全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力提升路徑研究

王 勇，姜興智

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

一、問題的提出

發(fā)展全過程人民民主是以習近平同志為核心的黨中央對中國特色社會主義民主實踐發(fā)展提出的重大政治方針。2021年全國人大對《全國人民代表大會組織法》(1)基于便捷的考慮，本文對法律規(guī)范名稱的表述均采用通用的簡稱。進行修訂，明確將堅持“全過程民主”寫入法律。全過程人民民主是包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等要素在內(nèi)的真實民主，這一概念不僅具有豐富的時代內(nèi)涵，更遵循了《憲法》第2條人民主權(quán)原則的根本要求，對于法治中國的建設(shè)具有重大指導意義。對于中國而言，賦予權(quán)力規(guī)制特別價值的“監(jiān)督”與其他國家“監(jiān)督”之語詞內(nèi)涵和制度邏輯存在本質(zhì)差異，法治監(jiān)督是一種具有鮮明中國特色的重大制度與政策方針。在此背景下，形成符合全過程人民民主邏輯的權(quán)力監(jiān)督范式，提升法治監(jiān)督合力是建設(shè)法治強國的應有之義。

《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》明確提出，“加強國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，形成法治監(jiān)督合力，發(fā)揮整體監(jiān)督效能”。這一規(guī)定對在全過程人民民主前提下，實現(xiàn)法治監(jiān)督與民主監(jiān)督的系統(tǒng)性整合，提出了規(guī)劃路徑。《憲法》第41條規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)作為政治性權(quán)利是實現(xiàn)全過程民主監(jiān)督的基本權(quán)利保障。在此基礎(chǔ)上，包括公民一般監(jiān)督權(quán)以及特定社會身份情境下衍生的特別監(jiān)督權(quán)是在全過程實現(xiàn)民主監(jiān)督的現(xiàn)實權(quán)利保障，而這對于法治監(jiān)督合力的實質(zhì)提升具有重大意義。然而與之不相稱的是，法學界對這一問題的研究相對不足，知網(wǎng)平臺收錄歷年發(fā)表的文章基本上是以憲法中監(jiān)督權(quán)力的制度邏輯以及風險挑戰(zhàn)等具體內(nèi)容為主。而在全過程人民民主視域下進行法治監(jiān)督合力提升路徑研究，對于超越“無用”與“變異”的中國法學如何有效回應法治監(jiān)督實踐，如何理性對于此類客觀憲法學現(xiàn)象，如何在非自足的憲法學(知識來源開放性)與憲法學理論的自主性發(fā)展(理論邏輯自主性)之間尋求平衡，具有重要創(chuàng)新價值。這也需要法學和法律的實踐觀從簡單的功能主義走向基于“體系特征合法性”的規(guī)范主義法律觀，厘清憲法學理論內(nèi)部的知識分野，在學術(shù)自主的意義上尋找并建構(gòu)當代中國法治與治理走向坦途的制度密碼和觀念密碼。[1]

二、法治監(jiān)督規(guī)范結(jié)構(gòu)與制度邏輯

全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力的提升，要求實現(xiàn)全過程、全要素的實質(zhì)法治監(jiān)督。而基于規(guī)范憲法學立場透視實現(xiàn)這一目標的根本法基礎(chǔ)，是展開法治監(jiān)督合力提升路徑的邏輯前提。因此，對于法治監(jiān)督的規(guī)范結(jié)構(gòu)與制度邏輯，主要從以下層面進行分析。

(一)憲法中法治監(jiān)督規(guī)范透視

基于控權(quán)宗旨，憲法中法治監(jiān)督規(guī)范的主要規(guī)制對象在于國家權(quán)力行使主體，這也是明晰法治監(jiān)督主體范圍和保障邏輯的基本前提。而對于權(quán)力運行合法性的監(jiān)督包括實體與程序兩方面，這兩方面內(nèi)容的完整性是衡量國家法治水平的重要因素。所以，厘清憲法中監(jiān)督規(guī)范之間的關(guān)系是提升法治監(jiān)督合力的關(guān)鍵。

按照權(quán)利本位主義，權(quán)利規(guī)范是監(jiān)督制度規(guī)范實現(xiàn)的前提性基礎(chǔ)，其他監(jiān)督規(guī)范均為權(quán)利實現(xiàn)而存在。而《憲法》第134條規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)規(guī)范，則明確了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，這既為組織監(jiān)督留有必要空間，又為公民監(jiān)督提供國家保障。此外，全國人大及其常委會基于憲法行使最高監(jiān)督權(quán)，確保人民主權(quán)原則的實現(xiàn)，從根本上保障全過程民主監(jiān)督之憲法可能性。國務院則行使最高行政機關(guān)對于其他行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，其中審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。因此，監(jiān)督權(quán)利規(guī)范是基礎(chǔ)，國家權(quán)力機關(guān)、法律監(jiān)督機關(guān)以及行政和審計監(jiān)督規(guī)范是保障，“控制權(quán)力、保障權(quán)利”則是憲法中法治監(jiān)督規(guī)范的根本目的。

