中國數(shù)字政府的核心議題與價(jià)值評析

張銳昕

引 言

自美國于1993年正式提出電子政府建設(shè)至今，全球電子政府實(shí)踐發(fā)展一路高歌猛進(jìn)，數(shù)字政府研究成果一眾精彩紛呈，數(shù)字政府或電子政府成為各國政府不得不面對、不能不應(yīng)對且必須努力戰(zhàn)勝的“國家的挑戰(zhàn)”[1]，數(shù)字政府或電子政府建設(shè)由此上升為各國的國家級戰(zhàn)略甚至是高度優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。在將近30年的發(fā)展過程中，數(shù)字政府或電子政府在引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會乃至數(shù)字國家的建設(shè)和發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。

與實(shí)踐界更多使用“電子政府”術(shù)語情形不同，學(xué)界從早期更多使用“數(shù)字政府”術(shù)語迅速地過渡到了接受實(shí)踐界采用的“電子政府”術(shù)語并對兩個(gè)術(shù)語混同使用或?qū)Φ仁褂玫碾A段。2008年前的情況是“電子政府一詞在歐洲和亞洲廣泛使用，但數(shù)字政府一詞在美國普遍使用”[2]；2022年總體描述則變?yōu)楦嗍褂谩霸S多政府已經(jīng)確定了數(shù)字政府或電子政府舉措”[3]。在全球電子政府和數(shù)字政府研究成果中，題名包含“電子政府”的研究成果占絕大多數(shù)。通過對與數(shù)字政府或電子政府強(qiáng)相關(guān)的主題詞進(jìn)行檢索，(1)截至2022年10月25日，從http://www.webofknowledge.com訪問信息檢索平臺Web of Science的六個(gè)子庫，包括Science Citation Index Expanded ，Social Sciences Citation Index，Arts & Humanities Citation Index，Conference Proceedings Citation Index - Science 等進(jìn)行檢索。筆者得到如表1所示結(jié)果。表中所列數(shù)據(jù)表明，聚焦12個(gè)主題詞的研究成果雖然數(shù)量龐大，但與之相關(guān)度高的文獻(xiàn)總計(jì)只有11937篇(不排除各數(shù)據(jù)庫有文獻(xiàn)重復(fù)計(jì)數(shù)的可能)。其中，數(shù)字政府的研究成果只有572篇，而電子政府的研究成果總數(shù)達(dá)10709篇之多。本文采用學(xué)界主流做法，不對數(shù)字政府和電子政府作嚴(yán)格區(qū)分，而將它們對等使用。除非引用原著者用語，本文皆以數(shù)字政府代指電子政府?？紤]到正值數(shù)字化建設(shè)如火如荼、數(shù)字化轉(zhuǎn)型方興未艾之際，國家重新強(qiáng)調(diào)“數(shù)字政府”，黨的十九屆四中全會首次把“數(shù)字政府”的表述正式寫入黨中央政策文件，以及2022年《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》向我們傳遞的國家對數(shù)字政府建設(shè)的觀念態(tài)度和決策部署上的“加強(qiáng)”信號，為了更好地服務(wù)于數(shù)字政府建設(shè)偉大實(shí)踐，引導(dǎo)和推進(jìn)數(shù)字政府更好、更快地發(fā)展，筆者認(rèn)為，學(xué)界重新詮釋和建構(gòu)數(shù)字政府的概念框架與實(shí)踐方略正當(dāng)其時(shí)，至關(guān)重要，也非常認(rèn)同“精準(zhǔn)辨識、全面剖析、深刻理解數(shù)字政府建設(shè)面臨的理論前沿問題具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義”[4]。

