，而另一種情況是有間接的利害關(guān)系。?綜上可以看出，對(duì)現(xiàn)行法所規(guī)定的兩種確定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行分析，其并非是我國(guó)目前通行理解的互為排斥的并列關(guān)系，即使基于目前兩種標(biāo)準(zhǔn)并行的情況，其至少也是具有某部分重合的交叉關(guān)系。

其次，從“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的規(guī)定來源看，其類似規(guī)范表達(dá)亦見于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中對(duì)無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人的規(guī)定，即“案件處理結(jié)果同他有法律上的利害關(guān)系”。?行政訴訟第三人制度源于民事訴訟，因此有學(xué)者認(rèn)為民事訴訟中無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人與行政訴訟中“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的第三人實(shí)際上都是將一個(gè)已經(jīng)開始的訴訟和一個(gè)今后可能發(fā)生的潛在的訴訟合并審理，從而達(dá)到防患未然、簡(jiǎn)化訴訟、方便當(dāng)事人訴訟、化解糾紛的目的。?然而，與民事訴訟第三人以對(duì)訴訟標(biāo)的是否享有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)劃分不同，行政訴訟僅就行政行為的合法性進(jìn)行審理，由此行政訴訟第三人制度整體上類似于民事訴訟中無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人，兩者更無法直接相提并論。

但從比較法的角度來看，我國(guó)“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)與大陸法系國(guó)家中德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟中訴訟參加關(guān)于“法律上之利益將受裁判結(jié)果影響”的規(guī)定更為類似。?需要說明的是，前述國(guó)家或地區(qū)就行政訴訟中訴訟參加有成熟和明確的分類，我國(guó)目前司法解釋中雖有規(guī)定與之相似，但由于現(xiàn)行《行政訴訟法》就第三人規(guī)定粗疏之原因，總體上僅能與本文所列舉之訴訟參加類型相應(yīng)條文比較。那么，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法上“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”與上述國(guó)家或地區(qū)“法律上之利益將受裁判結(jié)果影響”的規(guī)定關(guān)系如何呢？從確定第三人范圍角度來看，我國(guó)“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”是以“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”為前提的，不屬于后者的情形下才可能歸于前一標(biāo)準(zhǔn)之下。而在大陸法系國(guó)家和地區(qū)中，對(duì)于行政訴訟第三人參加訴訟則理解為“第三人地位之確立，乃取決于本案訴訟系屬時(shí)，其身份在訴訟程序上是否實(shí)際上立于原告及被告以外之第三者角色，而非以其在訴訟程序標(biāo)的（如行政處分） 實(shí)體上之關(guān)系，相應(yīng)地在訴訟程序上應(yīng)以何種地位出現(xiàn)”。?“至于使第三人權(quán)益受損害之原因，則僅存在于法院之判決，而非存在于作為訴訟標(biāo)的之行政處分”。?就何種情形能夠參加訴訟同樣取決于對(duì)“法律上利益”的理解。在德國(guó)，參加人法律上之利益“必須因?yàn)樵擁?xiàng)裁判，亦即因確定裁判之內(nèi)容，而非僅是在判決理由中有關(guān)問題的說明而受到損害。此項(xiàng)利益可以是公法上亦可以是私法性質(zhì)，蓋行政處分亦得侵害私法上的權(quán)利。相反地，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或者其他事實(shí)上之利益并不包括在內(nèi)”。?在日本，“權(quán)利受到侵害”并非事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生的侵害，是在審理過程中對(duì)于作為審理結(jié)果的判決是否侵害第三人權(quán)利利益的估計(jì)，僅僅是對(duì)于侵害可能性的預(yù)測(cè)，其中的“權(quán)利”不僅限于法律規(guī)定的權(quán)利，可以理解為“法律上的利益”受到侵害。?而臺(tái)灣地區(qū)對(duì)此則觀點(diǎn)不一，有認(rèn)為權(quán)利或法律上利益為直接受有損害者，也有認(rèn)為其包含因判決結(jié)果可增加其法律上權(quán)利、利益或改善其法律地位之人，還有認(rèn)為第三人如就行政法院之裁判，具有值得保護(hù)利益的即得參加訴訟。?因此，無論大陸法系國(guó)家或地區(qū)關(guān)于“法律上之利益將受裁判結(jié)果影響”的具體解釋如何，其所確定第三人范圍都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于我國(guó)目前對(duì)于“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”規(guī)定的看法，甚至包含了“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)。

