蚌埠市水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀及建議

鄭 梅 夏心怡

（1蚌埠市環(huán)境監(jiān)測(cè)站，安徽蚌埠 230000；2廣西大學(xué)林學(xué)院，廣西南寧 530004）

習(xí)近平總書記就生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位做出了一系列重要論述，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國(guó)建設(shè)。習(xí)近平總書記批示，浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路。這拉開了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革的序幕，開啟了新安江上下游共治、共享和互利共贏的新篇章。

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是習(xí)近平生態(tài)文明思想的先行探索地和重要實(shí)踐地[1]。新安江先行地區(qū)的主要做法有以下幾個(gè)方面。一是著力強(qiáng)化環(huán)境綜合整治。農(nóng)藥集中配送覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，高效、低殘留和生物農(nóng)藥使用率提高到85%。實(shí)施全域環(huán)境整治，城鎮(zhèn)污水處理廠全部達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)農(nóng)村污水治理、餐廚垃圾處置PPP項(xiàng)目，率先建成全域垃圾智能化收轉(zhuǎn)運(yùn)體系。二是著力強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，已建成水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站18個(gè)，預(yù)計(jì)2021年再建成24個(gè)，進(jìn)一步提升精細(xì)化管理水平。制定黃山市《地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，在全市范圍內(nèi)建立地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，2019年黃山市全市31個(gè)地表水生態(tài)補(bǔ)償斷面納入考核，共計(jì)補(bǔ)償資金1 535萬(wàn)元，賠付資金585萬(wàn)。三是著力制度保護(hù)和全民保護(hù)。從完善治理體系和提升治理能力出發(fā)，及時(shí)將生態(tài)保護(hù)有效做法上升為制度，先后出臺(tái)70多個(gè)地方法規(guī)或規(guī)范性文件。鞏固提升“生態(tài)美”超市264家，實(shí)現(xiàn)流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。四是著力推進(jìn)新安江生態(tài)文明實(shí)踐中心建設(shè)。新安江生態(tài)文明實(shí)踐中心目前已完成投資2 000余萬(wàn)元，實(shí)際撥付工程款1 688萬(wàn)元。新安江生態(tài)補(bǔ)償官方微信公眾號(hào)發(fā)布使用并取得良好的交互效果。筆者結(jié)合新安江流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要做法，現(xiàn)將蚌埠市水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)情況介紹如下。

1 蚌埠市水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 初步建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

蚌埠市建立了以縣級(jí)橫向補(bǔ)償為主、?。ㄊ校┘?jí)縱向補(bǔ)償為輔的地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將國(guó)家考核斷面及跨省、市、縣界斷面納入賠付或補(bǔ)償范圍，實(shí)行“雙向補(bǔ)償”?！栋霾菏械乇硭?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償暫行辦法》將國(guó)家考核斷面及跨省、市、縣界斷面納入賠付或補(bǔ)償范圍，同時(shí)在市域境內(nèi)的懷洪新河增設(shè)懷遠(yuǎn)、固鎮(zhèn)2個(gè)市級(jí)考核斷面，形成縣（區(qū)）水環(huán)境質(zhì)量考核全覆蓋，建立具有蚌埠特色的區(qū)域水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。2020年1月，安徽省政府實(shí)施《沱湖流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案》后，蚌埠市生態(tài)環(huán)境局會(huì)同蚌埠市財(cái)政局及時(shí)調(diào)整《蚌埠市地表水生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》相關(guān)斷面和補(bǔ)償系數(shù)，目前全市已建立起橫縱并舉、干支流互融、分級(jí)考核的區(qū)域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)蚌埠市16個(gè)水生態(tài)補(bǔ)償斷面（含4個(gè)沱湖流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償斷面）生態(tài)補(bǔ)償金情況進(jìn)行資金清算，2020年1—7月蚌埠市產(chǎn)生生態(tài)補(bǔ)償金3 500萬(wàn)元，其中獲得補(bǔ)償金800萬(wàn)元、賠付金2 700萬(wàn)元，實(shí)際凈賠付1 900萬(wàn)元。從斷面產(chǎn)生的賠付金情況來看，沱湖湖心斷面產(chǎn)生賠付金達(dá)到1 200萬(wàn)元。