表1 數(shù)字政府與數(shù)字政務(wù)強(qiáng)相關(guān)研究文獻(xiàn)檢索結(jié)果

筆者再利用Scoups數(shù)據(jù)庫，使用檢索語句TITLE-ABS-KEY ( {digital government} OR {electronic government} OR {egovernment} OR {e-government} ) AND PUBYEAR > 1991 AND PUBYEAR<2023 ，檢索到文獻(xiàn)總量共計(jì)18879篇。按國家/地區(qū)發(fā)文數(shù)量排名，排在前15位的發(fā)文數(shù)量具體分布情況如圖1所示。這一方面說明中國發(fā)表相關(guān)英文文獻(xiàn)數(shù)量最多，居于全球首位，這與中國數(shù)字政府在線服務(wù)和電子參與均躋身世界前列[5]存在相關(guān)性。另一方面也警示我們：當(dāng)我們追隨全球信息化潮流之際，能夠享受到作為追隨者的好處，可以學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，節(jié)約成本，少犯錯(cuò)誤，跨越發(fā)展，漸進(jìn)適應(yīng)環(huán)境，但當(dāng)我們身處世界數(shù)字化潮頭變?yōu)轭I(lǐng)跑者之時(shí)，則比以往任何時(shí)候都要承受更大的壓力，冒著更大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至遭遇更大的困境。這一方面緣于我們沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，在技術(shù)上尚有對外依賴性；另一方面又由于需要花費(fèi)更多精力和成本去破解數(shù)字化新征程中的各種難題?！爸苏咧?，自知者明。勝人者有力，自勝者強(qiáng)”[6]，當(dāng)此需要貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案關(guān)口，我們必須要做到更深刻地“知己”，方能做到“自信自強(qiáng)、守正創(chuàng)新，踔厲奮發(fā)、勇毅前行”[7]，這就要求我們對近年來中國數(shù)字政府的核心議題進(jìn)行梳理、整理和分析處理，對其價(jià)值甚至缺憾進(jìn)行評析，以摸清家底，既在轉(zhuǎn)變政民思想觀念方面用力，亦在規(guī)范政民言行方面盡力，希望這一研究會對數(shù)字政府乃至數(shù)字中國的良性生態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)具有指導(dǎo)意義和參考價(jià)值。

圖1 Scoups數(shù)據(jù)庫中數(shù)字政府相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)文量排名前15位的國家/地區(qū)

本文通過檢索中文核心期刊、CSSCI中文社科引文索引、中國科技論文統(tǒng)計(jì)源期刊(中信所)等數(shù)據(jù)庫收錄的題名中包含“電子政府”或“數(shù)字政府”的2017至2022年間的文獻(xiàn)獲得473篇論文，通過人工篩選剔除其中相關(guān)度較低的論文之后，最終確定214篇論文作為研究樣本。考慮到概念、使命、目標(biāo)、原則等對于數(shù)字政府建設(shè)和發(fā)展具有的重要價(jià)值，本文先將與之相關(guān)的議題歸結(jié)為數(shù)字政府的概念框架，然后采取以往的做法，參照2006年《國家電子政務(wù)總體框架》提出的構(gòu)成要素——服務(wù)與應(yīng)用系統(tǒng)、信息資源、基礎(chǔ)設(shè)施、法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)化體系、管理體制，對我國數(shù)字政府的相關(guān)議題進(jìn)行歸類，聚類為技術(shù)(包括基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)與應(yīng)用系統(tǒng)、信息資源)、法制化(包括法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)化體系)、政府改革(即管理體制改革)[8]等三方面議題。三方面議題及其價(jià)值等的闡述，目的是盡可能全景化地展示我國數(shù)字政府的理論架構(gòu)和知識圖譜并獲得反思反省的效果。實(shí)際上，《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出的“構(gòu)建開放共享的數(shù)據(jù)資源體系”“構(gòu)建智能集約的平臺支撐體系”可歸于“技術(shù)”議題；“加強(qiáng)黨對數(shù)字政府建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)”“構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的數(shù)字政府建設(shè)制度規(guī)則體系”“構(gòu)建數(shù)字政府全方位安全保障體系”可歸于“法制化”議題；“以數(shù)字政府建設(shè)全面引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)數(shù)字化發(fā)展”“構(gòu)建協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力體系”則可歸于“政府改革”議題，相關(guān)歸類的可行性與有效性在一定程度上體現(xiàn)出聚類三方面議題對于總結(jié)歸納我國數(shù)字政府主要議題顯具容納性潛質(zhì)。

一、關(guān)于數(shù)字政府的概念框架及行動(dòng)傾向

針對數(shù)字政府這一信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)與政府深度結(jié)合的實(shí)踐過程及產(chǎn)物，因受自身認(rèn)知偏好和對實(shí)踐偏重理解的差異所限，學(xué)者們對其概念理解有所不同。但即便如此，人們在實(shí)踐取向上卻表現(xiàn)出高度的一致性，并傾向于采取相近或相似的行動(dòng)，這同國家的政策號召和在實(shí)踐上的策略主張密不可分。

