高等院校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的建議
——以黑龍江屬地中央高校為例

繆經(jīng)罡 趙冬梅

作者單位：財(cái)政部黑龍江監(jiān)管局

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。近日，財(cái)政部黑龍江監(jiān)管局對(duì)屬地中央高校預(yù)算績(jī)效管理情況進(jìn)行了調(diào)研。黑龍江省中央高校在預(yù)算績(jī)效管理方面取得一些成效，但與全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求還有差距。主要體現(xiàn)在，對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不深入不全面、實(shí)施績(jī)效管理的條件保障有欠缺、績(jī)效管理的廣度和深度有局限、績(jī)效管理作用不能充分發(fā)揮、績(jī)效考核體系不完善等。為總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，找出難點(diǎn)痛點(diǎn)，探求推進(jìn)路徑，我們從加強(qiáng)謀劃統(tǒng)籌推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理、加強(qiáng)績(jī)效管理隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)、完善預(yù)算績(jī)效制度體系、探索建立體現(xiàn)教育規(guī)律的績(jī)效指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開(kāi)等方面提出政策建議。

一、黑龍江中央高校預(yù)算績(jī)效管理的基本情況

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》印發(fā)以來(lái)，黑龍江屬地中央高校高度重視，積極推動(dòng)工作落實(shí)，力求優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)主體責(zé)任

各校都從講政治的高度，積極貫徹落實(shí)有關(guān)要求，成立由校長(zhǎng)或主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確牽頭單位，財(cái)務(wù)、審計(jì)、發(fā)展計(jì)劃和科研等多部門(mén)共同實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作。

（二）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，營(yíng)造管理氛圍

積極開(kāi)展專(zhuān)題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織相關(guān)制度文件學(xué)習(xí)，開(kāi)展交流研討和理論研究，深入宣傳政策制度，廣泛形成全面預(yù)算績(jī)效管理共識(shí)。

（三）打牢預(yù)算基礎(chǔ)，推進(jìn)一體化管理

各校更加重視預(yù)算項(xiàng)目的全生命周期管理，在預(yù)算編制階段設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效監(jiān)控，將績(jī)效理念嵌入項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程，統(tǒng)籌推進(jìn)預(yù)算績(jī)效一體化管理。

（四）做好專(zhuān)項(xiàng)引領(lǐng)，積累拓展經(jīng)驗(yàn)

除將一般公共預(yù)算項(xiàng)目支出納入績(jī)效管理外，遵循“代表性強(qiáng)、關(guān)注度高、覆蓋不同領(lǐng)域”的原則，自主探索其他預(yù)算資金績(jī)效管理，為全面預(yù)算績(jī)效管理做好準(zhǔn)備。

（五）推進(jìn)信息化建設(shè)，提供有力支撐

各校依托現(xiàn)有預(yù)算、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，加快建設(shè)與預(yù)算績(jī)效管理相適應(yīng)的信息化系統(tǒng)，有的已實(shí)現(xiàn)全流程無(wú)紙化操作，有的正在增加績(jī)效管理功能，努力打造數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通的預(yù)算績(jī)效一體化管理平臺(tái)。

（六）注重結(jié)果運(yùn)用，堅(jiān)持實(shí)踐創(chuàng)新

建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制和績(jī)效問(wèn)題整改責(zé)任制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算安排的剛性約束。

二、黑龍江中央高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

各高校預(yù)算績(jī)效管理工作取得了一定成效，但與全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求還存在差距。

（一）對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不深入不全面

1.重預(yù)算輕績(jī)效的觀念仍然存在。各校將績(jī)效管理作為一項(xiàng)普通業(yè)務(wù)工作，認(rèn)為只是做好預(yù)算工作的重要抓手，沒(méi)有充分發(fā)揮全面績(jī)效管理提綱挈領(lǐng)的統(tǒng)領(lǐng)作用。

2.存在財(cái)務(wù)化簡(jiǎn)單化傾向。各校預(yù)算績(jī)效管理工作存在“上熱中溫下涼”的情況，不少基層部門(mén)和單位認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，職工漠不關(guān)心，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)付了事，認(rèn)為只要按時(shí)提交績(jī)效考評(píng)材料就算結(jié)束。