1.2 推行責(zé)任倒逼模式

按照轄區(qū)政府對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)和“誰(shuí)達(dá)標(biāo)誰(shuí)受益、誰(shuí)超標(biāo)誰(shuí)賠付”的精神，將《沱湖流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案》中的沱河王橋閘斷面、唐河樊集斷面、沱湖關(guān)咀斷面和沱湖湖心斷面進(jìn)行責(zé)任明確，并納入《蚌埠市地表水生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》補(bǔ)償范圍，一并考核。這種“水質(zhì)打賭”的補(bǔ)償模式，倒逼責(zé)任縣（區(qū)）加大力度，壓實(shí)責(zé)任。2020年度1 200萬(wàn)元的賠付金使五河縣倍感壓力，五河縣委、縣政府專題研究沱湖治理工作，編制《沱湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理可行性研究報(bào)告》，涉及工程項(xiàng)目投資逾34億元，重視程度之高，資金投入之大，前所未有。

1.3 開展基礎(chǔ)信息排查

固鎮(zhèn)縣和五河縣組織力量自上而下對(duì)南沱河及沱湖周邊入河入湖排口（涵閘）認(rèn)真排查，共排查出65個(gè)排口（涵閘），全面掌握入湖排口（涵閘）的功能、水量、水質(zhì)等情況，繪制了《沱湖流域蚌埠段排口（涵閘）位置圖》，并對(duì)重點(diǎn)入湖水體進(jìn)行了監(jiān)測(cè)，為系統(tǒng)治理提供了基礎(chǔ)信息保障。

1.4 實(shí)施環(huán)境污染整治

近年來，蚌埠市針對(duì)河湖周邊畜禽養(yǎng)殖、圍網(wǎng)養(yǎng)殖和非法種植等污染現(xiàn)象進(jìn)行了清理取締，對(duì)湖面上非法養(yǎng)殖和捕撈船只進(jìn)行登記、拆除，對(duì)破壞濕地打圍堰養(yǎng)殖行為予以嚴(yán)厲打擊。2019年冬季，五河縣對(duì)沱湖岸線約533.33 hm2枯死蘆葦進(jìn)行收割清運(yùn)。2020年4月，五河縣對(duì)沱湖水面約2 666.67 hm2菹草收割打撈。采取PPP項(xiàng)目，投資約3.8億元，沿湖周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村率先實(shí)施污水處理全覆蓋。投資400多萬(wàn)元開展馬拉溝入湖涵閘前置庫(kù)生態(tài)修復(fù)工程，試點(diǎn)在沱湖種植沉水植物，構(gòu)建水底森林，提高生物多樣性。

1.5 提升水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)

2020年蚌埠市生態(tài)環(huán)境局建成運(yùn)行水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站10個(gè)，其中龍子湖6個(gè)、懷洪新河2個(gè)、北淝河2個(gè)，有效提升了水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力，構(gòu)建了入河入湖水質(zhì)前置監(jiān)測(cè)預(yù)警體系?；春影霾洪l上斷面、淮河沫河口斷面、懷洪新河五河斷面和澮河固鎮(zhèn)斷面等4個(gè)國(guó)家地表水考核斷面水質(zhì)均值均達(dá)到考核要求；7個(gè)國(guó)家地表水考核集中式飲用水水源地水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定在Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)率100%。全市無(wú)劣V類水體，城市黑臭水體整治完成比例達(dá)100%。

1.6 推進(jìn)水環(huán)境綜合治理

2019年編制《沱湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理可行性研究報(bào)告》，總投資約400萬(wàn)元，采取EPCO模式，啟動(dòng)入沱湖最大的溝河——馬拉溝前端水域水體生態(tài)修復(fù)。投資約2 000萬(wàn)元在沱湖大崗電站北側(cè)開展沉水植物種植代替單一菹草治理一期EPCO項(xiàng)目。積極謀劃采取BOT模式對(duì)沱湖大崗東涵至西涵入湖涵閘水體治理與岸線生態(tài)修復(fù)工程，努力打造集生態(tài)修復(fù)與生態(tài)旅游相結(jié)合的樣板工程。