關(guān)于數(shù)字政府的概念，由遠(yuǎn)及近的認(rèn)知成果包括：它是通過數(shù)字化思維、戰(zhàn)略、資源、工具和規(guī)則等治理信息社會空間、提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)、增強(qiáng)公眾服務(wù)滿意度的過程[9]；是政府事務(wù)在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下展開的政府存在狀態(tài)和政府活動(dòng)實(shí)現(xiàn)形式[10]；是政府適應(yīng)信息時(shí)代治理和服務(wù)需求的自我改革和創(chuàng)新[11]；是政府向信息時(shí)代演變產(chǎn)生的一種政府形態(tài)[12]；是綜合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù),為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行全面數(shù)字化而建立的一種新型政府形態(tài)[13];不僅指政府部門利用信息技術(shù)進(jìn)行決策、監(jiān)管和服務(wù)，而且意味著政府作為一個(gè)整體的全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型；在技術(shù)層面即政府基于數(shù)字技術(shù)以更有效率的方式分配信息，在組織層面即政府基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的賦能、協(xié)同與重構(gòu)，表現(xiàn)出核心目標(biāo)從政府職能轉(zhuǎn)變向治理現(xiàn)代化升級，頂層設(shè)計(jì)從流程范式向數(shù)據(jù)范式轉(zhuǎn)變，政策議題從“用數(shù)據(jù)治理”向“對數(shù)據(jù)治理”擴(kuò)展，業(yè)務(wù)架構(gòu)從分散化模式向平臺化模式轉(zhuǎn)變，技術(shù)基礎(chǔ)從信息化向智能化升級等特征；是公共治理與信息技術(shù)深度融合的產(chǎn)物[14]；是一種適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的要求，對政府理念、機(jī)構(gòu)、職能、流程再造的治理模式[15]。作為數(shù)字中國建設(shè)的一個(gè)重要維度，數(shù)字政府問題涉及太多的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，尤其是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會中，因其角色、地位和作用更為凸顯，對數(shù)字政府概念的闡釋應(yīng)深刻反映數(shù)字時(shí)代背景，應(yīng)依據(jù)數(shù)字化建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型資源為數(shù)字政府建設(shè)提供必要的理論元素、本質(zhì)需求和現(xiàn)實(shí)關(guān)注。上述概念界定與以往國人對電子政府概念的認(rèn)知水平相比略有提升，但差別不大，尚未充分闡明數(shù)字政府的本質(zhì)特征，表明我國數(shù)字政府概念闡釋力仍有局限，相關(guān)認(rèn)識有待實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。

在基于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境的數(shù)字化建設(shè)已然發(fā)生根本性變化的大勢面前，助力政府了解、順應(yīng)和利用大勢非常重要。認(rèn)識到這一點(diǎn)，學(xué)界在明確數(shù)字政府應(yīng)該承擔(dān)哪些使命、實(shí)現(xiàn)哪些目標(biāo)、堅(jiān)持哪些原則方面著力，取得了一些研究成果。

關(guān)于數(shù)字政府應(yīng)該承擔(dān)的使命，觀點(diǎn)包括：“要樹立全球發(fā)展命運(yùn)共同體意識和責(zé)任感，倡導(dǎo)共建共治共享，處理好國內(nèi)和國際、創(chuàng)新和守正、發(fā)展和安全的辯證關(guān)系，不斷推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)優(yōu)化，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾獲得感幸福感安全感”[16]；要“強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向，協(xié)同推進(jìn)治理理念、治理方式、體制機(jī)制等全方位重塑，實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化”[17]；要做到讓數(shù)據(jù)精準(zhǔn)地“說話”，讓機(jī)器智能地“行為”[18]，讓政府智慧化地處理政務(wù)，讓更多公眾成為政府互聯(lián)網(wǎng)站平臺的活躍用戶，真正實(shí)現(xiàn)國家提出的共享改革成果、實(shí)現(xiàn)信息普惠。

關(guān)于數(shù)字政府應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，主要包括：“提升公民的使用體驗(yàn)和便利性感知是其重要出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)”[19]；目標(biāo)是建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享、部門業(yè)務(wù)高效協(xié)同、社會治理精準(zhǔn)有效、公共服務(wù)便捷高效、決策支撐科學(xué)智能、安全保障可管可控的智慧化服務(wù)型政府[20]；價(jià)值向度是堅(jiān)持以人民為中心，樹立尊重人性的用戶思維和科學(xué)分析的數(shù)據(jù)思維，結(jié)構(gòu)向度是重塑組織服務(wù)流程，重構(gòu)政府組織體系，優(yōu)化公共服務(wù)流程和整合賦權(quán)，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享與開放協(xié)作，功能向度是賦能政府治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，驅(qū)動(dòng)公共治理精細(xì)化和筑牢技術(shù)制度基礎(chǔ)，營造良好的數(shù)字生態(tài)[21]；并且實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值已成為數(shù)字政府最重要的目標(biāo)[22]。這些闡述相對來說較為系統(tǒng)全面，內(nèi)容有所交叉，而其后的相關(guān)論述更多的是對其加以補(bǔ)充。