與目前對(duì)兩種確定標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系的通行理解不同，我國(guó)學(xué)者中也有觀點(diǎn)認(rèn)為，同行政行為的利害關(guān)系與同案件結(jié)果的利害關(guān)系有所不同，同行政行為的利害關(guān)系的范圍較小，同案件的處理結(jié)果的利害關(guān)系范圍要大一些，既包括同行政行為的利害關(guān)系，也還包括其他一些情形。?該種看法實(shí)質(zhì)上是從文義理解層面出發(fā)，將我國(guó)“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”與大陸法系中“法律上之利益將受裁判結(jié)果影響”規(guī)定等同看待。實(shí)際上，在修法前學(xué)界對(duì)于“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵以及引進(jìn)必要性進(jìn)行闡述時(shí)，其理解與前述觀點(diǎn)基本一致，只是在修法后才表現(xiàn)為如此大相徑庭的境況。此外，在1989 年《行政訴訟法》時(shí)期，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者在對(duì)行政訴訟第三人制度的比較研究中指出，“大陸法系均以其訴訟系屬時(shí)獲得第三人地位，惟中國(guó)大陸若干著作之界定，則系從訴訟程序標(biāo)的之實(shí)體關(guān)系著眼，此可能系因受到大陸行政訴訟法第二十七條規(guī)定文義之影響”。?基于此，不得不提出疑問，增加“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)雖為細(xì)化行政訴訟第三人規(guī)則以及擴(kuò)大第三人范圍從而有助于行政糾紛的實(shí)質(zhì)解決，但為何在1989 年《行政訴訟法》的唯一標(biāo)準(zhǔn)既能與大陸法系規(guī)定進(jìn)行比較的情況下，我國(guó)現(xiàn)行法仍要如此規(guī)定，其不僅造成現(xiàn)行兩種確定標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系并不明晰的問題，還極易引起對(duì)“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”內(nèi)涵理解上的錯(cuò)亂。

四、行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)之進(jìn)路

行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)的作用主要在于界定第三人范圍。從目前對(duì)現(xiàn)行兩種確定標(biāo)準(zhǔn)的通行理解以及修改后的行政訴訟法和相關(guān)司法解釋中第三人相關(guān)規(guī)定的體系解釋來看，其作用也僅限于此。現(xiàn)行法規(guī)定的考量無非是在更加細(xì)化的規(guī)則基礎(chǔ)上，希望將更多有實(shí)際關(guān)聯(lián)的案件納入到行政訴訟第三人范圍之中，從而一次性實(shí)質(zhì)地解決行政糾紛。然而，1989 年《行政訴訟法》所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的功能也是對(duì)第三人范圍的界定，其與現(xiàn)行法規(guī)定的主要不同在于第三人范圍大小的變化，但就作用而言并無本質(zhì)區(qū)別。在1989 年《行政訴訟法》 時(shí)期，對(duì)于第三人范圍大小的把握主要是基于對(duì)“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)中“利害關(guān)系”的解釋，雖然其概念內(nèi)涵難以掌控，但與現(xiàn)行兩種確定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定所需要達(dá)到的目的實(shí)際上是異曲同工的。并且，現(xiàn)行法的規(guī)定極易引起理解和適用上的偏差。由此，對(duì)于滿足明確界定行政訴訟第三人范圍這一目的而言，現(xiàn)行法規(guī)定的合理性和必要性是存在質(zhì)疑之處的。

