SOR理論視角下地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成解釋
——基于X區(qū)“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”的案例研究

丁 煌 張紹飛

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步與社會(huì)生產(chǎn)力的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)正加速轉(zhuǎn)型為后現(xiàn)代社會(huì)，而后現(xiàn)代社會(huì)作為蘊(yùn)含“不確定”顯征的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，正持續(xù)挑戰(zhàn)并重塑著政府的公共行政能力[1]。與此同時(shí)，伴隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，不同類(lèi)型的資源都顯著呈現(xiàn)出集聚態(tài)勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致不同行為主體間的聯(lián)系愈發(fā)緊密、空間距離日益縮小。該趨勢(shì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與文化大發(fā)展的同時(shí)，不可避免地放大了突發(fā)事件的影響范圍。在此背景下，依靠單一部門(mén)承擔(dān)突發(fā)事件全流程管理的各個(gè)環(huán)節(jié)明顯力有不逮，而“專(zhuān)業(yè)分工”作為官僚組織的基本特點(diǎn)，兩者形成了一對(duì)天然矛盾?？绮块T(mén)合作機(jī)制的出場(chǎng)為化解該難題開(kāi)具了一劑“良藥”。近年來(lái)，在應(yīng)急管理實(shí)踐層面，我國(guó)政府探索出諸多行之有效的跨部門(mén)合作機(jī)制，例如：針對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的“國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，該機(jī)制突破了官僚組織的專(zhuān)業(yè)分工壁壘，解決了常態(tài)行政管理面臨的跨部門(mén)合作難題，是一種非常態(tài)行政管理情境下的業(yè)務(wù)流程臨時(shí)再造。然而，盡管取得了一系列成果，但也應(yīng)看到，應(yīng)急管理跨部門(mén)合作的功能發(fā)揮，絕不限于突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置一隅，還包括預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、恢復(fù)和重建等多個(gè)環(huán)節(jié)。在筆者走訪調(diào)研期間，不乏看到地方政府在應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)合作過(guò)程中存在協(xié)同失靈的現(xiàn)象。應(yīng)急預(yù)防作為傳統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)模式的關(guān)口前移，是新時(shí)期應(yīng)急管理的關(guān)注重點(diǎn)，擔(dān)負(fù)著能否最大程度保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重任，而跨部門(mén)合作作為其基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，從根本上決定著這一重任履行的質(zhì)量高低。

有鑒于此，本文提出“地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈何以生成”這一論題，該論題的探討兼具理論與實(shí)踐雙重意義：在理論上，協(xié)同失靈作為推動(dòng)“整體政府”改革運(yùn)動(dòng)發(fā)起的重要因素之一，是整體治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論和協(xié)同治理理論等公共管理領(lǐng)域新興理論誕生的關(guān)鍵力量，而對(duì)地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的探討，不僅可以豐富不同場(chǎng)域下協(xié)同失靈的理論研究成果，而且有助于促進(jìn)新興理論的發(fā)展；在實(shí)踐上，地方政府作為政策落地的“最后一公里”，是協(xié)同失靈的易發(fā)主體，圍繞該主體探討應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成，有助于“以小見(jiàn)大”，深度認(rèn)識(shí)所臨問(wèn)題的全貌，進(jìn)而對(duì)癥下藥，錨定相關(guān)領(lǐng)域深化改革的進(jìn)一步方向。因此，本文將圍繞筆者多次實(shí)地調(diào)研的一個(gè)“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”案例，嘗試對(duì)本文所提問(wèn)題進(jìn)行探析。

二、文獻(xiàn)綜述、分析框架與研究方法

(一)文獻(xiàn)綜述：一項(xiàng)公共管理經(jīng)典議題

協(xié)同失靈作為一項(xiàng)公共管理經(jīng)典議題，自20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始進(jìn)入國(guó)外學(xué)界的研究視域。1997年5月，英國(guó)工黨上臺(tái)后，其首要舉措就是改革“新公共管理運(yùn)動(dòng)”以來(lái)因政府內(nèi)部過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的協(xié)同失靈，提倡“把各種機(jī)構(gòu)(和個(gè)人)的力量聯(lián)合起來(lái)……創(chuàng)造出一個(gè)真正高效的政府”[2]。此后，國(guó)外學(xué)界掀起了對(duì)協(xié)同失靈的探討熱潮。

國(guó)外學(xué)界對(duì)協(xié)同失靈的研究一直都主要是以“原因分析”為主線(xiàn)，業(yè)已形成的共識(shí)是：多因素的綜合作用是引發(fā)協(xié)同失靈的根本原因。針對(duì)具體因素，國(guó)外學(xué)界又呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的景象：從外部來(lái)看，隨著全球化加速、人口結(jié)構(gòu)變化和社會(huì)關(guān)系演進(jìn)，政府所面臨挑戰(zhàn)的復(fù)雜性是協(xié)同失靈生成的源動(dòng)力，諸如自然災(zāi)害、禽流感和恐怖主義等，它們的性質(zhì)極不穩(wěn)定，并常會(huì)產(chǎn)生連帶效應(yīng)，因此，對(duì)它們的應(yīng)對(duì)不能囿于傳統(tǒng)組織邊界，而是要形成“一灘稠密且復(fù)雜的政策沼澤”[3]；就內(nèi)部而言，官僚組織自身的政府職能主義[4]，使不同部門(mén)間的政策張力與政策矛盾不斷顯現(xiàn)[5]，與此同時(shí)，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”帶來(lái)的“結(jié)構(gòu)碎片化”和“部門(mén)分離化”[6]，又進(jìn)一步加劇了該問(wèn)題的嚴(yán)重程度，進(jìn)而阻礙后現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)的形成[7]，最終導(dǎo)致協(xié)同失靈的生成。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)協(xié)同失靈的研究雖然起步相對(duì)較晚，但發(fā)展勢(shì)頭十分迅猛，經(jīng)由CNKI進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索并通過(guò)仔細(xì)梳理發(fā)現(xiàn)，該論題的研究主要集中于以下三個(gè)方面：一是從類(lèi)型學(xué)的角度，將協(xié)同失靈的生成情景總體概括為“公共政策制定中的協(xié)同失靈”“公共政策執(zhí)行與公共項(xiàng)目管理中的協(xié)同失靈”和“公共服務(wù)供給中的協(xié)同失靈”三類(lèi)[8]；二是遵從問(wèn)題導(dǎo)向的原則，從突發(fā)環(huán)境事件、生態(tài)保護(hù)事件、文化治理事件和協(xié)同治污事件等實(shí)際案例出發(fā)，探討協(xié)同失靈生成的因果機(jī)制，并有針對(duì)性地提出具有指導(dǎo)意義的破解路徑；三是基于不同的研究視角，例如多元主體視角、體制模式視角、法制設(shè)置視角和數(shù)字治理視角等，分析協(xié)同失靈在不同視角下的不同影響因素，同時(shí)輔以相應(yīng)措施對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)制。