關(guān)于數(shù)字政府應(yīng)該堅(jiān)持的原則，包括：應(yīng)將整體政府的理念固化到信息系統(tǒng)[23]，要強(qiáng)化數(shù)字政府的服務(wù)本位和掌舵意識[24]，要堅(jiān)持“為人民服務(wù)”“以人民為中心”等價(jià)值觀[25]，應(yīng)以用戶需求為中心，以提升用戶體驗(yàn)為新定位，調(diào)適相應(yīng)的內(nèi)、外部程序內(nèi)容使之與定位契合[26]，要通過有效的治理來尋求技術(shù)與信任之間的平衡[27]。

在關(guān)于數(shù)字政府的使命、目標(biāo)和原則的現(xiàn)有成果的指引下，實(shí)踐界為最大程度地發(fā)揮數(shù)字政府的顯著優(yōu)勢采取了一系列行動(dòng)，包括：從以職能為中心到以公眾為中心，從技術(shù)驅(qū)動(dòng)到需求驅(qū)動(dòng)，從政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化到政府網(wǎng)站提供事務(wù)辦理智能化，從最初政府支持網(wǎng)絡(luò)搜索應(yīng)用項(xiàng)目到政府與企業(yè)合作開發(fā)新的可演示和可部署應(yīng)用系統(tǒng)，從政府與IT企業(yè)合作到鼓勵(lì)和吸引全社會共同參與。這些實(shí)踐行動(dòng)既為數(shù)字政府研究領(lǐng)域帶來了更多、更有價(jià)值的新問題、新觀點(diǎn)和新策略，也促進(jìn)了持不同觀點(diǎn)的研究者和實(shí)踐者之間的探索與爭鳴，在滿足人民群眾不斷增長的信息服務(wù)需求和持續(xù)提升政府滿足人民群眾需求的能力方面取得了新的進(jìn)展。只是學(xué)界在對數(shù)字政府所應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)臍v史使命、公共使命、核心使命，所應(yīng)堅(jiān)持的法律原則、市場原則、治理原則、功利原則、互惠原則、保護(hù)原則、分配原則、倫理原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，以及除了政策—價(jià)值—結(jié)構(gòu)—功能向度之外應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)等方面的研究尚且有限，有待深入進(jìn)行下去。

