民族貿(mào)易民族特需商品生產(chǎn)財政貼息貸款優(yōu)惠政策的困境與優(yōu)化策略
——以湖南省益陽市為例

諶爭勇

作者單位：中國人民銀行益陽市中心支行

民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款優(yōu)惠利率財政貼息政策（以下簡稱“民貿(mào)民品貸款貼息政策”），是黨和政府扶持少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和民族特殊商品生產(chǎn)供應的一項重要政策。從2017年開始，中央財政調(diào)整了貼息資金的撥付和資金管理政策，由專項轉移支付調(diào)整為均衡性轉移支付，并將貼息執(zhí)行權力下放。為了解新形勢下民貿(mào)民品生產(chǎn)貸款貼息政策在基層執(zhí)行的基本情況和政策效應，鼓勵金融機構加大對民貿(mào)民品企業(yè)普惠性的信貸支持力度，助推國家惠民利企政策落地生根，促進民族關系和實體經(jīng)濟健康發(fā)展，2020年4—10月期間，筆者利用集中座談、個別訪談、問卷調(diào)查、現(xiàn)場查看、非現(xiàn)場分析、數(shù)據(jù)比對等形式，深入湖南省益陽市8家民貿(mào)民品企業(yè)、12家商業(yè)銀行和省、市、縣三級民委（民族宗教局）、財政、人民銀行及財政部湖南省監(jiān)管局等相關部門，對益陽市民貿(mào)民品生產(chǎn)貸款財政貼息政策落實情況進行審計調(diào)查，力圖多層面、廣角度、全方位掌握了解相關政策在基層執(zhí)行面臨的困境，并提出優(yōu)化路徑。

一、民貿(mào)民品貸款財政貼息基本情況及政策效應

益陽市地處湖南省中北部，是典型的雜散居少數(shù)民族地區(qū)，全市總人口480萬。民貿(mào)民品生產(chǎn)主要有邊銷茶、回式家具（含細木工板）和清真食品。民貿(mào)民品貸款貼息政策實施以來，益陽市民貿(mào)民品企業(yè)生產(chǎn)取得了長足發(fā)展，少數(shù)民族生產(chǎn)生活的特殊需要得到了滿足，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟得到了跨越式發(fā)展，對于增進民族團結、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

（一）受惠企業(yè)數(shù)量增多，民貿(mào)民品貸款平穩(wěn)投放

截至2019年末，益陽市“十三五”期間通過國家民委、財政部和中國人民銀行三部門審定認可享受民貿(mào)民品貸款貼息政策的企業(yè)共有15家（包括益陽市本級1家、桃江縣7家、安化縣7家），比“十二五”期間新增6家，分別是邊銷茶類11家、民族家具3家、清真食品1家。15家定點企業(yè)中有7家由于沒有獲得銀行貸款或已獲得了林業(yè)補貼而不能多頭獲取民貿(mào)民品貸款貼息，另外8家企業(yè)均享受到了民貿(mào)民品貸款貼息，占企業(yè)總數(shù)的53.33%。2017—2019年，8家民貿(mào)民品企業(yè)共從商業(yè)銀行累計獲得了82523萬元的民貿(mào)民品生產(chǎn)貸款支持（2019年末的貸款余額為28750萬元），3年來的民貿(mào)民品生產(chǎn)和銷售總值為121240.32萬元，占3年所有產(chǎn)品的產(chǎn)銷總值328419.32萬元的36.92%。以益陽市重點民貿(mào)民品邊銷茶為例，全市每年生產(chǎn)的邊銷茶總量達到1萬噸左右，約占到全國邊銷茶生產(chǎn)總量的三分之一。其中，益陽茶廠2019年在8500萬元貸款的支持下，邊銷茶產(chǎn)銷量占全國邊銷茶產(chǎn)銷總量的1/4，占湖南省的60%以上，邊銷茶原料儲備占全國的27%左右，其主打產(chǎn)品“湘益”茯茶更是入選“中國世博十大名茶”。