概言之，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)協(xié)同失靈的研究大多是沿著“認(rèn)識(shí)→原因→對(duì)策”的技術(shù)路線(xiàn)進(jìn)行了有益的探討，但在以下三個(gè)方面似嫌不足：一是研究問(wèn)題。應(yīng)急管理的復(fù)雜性使其不可避免地成為協(xié)同失靈的易發(fā)領(lǐng)域，既有研究雖有涉及，但相對(duì)集中在突發(fā)事件發(fā)生后，對(duì)突發(fā)事件發(fā)生前的關(guān)注似顯不足。二是研究視角。既有研究多從靜態(tài)視角出發(fā)，探討協(xié)同失靈與不同層級(jí)結(jié)構(gòu)間的因果關(guān)系，而協(xié)同失靈本質(zhì)上是“組織內(nèi)的行為主體合作不暢”，卻鮮有基于行為視角對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行的動(dòng)態(tài)探討。三是研究方法。盡管既有研究中有不少都是基于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的考量，但就研究方法而言，專(zhuān)注協(xié)同失靈的實(shí)證考察依舊寥寥。為此，本文將利用基于SOR理論建立的分析框架，以X區(qū)“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”的推進(jìn)為研究案例，對(duì)地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成機(jī)制進(jìn)行學(xué)理分析。

(二)分析框架：基于SOR理論的組織分析

SOR(刺激—機(jī)體—反應(yīng))理論發(fā)軔于1926年，由美國(guó)著名心理學(xué)家Woodworth率先提出，后在Mehrabian等人的完善下趨于成熟，該理論由行為主義的SR(刺激—反應(yīng))模型演化而來(lái)，是現(xiàn)代認(rèn)知心理學(xué)的基礎(chǔ)理論之一[9]。SOR理論包括“刺激”(stimulus)、“機(jī)體”(Organism)和“反應(yīng)”(Response)三個(gè)要素。其中，“刺激”隸屬前因變量，主要代表環(huán)境因素，它是影響行為主體動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的根本原因；“機(jī)體”隸屬中介變量，主要代表心理變化，它是介于“刺激”和“反應(yīng)”間的行為主體內(nèi)部的過(guò)程與結(jié)構(gòu)，該過(guò)程與結(jié)構(gòu)由感知、心理、感覺(jué)和思考等活動(dòng)組成；“反應(yīng)”隸屬結(jié)果變量，主要代表行為主體的行為產(chǎn)出(見(jiàn)圖1)。SOR理論的解釋功能一般在于探析環(huán)境刺激與行為主體心理活動(dòng)和具體行為間的影響關(guān)系。

圖1 SOR理論基本模型

近年來(lái)，SOR理論受到國(guó)內(nèi)學(xué)者的青睞，被用于多個(gè)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究，例如：民族旅游區(qū)對(duì)旅游者行為意向的影響；非遺文創(chuàng)產(chǎn)品對(duì)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)意愿的影響；突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)公眾應(yīng)急行為的影響等?？梢钥闯?，當(dāng)前學(xué)界對(duì)SOR理論的使用側(cè)重個(gè)體維度的深描，鮮有研究將其用于組織層級(jí)的研究。然而，組織作為與環(huán)境持續(xù)互動(dòng)，且由多個(gè)體組成并具備明確目標(biāo)導(dǎo)向的系統(tǒng)，與SOR理論間的聯(lián)系千絲萬(wàn)縷：一方面，組織對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的不斷調(diào)適，決定了SOR理論內(nèi)前因變量的刺激作用對(duì)組織具備同等效力；另一方面，盡管組織內(nèi)的行為主體包括個(gè)體和群體，但組織目標(biāo)的達(dá)成在于個(gè)體行為的作用[10]，而行為的產(chǎn)生不可避免地需經(jīng)過(guò)SOR理論關(guān)注的心理變化。因此，將SOR理論的研究視域進(jìn)一步擴(kuò)大至組織層級(jí)，同樣具有適切性。

有鑒于此，本文將以SOR理論為基本視角，嘗試構(gòu)建適合于本文論題的分析框架：首先，就研究對(duì)象而言，地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈作為發(fā)生于部門(mén)間的機(jī)制性阻滯，“個(gè)體”和“群體”都是應(yīng)予關(guān)注的重點(diǎn)；其次，從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，除“環(huán)境”“動(dòng)機(jī)”和“行為”三項(xiàng)SOR理論關(guān)注的傳統(tǒng)內(nèi)容外，“群體行動(dòng)”作為“個(gè)體行為”的進(jìn)一步上升[11]，也應(yīng)納入因果分析過(guò)程；最后，SOR理論對(duì)“刺激”和“行為”間交互關(guān)系的解釋不足，為“機(jī)制分析”的出場(chǎng)提供了契機(jī)。因此，選取“個(gè)體”和“群體”作為研究對(duì)象，以“環(huán)境”“動(dòng)機(jī)”“個(gè)體行為”和“群體行動(dòng)”為研究?jī)?nèi)容，基于SOR理論建立組織分析框架具有合理性。如圖2所示，SOR組織分析框架在保留其核心方法論的前提下，將“群體”“群體行動(dòng)”和“機(jī)制分析”引入因果鏈條，實(shí)現(xiàn)了原因分析的再擴(kuò)容，這在一定程度上既有助于推動(dòng)理論發(fā)展，也可以提升本文的分析價(jià)值。據(jù)此，本文將沿著“環(huán)境→動(dòng)機(jī)→行為→行動(dòng)”的邏輯路線(xiàn)，對(duì)地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成機(jī)制展開(kāi)探討。