需要說明的是，雖然從第三人范圍目的的角度探討確定標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)1989 年《行政訴訟法》規(guī)定予以分析即能夠滿足，但由于現(xiàn)行法已經(jīng)作出了修改，僅對(duì)其進(jìn)行探討則略有不足，因此下文關(guān)于行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)然規(guī)定的內(nèi)容是基于目前的規(guī)定展開的。對(duì)于目前兩種確定標(biāo)準(zhǔn)的理解，應(yīng)首先回歸其文義層面，即“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)涵和所確定的第三人范圍上囊括了“同被訴行政行為有利害關(guān)系”，其符合學(xué)界在比較法角度關(guān)于“同案件結(jié)果有利害關(guān)系”理解所達(dá)成的共識(shí)。在此之下，如何規(guī)定確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)基于行政訴訟第三人制度的現(xiàn)實(shí)需要。僅就滿足明確第三人范圍目的而言，為避免本文分析中所出現(xiàn)的新問題，實(shí)際上只需現(xiàn)行立法中“同被訴行政行為有利害關(guān)系”或“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的一種規(guī)定即可，其中前者沒有必要再就“但沒有提起訴訟”進(jìn)行規(guī)定。

（一）“同被訴行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)

1989 年《行政訴訟法》中，我國(guó)行政訴訟第三人的確定標(biāo)準(zhǔn)為何規(guī)定“行政行為”作為連接點(diǎn)，主要原因可能在于法官必須立足于行政訴訟法的立法目的以及行政行為合法性審查這一訴訟中心，將第三人合理地界定在全面審查行政行為合法性所必需的范圍之內(nèi)。?這符合我國(guó)行政訴訟法的原則性要求。而且人民法院依據(jù)“同被訴行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)能夠在訴訟程序開始前或者過程中對(duì)是否屬于第三人作出判斷，無須對(duì)訴訟結(jié)果進(jìn)行預(yù)判，從而能夠較為明確和直接地確定第三人范圍。?但也正基于行政訴訟的過程主要圍繞著“行政行為合法性審查”展開的原因，導(dǎo)致該標(biāo)準(zhǔn)下的第三人范圍較為有限。因?yàn)閷⑴c此并無較大關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)納入訴訟過程中進(jìn)行審查，無疑使得整個(gè)程序變得效率低下且缺乏必要性。此外，“行政行為”的規(guī)定也直接影響到了對(duì)“利害關(guān)系”的理解。雖然以往立法、司法和學(xué)界對(duì)于其內(nèi)涵的解讀中存在著較大的分歧，但總體上仍限于行政法上的利害關(guān)系，并且進(jìn)一步限縮為直接的利害關(guān)系，而對(duì)其作擴(kuò)大解釋的觀點(diǎn)也僅僅被視為特殊情形。從現(xiàn)行法的規(guī)定來看，其并未跳出上述固有思維，因而才會(huì)在擴(kuò)大第三人范圍從而實(shí)質(zhì)解決行政糾紛的理念下，直接增加了“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的規(guī)定。

（二）“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)