(二)法治監(jiān)督權(quán)力邏輯分析

基于對憲法相關(guān)規(guī)范的詮釋與理解，全國人大及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān)，代表人民行使國家最高監(jiān)督權(quán)。最高人民檢察院和國家監(jiān)察委員會由全國人大選舉產(chǎn)生，依法行使法治監(jiān)督權(quán)，其具體職權(quán)內(nèi)容由全國人大依據(jù)法定程序通過立法予以規(guī)定。進一步分析，人民檢察院在現(xiàn)行法律體系中相對而言傾向于承擔一般性主體的兜底性監(jiān)督工作，監(jiān)察委員會則針對具有國家公職身份的主體進行法治監(jiān)督，其側(cè)重于廉政監(jiān)督。國務院則通過行政監(jiān)督權(quán)對各部委以及地方政府的法律行為進行監(jiān)督，而作為行政監(jiān)督權(quán)體系內(nèi)的審計監(jiān)督權(quán)因其獨立性等特征也是憲法中監(jiān)督權(quán)力的一種特殊類型。此外，最高人民法院對于下級人民法院而言也具有權(quán)力監(jiān)督關(guān)系。

由人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督以及監(jiān)察監(jiān)督組成的權(quán)力監(jiān)督體系和基于《憲法》第41條所規(guī)定的權(quán)利型監(jiān)督，共同構(gòu)成了法治監(jiān)督體系的主體部分。而媒體監(jiān)督等其他監(jiān)督類型則作為重要補充性監(jiān)督，基于其專業(yè)優(yōu)勢對于國家權(quán)力運行發(fā)揮法治監(jiān)督作用。從形式上分析，這就構(gòu)成了我國的多元化權(quán)力監(jiān)督模式，正是基于這一模式奠定了法治監(jiān)督合力提升的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

(三)法治監(jiān)督體系實質(zhì)構(gòu)造分析

按照塔瑪納哈(Brian Tamanaha)所指出的“法律—社會”研究框架分析，我國監(jiān)督制度具有“非本質(zhì)因襲主義”特征，但隨著立法完善，也在逐漸趨于同時滿足“形式法治”和“實質(zhì)法治”的需要。法治語境下的監(jiān)督權(quán)是國家權(quán)力體系的重要組成，呈現(xiàn)出“集中—分散”相結(jié)合的功能主義特征。換言之，根據(jù)憲法設(shè)立專門法律監(jiān)督機關(guān)進行一般性監(jiān)督，同時按照功能特征又將特定領(lǐng)域監(jiān)督職權(quán)分配至其他國家機關(guān)，形成了國家監(jiān)督權(quán)體系。而且，我國監(jiān)督權(quán)力邏輯與國家制度邏輯一脈相承。最高權(quán)力機關(guān)與由其產(chǎn)生的國家機關(guān)在監(jiān)督權(quán)力配置的收放過程中，掌握最高權(quán)力，有權(quán)依據(jù)憲法在國家機關(guān)之間靈活調(diào)整動態(tài)監(jiān)督權(quán)能，在客觀上反映出縱向集中型權(quán)力運行邏輯。

三、法治監(jiān)督合力提升挑戰(zhàn)與實質(zhì)動因

基于“規(guī)范—制度”思維路徑，可以在實質(zhì)意義上解構(gòu)以憲法文本為依據(jù)形成的法治監(jiān)督體系。以此為基礎(chǔ)，為了更有效地實現(xiàn)全過程人民民主邏輯下的法治監(jiān)督“權(quán)利+權(quán)力”范式，應當從以下方面分析法治監(jiān)督合力提升的挑戰(zhàn)及其動因。

(一)法治監(jiān)督合力提升挑戰(zhàn)

1. 法治監(jiān)督協(xié)同機制不健全

法治監(jiān)督合力的形成需要以法治監(jiān)督協(xié)同機制為保障，而在這一機制中存在亟需進一步完善的部分。就此問題而言，居于最高地位的憲法監(jiān)督是統(tǒng)攝這一協(xié)同機制的關(guān)鍵一環(huán)。在當前階段，憲法監(jiān)督存在以下方面的制度供給不足問題。一是合憲性咨詢機制。具體而言，更廣泛的主體，更高效地向有關(guān)方面，比如全國人大憲法和法律委員會提出咨詢，咨詢有關(guān)規(guī)范性文件以及制度設(shè)計是否合乎憲法。在完善法定權(quán)能部門答復機制的同時，探索建立更高效的咨詢路徑。二是事前咨詢機制。規(guī)范性法律文件在制定階段涉及憲法問題時，應當征求學者意見或者進行前瞻性研討，當前還缺乏完善的常態(tài)化機制。三是事后審查機制。公民、社會組織等如果認為規(guī)范性文件違憲，可以依法提出審查請求，無論何種結(jié)果均應當由全國人大常委會進行最終決定，維護國家權(quán)力機關(guān)的終極裁定權(quán)，避免專門委員會的職權(quán)越位。[2]而且，在深化司法改革的背景下，應當逐漸實現(xiàn)憲法規(guī)范在司法裁判中與其他下位法結(jié)合運用，促進原則與規(guī)則之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在此過程中實現(xiàn)對于憲法規(guī)范的具體化應用。如果司法機關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)層級的法規(guī)文件可能存在不合理乃至不合乎憲法精神的規(guī)則，可以依據(jù)法定程序提請全國人大常委會等法定機關(guān)予以審查并做出答復意見。而且，司法機關(guān)依據(jù)憲法和法律規(guī)定進行審判的過程需要進行必要的規(guī)范解釋，這也是對于司法行為進行合憲性監(jiān)督的前期階段。今后探索對于司法行為的合憲性監(jiān)督更應當注意對于這一階段的重視，突破現(xiàn)行監(jiān)督制度中存在的體系粗糙、監(jiān)督機構(gòu)不完善、實施細則缺失等方面的不足。此外，隨著政策性立法比重的增加，對于這一特別類型立法的監(jiān)督還缺乏有效的針對性制度，在地方層面也存在一些違反憲法精神和基本原則的情況，而這一問題又是在提升全過程法治監(jiān)督合力過程中亟需解決的關(guān)鍵問題。地方權(quán)力主體對中央宏觀政策的深入理解與有效執(zhí)行，不僅是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的保障，更是保障地方政策性法規(guī)支持監(jiān)督協(xié)同機制有效運行的關(guān)鍵所在。而政策異化的直接體現(xiàn)，主要在于政策內(nèi)容的遺失和歪曲，前者表現(xiàn)為“政令不暢”，后者表現(xiàn)為“政策加碼”，這對法治監(jiān)督協(xié)同機制實現(xiàn)“原則統(tǒng)一”與“能效增益”造成不利影響。