（二）承貸金融機構日益增加，貼息工作實現(xiàn)新突破

前些年，民貿(mào)民品貸款承貸金融機構以工商銀行和農(nóng)業(yè)銀行為主，近年來，增加了中國銀行、建設銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等金融機構。民貿(mào)民品企業(yè)從金融機構獲得用于民貿(mào)民品生產(chǎn)的一年期流動資金貸款，按2.88%的固定年利率給予貼息支持，民貿(mào)民品企業(yè)申請貼息金額為該企業(yè)一個年度（上年12月21日至本年12月20日）內(nèi)各筆用于民貿(mào)民品生產(chǎn)的貸款貼息之和。近年來，在市委、市政府的大力推動下，民族宗教、財政部門和人民銀行通力協(xié)作做好新形勢下的貸款貼息工作。2017—2019年，益陽市8家民貿(mào)民品企業(yè)3年間共申請2211.50672萬元民貿(mào)民品貼息資金，共獲得了935.8736萬元的民貿(mào)民品貼息資金，資金到位率42.32%。

（三）民貿(mào)民品貸款財政貼息與金融扶貧政策有效對接，扶貧效應顯著

國家民貿(mào)民品貸款貼息政策的實施，不僅降低了民貿(mào)民品企業(yè)的融資成本，也解決了企業(yè)流動資金不足的難題。以國家民族用品定點生產(chǎn)企業(yè)湖南白沙溪茶廠（安化縣）為例，該公司2019年末貼息貸款余額達12000萬元，2017—2019年三年間累計貼息375.56萬元。通過貼息資金的注入，公司不斷更新技術和設備，創(chuàng)新設計，增強產(chǎn)品的藝術價值和技術含量，黑茶銷售市場占有率在安化、益陽、湖南均居首位，有力地帶動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶脫貧致富。2020年，白沙溪茶廠被認定為湖南省首批省級扶貧龍頭企業(yè)，白沙溪黑茶入選第一批“全國扶貧產(chǎn)品名單”。

二、民貿(mào)民品貸款財政貼息政策存在的問題和需要關注事項

（一）民貿(mào)民品財政貼息手續(xù)繁瑣，資金撥付效率滯緩

對于民貿(mào)民品貸款，中央財政要求給予民貿(mào)民品企業(yè)貸款年利率2.88%的利差補貼，在執(zhí)行貼息政策過程中實行“先收后返”的程序。即企業(yè)與承貸銀行簽訂貸款合同后，承貸銀行按正常流動資金貸款基準利率向企業(yè)收取利息，企業(yè)按季向承貸銀行、當?shù)厝嗣胥y行、民委、財政部門申請貼息，相關部門層層審核通過后，再將貼息資金返還給企業(yè)。這樣造成中間操作環(huán)節(jié)較多，貼息資金到達民貿(mào)民品企業(yè)賬戶的時間較長。民貿(mào)民品企業(yè)普遍反映，民貿(mào)民品貼息的申請手續(xù)繁瑣，所附資料繁多，要層層經(jīng)過4個部門的反復審核、確認、簽字、蓋章。沒有實行政府倡導推行的“一站式審核”和“互聯(lián)網(wǎng)+”線上審核模式，特別是財政撥款環(huán)節(jié)，等待時間漫長，經(jīng)過層層審核后，往往當年的貼息資金要到第二年6月、7月甚至第三年才能到位，不能及時解決企業(yè)流動資金周轉需求，對企業(yè)緩解流動資金壓力帶來較大影響。