二、關(guān)于數(shù)字政府的“技術(shù)”及其價(jià)值

關(guān)于數(shù)字政府的相關(guān)技術(shù)究竟是采用“數(shù)字技術(shù)”稱謂還是繼續(xù)沿用“信息技術(shù)”術(shù)語，國內(nèi)學(xué)界認(rèn)識并不統(tǒng)一，大致存在三類觀點(diǎn)：第一類觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)字技術(shù)不同于信息技術(shù)，為此對其進(jìn)行了重新界定，只是相關(guān)定義看似與信息技術(shù)并無本質(zhì)性不同，如“數(shù)字技術(shù)是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能‘三位一體’的技術(shù)組合”[28]；第二類觀點(diǎn)是仍以信息技術(shù)視之，認(rèn)為它只是信息技術(shù)的新技術(shù)、信息技術(shù)新的組合或是信息技術(shù)的升級換代和內(nèi)嵌賦能，如：數(shù)字政府包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，運(yùn)算技術(shù)，管理技術(shù)，虛實(shí)對象連接、建模與管理技術(shù)，虛實(shí)空間交互與融合技術(shù)[29]；第三類觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)字技術(shù)已經(jīng)超出了人們以往理解的技術(shù)范疇，泛指治理技術(shù)或者通指實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本手段，還應(yīng)容納移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用平臺，以及技術(shù)綜合運(yùn)用的產(chǎn)物——互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、信息基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用系統(tǒng)等技術(shù)設(shè)施和產(chǎn)品。這三類概念界定原則上是基于人們對每種技術(shù)的最小組成單元本質(zhì)的抽象和認(rèn)識，如“數(shù)字”之于“數(shù)字技術(shù)”，“信息”之于“信息技術(shù)”，而后者的組成單元與凱文·凱利(Kevin Kelly)提出的“技術(shù)元素”概念的組成單元基本一致。凱文·凱利界定的“技術(shù)元素”包括“文化、法律、社會機(jī)構(gòu)和所有的智能創(chuàng)造物”，即從人的意識中“涌現(xiàn)”出來的一切[30]，是一個(gè)“大技術(shù)”的概念。與之相比，對于作為數(shù)字技術(shù)或信息技術(shù)的一個(gè)組成部分的區(qū)塊鏈技術(shù)“同時(shí)兼顧數(shù)字法治政府建設(shè)的技術(shù)維度與法治維度”[31]的說法就有異曲同工之妙。此外，數(shù)字政府相關(guān)技術(shù)不只涵蓋計(jì)算機(jī)技術(shù)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、多媒體文檔管理技術(shù)、中間件技術(shù)、工作流技術(shù)、辦公軟件、Web技術(shù)、XML標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)技術(shù)、電子政務(wù)集成技術(shù)、數(shù)據(jù)倉庫、OLAP技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、防火墻、CA認(rèn)證系統(tǒng)和公鑰基礎(chǔ)設(shè)施、訪問控制、VPN技術(shù)、入侵檢測技術(shù)、防病毒技術(shù)，以及物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈技術(shù)[32]等關(guān)鍵支撐技術(shù)，還包括國家信息基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)站平臺以及新基建等關(guān)鍵設(shè)施和工具。這些技術(shù)、設(shè)施及工具皆為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會和數(shù)字國家所不可或缺的資源與動(dòng)力，在這一點(diǎn)上學(xué)界和實(shí)踐界所達(dá)成的共識，也在一定程度上支持了數(shù)字技術(shù)的技術(shù)元素應(yīng)豐富化的觀點(diǎn)。

如今，各類技術(shù)元素作為數(shù)字政府建設(shè)和應(yīng)用的基礎(chǔ)組成部分，在數(shù)字政府發(fā)展中發(fā)揮著無可比擬的重要作用。它們連接用戶，采集、存儲、加工處理和傳遞數(shù)據(jù)，提供政府?dāng)?shù)據(jù)開放、信息公開、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和績效評估等諸多功能，共同建構(gòu)起支撐數(shù)字政府建設(shè)和發(fā)展的底層邏輯和重要根基，成為促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵因素。當(dāng)下政府的要?jiǎng)?wù)是在幫助全社會逐步地去適應(yīng)、有選擇地去接納并有機(jī)融入技術(shù)元素方面做出努力，從而使更多的組織和個(gè)人從技術(shù)元素中獲得權(quán)力和利益，獲得歸屬感、勝任感、幸福感和安全感。這些正是技術(shù)元素所應(yīng)體現(xiàn)的價(jià)值所在。

在技術(shù)應(yīng)用泛在化、技術(shù)元素豐富化的數(shù)字環(huán)境下，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放日益流行，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新和公民參與，使合供、共同設(shè)計(jì)等成為可能”[33]。但是，由于作為數(shù)字中國建設(shè)的重要組成部分和核心樞紐的數(shù)字政府建設(shè)，還未實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平和使用平等，且仍面臨數(shù)字鴻溝、路徑單一等藩籬[34]，存在關(guān)鍵核心技術(shù)發(fā)展滯后、體制革新不能適應(yīng)發(fā)展需要、數(shù)據(jù)供給能力有限、相關(guān)法律法規(guī)與管理制度不完善、數(shù)字政府建設(shè)生態(tài)環(huán)境欠佳[35]，以及主體認(rèn)識不到位、技術(shù)支撐不足、數(shù)據(jù)人才缺乏、保障設(shè)施不健全等因素制約[36]，使得我國數(shù)字政府的人力資本與電信基礎(chǔ)設(shè)施同國外存在顯著差距。數(shù)字政府既需要強(qiáng)大技術(shù)的有力支撐，需要加強(qiáng)原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技攻關(guān)，提高關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新能力[37]，需要其他技術(shù)元素的鼎力參與和合力扶持，又需要利用自身能夠顯著促進(jìn)綠色技術(shù)創(chuàng)新的作用機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)流通，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值進(jìn)而推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供重要支撐[38]，以期賦予更多組織和個(gè)人更多的可能性。為此，學(xué)界需要持續(xù)關(guān)注數(shù)字政府及其技術(shù)應(yīng)用和技術(shù)元素的作用影響機(jī)制研究，在依靠技術(shù)建立和維系組織之間的良性關(guān)系以及創(chuàng)建人—機(jī)和人—人友好的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境上發(fā)力。