在我國(guó)以往的比較研究中，對(duì)于“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的解讀與目前的通行理解并不相同，而是認(rèn)為其包含了“同被訴行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。由此，有學(xué)者提出過將“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”改為“與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系”或者直接增加該標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)，理由主要在于擴(kuò)大第三人范圍；第三人類型化以及認(rèn)為以“提起訴訟的具體行政行為”或“被訴的具體行政行為”為連接點(diǎn)確定行政訴訟第三人混淆了行政程序法律關(guān)系和行政訴訟法律關(guān)系。?然而，上述理由均未指出兩種標(biāo)準(zhǔn)間的本質(zhì)區(qū)別。正如上文對(duì)“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)理解所持觀點(diǎn)，與我國(guó)行政訴訟第三人制度確定“同被訴行政行為有利害關(guān)系”不同，大陸法系國(guó)家或地區(qū)將行政訴訟中的訴訟參加定義為行政訴訟主要當(dāng)事人（原告或被告） 以外之第三人，其法律上利益或權(quán)利將受到本案裁判影響，而于本案程序終結(jié)前參與他人系屬中之訴訟程序，并為裁判既判力所及者。由此可見，其雖然也具備查清案件事實(shí)、提升訴訟效率等多種意義，但根本目的之一在于既判力之?dāng)U張使參加人亦為本案裁判效力所及，而達(dá)成參加制度所欲追求之各項(xiàng)目的。?與單純審查行政行為的合法性不同，從整體視角觀之，訴訟過程所致結(jié)果有其相對(duì)的獨(dú)立價(jià)值，所涉及到的關(guān)系也更為廣泛，除包含對(duì)行政行為是否合法的判斷外，其結(jié)果也涉及到除前者以外的其他方面。也正是如此，“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”所確定的第三人范圍要大于“同被訴行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)“利害關(guān)系”的理解也超出了我國(guó)1989 年《行政訴訟法》時(shí)的行政法上有直接的利害關(guān)系的范疇，包括了私法上的利害關(guān)系，乃至間接的利害關(guān)系等。

雖然在我國(guó)行政訴訟法視域下，“同被訴行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)更偏向于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的立法目的以及符合行政行為合法性審查的訴訟中心，“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)更傾向于保護(hù)第三人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，因而對(duì)于第三人范圍大小的理解有所不同。但僅就實(shí)現(xiàn)界定第三人范圍的目的考量，上述兩種行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)均能夠單獨(dú)滿足。由此，如何選擇行政訴訟第三人的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮的是當(dāng)下行政訴訟司法實(shí)踐以及立法政策對(duì)于第三人范圍的需求予以決定，而不是將兩者均予以規(guī)定而造成理解和適用上新的問題。此外，從域外以及我國(guó)行政訴訟中對(duì)確定標(biāo)準(zhǔn)所看重的“利害關(guān)系”來看，只要對(duì)“同被訴行政行為有利害關(guān)系”中“利害關(guān)系”的內(nèi)涵進(jìn)行合理的解釋，其同樣也能達(dá)成“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)所需要的效果。因?yàn)閮煞N標(biāo)準(zhǔn)雖然在連接點(diǎn)的規(guī)定上存在不同，但其主要是在立法或理論層面上如何與其他規(guī)定銜接的問題。與之關(guān)聯(lián)雖導(dǎo)致對(duì)利害關(guān)系理解上的差異，但從限定第三人范圍作用的功利主義或者單獨(dú)視角來看，就利害關(guān)系予以明確則是解決該問題最為直接和有效的方法。質(zhì)言之，在行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定中，一定程度上可以拋開連接點(diǎn)的關(guān)注和爭(zhēng)論，從而直接明確利害關(guān)系的內(nèi)涵。利害關(guān)系本身屬于模糊性概念，雖然在理解和適用上存在著較大的困難，但無論在立法還是理論上卻無法避免使用，目前法規(guī)范層面所能為之工作僅在于明確限定其范圍或者適用情形。詳言之，對(duì)于理論上就利害關(guān)系所作的一系列解釋和分類，到底哪些屬于該概念的范疇，可以通過司法解釋進(jìn)行規(guī)定，予以細(xì)化規(guī)則和指導(dǎo)司法實(shí)踐。例如，《行政訴訟法》新增“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)后，我國(guó)已經(jīng)普遍認(rèn)為包含了民法上的利害關(guān)系、間接的利害關(guān)系等類型，如果需要將這些利害關(guān)系類型納入其中，實(shí)際上完全可以直接對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。此外，對(duì)于因行政行為涉及民事權(quán)益的行政案件、行政沖突決定等案件是否屬于其中情形，亦可以進(jìn)一步予以明確?；诖?，上述兩種路徑均能達(dá)到界定第三人范圍的同一目的，依據(jù)需要選擇規(guī)定其中一種即可。而且只要對(duì)“利害關(guān)系”進(jìn)行合理限定，“同被訴行政行為有利害關(guān)系”能夠達(dá)成與“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)在界定第三人范圍上同樣的效果，不同之處可能在于“同被訴行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)當(dāng)就“利害關(guān)系”作擴(kuò)大解釋，納入需要的內(nèi)容。