（二）民貿(mào)民品財政貼息資金到位滯后且不足額

我國是1992年開始正式對民貿(mào)民品貸款實施貼息政策的，但至今貼息資金的撥付方式和管理模式發(fā)生了三次變遷。從1992—2012年期間，民貿(mào)民品貸款貼息資金由人民銀行分支機構直接按季補給貸款經(jīng)辦銀行，貼息資金能及時和足額到位。2013—2016年期間，民貿(mào)民品貸款貼息資金由中央財政采取專項轉移支付的方式逐級下?lián)芙o地方各級財政，按年度預撥再清算支付，貼息資金能足額到位但不及時。從2017年開始，受“十三五”國家民族特需商品定點生產(chǎn)企業(yè)認定政策延遲出臺以及民貿(mào)民品貸款貼息專項資金改由中央財政和省級財政逐級通過均衡性轉移支付整體打包下?lián)艿碾p重影響，貼息資金既不能足額也不能及時到位。審計調(diào)查顯示，從2017年開始，益陽市民族特需商品定點生產(chǎn)企業(yè)應該享受的貸款貼息政策難以推進落實。據(jù)地方財政部門反映，其主要原因是由于均衡性轉移支付資金是不指明具體用途的，地方財政部門便無法區(qū)分中央財政打捆下?lián)艿胤礁骷壺斦木庑赞D移支付中用于落實民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息的具體數(shù)額是多少，導致企業(yè)應該享受的貸款貼息資金遲遲不能到位。筆者了解到，財政部從2017年起將民貿(mào)民品貼息資金的撥付方式由專項轉移支付調(diào)整為均衡性轉移支付，主要是為了進一步完善中央對地方的轉移支付制度，減少和歸并專項轉移支付。其改革背景是中央政府與地方政府間信息不對稱，減少按項目申報和審批分配資金的專項轉移支付，增加按因素法分配為主的一般性轉移支付。

（三）獲得優(yōu)惠貸款企業(yè)覆蓋面變窄，政策效用發(fā)揮不充分

審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，益陽市部分民貿(mào)民品企業(yè)雖然是法人企業(yè)，但因其規(guī)模小、抵押物缺失等原因，導致信用評級低，授信額度小甚至根本沒有授信額度。由于缺乏相應的抵押擔保機制，這類企業(yè)獲得貸款的難度依然較大。而按現(xiàn)行制度規(guī)定，不是以公司名義向銀行貸款，就不能享受到國家的貼息政策，這不利于民貿(mào)民品企業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展。例如，桃江縣L茶業(yè)公司，從2013年起就開始從事邊銷茶的生產(chǎn)供應，邊銷茶產(chǎn)量占到企業(yè)年度生產(chǎn)總量的70%以上，年生產(chǎn)邊銷茶1500多噸，年生產(chǎn)總值約1300萬元，迫切需要銀行的貸款支持。但由于該公司是在租用的土地上建的房子，辦不了房產(chǎn)證，沒有房地證就不能以此作抵押向銀行貸款，而銀行要求以公司名義貸款時必須提供房產(chǎn)、土地等抵押物（一般不接受貨物作抵押）。該公司只好在不能享受國家民貿(mào)民品貼息的情況下，通過其他3種途徑融資380萬元來維持公司的流動資金需要：第一種途徑，該公司以個人名義并在提供擔保人的前提下分別以8.4%和12.024%的年利率向M商業(yè)銀行和N商業(yè)銀行共貸款60萬元；第二種途徑，以“公司+農(nóng)戶”、“戶貸企用”的模式，通過向農(nóng)戶支付8%的年分紅率（相當于該企業(yè)的貸款利率），使用了120萬元的扶貧貸款資金；第三種途徑，以14.4%的年利率向私人借款200萬元。

（四）優(yōu)惠利率貸款期限過短，與當前企業(yè)生產(chǎn)周期不匹配

目前，國家民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率貼息政策規(guī)定，只有發(fā)放一年期（含）以內(nèi)的流動資金貸款，且執(zhí)行基準利率的，才可享受2.88個百分點的貼息政策扶持。但企業(yè)和金融機構反映，一年期貸款對于商貿(mào)流通企業(yè)來說比較客觀，但對于大多數(shù)民品企業(yè)來說期限過短，根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期，企業(yè)對1—3年流動資金貸款的需求增多，但為了享受到優(yōu)惠政策，又只能申請一年期貸款，每年再辦理轉貸手續(xù)，有些企業(yè)因達不到“無還本續(xù)貸”的各項要求，在資金緊張時，不得不借用費率較高的“過橋資金”還貸，這無形之間增加了企業(yè)的融資成本，降低了其可持續(xù)發(fā)展的能力。同時，企業(yè)無論申請短期貸款還是中長期貸款，其申請貸款的程序、資料、審批手續(xù)都是一樣，特別是隨著金融機構內(nèi)控管理的逐步完善，風險防范意識增強，貸款手續(xù)繁雜，企業(yè)為防止在急需資金時難以及時獲得貸款，一般都樂意將短期流動資金貸款申請為中長期貸款。如果只將一年期以內(nèi)短期貸款納入貼息范圍，勢必將使很多企業(yè)無法享受優(yōu)惠政策，影響政策實施效果。