技術(shù)元素的主要功能，是利用數(shù)字化建設(shè)連通政民、聚合政民、服務(wù)政民，將政民之間的信息和權(quán)力不對稱最小化，為政府實(shí)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型、國家實(shí)現(xiàn)數(shù)字化目標(biāo)提供基礎(chǔ)條件。數(shù)字政府應(yīng)用技術(shù)元素的主要目的，是利用它們激發(fā)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)的活力與潛能，觸發(fā)組織間更多的協(xié)作，驅(qū)動(dòng)或倒逼自身提高工作效率，協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系，提升準(zhǔn)入機(jī)會，提供公共服務(wù)，促進(jìn)政民互動(dòng)，改善政民關(guān)系，在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)為推動(dòng)數(shù)字中國建設(shè)提質(zhì)增速奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。只是由于技術(shù)元素本身既是資源又負(fù)載權(quán)力，自身能量強(qiáng)大又可賦予組織和個(gè)人能量，個(gè)個(gè)都是“雙刃劍”，因此它們的利害得失攸關(guān)國勢國力國利。用得好時(shí)會得勢并力創(chuàng)利，造福人民，促進(jìn)人的自由全面發(fā)展；用不好時(shí)則會勢窮力屈利失，貽害社會，并阻礙人的自由全面發(fā)展。為趨利避害，保障數(shù)字政府安全，響應(yīng)習(xí)近平提出的樹立總體國家安全觀的號召，當(dāng)下學(xué)界還應(yīng)圍繞建構(gòu)數(shù)字政府乃至數(shù)字中國良性生態(tài)系統(tǒng)需求，針對應(yīng)該如何妥善處理人與數(shù)字技術(shù)的關(guān)系、數(shù)字技術(shù)與其他技術(shù)元素的關(guān)系、人與其他技術(shù)元素的關(guān)系，以及如何促進(jìn)政府與企業(yè)和社會組織合作共建技術(shù)元素、有效融合技術(shù)元素、促進(jìn)公眾參與并有力消除其安全風(fēng)險(xiǎn)等問題進(jìn)行重點(diǎn)研究。

三、關(guān)于數(shù)字政府的“法制化”及其價(jià)值

由于技術(shù)的助攻，數(shù)字政府建設(shè)范疇在不斷擴(kuò)展，組織和個(gè)人用戶在持續(xù)增長，其影響范圍已經(jīng)擴(kuò)大到國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化生活等各領(lǐng)域多方面。由于技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在法制化建設(shè)的前面，而技術(shù)元素建設(shè)和運(yùn)維又需要法律法規(guī)和管理制度提供安全保障，因此，法制化建設(shè)成果成為影響數(shù)字政府建設(shè)和發(fā)展健康有序進(jìn)行的重要因素。為全方位、系統(tǒng)化保障數(shù)字政府建設(shè)和發(fā)展質(zhì)效，我國“堅(jiān)持‘先試點(diǎn)、后推廣’的政策行動(dòng)、設(shè)置‘規(guī)劃式’發(fā)展議程”[39]，一直在法制化建設(shè)方面努力探索。鑒于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型法治維度缺乏，存在“數(shù)字專制主義”的法治風(fēng)險(xiǎn)，以及由此帶來的對既有規(guī)則的沖擊等問題，學(xué)者們提出，全面建設(shè)數(shù)字法治政府，不僅意味著政府流程的再造，而且意味著政府結(jié)構(gòu)的重塑；不僅意味著治理效能的提升，而且意味著價(jià)值倫理的輸出；不僅意味著數(shù)字生態(tài)的共建，而且意味著法治生態(tài)的改善[40]，應(yīng)“充分利用不斷出現(xiàn)與完善的數(shù)字化技術(shù)推進(jìn)依法行政，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，促使政府建設(shè)中的數(shù)字化理念與法治化理念深度融合”[41]，與法制化相關(guān)的議題也由此成為研究焦點(diǎn)。