圖2 SOR組織分析框架

(三)研究方法：?jiǎn)伟咐倪^(guò)程追蹤

本文在研究方法上主要選取田野調(diào)查法和案例分析法。田野調(diào)查旨在通過(guò)“參與式觀察”和“非結(jié)構(gòu)化訪談”獲取一手資料，可以有效保障資料來(lái)源的真實(shí)性，該方法在本文資料收集環(huán)節(jié)起到了重要作用。針對(duì)具體問(wèn)題，本文采用案例分析法，案例分析法包括以“數(shù)理統(tǒng)計(jì)”為核心的“數(shù)據(jù)集法”和以“因果機(jī)制”為核心的“過(guò)程追蹤法”。“數(shù)據(jù)集法”常用于多案例比較研究，而“過(guò)程追蹤法”則更適于單案例深入探討。“過(guò)程追蹤法”通過(guò)聚焦某一案例，識(shí)別案例的特征、事實(shí)和隨時(shí)間發(fā)展的變化，經(jīng)由分析框架的助力，能夠?qū)崿F(xiàn)“案例深度挖掘”與“研究問(wèn)題診斷”的雙重目標(biāo)，它一般強(qiáng)調(diào)案例內(nèi)各要素的情景互動(dòng)，提倡對(duì)細(xì)節(jié)的深入描繪與仔細(xì)把控[12]。結(jié)合本文論題與分析框架，本文決定采用單案例探討的“過(guò)程追蹤法”：一方面，該方法與本文的因果分析思路相契合，可以最大限度地延伸問(wèn)題分析的有效空間，促進(jìn)知識(shí)增長(zhǎng)；另一方面，該方法與本文的分析框架適配度較高，能夠有效減少二者間的資料損耗，進(jìn)一步彌補(bǔ)單案例探討“外部有效性”與“結(jié)果一般性”可能不足的短板。

綜上所述，針對(duì)本文論題：一方面，本文利用基于SOR理論建立的組織分析框架，力圖在理論層面鋪設(shè)出具有較強(qiáng)解釋力的邏輯路線(xiàn)；另一方面，選取田野調(diào)查法和案例分析法分別進(jìn)行資料收集與問(wèn)題分析，以期能夠在保證案例真實(shí)性與完整性的同時(shí)提高研究結(jié)論的信度與效度。

三、案例考察：X區(qū)“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”的艱難推進(jìn)

X區(qū)隸屬中部某省一個(gè)礦產(chǎn)資源十分豐富的地級(jí)市，是該市的政治、經(jīng)濟(jì)和商貿(mào)中心。該區(qū)下轄9個(gè)街道、1個(gè)鎮(zhèn)和1個(gè)管委會(huì)，行政面積不足68平方公里，而常住人口卻接近40萬(wàn)。由于礦產(chǎn)資源富足，X區(qū)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)良好，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019—2020年間，X區(qū)第二產(chǎn)業(yè)GDP接近全區(qū)GDP的85%。人口密集度相對(duì)較高，?；樊a(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，使X區(qū)成為生產(chǎn)安全事故的頻發(fā)帶。所以，X區(qū)的應(yīng)急預(yù)防就成為全市乃至全省的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)域。X區(qū)為本文論題的探討提供了一個(gè)合適的案例樣本：一方面，區(qū)級(jí)行政主體作為“條—塊”行政體制中“條”與“塊”兼存的最末梢[13]，擔(dān)負(fù)著政策落地的實(shí)際重任，因此，在具體政策執(zhí)行過(guò)程中，區(qū)級(jí)政府協(xié)同失靈的生成無(wú)疑最為頻繁；另一方面，X區(qū)地理?xiàng)l件與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綜合特征使應(yīng)急預(yù)防成為當(dāng)?shù)卣墓ぷ髦攸c(diǎn)，這為打開(kāi)地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成黑箱提供了直接窗口。

本文所涉及的資料(1)為遵循科學(xué)研究的倫理規(guī)范，本文所涉地名、人名等內(nèi)容均采用匿名處理。主要源于2021年3月至2022年6月間，筆者圍繞X區(qū)“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”的推進(jìn)，基于參與式觀察和對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員的非結(jié)構(gòu)化訪談(2)為遵循科學(xué)研究的行文規(guī)范，本文所涉訪談資料均在訪談對(duì)象表述含義不變的前提下，針對(duì)某些口語(yǔ)表達(dá)進(jìn)行了書(shū)面轉(zhuǎn)譯。而開(kāi)展的實(shí)地調(diào)研。此外，本文的研究資料還包括政策文本、調(diào)查報(bào)告、工作通知和工作總結(jié)等官方文件(3)為遵循科學(xué)研究的法律規(guī)范，本文所涉資料均無(wú)涉密內(nèi)容，部分內(nèi)部資料也在審批后同意公開(kāi)。。

(一)以案促改：“液氧泄漏”催生“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”

2021年3月1日17時(shí)57分左右，X區(qū)某貿(mào)易公司發(fā)生一起因槽罐車(chē)液氧充裝過(guò)程中液氧泄漏，然后遇明火導(dǎo)致火災(zāi)的意外事故，該事故共造成2人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失約350萬(wàn)元。事故發(fā)生后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，X區(qū)政府成立了由區(qū)應(yīng)急局、總工會(huì)、消防救援支隊(duì)和公安分局等部門(mén)聯(lián)合組成的事故調(diào)查組，并邀請(qǐng)專(zhuān)家參與事故調(diào)查工作。同時(shí)，區(qū)紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)邀派員參加。經(jīng)由現(xiàn)場(chǎng)勘察、調(diào)查取證和技術(shù)分析，調(diào)查組認(rèn)定該事故為一起生產(chǎn)安全責(zé)任事故，并對(duì)涉責(zé)企業(yè)、監(jiān)管部門(mén)以及相應(yīng)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了處理。

