基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求的政策機理及問題對策

■劉鶴

基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求，是統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)安全與發(fā)展兼顧的重要手段。剖析政策運行機理，針對現(xiàn)有政策存在的問題，研究提出打通政策堵點、填補政策空白的對策建議，對于“十四五”時期從更高水平上推進基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求，具有現(xiàn)實意義。

一、政策現(xiàn)狀與機理分析

基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求領(lǐng)域，最早的政策文件可追溯到上世紀(jì)70 年代，主要涉及公路跑道建設(shè)、邊防公路建設(shè)、海底電纜管道建設(shè)、軍用飲食供應(yīng)站管理、國防交通資金管理、交通通訊基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求、國軍標(biāo)融合等六個方面。其中，公路跑道建設(shè)方面，1971年、1980 年先后發(fā)布了《關(guān)于公路跑道建設(shè)問題的請示》和《關(guān)于加強公路跑道建設(shè)的通知》，兩個文件均強調(diào)選點工作應(yīng)由空軍主導(dǎo)，對于經(jīng)費問題，1971年文規(guī)定在公路建設(shè)和養(yǎng)護費中開支，1980 年文規(guī)定列入國防公路建設(shè)計劃。國防公路建設(shè)方面，1990 年、1993 年先后發(fā)布了《關(guān)于加強邊防公路養(yǎng)護管理工作若干意見》和《關(guān)于調(diào)整明確國防公路網(wǎng)規(guī)劃編制工作有關(guān)具體做法和要求的通知》，明確了邊防公路養(yǎng)護經(jīng)費的保障渠道和國防公路的規(guī)劃編制規(guī)范。海底光纜管道建設(shè)方面，國務(wù)院出臺了《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》，軍隊和國家海洋局分別制定了具體實施辦法。此外，有關(guān)部門還出臺了《國防交通資金管理規(guī)定》《軍用飲食供應(yīng)站供水站管理辦法》《交通運輸、郵電通信基本建設(shè)貫徹國防要求規(guī)定》《關(guān)于進一步加強國家標(biāo)準(zhǔn)化和軍用標(biāo)準(zhǔn)化工作管理有關(guān)事宜的通知》，對相關(guān)業(yè)務(wù)進行了規(guī)定和說明。

該領(lǐng)域政策的核心關(guān)注點是中央政府和地方政府的責(zé)權(quán)利匹配問題。從央地投入與收益看，中央政府投入主要為了維護國防安全，同時兼顧地方經(jīng)濟發(fā)展；地方政府投入主要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要，同時兼顧國防安全。雙方就投資分?jǐn)偙壤嬖谒姆N博弈情況：一是國防效益和經(jīng)濟效益都較高時，雙方均有足夠的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，建設(shè)過程中可視各地財政實力情況靈活確定資金分?jǐn)偙壤欢菄佬б娓叩?jīng)濟效益較低時，應(yīng)以中央投資為主建設(shè)；三是國防效益較低但經(jīng)濟效益高時，應(yīng)以地方投資為主建設(shè)，同時兼顧國防需求；四是國防效益和經(jīng)濟效益都較低時，雙方建設(shè)需求不足，應(yīng)暫緩建設(shè)。

二、現(xiàn)行政策存在的問題

（一）國防事權(quán)及支出責(zé)任不夠合理，地方參與國防建設(shè)的經(jīng)濟負擔(dān)較重

圖1 基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求政策機理分析

在現(xiàn)有政策體系下，公路跑道、國防公路、邊防公路等國防項目，地方出資建設(shè)維護的比重較高。例如，《關(guān)于公路跑道建設(shè)問題的請示》規(guī)定，公路跑道修建和維護經(jīng)費，在公路建設(shè)和養(yǎng)護費中開支；《關(guān)于加強邊防公路養(yǎng)護管理工作若干意見》規(guī)定，一類邊防公路養(yǎng)護經(jīng)費由國家和省財政專項補助費安排，二類邊防公路養(yǎng)護經(jīng)費除財政部門撥給的專項補助費外，其余由公路養(yǎng)路費安排支出；《國防交通資金管理規(guī)定》規(guī)定，國防交通工程設(shè)施建設(shè)投資，由中央人民政府、地方人民政府和企業(yè)共同承擔(dān)；《交通運輸、郵電通信基本建設(shè)貫徹國防要求規(guī)定》規(guī)定，在地方財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資中，安排一定數(shù)量的資金，由本級政府國防交通主管部門用于地方交通運輸、郵電通信基本建設(shè)貫徹國防要求項目。這在一定程度上影響了地方參與國防建設(shè)的積極性，尤其是廣大延邊地區(qū)，財政實力較差，很多地市都是吃飯財政，地方配資建設(shè)國防項目非常困難，長期下來將導(dǎo)致重點方向和地區(qū)國防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和維護不力的局面。

（二）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，導(dǎo)致地方維護成本過高

基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求后產(chǎn)生的維護成本主要由地方政府或施工主體承擔(dān)。在具體建設(shè)過程中，部分項目按照“戰(zhàn)時不經(jīng)改造即可使用”的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，這種高標(biāo)準(zhǔn)既不符合實際需要，又給地方長期維護帶來較大壓力。例如，公路跑道的修建問題，應(yīng)由駐地空軍與軍區(qū)、地方有關(guān)部門共同勘察選點，修建公路時將預(yù)選公路跑道地段的路基加以處理，保持兩側(cè)兩端凈空要求，為國防功能預(yù)留好足夠空間，戰(zhàn)時再按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進行緊急加改裝。但如果按照戰(zhàn)時可以起落戰(zhàn)斗機的標(biāo)準(zhǔn)進行修建和維護，相關(guān)成本投入較高，地方維護起來壓力很大，長期來看這種模式不可持續(xù)。