（五）民貿(mào)民品貸款執(zhí)行基準利率，與借貸現(xiàn)實和利率市場化定價及金融機構商業(yè)化經(jīng)營不盡相符

民貿(mào)民品優(yōu)惠貸款利差補貼政策要求承貸金融機構發(fā)放的民貿(mào)民品貸款必須執(zhí)行基準利率（4.35%），貸款利率不準上浮。在當前利率市場化背景下，存款競爭壓力加大，中小金融機構的資金來源成本通常較高。若依市場化的利率定價原則，很多民貿(mào)民品企業(yè)屬于信用等級較低的中小微企業(yè)，正常情況下貸款定價必然要求上浮，甚至要求提供抵押物或擔保人等。一方面，客觀上會造成企業(yè)獲取貸款的難度加大和融資成本上升；另一方面，也使得民貿(mào)民品企業(yè)現(xiàn)實上面臨著因貸款利率超過基準利率而不能獲得貼息補貼的政策障礙。同時，民貿(mào)民品貼息貸款利率一律不準上浮也與金融機構商業(yè)化經(jīng)營的要求相悖，將直接減少金融機構的利息收入，導致資金成本與資金收益倒掛，影響承貸金融機構發(fā)放民貿(mào)民品貼息貸款的積極性。據(jù)安化縣農(nóng)商銀行反映，茶葉行業(yè)從儲備到生產(chǎn)再到銷售，一般要3—5年才有收益，貸款風險較大，如果按照民貿(mào)民品貸款貼息政策的要求，金融機構只能以一年期的基準利率（4.35%）發(fā)放貸款，貸款利率不得上浮，否則不能貼息，那么該貸款發(fā)放利率低于全縣地方性法人金融機構正常涉農(nóng)貸款平均利率3到4個百分點，金融機構獲利空間很小，從而導致金融機構發(fā)放民貿(mào)民品貸款的意愿不強。

三、提高民貿(mào)民品貸款財政貼息政策績效的政策建議

民貿(mào)民品貼息政策，體現(xiàn)了黨中央、國務院對民族事務的重視和關心，既是一項經(jīng)濟政策，也是一項政治政策和民心政策，應該在基層“落地生根”。但民貿(mào)民品貸款財政貼息是一項政策性很強的綜合性工程，相關方面應積極適應新情況、新形勢，創(chuàng)新工作舉措，調(diào)整工作思路，加強頂層設計，進一步完善相關政策和辦法。審計建議，民貿(mào)民品貸款貼息工作，應該遵循政府引導、市場運作、普惠利民、管理規(guī)范的基本原則。政府引導，即指發(fā)揮財政貼息資金的杠桿作用，撬動更多信貸資金，支持民貿(mào)民品企業(yè)發(fā)展。市場運作，即指民貿(mào)民品企業(yè)和金融機構根據(jù)自主決策、市場定價原則申請和發(fā)放貸款。普惠利民，即指貼息政策要體現(xiàn)普惠性質(zhì)，更多惠及難以依靠市場機制獲得貸款的中小微型民貿(mào)民品企業(yè)。管理規(guī)范，即指相關部門規(guī)范貼息資金管理，嚴格審核、及時撥付，加強監(jiān)督檢查，保證資金安全和政策實施效果。