（二）實(shí)施績(jī)效管理的條件保障有欠缺

1.法律法規(guī)體系不健全。目前僅有《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》等若干部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，還沒(méi)有立法層次更高的法律或者行政法規(guī)，影響了預(yù)算績(jī)效管理工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

2.內(nèi)部制度建設(shè)不完善。只有一所高校出臺(tái)了預(yù)算績(jī)效管理辦法，配套的實(shí)施細(xì)則、操作指南還在制訂中；其他兩所高校仍以原預(yù)算管理制度體系為主，尚未制訂指導(dǎo)規(guī)范全校預(yù)算績(jī)效管理工作的制度辦法。

3.專(zhuān)業(yè)人員不足。負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理的人員均為兼職，除部分財(cái)務(wù)人員外，其他人員基本未參加過(guò)任何預(yù)算績(jī)效相關(guān)培訓(xùn)，缺少專(zhuān)業(yè)高效的預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍。

4.技術(shù)支撐不足。學(xué)校沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理平臺(tái)；第三方機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺少權(quán)威統(tǒng)一的資格認(rèn)證，水平參差不齊，執(zhí)業(yè)質(zhì)量難保證。

（三）預(yù)算績(jī)效管理的廣度和深度有局限

1.全面預(yù)算績(jī)效管理覆蓋“不全面”。各校已基本實(shí)現(xiàn)財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理，但距離將預(yù)算收支全面納入績(jī)效管理的要求還有很大差距。2020年三所高校開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)資金占預(yù)算收入比例最高的39%，最低的僅14%。例如，某校預(yù)算收入103.6億，僅對(duì)40.7億項(xiàng)目支出進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，其余62.9億元未開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，其中財(cái)政資金16.5億元、非財(cái)政資金46.4億元。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏“外部性”。各?？?jī)效評(píng)價(jià)以自評(píng)為主，普遍缺少第三方機(jī)構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，評(píng)價(jià)的外部性和獨(dú)立性無(wú)法保證，影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公正性。2020年三所高校共對(duì)282個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)，其中，自評(píng)項(xiàng)目281個(gè)，外評(píng)項(xiàng)目?jī)H1個(gè)。自評(píng)項(xiàng)目中得分95分以上項(xiàng)目154個(gè)、90—95分項(xiàng)目69個(gè)。90分以上項(xiàng)目占比平均達(dá)百分之八十。其中，某高校自評(píng)90分以上項(xiàng)目甚至達(dá)百分之百。

（四）預(yù)算績(jī)效管理作用不能充分發(fā)揮

1.前期工作不到位。目前，高校非財(cái)政資金的使用情況基本未開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，激勵(lì)約束機(jī)制自然無(wú)從談起。即使是開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)的資金和項(xiàng)目，簽訂的《預(yù)算執(zhí)行責(zé)任書(shū)》內(nèi)容多集中在執(zhí)行進(jìn)度方面，對(duì)執(zhí)行效果缺少明確要求，激勵(lì)約束機(jī)制缺少評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。

2.績(jī)效管理影響力有限?？?jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)層級(jí)不高，權(quán)威性、嚴(yán)肅性和有效性難以體現(xiàn)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在應(yīng)用時(shí)，以扣減或暫緩安排項(xiàng)目資金為主，沒(méi)有與責(zé)任人員薪酬待遇、評(píng)優(yōu)晉升掛鉤，激勵(lì)約束作用不強(qiáng)。特別是一些學(xué)校發(fā)展所必需的剛性支出項(xiàng)目，作用更是難以體現(xiàn)。例如，某校修繕類(lèi)項(xiàng)目，執(zhí)行進(jìn)度慢且施工過(guò)程影響教學(xué)秩序，師生意見(jiàn)較大，但由于改善基本辦學(xué)條件需要，學(xué)校明知績(jī)效較差，仍然繼續(xù)申報(bào)并實(shí)施此類(lèi)項(xiàng)目。