另一方面，我國一般性法律監(jiān)督制度對于全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力提升的促進作用也存在不足。人民檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，在公益性主動監(jiān)督、提出檢察建議以及直接受理公民法律監(jiān)督請求機制上，需要進一步規(guī)范化與公開化。所以，對于人民檢察院的職能理解應當嚴格遵循憲法賦予的法律監(jiān)督定位，打破原有公訴定位限制，以多元途徑促進法治監(jiān)督合力的形成與提升。

2.法治監(jiān)督合力立法保障不完善

當前，形成法治監(jiān)督合力的困難之一就是憲法文本中的法治監(jiān)督原則性規(guī)范沒有在下位法得到充分落實，造成憲法與下位法之間存在懸浮空間。在此影響下，有關(guān)主體對于憲法規(guī)范的不當理解，造成下位法基本價值趨向與憲法精神的實質(zhì)偏離。而形成全過程人民民主邏輯下的法治監(jiān)督合力，更加需要形成完善的法治監(jiān)督立法保障體系。

具體而言，在立法層面的不足主要是以下兩個方面：一方面是憲法相關(guān)法的不完善問題；另一方面是法律監(jiān)督具體領(lǐng)域立法的缺失問題。就前一方面而言，我國憲法相關(guān)法中還缺乏專門的合憲審查法來形成科學完善的憲法解釋機制以及憲法申訴制度。而這一立法不僅應實現(xiàn)覆蓋主體全面、覆蓋事項領(lǐng)域全面，還應當滿足憲法監(jiān)督途徑全面等要求，滿足制定新法應當達到的立法標準。而且，《立法法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》《公職人員政務處分法》等法律法規(guī)雖然規(guī)定了立法備案審查制度、國家公職人員質(zhì)詢制度以及公職人員違法處分制度等，但是對于國家機關(guān)等組織的整體性違憲行為在立法層面特別是憲法相關(guān)法中缺乏詳盡的監(jiān)督規(guī)則。對于憲法相關(guān)法的完善應圍繞憲法中的法治監(jiān)督規(guī)范，結(jié)合我國制度實際，形成具有更高實效的法治監(jiān)督合力提升路徑。而就后一方面而言，則應當在前一部分基礎(chǔ)上，完善包括預防腐敗、公益訴訟、司法建議等方面在內(nèi)法治監(jiān)督具體路徑的法律法規(guī)。通過立法體系的發(fā)展完善，保障和促進法治監(jiān)督機關(guān)通過具體監(jiān)督路徑的貫通銜接，提升法治監(jiān)督合力。

3.法治監(jiān)督合力內(nèi)生動力不足

上述兩個方面是法治監(jiān)督合力提升所面臨的直接性困難，而內(nèi)生動力不足則是在全過程人民民主實踐中形成法治監(jiān)督合力的深層次挑戰(zhàn)。具體而言，這一不足主要在于以下方面：首先，基于地方GDP 等經(jīng)濟性指標因素考核機制的壓力導向，法治監(jiān)督主體存在監(jiān)督方向異化的可能性。在此情況下，法治監(jiān)督的動力機制在客觀上趨向于服務地方政府的經(jīng)濟發(fā)展任務，逐漸偏離對權(quán)力運行合法性監(jiān)督的法治本位，對監(jiān)督主體而言也就產(chǎn)生了監(jiān)督動力上的“無力感”。其次，由于法治監(jiān)督主體負責人在領(lǐng)導體系中的相對從屬性地位以及不同法治監(jiān)督組織負責人在領(lǐng)導權(quán)力體系中的差異性地位，不同權(quán)力主體之間就產(chǎn)生了一定反監(jiān)督關(guān)系，阻礙法治監(jiān)督合力的形成。最后，對于實現(xiàn)全過程人民民主所必須堅持的以人民為中心理念，要求群眾性社會監(jiān)督積極性、主動性的進一步提升。而在法治實踐中仍然缺失實質(zhì)法治主義引領(lǐng)下的積極監(jiān)督觀，這也造成了對于國家機關(guān)監(jiān)督體系的外在激勵作用不足問題，在客觀上也影響了法治監(jiān)督合力內(nèi)生動力的全過程、全領(lǐng)域生成。[3]