1.7 開展污染聯(lián)防聯(lián)控

2016年至今，蚌埠市先后與上游城市宿州市、亳州市、淮南市和下游城市滁州市簽訂了《跨市界河流水污染糾紛協(xié)調(diào)防控與處理協(xié)議》，在省內(nèi)率先建立起跨行政區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控體系，同時(shí)加強(qiáng)縣際協(xié)作，固鎮(zhèn)縣與靈璧縣、五河縣與泗縣、懷遠(yuǎn)縣與蒙城縣均已簽訂水污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議。通過定期召開聯(lián)席會(huì)議，開展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合監(jiān)測(cè)和聯(lián)合巡河等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由應(yīng)急管理向風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變。

2 存在的問題

2.1 跨行政區(qū)域水體較多

蚌埠市水系復(fù)雜，與很多市（縣）交界，如市境淮河干流上游與淮南市交界、下游與滁州市交界，懷洪新河下游出境斷面不僅是市界也是安徽省與江蘇省的省界斷面，澮河上游與宿州市交界、天井湖和沱湖上游都與宿州市交界、渦河上游與亳州市蒙城縣交界、備用水源地天河湖上游與滁州市交界、龍子湖也接受上游滁州市鳳陽(yáng)縣來水。因此，蚌埠市水環(huán)境治理面臨涉及面廣、范圍大、人口多且污染成因復(fù)雜等諸多矛盾，需要上下游統(tǒng)籌推進(jìn)，協(xié)同治理。另外，上述蚌埠市主要涉及流域水體（含蚌埠市境外和境內(nèi)）均不同程度存在占用濕地養(yǎng)殖、種植等現(xiàn)象，給流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)帶來隱患。

2.2 水生態(tài)恢復(fù)難度較大

上游外源性污染源對(duì)水環(huán)境的影響較大。蚌埠市境內(nèi)有10多條過境河流，處于河流下端，屬水跡型河流（湖泊），易受上游水體的水質(zhì)影響，不可控因素較多，污染因子成分復(fù)雜，造成污染物長(zhǎng)期蓄積，水生態(tài)治理難度較大。同時(shí)，由于蚌埠市境內(nèi)多數(shù)河流季節(jié)性特征明顯，豐水期和枯水期水資源量、水質(zhì)變動(dòng)較大，水生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，水體自凈能力較差，水體質(zhì)量?jī)?yōu)良率不能持續(xù)穩(wěn)定保持[2]。

2.3 地方投入財(cái)力有局限

以《沱湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理可行性研究報(bào)告》為例，涉及項(xiàng)目投資概算約34億元，由于市、縣財(cái)力有限，難以保障治理資金需要。2020年中央資金已支持1 124萬(wàn)元，但資金投入渠道以政府為主，社會(huì)資本很少參與。因此，在鼓勵(lì)多方資金參與生態(tài)環(huán)境治理上還要多想辦法、多做文章。

2.4 聯(lián)防聯(lián)控執(zhí)行有欠缺

目前，由市與市之間自主協(xié)商并簽訂的補(bǔ)償協(xié)議尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，補(bǔ)償制度不完善、補(bǔ)償機(jī)制不穩(wěn)定[3]，協(xié)議的執(zhí)行力仍有待提高，聯(lián)合會(huì)商分析研判流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力有待加強(qiáng)。此外，上下游發(fā)布預(yù)警信息不夠及時(shí)，汛期發(fā)生水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)及精準(zhǔn)防控還不夠到位。

2.5 生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不一

針對(duì)不同類型的河流、湖泊和濕地，環(huán)境質(zhì)量的衡量要求和標(biāo)準(zhǔn)不同。因此，建立公正、公允、科學(xué)、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才是蚌埠市真正實(shí)施好生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?。另外，蚌埠市目前主要采用的補(bǔ)償方式是生態(tài)補(bǔ)償?shù)墨@利者給予生態(tài)補(bǔ)償付出方部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但在實(shí)際操作中其對(duì)生態(tài)影響的損失估計(jì)量化不充分。