在戰(zhàn)略規(guī)劃和政策方針層面，黨中央圍繞數(shù)字政府建設(shè)作出了一系列重要的戰(zhàn)略部署，主要包括：2017年國家發(fā)改委發(fā)布的《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》提出“構(gòu)建形成大平臺共享、大數(shù)據(jù)慧治、大系統(tǒng)共治的頂層架構(gòu)”，習(xí)近平在主持中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國”[42]；2019年黨的十九屆四中全會明確提出“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”[43]；2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出 “加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”；《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》提出“數(shù)字法治政府”概念，要求各地區(qū)各部門著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合[44]。這些政策相繼推出、相互連接，為推動(dòng)和加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)營造了有利的政策環(huán)境，引發(fā)學(xué)界廣泛關(guān)注。黃璜將中央層面相關(guān)政策演變分為三條主線，即對系統(tǒng)、規(guī)劃與管理的頂層設(shè)計(jì)，由分散向統(tǒng)一轉(zhuǎn)變的工程規(guī)劃和城市試點(diǎn)，以及由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)思維的信息服務(wù)與監(jiān)管，還將政策演變的特征總結(jié)為核心目標(biāo)、頂層設(shè)計(jì)、政策議題、業(yè)務(wù)架構(gòu)以及技術(shù)基礎(chǔ)等五個(gè)方面[45]，在數(shù)字政府政策研究方向進(jìn)行了系統(tǒng)性探索。

在組織及其制度建設(shè)層面，“各省級政府陸續(xù)成立了數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)、組成人員、工作機(jī)構(gòu)職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)小組會議制度、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會議制度、重大事項(xiàng)研究報(bào)告制度、督查督辦及信息報(bào)送制度等”[46]。截至2021年底，“全國有 29 個(gè)地區(qū)成立了省級數(shù)據(jù)和政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化行政資源配置，統(tǒng)籌本地區(qū)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、政務(wù)服務(wù)改革和大數(shù)據(jù)資源管理等工作”[47]，在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化升級。

在法規(guī)和制度建設(shè)層面，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》自2021年9月1日起施行；《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》自2021年11月1日起施行。此外，在制度層面，學(xué)者們認(rèn)為主要任務(wù)是為平臺接口提供詳細(xì)的操作指南和使用說明，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，對數(shù)據(jù)采集、整合、處理、共享、交換、運(yùn)營的方式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、安全、保障等作出要求和規(guī)定，制定個(gè)人信息收集使用行為準(zhǔn)則，確定數(shù)據(jù)和信息公開與非公開邊界的劃分標(biāo)準(zhǔn)，確定政府?dāng)?shù)據(jù)開放、使用的等級[48]，建立安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制[49]，建立統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，健全公眾參與制度[50]等多項(xiàng)制度建設(shè)，此外，還需重新界定和規(guī)范政府、企業(yè)與個(gè)人的收集、管理、使用數(shù)據(jù)的行為、權(quán)力以及安全責(zé)任與參與限度，建立相應(yīng)的規(guī)范協(xié)議以及數(shù)據(jù)安全預(yù)警機(jī)制，以規(guī)范用戶言行，限制行政權(quán)力和操作違規(guī)，監(jiān)督和控制管理及服務(wù)的績效和質(zhì)量，確保數(shù)字政府安全有序健康發(fā)展。

四、關(guān)于數(shù)字政府的“政府改革”及其價(jià)值

數(shù)字政府建設(shè)的初衷是促進(jìn)政府改革，政府改革也一直是數(shù)字政府建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力和主旋律。鑒于數(shù)字政府的內(nèi)在邏輯是以數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新撬動(dòng)政府治理變革，在優(yōu)化公共服務(wù)過程中實(shí)現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值創(chuàng)造[51]，政府改革就應(yīng)該“在官僚制政府為‘體’、數(shù)字政府為‘用’的融合協(xié)同中實(shí)現(xiàn)對官僚制政府的改進(jìn)和提升，并通過智慧政府的形式更好地對社會治理多元價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行整合、包容和實(shí)現(xiàn)”[52]。正因?yàn)樾姓毮芎托畔⒒ㄔO(shè)管理職能要分離，政府在與企業(yè)合作中就要在充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性的同時(shí)保持政府的主導(dǎo)性，審慎處理政企關(guān)系，劃清兩者競爭合作的界限[53]，同時(shí)促進(jìn)政府組織之間的互動(dòng)與相互作用，政府同技術(shù)、同社會公眾之間的互動(dòng)與相互作用，這些行動(dòng)在當(dāng)下更多地表現(xiàn)為對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需求和推動(dòng)。