(二)法治監(jiān)督合力挑戰(zhàn)實質(zhì)動因

當前時期，形成法治監(jiān)督合力亟需應對監(jiān)督體系整體功能相對弱、監(jiān)督體系不夠完善、監(jiān)督主體間制衡不足等方面的問題。而其深層機理主要包括權(quán)力協(xié)同監(jiān)督中的層次序列失序、監(jiān)督主體間互動路徑銜接梗阻以及法律制度和政治文化缺陷形成外部性干擾等三個方面, 而且在具體操作性指導闕如等方面的問題仍然存在。對于法治監(jiān)督合力阻礙因素背后的實質(zhì)動因，可以從以下角度加以思考。

1. 監(jiān)督關(guān)聯(lián)性概念語義適用混亂

憲法中監(jiān)督語詞的意涵在不同規(guī)范中有所差別，而不當理解監(jiān)督的語義內(nèi)涵是造成法治監(jiān)督合力形成困難的重要原因。憲法中涉及法治監(jiān)督的規(guī)范，不論是關(guān)于公民監(jiān)督還是人民檢察院監(jiān)督乃至全國人大及其常委會監(jiān)督等類型的監(jiān)督，其核心都在于規(guī)制國家公權(quán)力，而這也是憲法自身制定目標的本質(zhì)要求。因此，在立法、執(zhí)法乃至司法環(huán)節(jié)中將法治監(jiān)督規(guī)范不當引用為限制公民權(quán)利的依據(jù)，不僅對于國家機關(guān)實現(xiàn)憲法賦予的法定權(quán)能具有不利影響，更是背離了全過程人民民主理念的價值立場。

基于全國人大常委會在解釋憲法條款問題上的審慎立場，國家權(quán)力機關(guān)沒有從憲法體系性解釋的角度完整詮釋憲法中法治監(jiān)督規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)涵和價值理念。因此，對于監(jiān)督關(guān)聯(lián)性概念語義的錯誤理解，造成國家機關(guān)在立法、執(zhí)法與司法過程中尚未完全立足于憲法根本精神和法治監(jiān)督原則，有效回應實現(xiàn)全過程人民民主對于提升法治監(jiān)督合力的迫切需要。這就造成法治監(jiān)督在全過程人民民主實踐中的法治保障作用無法得到充分展現(xiàn)，進而造成法治監(jiān)督力量的離散。而這需要重新闡釋憲法相關(guān)法中的“監(jiān)督”語義。特別是解決好法治監(jiān)督體系范疇內(nèi)“監(jiān)察”“檢察”以及“審計”等全要素監(jiān)督概念在不同層級規(guī)范性文件之間的本質(zhì)關(guān)系，為全面厘清法治監(jiān)督規(guī)范體系乃至法治監(jiān)督實踐邏輯奠定理論基礎(chǔ)。

2. 轉(zhuǎn)型時期法治監(jiān)督形勢轉(zhuǎn)變

憲法上法治監(jiān)督的制度性變革是監(jiān)督由“工具性托付”轉(zhuǎn)向“價值性托付”的關(guān)鍵所在。就監(jiān)督而言，監(jiān)督的法治化已經(jīng)突破了傳統(tǒng)中國道德性監(jiān)督的工具性價值，通過法定程序賦予其法治的理念與價值，使其受制于民主與程序的控制，形成監(jiān)督的自治性價值。而過去中國公權(quán)力表現(xiàn)為一種高度一元化狀態(tài)，最高權(quán)力的指令構(gòu)成了全體行動的綱領(lǐng)。在工具性托付邁向價值性托付的過程中，多元主體利益分化造成由利益博弈擔當正義分配的實踐機制。這種轉(zhuǎn)變催生出法律監(jiān)督公開化與程序化的可能性，形成了“監(jiān)督市場”的制度潛能。[4]而在監(jiān)督的工具性托付邁向價值性托付過程中，可能會出現(xiàn)法律規(guī)則與公理性原則之間的錯位現(xiàn)象，甚至可能出現(xiàn)由于法治建設(shè)與社會改革非同步性造成的法律沖突，引發(fā)法律淵源體系不穩(wěn)定等方面的問題。此外，在工具性監(jiān)督向價值性監(jiān)督轉(zhuǎn)型的過程中，可能出現(xiàn)的法律監(jiān)督行為目的偏離以及部分領(lǐng)域監(jiān)督制度虛置化問題。在工具性監(jiān)督邁向價值性監(jiān)督的過程中，監(jiān)督的法律淵源適用規(guī)范性是關(guān)鍵問題，需要平衡好權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域中法律規(guī)范主義和法律功能主義之間的關(guān)系。

當然，相比較于監(jiān)督政策性立法而言，監(jiān)督行為規(guī)范性立法是政策與法律之間的相對“分離模式”。而監(jiān)督政策性立法中政策與法律之間則是“融合模式”，這一模式在客觀上有利于解決監(jiān)督立法體系中自主性與應變性之間的緊張關(guān)系。[5]而且，基于當代中國法治實踐背景，法律監(jiān)督制度中的傳統(tǒng)繼承性因素相對較少。因此，全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力的形成具有建構(gòu)主義的基本特征和理性主義的客觀影響。對此而言，艾倫·沃森(Alan Watson)提出的影響法律制度發(fā)展“九大因素”也值得在法治監(jiān)督領(lǐng)域予以合理借鑒。[6](P252)