該事故的調(diào)查工作于2021年4月28日正式完成。此后，市安全生產(chǎn)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市安委會(huì)”)于2021年6月中下旬先后下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全市燃?xì)獍踩[患專(zhuān)項(xiàng)排查整治的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩芾砉ぷ鞯木o急通知》。X區(qū)政府接到上述通知后，由X區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“X區(qū)安委辦”)(4)X區(qū)安委辦：設(shè)于X區(qū)應(yīng)急局，由X區(qū)應(yīng)急局局長(zhǎng)擔(dān)任主任。第一時(shí)間向轄區(qū)各單位轉(zhuǎn)發(fā)，但因任務(wù)模糊，X區(qū)政府實(shí)際未做相應(yīng)部署。直至2021年12月中下旬，經(jīng)市政府同意，市安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市安委辦”)又先后下發(fā)《市城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩挪檎螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全市城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩挪檎螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，《方案》對(duì)“工作任務(wù)、工作要求、職責(zé)分工和實(shí)施步驟”等內(nèi)容作出明確規(guī)定，而《通知》則對(duì)“組織領(lǐng)導(dǎo)、臺(tái)賬管理和信息報(bào)送”等細(xì)節(jié)提出了具體要求。X區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“X區(qū)安委會(huì)”)(5)X區(qū)安委會(huì)：設(shè)于X區(qū)區(qū)政府，由X區(qū)區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任主任。接到《方案》與《通知》后，經(jīng)討論，于2021年12月21日，由X區(qū)安委辦向轄區(qū)各單位下發(fā)適合于本區(qū)的《方案》(6)由于市級(jí)與區(qū)級(jí)政府的上下對(duì)口，此處《方案》除所涉主體行政級(jí)別統(tǒng)降一級(jí)外，無(wú)其余變化。與《通知》(7)同上。。至此，為期半年的X區(qū)“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”拉開(kāi)帷幕。

(二)協(xié)同失靈：“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”推進(jìn)的博弈均衡

筆者在X區(qū)“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”推進(jìn)的田野調(diào)查中識(shí)別到一個(gè)地方政府在應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)合作過(guò)程中的組織現(xiàn)象——“協(xié)同失靈”。地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈絕不僅是單個(gè)因素或某一主體功能發(fā)揮的結(jié)果，而是復(fù)合因素與多重主體共同作用的產(chǎn)物。根據(jù)分析框架，本部分將圍繞相關(guān)調(diào)研資料，嘗試還原地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成過(guò)程。

1.“負(fù)重”與“問(wèn)責(zé)”：多重環(huán)境因素復(fù)合而生的雙重壓力

一方面，根據(jù)《方案》相關(guān)要求，X區(qū)此次行動(dòng)主要包括：燃?xì)饨?jīng)營(yíng)、燃?xì)夤こ?、燃?xì)夤艿涝O(shè)施、燃?xì)饩叩热細(xì)庠搭^、餐飲等公共場(chǎng)所和老舊小區(qū)六個(gè)領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)與重大隱患排查任務(wù)；主要分為安排部署、排查摸底、集中治理和總結(jié)鞏固四個(gè)階段。由于時(shí)間緊且任務(wù)重，行動(dòng)開(kāi)展須短期投入大量人力。X區(qū)下轄鎮(zhèn)政府某工作人員說(shuō)：“21號(hào)下的文件，卻要求我們23號(hào)前就要上報(bào)材料，時(shí)間根本趕不上，我們又不是只有這一項(xiàng)工作，我們要干很多事。”《通知》要求：2021年12月23日和12月30日前，各鎮(zhèn)、街道辦(管委會(huì))和各有關(guān)部門(mén)要分別將“安排部署情況”和“初期摸底排查情況”報(bào)送至專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)工作專(zhuān)班辦公室。X區(qū)應(yīng)急局某工作人員這樣提到：“我現(xiàn)在除了要做業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事，還要搞鄉(xiāng)村振興、處非維穩(wěn)、疫情防控、文明創(chuàng)建、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和法治政府建設(shè)等工作，這些都是需要考評(píng)的，我還包了個(gè)村，是我們單位的駐村第一書(shū)記，我的工作根本干不完?！薄柏?fù)重”是筆者走訪調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)X區(qū)相關(guān)部門(mén)工作人員面臨的常態(tài)工作情景，而專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的交派又增添了新的“負(fù)重”壓力。

另一方面，X區(qū)豐富的礦產(chǎn)資源條件使第二產(chǎn)業(yè)成為該區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，在此自然—經(jīng)濟(jì)背景下，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“應(yīng)急預(yù)防”就成為橫亙?cè)赬區(qū)相關(guān)監(jiān)管部門(mén)眼前的一道難題。X區(qū)應(yīng)急局某工作人員說(shuō)：“‘促經(jīng)濟(jì)’必然會(huì)提高事故發(fā)生的潛在幾率，‘保安全’肯定會(huì)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展，這是一個(gè)兩難選擇?！币虼耍瑸槭卧o這一關(guān)乎人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要關(guān)口，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與安全同步發(fā)展的目標(biāo)，“事后問(wèn)責(zé)”就成為上級(jí)政府的主要抓手，此舉意在倒逼X區(qū)相關(guān)監(jiān)管部門(mén)認(rèn)真履職盡責(zé)，減少生產(chǎn)安全事故的發(fā)生?！斗桨浮吩凇肮ぷ饕蟆敝杏写祟?lèi)表述：“市安委會(huì)要對(duì)生產(chǎn)安全事故發(fā)生較多的地區(qū)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)?！币虼?，X區(qū)凡涉及應(yīng)急預(yù)防的相關(guān)部門(mén)都面臨著強(qiáng)度遠(yuǎn)超其他地區(qū)的問(wèn)責(zé)壓力。X區(qū)安委會(huì)某工作人員表明：“我們區(qū)的問(wèn)責(zé)壓力是很大的，特別是涉及生產(chǎn)安全事故方面，前一段的‘液氧泄漏事故’最后一共處理了6個(gè)單位和7名干部。”“問(wèn)責(zé)”是筆者走訪調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)X區(qū)相關(guān)部門(mén)工作人員面臨的又一工作壓力，而專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)所具有的內(nèi)在屬性又使其成為“問(wèn)責(zé)”壓力極易轉(zhuǎn)化為“問(wèn)責(zé)”結(jié)果的“紅線(xiàn)區(qū)”。

