競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之（三）
——能力評(píng)估法

■楊建強(qiáng) 陳啟宏 張鋒 陳香 姚永倫

引言

裝備競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)，是指軍隊(duì)裝備采購(gòu)部門(mén)采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、評(píng)審確認(rèn)等競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，確定供應(yīng)商和采購(gòu)價(jià)格，獲取裝備預(yù)先研究、研制、試驗(yàn)鑒定、訂購(gòu)和維修保障等產(chǎn)品、技術(shù)與服務(wù)的行為。近年來(lái)，大量的新裝備經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式投入研制生產(chǎn)，如指揮控制系統(tǒng)、通信設(shè)備、北斗定位設(shè)備、導(dǎo)航設(shè)備、偵察測(cè)量設(shè)備、無(wú)人機(jī)系統(tǒng)、光電跟蹤設(shè)備等，并陸續(xù)配發(fā)部隊(duì)。

裝備采購(gòu)領(lǐng)域自引入競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)機(jī)制以來(lái)，從效果上看，相比目前仍存在的單一來(lái)源采購(gòu)方式，顯著的提高了采購(gòu)效益，特別是上述新裝備的科研生產(chǎn)，目前普遍采取的是各種各樣的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。不同形式的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)的合同履行特點(diǎn)各有不同，產(chǎn)生的問(wèn)題和難點(diǎn)也各不相同，這就給軍事代表的合同監(jiān)管工作提出了挑戰(zhàn)。

1 競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡(jiǎn)介

針對(duì)當(dāng)前軍事代表在競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，經(jīng)過(guò)調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實(shí)際創(chuàng)造性的提出了15種單項(xiàng)監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評(píng)估法、焦點(diǎn)附加法、動(dòng)態(tài)更替法、多項(xiàng)選擇法、節(jié)點(diǎn)激勵(lì)法、聯(lián)合監(jiān)管法、負(fù)面清單法、告知承諾法、隨機(jī)抽查法、三方審計(jì)法、用戶(hù)告知法、分步結(jié)算法、交叉評(píng)價(jià)法）和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級(jí)監(jiān)管法、分類(lèi)監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開(kāi)展。本文介紹單項(xiàng)監(jiān)管方法之能力評(píng)估法。

2 能力評(píng)估法的提出背景

目前競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)合同的兩種典型類(lèi)型為科研合同和訂購(gòu)合同。對(duì)于科研合同監(jiān)管，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式基本解決了“拖、降、漲”中的“降”和“漲”，因?yàn)橹袠?biāo)單位有兩家以上，但“拖”沒(méi)有完全解決，畢竟科研過(guò)程存在的不確定因素較多。這種不確定因素有來(lái)自系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)及分系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選型時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致按項(xiàng)目立項(xiàng)論證的預(yù)估全過(guò)程周期計(jì)算，正式研制時(shí)間剩余不多；也有來(lái)自前期招標(biāo)階段實(shí)物招標(biāo)比測(cè)項(xiàng)目不全面，或者方案招標(biāo)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不全，導(dǎo)致了技術(shù)攻關(guān)過(guò)程時(shí)間拉長(zhǎng)；還有因?yàn)楦骷已兄茊挝唤y(tǒng)型工作的反復(fù)，使得技術(shù)狀態(tài)一直難以確定，造成了研制工作進(jìn)度的耽擱。

對(duì)于訂購(gòu)合同監(jiān)管，進(jìn)度問(wèn)題表現(xiàn)有多種。有承制單位自身生產(chǎn)組織能力有限，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)評(píng)標(biāo)時(shí)為了得到較高的分?jǐn)?shù)，不顧實(shí)際情況承諾較短的交付期，簽訂合同后進(jìn)度瓶頸凸顯；沒(méi)有規(guī)范科研程序的非型號(hào)裝備，未經(jīng)過(guò)全面的科研過(guò)程磨合，圖紙、工藝并不成熟，中標(biāo)技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)后訂購(gòu)批產(chǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)很多狀態(tài)和工藝偏差，辦理技術(shù)狀態(tài)更改流程審批較長(zhǎng)和生產(chǎn)工藝不斷磨合調(diào)整雙重因素，導(dǎo)致了進(jìn)度時(shí)間捉襟見(jiàn)肘；由于競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)結(jié)果的不確定性，中標(biāo)產(chǎn)品的配套外購(gòu)件，很難提前進(jìn)行采購(gòu)備料，配套交付進(jìn)度往往成為制約因素；對(duì)于中標(biāo)后在第四季度簽訂合同的項(xiàng)目，年度訂購(gòu)計(jì)劃一般要求在年底前完成驗(yàn)收交付并結(jié)算，履約時(shí)間只有短短2-3個(gè)月，進(jìn)度壓力不言而喻；對(duì)于承制單位自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)提前備產(chǎn)的裝備，中標(biāo)并正式合同簽訂后軍事代表才介入，前期的生產(chǎn)過(guò)程處于監(jiān)管真空，如果推倒重來(lái)肯定進(jìn)度達(dá)不到合同要求。

3 能力評(píng)估法的設(shè)計(jì)思路

基于以上考慮，有必要在規(guī)定的節(jié)點(diǎn)對(duì)承制單位的科研生產(chǎn)能力進(jìn)行評(píng)估，用于解決軍事代表科研生產(chǎn)進(jìn)度監(jiān)督瓶頸問(wèn)題。

評(píng)估內(nèi)容：按照合同文本或草案中相關(guān)節(jié)點(diǎn)要求的標(biāo)的數(shù)量、狀態(tài)、進(jìn)度、價(jià)格等要素約束條件，對(duì)承制單位履行合同所需的人、機(jī)、料、法、環(huán)、測(cè)、費(fèi)等科研生產(chǎn)能力條件進(jìn)行全面檢查評(píng)估。