3.多重身份下監(jiān)督價值性內(nèi)在沖突

形成實質(zhì)意義上的法治監(jiān)督合力需要明晰監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體之間，以及法治監(jiān)督體系內(nèi)部的博弈邏輯。以行政機關(guān)為核心的被監(jiān)督主體為了完成自身工作指標和政績目標，往往可能通過權(quán)力博弈來化解各類監(jiān)督主體所采取的法定監(jiān)督措施。在此邏輯下，權(quán)力主體為了削弱法治監(jiān)督對權(quán)力的約束，一方面試圖直接影響法治監(jiān)督權(quán)能機關(guān)，通過人財物等外在因素削弱法治監(jiān)督的實質(zhì)監(jiān)督力和監(jiān)督積極性。更重要的一方面在于被監(jiān)督主體在與監(jiān)督力量博弈過程中，對于體系內(nèi)監(jiān)督組織與體系外監(jiān)督組織可能通過權(quán)益共享或權(quán)力尋租等路徑，造成法治監(jiān)督組織及其工作人員在多重身份邏輯下監(jiān)督身份與被監(jiān)督身份的“混同”。進一步造成法治監(jiān)督實際利益導向的異化與錯位，進而引發(fā)法治監(jiān)督價值性內(nèi)在沖突。

此外，還應當進一步在抽象意義上分析法治監(jiān)督職能機關(guān)如何在國家治理法治化的背景下，處理好與公民等其他社會監(jiān)督主體之間的關(guān)系，打破科層體制和行政發(fā)包制影響下權(quán)力監(jiān)督模式的局限，實現(xiàn)全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力的實質(zhì)性提升。

四、全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力提升路徑

全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力的提升需要以實質(zhì)法治主義為導向，強化對于權(quán)力運行全過程進行超越程序性形式監(jiān)督意義上的全程性實質(zhì)監(jiān)督。在此前提下，法治監(jiān)督合力在全過程人民民主邏輯下的實質(zhì)性提升，既在于全域性也在于全程性。進一步而言，實現(xiàn)全過程人民民主邏輯下的法治監(jiān)督合力實質(zhì)性提升，需要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上強化全過程“督法、督人、督事”。以規(guī)范主義為基礎(chǔ)，實現(xiàn)全過程法治監(jiān)督力量的分進合擊。

(一)形成法治監(jiān)督憲法體系性解釋

憲法是監(jiān)督與制約公權(quán)力無序擴張的根本法，對于憲法體系性解釋的缺失是通過法定路徑提升法治監(jiān)督合力亟需解決的前提性問題。而這也是基于行政組織法以及行為法中關(guān)于職權(quán)清單等規(guī)范內(nèi)容，對于國家權(quán)力實現(xiàn)監(jiān)督控制、踐行民生主義憲法觀的關(guān)鍵所在。加強對憲法相關(guān)規(guī)范的詮釋不僅是全國人大常委會的基本權(quán)責，而且也是相關(guān)立法主體和行政主體在進行職權(quán)活動過程中的必要性前置工作。因此，對于憲法中關(guān)于國家權(quán)力監(jiān)督制約規(guī)范的解讀，不僅要結(jié)合憲法對國家機關(guān)權(quán)力行使的直接約束規(guī)范，更需要形成體系化思維，運用憲法基本原則以及公民基本權(quán)利等方面的制度內(nèi)容，全方位闡釋憲法中的法治監(jiān)督關(guān)聯(lián)性規(guī)范，形成可以完整詮釋憲法精神的體系性解釋?；谶@一體系性解釋，為下位法在國家權(quán)力監(jiān)督問題上的“立、改、廢、釋”奠定根本法基礎(chǔ)，而這也是在全過程人民民主的邏輯下，貫徹實現(xiàn)民生主義法治觀的根本法前提。此外，對于權(quán)力隱性擴張的監(jiān)督問題，憲法相關(guān)規(guī)范的詮釋既要堅持基本權(quán)利國家保護義務的規(guī)范邏輯，避免機關(guān)義務免責逃逸性擴權(quán)，更要深入詮釋憲法中“控制權(quán)力，保障權(quán)利”相關(guān)基本原則、基本規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)容，彌補法治監(jiān)督實體法和程序法層面的不足，實現(xiàn)憲法規(guī)范對立法體系的整體引領(lǐng)作用。而這不僅要求明晰國家機關(guān)及其公職人員的基本職責和權(quán)力邊界，還要求有效規(guī)制相關(guān)主體在制定抽象性規(guī)范文件過程中的權(quán)力隱性擴張，避免立法行為以及抽象行政行為法律監(jiān)督機制漏洞導致的監(jiān)督權(quán)利保障不足問題以及權(quán)力邊界模糊問題。就此意義而言，基于法定程序形成法治監(jiān)督系列憲法體系性解釋，有效統(tǒng)攝法治監(jiān)督體系的變革與發(fā)展，提升國家法治監(jiān)督力量在全過程人民民主邏輯下的監(jiān)督合力。