“負(fù)重”與“問(wèn)責(zé)”是X區(qū)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員日常面臨的主要壓力。生存于該雙重壓力情景中，當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)交派后，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的X區(qū)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員便圍繞專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)推進(jìn)展開(kāi)了一場(chǎng)持續(xù)博弈。

2.“選擇性紓壓”：“多一事不如少一事”驅(qū)動(dòng)的個(gè)體行為

近年來(lái)，“基層減負(fù)”一直是實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的深化改革重點(diǎn)領(lǐng)域，圍繞該領(lǐng)域產(chǎn)生的研究成果使人們對(duì)地方政府的“負(fù)重”現(xiàn)象有了愈發(fā)深刻的認(rèn)識(shí)。無(wú)論是監(jiān)督考核機(jī)制的結(jié)構(gòu)性失范，還是官僚主義作風(fēng)的慣習(xí)性影響，抑或是現(xiàn)有工作形式的不合理作用等，地方政府的“負(fù)重”現(xiàn)象已經(jīng)成為一個(gè)普遍存在的客觀事實(shí)。在一般情況下，盡管長(zhǎng)期處于“負(fù)重”壓力情境中，但地方政府通常會(huì)采用“加班加點(diǎn)”的工作方式來(lái)完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)[14]，而筆者在參與式觀察中發(fā)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)際推進(jìn)卻與此相悖。

與其他上級(jí)政府交辦的任務(wù)迥異，接到專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)后，X區(qū)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員卻一反常態(tài)。X區(qū)應(yīng)急局某領(lǐng)導(dǎo)在專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)布置會(huì)上說(shuō)道：“這個(gè)‘行動(dòng)’讓我們單位配合可以，讓我們牽頭可不行，我們單位負(fù)責(zé)的事情已經(jīng)很多了，再說(shuō)了，這項(xiàng)工作在市里都是歸城管局去管，不能一到我們區(qū)，就直接派給我們。”實(shí)際上，該專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的牽頭單位(8)牽頭單位：形式上體現(xiàn)為“專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”工作專(zhuān)班辦公室的設(shè)置單位，主要負(fù)責(zé)“相關(guān)資料的收集與報(bào)送、實(shí)際工作的部署與開(kāi)展”等內(nèi)容。確定也經(jīng)歷了一番波折。X區(qū)政府在接到《方案》與《通知》后，第一時(shí)間將兩份文件下發(fā)至X區(qū)應(yīng)急局，決定由該局牽頭執(zhí)行，但因市里的牽頭單位為城管局，這也就引發(fā)了行動(dòng)布置會(huì)上的一幕。最后，經(jīng)X區(qū)安委會(huì)研究決定，該專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)改由X區(qū)城管局牽頭負(fù)責(zé)。X區(qū)商務(wù)局某工作人員說(shuō)：“我們科室總共是三個(gè)人，之前就兩個(gè)人，有一個(gè)是剛來(lái)的，平常所有涉及安全生產(chǎn)的工作都是我們科室去配合，一年像這樣的‘專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)’也有很多，多一事不如少一事?！薄岸嘁皇虏蝗缟僖皇隆笔枪P者走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)X區(qū)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員在專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)推進(jìn)中表現(xiàn)出的一般性心理動(dòng)機(jī)。在“負(fù)重”情景中，行為主體往往滋生“紓壓”的心理傾向，受該傾向刺激，行為主體通常產(chǎn)生“多一事不如少一事”的心理動(dòng)機(jī)?！岸嘁皇虏蝗缟僖皇隆彪m在地方政府行為主體的心理學(xué)研究中較為常見(jiàn)，但該動(dòng)機(jī)在專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)推進(jìn)中引發(fā)的個(gè)體行為卻引人深思。面對(duì)同樣具有“時(shí)間緊、任務(wù)重”特點(diǎn)的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，X區(qū)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員卻不約而同地將其視作任務(wù)清單內(nèi)的“紓壓地”，最終導(dǎo)致“推諉扯皮”和“不愿作為”的實(shí)際行為。本文將這一行為概括為“選擇性紓壓”行為，該行為以個(gè)體為單位，通過(guò)個(gè)體選擇形成，主要表現(xiàn)為個(gè)體差異性地執(zhí)行上級(jí)交辦任務(wù)的現(xiàn)象。

3.“競(jìng)爭(zhēng)性避責(zé)”：“這趟渾水我們不蹚”引發(fā)的群體行動(dòng)

步入新世紀(jì)，責(zé)任政府建設(shè)被納入行政體制改革的總體規(guī)劃之中，作為該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保障，“問(wèn)責(zé)制”應(yīng)運(yùn)而生?！皢?wèn)責(zé)制”旨在“發(fā)揮紅線(xiàn)功能，敦促官員履職，以期實(shí)現(xiàn)減少行政失誤和提升政府效能的目標(biāo)”[15]。然而，“問(wèn)責(zé)制”因具有“高壓性”與“強(qiáng)制性”的特點(diǎn)，同時(shí)也就引發(fā)新的問(wèn)題——避責(zé)行為。避責(zé)行為是指當(dāng)公共利益與問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)沖突時(shí)，經(jīng)過(guò)理性思考[16]，行為主體會(huì)推卸本應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任[17]，對(duì)當(dāng)前或潛在的負(fù)面事件采取的自保行為[18]。專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)屬性與外部環(huán)境使避責(zé)行為成為筆者觀察發(fā)現(xiàn)的重要群體行動(dòng)。