評(píng)估的方式：現(xiàn)場(chǎng)檢查，形成評(píng)估結(jié)論。

評(píng)估的時(shí)機(jī)：合同簽訂前、投產(chǎn)初期、投產(chǎn)中期、節(jié)點(diǎn)考核時(shí)。

4 能力評(píng)估法的實(shí)施流程

可分為了解承制單位總體情況、承制單位提交工作策劃、確定評(píng)估范圍、開(kāi)展能力評(píng)估、問(wèn)題處理五個(gè)步驟。

了解承制單位總體情況：掌握承制單位的總體概況，即將承擔(dān)的產(chǎn)品基本情況，以往承擔(dān)科研生產(chǎn)任務(wù)完成情況等，對(duì)承制單位的歷史狀況有個(gè)宏觀的把握，以對(duì)其科研生產(chǎn)能力有個(gè)基本的判斷。

承制單位提交工作策劃：承制單位對(duì)即將/正在承擔(dān)的任務(wù)進(jìn)行詳細(xì)工作策劃，包括人員組成、資源配備、進(jìn)度控制、質(zhì)量保證、風(fēng)險(xiǎn)管控等內(nèi)容。

確定評(píng)估范圍：根據(jù)承制單位總體情況和提交的工作策劃，確定和承擔(dān)任務(wù)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的人機(jī)料法環(huán)測(cè)費(fèi)要素，其他產(chǎn)品合同或任務(wù)及相關(guān)要素不在能力評(píng)估范圍。

開(kāi)展能力評(píng)估：軍事代表室組織人員現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，最后形成評(píng)估報(bào)告?？蒲心芰υu(píng)估要重點(diǎn)針對(duì)項(xiàng)目技術(shù)成熟度評(píng)價(jià)開(kāi)展，依據(jù)型號(hào)研制任務(wù)書(shū)、研制總要求等設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)輸入文件和進(jìn)度要求，考慮前期類(lèi)似項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)成果、預(yù)研階段的項(xiàng)目驗(yàn)收意見(jiàn)、招標(biāo)階段的技術(shù)方案或?qū)嵨飿訖C(jī)的指標(biāo)達(dá)到情況、競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)統(tǒng)型要求滿(mǎn)足的難易程度等等，同時(shí)對(duì)承制單位的科研人員、科研設(shè)備、配套參研單位、研制經(jīng)費(fèi)等重要的科研資源綜合評(píng)估。生產(chǎn)能力評(píng)估要重點(diǎn)針對(duì)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)所需的資源滿(mǎn)足情況開(kāi)展，依據(jù)合同確定的技術(shù)狀態(tài)和進(jìn)度要求，考慮承制單位的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)工藝文件、生產(chǎn)操作工人、生產(chǎn)線及設(shè)備設(shè)施、配套外購(gòu)器材、所需經(jīng)費(fèi)保障等生產(chǎn)要素，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目前期科研過(guò)程、招投標(biāo)遺留問(wèn)題、試制樣機(jī)質(zhì)量狀況等情況進(jìn)行綜合評(píng)估。

問(wèn)題處理：軍事代表室根據(jù)評(píng)估結(jié)論，提出處理意見(jiàn)。如果不存在能力瓶頸，可直接進(jìn)行下一步工作；如果存在一般能力瓶頸（人機(jī)料法環(huán)測(cè)費(fèi)等個(gè)別要素存在輕微不滿(mǎn)足），若合同已簽訂，督促承制單位及時(shí)解決；如果存在嚴(yán)重能力瓶頸（人機(jī)料法環(huán)測(cè)費(fèi)等部分要素不滿(mǎn)足），若合同未簽訂，向監(jiān)管委托單位發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)告知單且承制單位解決后才接受監(jiān)管任務(wù)，若合同已簽訂，督促承制單位進(jìn)行解決的同時(shí)報(bào)告軍事代表局并向監(jiān)管委托單位發(fā)出問(wèn)題報(bào)告單；如果存在重大能力瓶頸（人機(jī)料法環(huán)測(cè)費(fèi)等絕大部分要素或核心要素不滿(mǎn)足），若合同未簽訂，向監(jiān)管委托單位發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)告知單并拒絕接受合同監(jiān)管任務(wù)，若合同已簽訂，專(zhuān)題上報(bào)軍事代表局提出處理意見(jiàn)并向監(jiān)管委托單位發(fā)出問(wèn)題報(bào)告單。

5 需要注意的問(wèn)題

此工作可納入軍事代表進(jìn)度監(jiān)督工作的范圍。能力評(píng)估是針對(duì)承制單位履行特定裝備采購(gòu)合同的能力，其他產(chǎn)品合同或任務(wù)及未納入監(jiān)管范圍的裝備采購(gòu)合同不在能力評(píng)估范圍，需核實(shí)承制單位的實(shí)際情況，不同項(xiàng)目之間的科研生產(chǎn)條件如有共用，須考慮能力分配權(quán)重?？蒲猩a(chǎn)能力評(píng)估報(bào)告可用于軍代室合同評(píng)審意見(jiàn)（合同簽訂前）、風(fēng)險(xiǎn)告知單或問(wèn)題報(bào)告單（投產(chǎn)初期和中期）、節(jié)點(diǎn)考核報(bào)告的數(shù)據(jù)支撐。

6 結(jié)論

作為競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第三種單項(xiàng)監(jiān)管特性方法，能力評(píng)估法適用于合同監(jiān)管早中期。此方法的運(yùn)用可以有效監(jiān)控產(chǎn)品科研生產(chǎn)進(jìn)度，盡早發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。