(二)補強法治監(jiān)督規(guī)范體系

全過程人民民主基本邏輯決定了法治監(jiān)督相較于以往更為明顯的全域性、全程性以及監(jiān)督效力的實質(zhì)性。而法治監(jiān)督規(guī)則體系的完善就需要按照這一邏輯，解決權(quán)力監(jiān)督民主化以及監(jiān)督時空全程化的規(guī)則保障體系缺位問題。相較于國家機關(guān)監(jiān)督權(quán)已經(jīng)形成的基本法制保障，公民監(jiān)督權(quán)目前尚無統(tǒng)一法律文本加以保障。結(jié)合中國法治監(jiān)督氛圍相對不足的情況，單獨制定這一立法的價值則更為明顯，這一立法的形成是保障法治監(jiān)督立法體系完整性的關(guān)鍵所在。因此，為了在全過程人民民主邏輯下強化以人民為中心的法治監(jiān)督力，保障憲法規(guī)范的有效實施，這一法律文本名稱可以明確為《公民監(jiān)督法》或其他合理名稱。這一法律可以由總則、公民法律監(jiān)督路徑及監(jiān)督機關(guān)職責、監(jiān)督范圍和管轄、監(jiān)督程序、法律責任以及國際合作等章節(jié)為主要部分加以組成。此外，作為落實憲法中法治監(jiān)督規(guī)范的法律規(guī)則，不僅應當具體化憲法中涉及依法治國、法治監(jiān)督的原則性規(guī)范，還應當與其他關(guān)聯(lián)性實體或程序法形成合理有效銜接。當然，從遠期前瞻性角度分析，是否需要探索制定指導與規(guī)范監(jiān)督國家公權(quán)力的宏觀基本法即《法治監(jiān)督法》，也值得做進一步專門性分析與論證。

另一方面，《憲法》第134條明確了人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的基本定位?！度嗣駲z察院組織法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等相關(guān)法律對檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責也作出了相應具體規(guī)范。而對于法治監(jiān)督體系中其他監(jiān)督主體而言，應當基于全過程人民民主的價值導向，按照法定權(quán)責和程序細化完善包括領(lǐng)導干部“一崗雙責”、財務會計、內(nèi)部審計等涉及權(quán)力運行全過程監(jiān)督中關(guān)聯(lián)性主體的監(jiān)督規(guī)則。當然，這也需要依據(jù)國家機關(guān)組織法，完善特定組織體系內(nèi)部的監(jiān)督規(guī)則。就此而言，對于提升法治監(jiān)督合力具有重要價值的體系監(jiān)督是國家機關(guān)體系內(nèi)部的自主性監(jiān)督，監(jiān)督方向主要在于促進國家機關(guān)及其公職人員正確行使公權(quán)力。這一類型的法治監(jiān)督按照立法標準，盡管一般不需要制定新的立法，但是應當嚴格按照上位法的基本要求，完善體系之內(nèi)的具體監(jiān)督規(guī)則，形成符合全過程民主監(jiān)督理念的治理模式。在此過程中，應當發(fā)揮好組織內(nèi)部法制部門的功能作用，做好體系內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則的備案與審查，特別是強化司法行政部門對于行政系統(tǒng)規(guī)范性文件的備案與審查工作?？傮w而言，對于法治監(jiān)督立法完善問題，應當在修法與制定新法等發(fā)展路徑之間形成合理平衡。

(三)打造法治監(jiān)督綜合共同體

按照黨中央的決策部署，把建立行政機關(guān)與檢察機關(guān)干部交流機制作為發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要抓手，建立法治工作人員流動“旋轉(zhuǎn)門”，促進換位思考，努力形成法治理念相同、專業(yè)能力同檔、價值追求統(tǒng)一的法治監(jiān)督共同體，形成監(jiān)督合力。換言之，通過提升檢察官等主體解決法律監(jiān)督難題的能力，讓監(jiān)督者在法律監(jiān)督實踐中增強依法監(jiān)督本領(lǐng)、強化合作監(jiān)督意識，夯實法律監(jiān)督助推法治政府建設(shè)的監(jiān)督人才基礎(chǔ)。因此，對于提升法治監(jiān)督合力而言，打造法治監(jiān)督共同體不僅具有重要實踐價值，更是提升法治監(jiān)督向心力的關(guān)鍵所在。

具體而言，這一共同體在全過程人民民主實踐中需要同時注重全過程性與人民主體性邏輯。在遵循法治的前提下，將權(quán)力運行全過程監(jiān)督中涉及的公民、社會組織等監(jiān)督主體均納入法治監(jiān)督體系之內(nèi)，打造法治監(jiān)督綜合共同體。在此過程中，培育法治監(jiān)督綜合共同體的目標在于將憲法規(guī)范明確的監(jiān)督權(quán)利主體(公民)與監(jiān)督權(quán)力主體(國家機關(guān))乃至正在發(fā)展具有法治監(jiān)督功能的NPO、NGO組織納入“法益協(xié)同、互動和諧”的共同體系之內(nèi)。以此為基礎(chǔ)，改變法治監(jiān)督主體離散與監(jiān)督能效減損問題引發(fā)的權(quán)力監(jiān)督機理異化問題。而這一共同體路徑也在根本上要求實現(xiàn)法治監(jiān)督制度所保障法益價值在本質(zhì)上的內(nèi)在一致性，避免監(jiān)督權(quán)利主體與監(jiān)督權(quán)力主體之間以及機關(guān)監(jiān)督體系內(nèi)部存在的權(quán)力尋租、價值異化乃至隱性利益沖突問題。所以，在權(quán)力組織之內(nèi)任何程度參與權(quán)力運行全過程的公職人員或非公職人員都應當有效完整納入監(jiān)督共同體，強化內(nèi)部監(jiān)督的制約作用。在此問題上，權(quán)力主體中的技術(shù)性或非長期性工作人員也應當有效發(fā)揮其基于公民監(jiān)督權(quán)利生成的特定身份監(jiān)督權(quán)能，突破隱性特別權(quán)力關(guān)系等因素的壁壘，確保法治監(jiān)督共同體覆蓋范圍的完整性。