2.6 水質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚缺科學(xué)性

蚌埠市眾多河流湖泊不同的水體水質(zhì)尚未建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，沱湖是過水型湖泊，僅以湖泊水質(zhì)的總磷因子為標(biāo)準(zhǔn)，考核不夠規(guī)范精準(zhǔn)，造成上下游市、縣之間的生態(tài)補(bǔ)償意見不統(tǒng)一。

3 建議

3.1 強(qiáng)化項(xiàng)目推進(jìn)績(jī)效管理

定期公示蚌埠市水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施項(xiàng)目，規(guī)范資金管理，實(shí)行?？顚Ｓ肹4]。完善蚌埠市生態(tài)補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，推行分年度、分類別、分項(xiàng)目的績(jī)效管理體系，強(qiáng)化專項(xiàng)資金支出責(zé)任和效率。按照“誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)設(shè)定目標(biāo)”的原則，編制績(jī)效目標(biāo)，科學(xué)合理地測(cè)算資金需求，結(jié)合蚌埠市水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目類別，研究建立全過程績(jī)效評(píng)價(jià)，確保建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)發(fā)揮綜合效益。

3.2 加快流域綜合治理工作

圍繞流域內(nèi)影響水質(zhì)因素，因地制宜抓好農(nóng)村污水處理提升、農(nóng)村垃圾綜合整治、畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染防治、城鎮(zhèn)雨污水分流及排污口改造、市污泥與餐廚垃圾處置和區(qū)（縣）餐廚垃圾收運(yùn)處理、重要節(jié)點(diǎn)綜合治理樣板打造、水環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等工作，實(shí)地督查完工項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)，及時(shí)調(diào)度和通報(bào)在建項(xiàng)目進(jìn)度[5]。

3.3 推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

積極謀劃健全蚌埠市與淮南市、宿州市聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，建立健全生態(tài)補(bǔ)償合作協(xié)議。從資金、產(chǎn)業(yè)、人才等方面推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，確保新一輪生態(tài)補(bǔ)償工作延續(xù)升級(jí)[6]。持續(xù)加大水污染防治專項(xiàng)資金投入、保障自然保護(hù)區(qū)濕地修復(fù)資金投入，并在相關(guān)政策方面予以重點(diǎn)傾斜，形成較為穩(wěn)定的可持續(xù)投入機(jī)制。在學(xué)習(xí)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過程中，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，并體現(xiàn)和落實(shí)在蚌埠市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體實(shí)施中。

3.4 健全區(qū)際利益補(bǔ)償格局

為從根本上解決生態(tài)補(bǔ)償難、補(bǔ)償期限短、標(biāo)準(zhǔn)低等系列難題，真正形成“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的利益調(diào)節(jié)格局和合理補(bǔ)償?shù)牧夹跃置?。積極爭(zhēng)取從省級(jí)層面加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法，全面廓清流域邊界和干支流水系分布，形成流域水系治理工作基礎(chǔ)“一張圖”。上下游之間開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補(bǔ)償，明確生態(tài)補(bǔ)償主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式等，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償常態(tài)化、長(zhǎng)效化、法制化。

3.5 探索市場(chǎng)化多元化補(bǔ)償機(jī)制

建議蚌埠市依據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等九部委聯(lián)合印發(fā)的《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，探索開展排污權(quán)有償使用和交易、水資源使用權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等試點(diǎn)工作，推動(dòng)形成政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，全面激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性、主動(dòng)性。

3.6 建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償民生工程

建議蚌埠市借鑒黃山新安江流域先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，沿河、沿湖、沿岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋建設(shè)“生態(tài)美超市”，實(shí)現(xiàn)居民撿拾、分類垃圾可以兌換生活物品（積分），既可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能提高全民的環(huán)保意識(shí)，建立保護(hù)環(huán)境的新風(fēng)尚，從而減少生活垃圾對(duì)流域水體的污染。積極組織水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償民生工程宣傳月活動(dòng)，可以利用生態(tài)補(bǔ)償官方微信公眾號(hào)廣泛宣傳，讓水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償民生工程深入人心。對(duì)于破壞環(huán)境、亂傾倒垃圾入水體等不良行為，要建立相應(yīng)的懲戒機(jī)制。