根據(jù)《方案》相關(guān)要求，X區(qū)此次行動(dòng)主要涉及城管局、應(yīng)急局和商務(wù)局等11個(gè)職能部門(mén)(9)11個(gè)職能部門(mén)：城管局、應(yīng)急局、商務(wù)局、住建局、公安局、市監(jiān)局、文旅局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源與規(guī)劃局、發(fā)改委和消防救援支隊(duì)。與轄區(qū)內(nèi)的1個(gè)鎮(zhèn)政府、1個(gè)管委會(huì)和9個(gè)街道辦事處。X區(qū)商務(wù)局某領(lǐng)導(dǎo)在向X區(qū)安委會(huì)某副主任(10)X區(qū)安委會(huì)副主任：由X區(qū)副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任。匯報(bào)工作時(shí)說(shuō)道：“這項(xiàng)工作涉及面太廣，我們的人根本不夠?！痹摳敝魅位貞?yīng)：“人不夠去找組織部、編辦要，這項(xiàng)工作必須落實(shí)?！痹撋虅?wù)局領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)說(shuō)：“那得等到什么時(shí)候？反正這項(xiàng)工作我們不好配合，‘三定’方案也沒(méi)規(guī)定我們干這個(gè)，這趟渾水我們不蹚。”該副主任生氣地回應(yīng)：“是不是干不了？干不了就換個(gè)人干?！痹撋虅?wù)局領(lǐng)導(dǎo)最后說(shuō)道：“那就換個(gè)人?！眱蓚€(gè)月后，在一次選派干部“跟班”鍛煉行動(dòng)中，該商務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)借機(jī)調(diào)離原工作崗位。上述對(duì)話(huà)產(chǎn)生的根源在于《方案》中有如下分工要求：“凡涉及瓶裝液化石油氣生產(chǎn)與使用的經(jīng)營(yíng)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和居民用戶(hù)，都須全面開(kāi)展設(shè)備設(shè)施和安全隱患排查工作，該項(xiàng)工作由城管局牽頭，商務(wù)局等相關(guān)部門(mén)配合完成?！盭區(qū)安委會(huì)在2022年2月的月度專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)工作總結(jié)中這樣指出：“個(gè)別單位思想認(rèn)識(shí)不到位……存在不想‘蹚渾水’現(xiàn)象?！薄斑@趟渾水我們不蹚”是筆者觀察發(fā)現(xiàn)到的X區(qū)相關(guān)部門(mén)在專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)推進(jìn)中普遍表現(xiàn)出的共識(shí)，避責(zé)心理是該共識(shí)產(chǎn)生的深層原因?！皢?wèn)責(zé)”帶來(lái)的壓力使專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)涉及的相關(guān)部門(mén)集體產(chǎn)生群體避責(zé)的傾向，進(jìn)而對(duì)外表現(xiàn)為“這趟渾水我們不蹚”的部門(mén)共識(shí)。在該共識(shí)的影響下，X區(qū)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的推進(jìn)呈現(xiàn)出一種不同部門(mén)間爭(zhēng)相避責(zé)的群體行為。本文將這一行為概括為“競(jìng)爭(zhēng)性避責(zé)”行動(dòng)，該行動(dòng)以部門(mén)為單位，通過(guò)集體選擇產(chǎn)生，主要表現(xiàn)為群體爭(zhēng)相規(guī)避潛在問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。

(三)步履維艱：“協(xié)同失靈”導(dǎo)致單一部門(mén)“小馬拉大車(chē)”

“自然—經(jīng)濟(jì)—政治”多重環(huán)境因素復(fù)合而生的“負(fù)重”與“問(wèn)責(zé)”壓力，使X區(qū)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的推進(jìn)在個(gè)體和群體兩個(gè)維度分別表現(xiàn)出“選擇性紓壓”與“競(jìng)爭(zhēng)性避責(zé)”的行為，進(jìn)而引發(fā)地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成。X區(qū)城管局某工作人員曾說(shuō)：“現(xiàn)在基本上都是我們一個(gè)單位在推進(jìn)整個(gè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，但還是面臨很多問(wèn)題，主要體現(xiàn)為配合單位不上報(bào)信息、出去檢查的時(shí)候不派人，有時(shí)候‘專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)’推不動(dòng)了，我們只能去找區(qū)安委辦發(fā)文來(lái)協(xié)調(diào)相關(guān)單位配合，但有時(shí)候區(qū)安委辦的發(fā)文也不管用，只能去找區(qū)安委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)督促，可是也不能總?cè)フ翌I(lǐng)導(dǎo)，最后還得是我們單位加班加點(diǎn)地干。”面對(duì)協(xié)同失靈確已產(chǎn)生的客觀事實(shí)，X區(qū)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的推進(jìn)呈現(xiàn)一種新的執(zhí)行樣態(tài)——“小馬拉大車(chē)”。“小馬拉大車(chē)”是指政府組織以一種高度負(fù)壓的狀態(tài)進(jìn)行組織運(yùn)作，該運(yùn)作方式常會(huì)帶來(lái)一定程度的組織失能。[19]協(xié)同失靈導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)推進(jìn)調(diào)適為“小馬拉大車(chē)”式的執(zhí)行樣態(tài)，該執(zhí)行樣態(tài)在當(dāng)前地方政府的組織運(yùn)作中并不鮮見(jiàn)，是一種地方政府被動(dòng)采取的非制度化業(yè)務(wù)流程再造工作方式。

(四)案例小結(jié)

通過(guò)對(duì)X區(qū)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)推進(jìn)的案例研究，本文力求還原X區(qū)應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成過(guò)程?！柏?fù)重”與“問(wèn)責(zé)”是X區(qū)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員日常面臨的主要壓力，當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)交派后，一方面，“負(fù)重”引發(fā)的“紓壓”傾向刺激行為主體產(chǎn)生“多一事不如少一事”的心理動(dòng)機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致“選擇性紓壓”行為，該行為以個(gè)體為單位，通過(guò)個(gè)體選擇形成，主要表現(xiàn)為個(gè)體差異性地執(zhí)行上級(jí)交辦任務(wù)的現(xiàn)象；另一方面，“問(wèn)責(zé)”帶來(lái)的“避責(zé)”心理促使行為主體形成“這趟渾水我們不蹚”的部門(mén)共識(shí)，從而產(chǎn)生“競(jìng)爭(zhēng)性避責(zé)”行動(dòng)，該行動(dòng)以部門(mén)為單位，通過(guò)集體選擇產(chǎn)生，主要表現(xiàn)為群體爭(zhēng)相規(guī)避潛在問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。“選擇性紓壓”與“競(jìng)爭(zhēng)性避責(zé)”滋生的不愿作為、推諉扯皮和合作不暢等問(wèn)題，引發(fā)協(xié)同失靈的生成。最終，X區(qū)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)以一種“小馬拉大車(chē)”式的執(zhí)行樣態(tài)艱難推進(jìn)。