進一步而言，實現(xiàn)這一共同體的關(guān)鍵還在于解決法治監(jiān)督制度在科層制邏輯下的監(jiān)督效益分化問題。在全過程人民民主的邏輯下，促進國家機關(guān)內(nèi)外監(jiān)督組織堅持以人民為中心，基于現(xiàn)有基礎(chǔ)形成法治共同體“銜接點”，保障法治監(jiān)督共同體不同領(lǐng)域間實現(xiàn)有序銜接。當然，這一銜接點在國家與社會監(jiān)督體系之間具有不同情形。對于國家監(jiān)督體系而言，《憲法》第134條明確的法律監(jiān)督機關(guān)即人民檢察院是最為重要的銜接樞紐。而且，從法治監(jiān)督體系宏觀角度分析，其關(guān)鍵功能在于實現(xiàn)社會監(jiān)督體系與國家監(jiān)督體系之間的有效銜接，形成上述體系之間監(jiān)督合力提升的邏輯起點。在社會監(jiān)督體系之內(nèi)，同時兼具公民監(jiān)督權(quán)與法定身份監(jiān)督權(quán)的人大代表、人民監(jiān)督員等就主體是實現(xiàn)法治監(jiān)督共同體，形成監(jiān)督合力的重要樞紐。所以，應當特別發(fā)揮好包括人大代表、人民監(jiān)督員在內(nèi)各類特定身份監(jiān)督主體的法治監(jiān)督效果，運用其與人民群眾日常生產(chǎn)生活聯(lián)系更為密切的直接性優(yōu)勢，積極回應人民群眾的法治監(jiān)督訴求。同時，運用這一優(yōu)勢深入帶動群眾積極監(jiān)督國家權(quán)力的合法運行，促進法治監(jiān)督綜合共同體的擴大，提升社會監(jiān)督體系的實質(zhì)效能。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入調(diào)整各類法治監(jiān)督組織考評機制，強化對法治監(jiān)督組織工作人員具體履行監(jiān)督職責實際效果的民主化公開測評，精準細化監(jiān)督主體具體監(jiān)督范疇，以此推動監(jiān)督組織激勵導向機制正當化轉(zhuǎn)型。

(四)培育法治監(jiān)督動態(tài)交互式思維

提升法治監(jiān)督合力是新時期法治監(jiān)督制度發(fā)展的重要方向，基于這一方向重塑法治監(jiān)督思維是實現(xiàn)這一目標的重要工程。在全過程人民民主的邏輯下，培育法治監(jiān)督動態(tài)交互式思維，要求突破以往法律監(jiān)督機關(guān)、公民以及社會組織在各自領(lǐng)域監(jiān)督國家權(quán)力合法運行過程中存在的局限性。監(jiān)督機關(guān)應當以合作式思維尊重人民群眾在法治監(jiān)督體系中的主體性地位，主動回應人民對于國家權(quán)力的各類監(jiān)督訴求，尊重公民的檢舉權(quán)、控告權(quán)和申訴權(quán)，積極發(fā)動群眾通過合法路徑在全過程、全領(lǐng)域監(jiān)督國家權(quán)力的合法運行。不僅如此，法治監(jiān)督機關(guān)還應當進一步發(fā)揮組織化監(jiān)督的集中性優(yōu)勢，依法提升NPO、NGO組織的法治監(jiān)督輔助功能。在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)民意、發(fā)掘公權(quán)力越界的隱蔽節(jié)點，以動態(tài)交互式思維促進全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力的實質(zhì)性提升，為當代中國法治監(jiān)督的制度完善提供有力支持。[7]

此外，動態(tài)交互式法治監(jiān)督理念的貫徹不僅需要促進程序機制完善，實現(xiàn)正當程序原則的基本要求，還需要優(yōu)化監(jiān)督體系頂層設(shè)計，完善權(quán)力的全過程監(jiān)督機制，對于權(quán)力運行的一切環(huán)節(jié)均予以有效監(jiān)督，提升各環(huán)節(jié)監(jiān)督的整體合力。具體而言，以整體性和全面性思維突破權(quán)力監(jiān)督時空局限，在橫縱兩個方向分別加以推進。既要在橫向上將各類直接或間接承擔公共職能，行使公共行政職權(quán)的主體全面納入法治監(jiān)督的整體范疇之內(nèi)；也要在縱向上對行政決策到行政執(zhí)法乃至行政救濟等程序，實現(xiàn)全過程人民民主監(jiān)督，并輔以行政系統(tǒng)內(nèi)的自主監(jiān)督機制和審計監(jiān)督機制，保障法治監(jiān)督合力得到實質(zhì)性提升與鞏固。