（一）提高準入門檻，實施動態(tài)監(jiān)管

根據(jù)在審計調(diào)查過程中聽取政銀企各方的意見，建議“十四五”期間國家應繼續(xù)執(zhí)行民貿(mào)民品貸款貼息政策。但考慮到近些年來，我國民貿(mào)民品定點企業(yè)增速較快，民貿(mào)民品貼息資金也增長較多的現(xiàn)實，我國應提高民貿(mào)民品定點生產(chǎn)企業(yè)的準入門檻并實施動態(tài)監(jiān)管。建議由國家民委牽頭，有關中央部門參與，進一步厘清民貿(mào)民品政策目標，抓緊修訂完善民貿(mào)民品企業(yè)認定辦法，建立動態(tài)退出機制，修訂精準和識別性強的民品目錄，為落實貼息政策提供可操作性強的依據(jù)。國家對民貿(mào)民品企業(yè)的認定要動態(tài)及時，不符合條件的民貿(mào)民品企業(yè)要及時予以退出，而符合條件的民貿(mào)民品企業(yè)可以隨時申報。杜絕擴大地區(qū)范圍認定民貿(mào)企業(yè)，嚴格按照相關文件要求，加強企業(yè)資格認定管理。建議加大對定點生產(chǎn)企業(yè)的技術改造、技術推廣、技術培訓等發(fā)展生產(chǎn)支出的支持力度，讓基層民族企業(yè)更大層度上能夠享受到國家的民族優(yōu)惠政策。

（二）健全協(xié)調(diào)機制，加強監(jiān)督檢查

對于民貿(mào)民品貸款不僅要關注企業(yè)是否符合資質(zhì)，還要關注貸款發(fā)放后，企業(yè)是否將資金用于民貿(mào)民品的生產(chǎn)。這才能真正發(fā)揮資金使用效益，促進民貿(mào)民品企業(yè)正常健康發(fā)展。建議由民委（民族宗教局）牽頭，會同人民銀行、財政、稅務、承貸商業(yè)銀行等相關部門，建立健全民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策的溝通協(xié)調(diào)機制和對貸款企業(yè)資金用途的監(jiān)督檢查制度，加大對民貿(mào)民品企業(yè)貸款使用情況的跟蹤力度，確保民貿(mào)民品優(yōu)惠利率貸款符合規(guī)定的適應范圍，民貿(mào)民品貸款全額用于生產(chǎn)《少數(shù)民族特殊用品目錄》中規(guī)定的商品，并要求企業(yè)提供利息優(yōu)惠部分的70%以上用于補充企業(yè)自有流動資金的證明材料，以增強企業(yè)的發(fā)展后勁。同時，按照相關規(guī)定，督促檢查民貿(mào)民品企業(yè)所生產(chǎn)和銷售的《目錄》商品，是否占該企業(yè)總生產(chǎn)、銷售量的10%以上。建議制定更加細化的稅收優(yōu)惠措施，鼓勵銀行業(yè)金融機構積極辦理民貿(mào)民品貼息貸款，比如把由于辦理民貿(mào)民品貸款少收的利息收入（限定國家允許的浮動范圍內(nèi)）作為金融機構的經(jīng)營支出進行稅前扣除，提高金融機構的積極性。建議“十四五”期間，民貿(mào)民品定點生產(chǎn)企業(yè)繼續(xù)享受邊銷茶銷售增值稅免稅、民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息、邊銷茶儲備貼息優(yōu)惠政策，以減輕企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力，并建議對邊銷茶承儲企業(yè)的儲備費用予以實時補貼。

（三）完善撥付方式，提升資金績效

考慮到2017年開始實行的“均衡性轉移支付資金”（該項目隸屬于“一般性轉移支付資金”的一個子項目）會導致地方財政不好操作，使得企業(yè)的貼息資金很難到位，為此，建議采用“其他一般性轉移支付資金”項下設立“民貿(mào)民品貼息資金”的模式。因為“其他一般性轉移支付資金”屬于“一般性轉移支付資金”科目，但又可具體指明多少資金用于民貿(mào)民品貼息。這樣，既能保證企業(yè)貼息資金的及時和足額到位，也能滿足整合財政科目，做到改革完善轉移支付制度和確保貼息資金到位的“兩不誤”。