五、余論：第三人類型化視角下的確定標(biāo)準(zhǔn)

目前而言，我國(guó)行政訴訟第三人并未實(shí)現(xiàn)類型的劃分，對(duì)此學(xué)界基于不同層面一直就第三人類型劃分提出建議，但也莫衷一是。就本文來看，對(duì)于第三人確定標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步探討必然涉及到第三人類型劃分的問題。但需要說明的是，從確定標(biāo)準(zhǔn)角度探討第三人的類型化，實(shí)際上是基于明確的第三人范圍之上的。因?yàn)榻缍ǖ谌朔秶谴_定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)功能，在此之上再探討各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是在已經(jīng)明確的第三人范圍之內(nèi)予以進(jìn)一步的劃分。

在現(xiàn)行法規(guī)定“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”和“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)之后，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在第三人的類型上，我國(guó)已將其明確區(qū)分為“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”的第三人與“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的第三人，這種區(qū)分類似于大陸法系中必要訴訟參加人與普通訴訟參加人。?該種看法與目前行政訴訟第三人的相關(guān)規(guī)定存在邏輯斷裂，是依現(xiàn)行法的規(guī)定進(jìn)行簡(jiǎn)單、紙面的比較，與本文所分析兩種標(biāo)準(zhǔn)屬同等地位的基礎(chǔ)并不相同。因?yàn)榫同F(xiàn)有兩種確定標(biāo)準(zhǔn)之功能而言，只能預(yù)期其能夠界定所有成為行政訴訟第三人情形的范圍，而非區(qū)分訴訟參加類型。因此，現(xiàn)有確定標(biāo)準(zhǔn)總體上僅能與本文所列舉之訴訟參加類型相應(yīng)條文比較。不可否認(rèn)的是，該種比較對(duì)于我國(guó)第三人類型的完善有可取之處，但仍需進(jìn)一步厘清其間差別。

從比較法的角度看，必要訴訟參加只明確規(guī)定于德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”中。對(duì)于必要訴訟參加與普通訴訟參加之間的關(guān)系，我國(guó)有學(xué)者指出，普通參加訴訟第三人只要求其“法律上利益將受裁判影響”即可，必要參加訴訟第三人則是在普通參加訴訟第三人的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求其法律上利益須受到“裁判的合一確定”。質(zhì)言之，作為必要參加訴訟第三人，不僅要求其法律上利益受到法院裁判的影響，而且要求其權(quán)利直接被裁判所決定或其法律地位直接受到侵害。?從第三人范圍的角度來看，普通參加包含了必要參加的情形，“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”包含了“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)。但與我國(guó)“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)相比，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”中就必要訴訟參加所規(guī)定的“裁判的合一確定”和“訴訟標(biāo)的的合一確定”所指向內(nèi)容并不完全一致。“裁判的合一確定”指的是只有通過判決同時(shí)直接或強(qiáng)制性地形成、認(rèn)許、確認(rèn)或變更第三人的權(quán)利，法院才有可能有效地作出判決。?臺(tái)灣地區(qū)所謂的訴訟標(biāo)的必須合一確定，系指法院對(duì)于為訴訟標(biāo)的之法律關(guān)系，須為一致之裁判，而非單指裁判內(nèi)容之相同，故重點(diǎn)在于訴訟標(biāo)的之同一性。因此只要訴訟標(biāo)的同一，第三人權(quán)利直接受到裁判之影響時(shí)，即應(yīng)命該第三人參加。?而我國(guó)“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)，除利害關(guān)系的內(nèi)涵并不必然為直接利害關(guān)系，還包括間接利害關(guān)系，而且其也并不要求第三人必須參加到訴訟程序當(dāng)中，因此兩者間仍存在較大差別。我國(guó)將來如需借鑒大陸法系國(guó)家或地區(qū)對(duì)訴訟參加的分類思路，就現(xiàn)有確定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定仍要予以檢討。