(五)發(fā)展耦合互嵌式法治監(jiān)督模式

法治監(jiān)督合力在全過程人民民主邏輯下的實質(zhì)性提升，還需要加強社會道德監(jiān)督力量和社會主體自主監(jiān)督力量，并且使二者輔助于法治監(jiān)督的制度實踐，發(fā)展耦合互嵌式法治監(jiān)督模式。而這也要求合理借鑒基層治理領(lǐng)域中的“三治融合”思維，通過實現(xiàn)監(jiān)督機制背后監(jiān)督路徑的“三治融合”，為耦合互嵌式法治監(jiān)督模式的形成提供內(nèi)生動力。作為系統(tǒng)性法治工程，實現(xiàn)法治監(jiān)督的“三治融合”范式，首先需要保障公民等社會主體自主行使憲法明確的監(jiān)督權(quán)利，保障社會自主性監(jiān)督可以充分實現(xiàn)其價值作用。在此過程中，還應當充分利用大數(shù)據(jù)智能技術(shù)，通過建設(shè)大數(shù)據(jù)法治監(jiān)督平臺、大數(shù)據(jù)監(jiān)察平臺，完善網(wǎng)絡信息公開機制，改進與統(tǒng)一現(xiàn)有網(wǎng)絡監(jiān)督舉報平臺, 優(yōu)化公民等社會主體的法治監(jiān)督路徑。整合黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督，全方位提升法治監(jiān)督合力。而且，道德治理作為國家治理的重要組成部分，可以促進被監(jiān)督主體形成主動遵守憲法和法律的內(nèi)在動力，這對于保障法治監(jiān)督的長期治理成效具有重要現(xiàn)實價值。

其具體的路徑就是推動法治監(jiān)督機關(guān)聯(lián)合社會力量，在建構(gòu)監(jiān)督制度供給與功能互補的聯(lián)通機制、培育監(jiān)督法治化的現(xiàn)代化治理體系和形成人民監(jiān)督全程化的保障制度等方面深入貫徹民生法治觀的價值理念，實現(xiàn)權(quán)力行使與權(quán)力監(jiān)督之間綜合效益最佳的“帕累托最優(yōu)”。[8]當然，不同監(jiān)督模式之間各有側(cè)重、相互支撐，都是實現(xiàn)監(jiān)督治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升法治監(jiān)督合力的重要基礎(chǔ)。[9]而且，耦合互嵌式法治監(jiān)督模式并非不同監(jiān)督模式之間的靜態(tài)疊加，而是通過機制創(chuàng)新實現(xiàn)結(jié)構(gòu)互嵌和功能耦合。按照自治、法治、德治相結(jié)合的系統(tǒng)性監(jiān)督思維，統(tǒng)合包括國家機關(guān)(包括各級政府)在內(nèi)的外部監(jiān)督主體以及內(nèi)部監(jiān)督主體(工會、村委會、居委會等治理主體及社區(qū)監(jiān)事會、議事會等新型組織形式)，形成內(nèi)外監(jiān)督合力，健全國家和地方治理的現(xiàn)代監(jiān)督體系。[10]逐漸形成全過程人民民主邏輯下具有更強向心力的多元化法治監(jiān)督模式。

我國已經(jīng)陸續(xù)加入或批準一系列涉及公民監(jiān)督權(quán)利的國際條約，已經(jīng)或正在逐步納入我國的法律體系中。對于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》而言，我國已于1998年簽署，但尚未正式批準。[11]因此，促進國內(nèi)法治監(jiān)督制度主動對接我國加入或批準的相關(guān)國際條約、公約，需要在以下方面促進法治監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)型升級,在立法層面，根據(jù)我國加入或批準國際條約或公約中對于公民監(jiān)督權(quán)利保障的規(guī)則，修改我國立法中不相適應的內(nèi)容。在國際法治合作層面，加強與聯(lián)合國人權(quán)理事會等國際組織之間的有效合作。一方面，宣傳我國法治監(jiān)督制度發(fā)展的歷史性成果，促進我國國際法治影響力提升；另一方面，促進我國在法治監(jiān)督相關(guān)領(lǐng)域與國際組織和相關(guān)國家之間的合作，實現(xiàn)監(jiān)督信息互通、監(jiān)督保障體系延伸，實現(xiàn)法治監(jiān)督合力在國內(nèi)與國際兩個大局中有效提升。

五、結(jié)語與啟示

法治監(jiān)督合力的形成與提升是新時期法治監(jiān)督制度發(fā)展所必須面對的重大課題。對于全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力提升路徑探索而言，需要充分考慮在科層化模式下，國家工作人員職務行為異化背后的制度邏輯與權(quán)力博弈。在此基礎(chǔ)上，對于國家權(quán)力運行監(jiān)督控制機制的建構(gòu)與完善，要緊密結(jié)合行政發(fā)包制以及科層制影響下國家權(quán)力體系的運行特征，追本溯源尋求在全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力的實質(zhì)性提升。此外，在智能時代科技對于法治監(jiān)督制度的發(fā)展與運行已經(jīng)產(chǎn)生了重要影響。因此，在對于權(quán)力運行進行合法性監(jiān)督的過程中，可以運用現(xiàn)代智能科技系統(tǒng)進行細節(jié)分析與審查?；谶@一思路，促進全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力的提升是現(xiàn)代智能科技在法治監(jiān)督領(lǐng)域運用研究的重要方向。[12]

對于全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力提升路徑的研究，不論是定量研究還是行為主義法學研究模式，都可針對具體現(xiàn)象進行價值中立的分析研究。法治監(jiān)督合力提升路徑的研究不僅對于分析權(quán)力動態(tài)運行過程中的具體化監(jiān)督措施具有重要意義，而且有利于分析法治監(jiān)督立法中的法制統(tǒng)一問題。當然，對于全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力提升路徑的探索，一方面要突破法學體系內(nèi)部的分支學科壁壘；另一方面，也要進一步突破法學、政治學等社會科學之間的壁壘，形成跨學科研究新范式，培育中國的法律實踐學派。還要重視這一領(lǐng)域的法教義學研究，完善規(guī)則體系，結(jié)合社科法學研究的最新觀點，形成具有體系性和開放性的中國特色法治監(jiān)督理論體系。