四、機(jī)制分析：地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成機(jī)理

基于上述分析框架，本文初步探明地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成原因。但是，在應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)協(xié)同行動(dòng)中，為何個(gè)體與群體會(huì)將該領(lǐng)域視作“紓壓地”？同時(shí)，為何個(gè)體與群體還能進(jìn)一步付諸實(shí)踐，將內(nèi)在動(dòng)機(jī)順利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行為，進(jìn)而引發(fā)協(xié)同失靈？上述問(wèn)題的解釋是規(guī)制地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的關(guān)鍵。因此，按照研究預(yù)設(shè)思路，本文這一部分將圍繞因果間的機(jī)制分析，探討地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成機(jī)理。

(一)“風(fēng)險(xiǎn)感知”與“行動(dòng)共識(shí)”同向開(kāi)啟“機(jī)會(huì)之窗”

地方政府在官僚組織中的結(jié)構(gòu)方位決定了其要不斷承受來(lái)自多重環(huán)境因素復(fù)合而生的壓力?！柏?fù)重”與“問(wèn)責(zé)”的自身特點(diǎn)使二者成為最為普遍且影響較大的壓力組成部分。在雙重壓力作用下，行為主體勢(shì)必產(chǎn)生“紓壓”與“避責(zé)”的心理傾向。但是，心理傾向并不會(huì)直接引發(fā)個(gè)體行為與群體行動(dòng)，而是要依次經(jīng)過(guò)“風(fēng)險(xiǎn)感知”與“行動(dòng)共識(shí)”兩個(gè)步驟的選擇才可能落地。如圖3所示，隨著應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)協(xié)同行動(dòng)的輸入，個(gè)體維度首先進(jìn)行第一步的“風(fēng)險(xiǎn)感知”選擇，“風(fēng)險(xiǎn)感知”是指行為主體會(huì)對(duì)上級(jí)交辦的任務(wù)進(jìn)行一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)大小的評(píng)判：當(dāng)判定風(fēng)險(xiǎn)偏高時(shí)，他們通常會(huì)選擇采用“加班加點(diǎn)”的“加壓型”工作方式；相反，當(dāng)判定風(fēng)險(xiǎn)較低后，行為主體的“紓壓”傾向會(huì)得到進(jìn)一步釋放，進(jìn)而在個(gè)體維度呈現(xiàn)“不作為”的行為。此后，個(gè)體行為會(huì)繼續(xù)上升至集體選擇過(guò)程，而“行動(dòng)共識(shí)”則是影響該步驟的核心?！靶袆?dòng)共識(shí)”是指?jìng)€(gè)體行為經(jīng)過(guò)持續(xù)互動(dòng)，最終達(dá)成一個(gè)共同認(rèn)可的執(zhí)行方式：當(dāng)“行動(dòng)共識(shí)”順利達(dá)成，說(shuō)明個(gè)體行為普遍被接受，“不作為”的群體行動(dòng)宣告形成；若“行動(dòng)共識(shí)”難以達(dá)成，則群體行動(dòng)就不會(huì)出現(xiàn)，上級(jí)交辦的任務(wù)將歸為執(zhí)行。我們不難發(fā)現(xiàn)，只有當(dāng)“風(fēng)險(xiǎn)感知”與“行動(dòng)共識(shí)”同向，才能為地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成開(kāi)啟“機(jī)會(huì)之窗”。

圖3 “地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈”生成模型

(二)“角色—監(jiān)督—測(cè)量”聯(lián)合失序形成“機(jī)會(huì)空間”

首先，2018年機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)政府的應(yīng)急管理職能伴隨應(yīng)急管理部(廳、局)的設(shè)立隨之調(diào)整，整體呈現(xiàn)向單一部門(mén)收攏的趨勢(shì)。盡管這一改革措施增強(qiáng)了應(yīng)急管理的專(zhuān)業(yè)能力，但與此同生的“府際關(guān)系不調(diào)、主體關(guān)系不調(diào)和協(xié)調(diào)權(quán)威缺失”[20]等問(wèn)題也影響著應(yīng)急管理的整體效率。上述問(wèn)題的產(chǎn)生在于不同部門(mén)間的職責(zé)劃分一直處于相對(duì)模糊的狀態(tài)，亦即角色失序。在應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)協(xié)同行動(dòng)中，正是由于協(xié)同部門(mén)間的角色不清，才導(dǎo)致“‘三定’方案也沒(méi)規(guī)定我們干這個(gè)”類(lèi)型的“空子”產(chǎn)生。其次，就負(fù)向激勵(lì)角度而言，盡管當(dāng)前應(yīng)急管理的職能履行已經(jīng)建立起比較完善的問(wèn)責(zé)模式，且發(fā)揮了一定效能，但從過(guò)程維度進(jìn)行審視，依舊表現(xiàn)出“重兜底、輕合作”與“重結(jié)果、輕預(yù)防”的特征，亦即：注重兜底(主責(zé))部門(mén)的應(yīng)急處置結(jié)果，輕視合作(協(xié)同)的應(yīng)急預(yù)防成效。這樣一來(lái)便不可避免地會(huì)造成應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)協(xié)同行動(dòng)中監(jiān)督機(jī)制的缺場(chǎng)或式微，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)體與群體不謀而合產(chǎn)生將該行動(dòng)視作“紓壓地”的心理傾向。最后，從正向激勵(lì)角度來(lái)看，政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府的強(qiáng)刺激已經(jīng)成為不爭(zhēng)事實(shí)[21]，一般情況下，在地方政府行為主體的注意力分配清單內(nèi)，能以績(jī)效評(píng)估結(jié)果呈現(xiàn)的任務(wù)往往占據(jù)前列，這也就是案例中“我現(xiàn)在除了要做業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事，還要搞鄉(xiāng)村振興……法治政府建設(shè)等工作，這些都是需要考評(píng)的……”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)協(xié)同行動(dòng)績(jī)效的測(cè)量困難，使之成為又一負(fù)向牽引，加劇了跨部門(mén)合作的張力。如圖3所示，“角色—監(jiān)督—測(cè)量”的聯(lián)合失序共同形成一個(gè)“機(jī)會(huì)空間”，該空間為地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成提供了外部條件。