注釋：

① 1989 年《行政訴訟法》第27 條規(guī)定：同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。

② 2014 年《行政訴訟法》第29 條規(guī)定：公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴。

③ 參見江必新、邵長(zhǎng)茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015 年版，第105 頁。

④ 《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12 條規(guī)定：與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。2014 年《行政訴訟法》第25 條第1款規(guī)定：行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。

⑤參見柳硯濤：《論行政訴訟中的利害關(guān)系——以原告與第三人的資格界分為中心》，《政法論叢》2015 年第2 期。

⑥? 參見袁杰主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法解讀》，中國(guó)法制出版社2014 年版，第83、83 頁。

⑦ 參見胡康生主編：《行政訴訟法釋義》，北京師范學(xué)院出版社1989 年版，第49 頁。

⑧⑩? 參見閆爾寶：《新〈行政訴訟法〉中的第三人確定標(biāo)準(zhǔn)論析》，《行政法學(xué)研究》2017 年第3 期。

⑨? 應(yīng)松年主編：《〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉修改條文釋義與點(diǎn)評(píng)》，人民法院出版社2015 年版，第83、83 頁。

?? 參見梁鳳云：《新行政訴訟法講義》，人民法院出版社2015 年版，第181、182 頁。

? 參見黃學(xué)賢：《行政訴訟中法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟的第三人》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020 年第 1 期。

? 參見柳硯濤：《論行政復(fù)議被申請(qǐng)人作為行政訴訟第三人》，《政法論叢》2014 年第2 期。

? 參見江必新主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，中國(guó)法制出版社2015 年版，第140 頁。

? 2012 年《民事訴訟法》第56 條第2 款規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人雙方的訴訟標(biāo)的，第三人雖然沒有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)，但案件處理結(jié)果同他有法律上的利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知他參加訴訟。人民法院判決承擔(dān)民事責(zé)任的第三人，有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利義務(wù)。

? 參見德國(guó)《行政法院法》 第65 條第2 款；日本《行政事件訴訟法》第22 條第1 項(xiàng)；臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第42 條第1 項(xiàng)。何海波編： 《中外行政訴訟法匯編》，商務(wù)印書館2018 年版，第687、751、153 頁；何海波編：《中外行政訴訟法匯編》，商務(wù)印書館2018 年版，第 687、751、153 頁。

??? 參見蔡志方：《論行政訴訟上之訴訟參加》，《輔仁法學(xué)》1999 年第18 期。

? 陳敏：《行政法總論》，自版，2016 年，第1452頁。

? ［德］ Erich Eyermann und Ludwig Fr?hler： 《德國(guó)行政法院法逐條釋義》，陳敏等譯，臺(tái)灣地區(qū)“司法院”2002 年版，第 648 頁。

? 江利紅：《日本行政訴訟法》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008 年版，第 365 頁。

? 參見陳清秀：《行政訴訟上之訴訟參加》，《法令月刊》 2012 第 10 期。

? 參見林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2020 年版，第 127 頁。

? 參見尤春媛：《論行政訴訟第三人的確定規(guī)則與范圍》， 《法律科學(xué)》 （西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)） 1999 第3期。

? 參見章志遠(yuǎn)、張開?。骸缎姓V訟第三人之確定標(biāo)準(zhǔn)及類型化新論》，《陰山學(xué)刊》2011 年第1 期。

? 王彥：《論行政訴訟參加類型的架構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》2006 年第2 期。

? 參見江必新等：《行政訴訟法比較研究》，中國(guó)法制出版社2019 年版，第183 頁。

? 參見黃先雄：《我國(guó)行政訴訟中必要參加訴訟第三人制度之構(gòu)建》，《法商研究》2018 年第4 期。

? ［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003 年版，第186 頁。

? 蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，元照出版社2007年版，第179 頁。