（五）績(jī)效考核體系不完善

1.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)間上“不匹配”。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)效性較強(qiáng)，而教育科研工作有自身規(guī)律，通常具有長(zhǎng)期性，現(xiàn)有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系難以開(kāi)展有效評(píng)價(jià)。例如，針對(duì)“卡脖子”問(wèn)題和關(guān)鍵核心技術(shù)的項(xiàng)目，往往周期長(zhǎng)、不確定性大，連續(xù)數(shù)年只有投入沒(méi)有產(chǎn)出，也沒(méi)有產(chǎn)生什么顯著效益，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)就不能很好地反映項(xiàng)目實(shí)際情況。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)踐上“難操作”。學(xué)校在人才培養(yǎng)上既要傳授知識(shí)，還要堅(jiān)定理想信念，塑造優(yōu)良性格品質(zhì)，現(xiàn)有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系難以對(duì)此類(lèi)指標(biāo)準(zhǔn)確進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如，“高層次人才計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”績(jī)效指標(biāo)模板的28個(gè)三級(jí)指標(biāo)中，最能反映項(xiàng)目實(shí)施效果的質(zhì)量、社會(huì)效益和可持續(xù)影響等9個(gè)指標(biāo)，多為“穩(wěn)步提升”、“中長(zhǎng)期”、“具有創(chuàng)新性、代表性、引領(lǐng)性”等模糊的定性評(píng)價(jià)，實(shí)踐中難于操作。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上“較復(fù)雜”。教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)等評(píng)價(jià)對(duì)象各有特點(diǎn)，需要分類(lèi)建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同一評(píng)價(jià)對(duì)象，因不同專(zhuān)業(yè)課程設(shè)置、培養(yǎng)方向、實(shí)習(xí)計(jì)劃存在差異，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也需要分別建立。即使是相同的專(zhuān)業(yè)，由于不同學(xué)校辦學(xué)條件、辦學(xué)特色不同，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也無(wú)法通用，需要根據(jù)具體情況制訂恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)并建立合適的考核標(biāo)準(zhǔn)。

三、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理政策建議

（一）加強(qiáng)謀劃統(tǒng)籌推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

1.建立高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，由主要領(lǐng)導(dǎo)分管、推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作，形成各部門(mén)各單位密切配合、深度融合的管理體系。

2.把預(yù)算績(jī)效管理工作與“過(guò)緊日子”結(jié)合起來(lái)，從思想上改變“重投入輕產(chǎn)出、重支出輕績(jī)效”的認(rèn)識(shí)。

3.讓績(jī)效管理工作對(duì)資源配置、人員部門(mén)評(píng)價(jià)發(fā)揮更大作用，使“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”理念深入人心。

（二）加強(qiáng)績(jī)效管理隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)

逐步充實(shí)人員配備，建立績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家數(shù)據(jù)庫(kù)，引入合格的第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作。加快信息化建設(shè)，開(kāi)展多樣化宣傳和培訓(xùn)，補(bǔ)齊業(yè)務(wù)部門(mén)人員績(jī)效管理知識(shí)短板，加強(qiáng)績(jī)效管理力量。

（三）完善預(yù)算績(jī)效制度體系

制定完善全面預(yù)算績(jī)效管理工作方案，學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理辦法以及相關(guān)工作流程和操作規(guī)范等，確定推進(jìn)時(shí)間表和路線圖，確保全面預(yù)算績(jī)效管理改革工作落到實(shí)處。

（四）探索建立體現(xiàn)教育規(guī)律的績(jī)效指標(biāo)體系

發(fā)揮高等教育學(xué)術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，盡快建立起滿足資金管理需求、符合辦學(xué)特色，定量和定性相結(jié)合的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)預(yù)算資金特點(diǎn)，選取關(guān)注度高、代表性強(qiáng)的項(xiàng)目開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果，在高校間共享推廣。

（五）推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開(kāi)

加大預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)力度，擴(kuò)大并細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，及時(shí)公開(kāi)經(jīng)費(fèi)預(yù)算額度、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控結(jié)果、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等，以外部監(jiān)督促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的改進(jìn)，提升教育經(jīng)費(fèi)使用效益。