(三)“機(jī)會(huì)之窗”與“機(jī)會(huì)空間”耦合導(dǎo)致“失靈”觸發(fā)

如圖3所示，“風(fēng)險(xiǎn)感知”與“行動(dòng)共識(shí)”同向開(kāi)啟了“機(jī)會(huì)之窗”，而“角色—監(jiān)督—測(cè)量”的聯(lián)合失序共同形成一個(gè)“機(jī)會(huì)空間”，上述兩者為地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成創(chuàng)造可能并提供條件。當(dāng)“機(jī)會(huì)之窗”與“機(jī)會(huì)空間”相耦合，地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈正式被觸發(fā)?！皺C(jī)會(huì)之窗”與“機(jī)會(huì)空間”的耦合是地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈生成的直接開(kāi)關(guān)?！皺C(jī)會(huì)之窗”的開(kāi)啟意味著個(gè)體與群體兩個(gè)維度的行為主體“共謀”產(chǎn)生了“不作為”的主觀傾向，而“機(jī)會(huì)空間”的產(chǎn)生預(yù)示著“不作為”傾向的具體落地在客觀層面可以發(fā)生。值得注意的是，盡管多重環(huán)境因素復(fù)合而生的雙重壓力是“機(jī)會(huì)之窗”開(kāi)啟的根本之匙，但“機(jī)會(huì)空間”在地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈生成的因果鏈條中處于更為前端的位置，影響著“機(jī)會(huì)之窗”的開(kāi)放程度。

如圖3所示，本文嘗試基于SOR理論構(gòu)建出地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成模型，同時(shí)，以應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)協(xié)同行動(dòng)為例，進(jìn)一步揭示該模型的運(yùn)作過(guò)程。環(huán)境因素、行為主體與制度結(jié)構(gòu)作為該模型的基本組成，同時(shí)也是影響地方政府組織運(yùn)作的基礎(chǔ)變量。因此，該模型并非僅對(duì)地方政府應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)合作過(guò)程中的協(xié)同失靈生成具有解釋力，在一定程度上也可以為我們探視地方政府涉及跨部門(mén)合作行動(dòng)的協(xié)同失靈生成機(jī)理提供一個(gè)窗口。

五、結(jié)論與討論

得益于SOR組織分析框架，通過(guò)案例分析的研究方法，本文依托一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段“城鎮(zhèn)燃?xì)庹螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”推進(jìn)的案例，嘗試還原地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的生成過(guò)程。研究發(fā)現(xiàn)：首先，“自然—經(jīng)濟(jì)—政治”多重環(huán)境因素復(fù)合而生的“負(fù)重”與“問(wèn)責(zé)”壓力，持續(xù)作用于地方政府的行為選擇過(guò)程；其次，“選擇性紓壓”的個(gè)體行為與“競(jìng)爭(zhēng)性避責(zé)”的群體行動(dòng)是引發(fā)協(xié)同失靈的直接原因；最后，面對(duì)協(xié)同失靈確已產(chǎn)生的客觀事實(shí)，地方政府應(yīng)急預(yù)防跨部門(mén)協(xié)同行動(dòng)的推進(jìn)將被動(dòng)調(diào)適為一種新的執(zhí)行樣態(tài)——“小馬拉大車(chē)”。此外，基于SOR理論構(gòu)建的生成模型系統(tǒng)性地描繪了地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈生成的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

本文可能的理論貢獻(xiàn)在于：首先，本文試圖突破SOR理論的窠臼，將其研究視域擴(kuò)大至組織層級(jí)，并引入“群體”及“群體行動(dòng)”兩個(gè)變量進(jìn)行因果分析，同時(shí)，為克服SOR理論的解釋局限性，本文還將“機(jī)制分析”納入分析框架，相關(guān)補(bǔ)充不僅有助于拓寬SOR理論的研究視域，而且還可以進(jìn)一步提升SOR理論的工具價(jià)值；其次，本文對(duì)“選擇性紓壓”行為與“競(jìng)爭(zhēng)性避責(zé)”行動(dòng)的抽象識(shí)別，不僅有助于豐富行為主義研究對(duì)象的樣本存量，而且還可以在一定程度上促進(jìn)本土化理論的建構(gòu)與發(fā)展；最后，本文構(gòu)建的生成模型，不僅能夠有針對(duì)性地回答本文的中心論題，而且還可以為我們認(rèn)識(shí)中國(guó)情境下地方政府跨部門(mén)合作行動(dòng)中協(xié)同失靈的生成機(jī)理提供新的視角。

最后值得指出的是，本文也存在一定的局限性：一方面，雖然“問(wèn)責(zé)”是當(dāng)前我國(guó)地方政府面臨的普遍壓力，但綜合因素導(dǎo)致的壓力大小不一和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的開(kāi)發(fā)程度相異，使這一變量的影響具有異質(zhì)性，而本文對(duì)此的區(qū)分也有待進(jìn)一步加強(qiáng)；另一方面，盡管本文并未囿于對(duì)動(dòng)態(tài)變量的關(guān)注，但相較而言，本文對(duì)學(xué)界已有共識(shí)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)之于地方政府應(yīng)急預(yù)防協(xié)同失靈的影響仍著墨較淺，這為我們未來(lái)的深化研究指明了方向，也為本文所構(gòu)建生成模型的進(jìn)一步完善提供了啟發(fā)。