（四）完善擔保機制，拓寬融資渠道

一是建議由中央或省級財政每年安排適當比例的資金，用于建立和完善民貿(mào)民品貸款擔?；穑瑸橐?guī)模較小、缺乏有效抵押擔保、但有較好發(fā)展前景的民貿(mào)民品生產(chǎn)企業(yè)提供優(yōu)惠貸款的融資擔保，做大做強一批民貿(mào)民品生產(chǎn)企業(yè)，促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。二是建議有關部門為民貿(mào)民品定點生產(chǎn)企業(yè)拓寬融資渠道提供政策支持，如對規(guī)模以上邊銷茶定點生產(chǎn)企業(yè)，按產(chǎn)銷量直接發(fā)放一定額度的低息或無息貸款，或根據(jù)邊銷茶原料儲備計劃，發(fā)放長期專項儲備貸款。同時，做好政策宣傳及解釋工作，加強對民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策的宣傳，強化對貼息申報人員的培訓，開展政策實施經(jīng)驗交流活動，提升優(yōu)惠政策的知曉率和參與度。三是建議在扶貧開發(fā)金融服務工作中，通過中央銀行向商業(yè)銀行發(fā)放一定數(shù)額的扶貧再貸款，引導商業(yè)銀行積極介入和主動對接民貿(mào)民品企業(yè)，可對商業(yè)銀行設定一定的民貿(mào)民品貸款發(fā)放比例，對民貿(mào)民品企業(yè)貸款，優(yōu)先給予支持，以最大限度發(fā)揮貼息資金的引導作用，更好更高效地實現(xiàn)政策目標。

（五）完善信貸機制，解除三項限制

一是建議適當放寬貸款主體，將通過審核符合條件的小微企業(yè)法人代表或股東個人用于本企業(yè)民貿(mào)民品生產(chǎn)經(jīng)營活動的貸款，一并納入貼息范圍。地方財政部門還建議，對那些沒有到銀行貸款而確實承擔了民貿(mào)民品生產(chǎn)和供應的企業(yè)，可對其采取“以獎代貼”的方式，對其進行適當獎勵，以激發(fā)其生產(chǎn)積極性。二是建議解除一年期貸款的周期限制，把中長期貸款納入民貿(mào)民品企業(yè)優(yōu)惠利率政策范圍，只要貸款是用于民貿(mào)民品生產(chǎn)和經(jīng)營，都應給予貼息。當然，應規(guī)定各貸款期限的貼息比例，按比例貼息，不僅可以擴大政策的覆蓋率，給企業(yè)注入新的活力，促進民貿(mào)民品企業(yè)的發(fā)展，更大限度地發(fā)揮貸款作用，而且還會提高承貸金融機構發(fā)放貸款的積極性。三是建議允許貸款利率上浮享受貼息政策，推進利率市場化改革進程。利率市場化是我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變過程中進行金融市場改革的核心內(nèi)容，是我國金融產(chǎn)業(yè)走向市場的重要步驟之一，也是國民經(jīng)濟運行體制轉變到社會主義市場經(jīng)濟上來的基本標志之一。在這一背景下，建議允許貸款利率上浮享受貼息政策，減輕承貸機構因資金定價過低導致的成本倒掛問題，推進利率市場化改革進程。建議可不再要求民貿(mào)民品企業(yè)享受貼息貸款必須是基準利率，對金融機構貸款定價給予一定的自主定價空間，各地區(qū)可根據(jù)當?shù)貙嶋H，制定指導定價,實行上浮比例控制，可以每筆借款提款日前一工作日全國銀行間拆借中心公布的同期限貸款基礎利率（LPR）為基礎，上浮若干個基點（一個基點為0.01%），讓更多中小型民貿(mào)民品企業(yè)享受到政策貼息，使政策覆蓋更多的民貿(mào)民品企業(yè)。