（三）部分政策缺乏強制規(guī)定，對軍地雙方?jīng)]有約束性

基礎(chǔ)設(shè)施具有天然的軍民兩用性，最適合也最應(yīng)該由軍地共同謀劃建設(shè)。目前，相關(guān)政策問題中也提出了這種建設(shè)導(dǎo)向，但總體上引導(dǎo)性、倡議性規(guī)定較多，剛性強制規(guī)定較少，軍地雙方在執(zhí)行政策時“可做可不做”，做了沒什么好處，不做也沒什么壞處。例如，《關(guān)于調(diào)整明確國防公路網(wǎng)規(guī)劃編制工作有關(guān)具體做法和要求的通知》，在軍用公路新、改建上，對于軍民結(jié)合條件較好、線路較長而很重要的公路，可納入國防公路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃一并綜合考慮；《關(guān)于進一步加強國家標(biāo)準(zhǔn)化和軍用標(biāo)準(zhǔn)化工作管理有關(guān)事宜的通知》中，對于軍標(biāo)轉(zhuǎn)國標(biāo)問題，采用的是“一般應(yīng)申報制定國家標(biāo)準(zhǔn)”“應(yīng)轉(zhuǎn)換為國家標(biāo)準(zhǔn)”的表述方式；國務(wù)院、國家海洋局、軍隊關(guān)于海底電纜鋪設(shè)的三份文件中，均沒有強制性規(guī)定。這種規(guī)定對于基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求缺乏約束力，軍地雙方在具體項目建設(shè)上仍延續(xù)“你干你的、我干我的、各搞一攤”的傳統(tǒng)模式。

（四）對社會資本參與國防設(shè)施建設(shè)缺乏激勵政策，部分項目資源配置效率較低

引入社會資本建設(shè)國防設(shè)施，是提高資源配置效率和綜合效益的重要途徑。目前缺乏相關(guān)激勵政策，社會資本參與國防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無門可入、無利可圖。例如，按照《軍用飲食供應(yīng)站供水站管理辦法》規(guī)定，軍供站由政府出資修建維護，在保證完成軍供任務(wù)的前提下，實行平戰(zhàn)結(jié)合，可以利用現(xiàn)有設(shè)施，為部隊服務(wù)，為社會服務(wù)。在執(zhí)行過程中，大多數(shù)軍供站都存在投入不足、經(jīng)營不善、設(shè)施陳舊、效率低下等問題。出臺相應(yīng)激勵政策，引入社會資本參與建設(shè)運營，是解決該問題的有效途徑。此外，部分政策文件提到要出臺激勵政策，但后續(xù)配套措施沒有跟上。例如，《國防交通資金管理規(guī)定》指出，交通通信企業(yè)事業(yè)單位開展國防交通工作的有關(guān)經(jīng)費開支，可以給予適當(dāng)稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠的具體辦法由國家國防交通主管機構(gòu)會同國務(wù)院財政管理部門另行制定，但相關(guān)辦法遲遲未能出臺。

三、對策建議

從政策原理及問題分析來看，應(yīng)重點從央地事權(quán)劃分、補貼補助標(biāo)準(zhǔn)、社會資本參與激勵等方面，完善基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求政策。一是適度提高中央財政國防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分?jǐn)偙壤?。在完善中央決策、地方執(zhí)行機制的基礎(chǔ)上，適度加強中央政府承擔(dān)國防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護的職責(zé)和能力。落實重大基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求中央財政事權(quán)，由中央承擔(dān)支出責(zé)任。對于重大基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求相應(yīng)設(shè)施的后期維護，健全中央與地方共同承擔(dān)機制，適度提高中央財政分?jǐn)偙壤?。二是?yōu)化國防交通基礎(chǔ)設(shè)施中央專項資金補助標(biāo)準(zhǔn)。西藏地區(qū)和新疆南疆四地州等國防公路項目，由中央全額補助。其余國防公路，按照東部、中部、西部（和東北）地區(qū)，由中央財政給予梯次補助。國防公路建設(shè)任務(wù)重、地方財政困難的東、中部地區(qū)省市，以及享受中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付的東、中部地區(qū)省市，補助標(biāo)準(zhǔn)參照西部和東北地區(qū)執(zhí)行。三是給予軍地共用的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目用地用?；砻獾葍?yōu)惠政策。將軍隊需求迫切、地方經(jīng)濟建設(shè)需要、雙方達成共同建設(shè)意愿的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，納入國家“重大戰(zhàn)略項目”，享受用地、用?；砻庹?。四是調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。按照“戰(zhàn)時經(jīng)快速改造即可使用”的原則，合理確定公路飛機跑道、戰(zhàn)備碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，降低建設(shè)成本，減少維護壓力。五是引導(dǎo)社會資本參與軍供站等經(jīng)營類國防設(shè)施建設(shè)。通過PPP、BOT 等項目運作模式，吸引社會資本參與國防設(shè)施建設(shè)和運營管理，提高資源配置效率和綜合效益。按照“政府劃撥土地、企業(yè)投資建設(shè)運營、軍方無償使用”的思路，在保證完成軍方任務(wù)的前提下，允許企業(yè)利用現(xiàn)有設(shè)施開展市場化經(jīng)營，破解部分國防設(shè)施長期存在的投入不足、經(jīng)營不善、設(shè)施陳舊、效率低下等問題。