針對技術(shù)資本對數(shù)字政府的侵蝕問題，有學(xué)者提出，侵蝕經(jīng)過了由淺入深的歷程：從技術(shù)層面的信息控制和技術(shù)內(nèi)嵌，到權(quán)力層面的權(quán)力依賴和權(quán)威遷移。這一侵蝕行為容易導(dǎo)致數(shù)字政府結(jié)構(gòu)異化、履職受限、行為效率下降、數(shù)字能力弱化等問題[54]。還有研究表明，組織準(zhǔn)備度是影響數(shù)字政府建設(shè)的三大基礎(chǔ)因素之一[55]，而數(shù)字技術(shù)介入行政活動(dòng)中，引發(fā)了行政活動(dòng)在空間布局與活動(dòng)場景的變換、活動(dòng)方式的升級與活動(dòng)理念的更新。行政活動(dòng)多方面的變化也帶來了行政程序在定位轉(zhuǎn)變、內(nèi)容調(diào)適等方面的連鎖反應(yīng)[56]，相關(guān)問題亟待研究解決。針對學(xué)者們提出的數(shù)字政府建設(shè)的應(yīng)然性基礎(chǔ)存在多重對立的認(rèn)知，技術(shù)的進(jìn)步反而帶來了數(shù)字治理手段和其行政目的之間的沖突，并直接影響政府和公眾對數(shù)字政府建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行有效問責(zé)[57]一類顧慮，也有學(xué)者對此抱有樂觀性預(yù)判，認(rèn)為數(shù)字政府對政府改革的作用影響反映在：地方政府治理的數(shù)字化在不斷推動(dòng)模式創(chuàng)新與體制轉(zhuǎn)型[58]，數(shù)字政府建設(shè)加快推動(dòng)了政府機(jī)構(gòu)改革走向統(tǒng)籌協(xié)同的道路[59]。

此外，數(shù)字政府及其改革中的最大難題是部門主義、各自為政及其導(dǎo)致的信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難，原因在于其需求、系統(tǒng)建設(shè)管理和服務(wù)呈現(xiàn)都是碎片化[60]，而實(shí)踐可以依據(jù)的理論資源——既有研究文獻(xiàn)總體也呈現(xiàn)碎片化特征，亟須整合與提煉。為破解這些難題，學(xué)者們提出，應(yīng)建設(shè)以“小前端+大平臺+富生態(tài)+共治理”為目標(biāo)模式、多主體網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理、“O2O”線上線下一體化數(shù)字政府架構(gòu)體系，以及管理觀念轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變、組織權(quán)責(zé)調(diào)整和法律修訂、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)等旨在加快數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程、提升數(shù)字政府建設(shè)質(zhì)量的改革創(chuàng)新任務(wù)[61]，還需建立以用戶價(jià)值為中心的頂層設(shè)計(jì)，從終端用戶的視角對政府內(nèi)部組織和流程進(jìn)行整合，建立用戶參與的共治、共享價(jià)值網(wǎng)絡(luò)，并建設(shè)具有最佳用戶體驗(yàn)的應(yīng)用終端[62]。這些觀點(diǎn)為政府自我革命以及吸納公眾參與價(jià)值共創(chuàng)而不僅只是吸引企業(yè)參與數(shù)字政府開發(fā)建設(shè)和價(jià)值創(chuàng)造做了很好的注解，也為數(shù)字政府與相關(guān)利益者齊心合力共治指明了治理理念、治理規(guī)則和保障策略體系等多條建構(gòu)路徑。

結(jié) 語

在數(shù)字時(shí)代，數(shù)字政府作為數(shù)字中國的組成部分和核心樞紐，其技術(shù)要素、法制化要素和政府改革要素更趨復(fù)雜，充滿變數(shù)。在數(shù)字政府發(fā)展過程中，伴隨數(shù)字技術(shù)被廣泛應(yīng)用于人類社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，當(dāng)數(shù)字政府建設(shè)逐步將社會公眾引入更為便捷、高效、民主的數(shù)字化的管理和服務(wù)場域，數(shù)字政府實(shí)踐就為“技術(shù)”的進(jìn)化與內(nèi)嵌、“法制化”的建立與健全、“政府改革”的設(shè)計(jì)與決策營造了生態(tài)性環(huán)境，奠定了基礎(chǔ)性條件并提供了發(fā)展性機(jī)遇。數(shù)字政府研究沿著“技術(shù)、法制化、政府改革”這三條主線交替性展開，亦圍繞這三個(gè)方面開展交叉性實(shí)踐，目的是更好地適應(yīng)數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，建構(gòu)良好發(fā)展的基礎(chǔ)條件和利用高質(zhì)量發(fā)展機(jī)遇，因?yàn)閿?shù)字政府管理者和一線工作人員需要依靠數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)站、系統(tǒng)及其功能向所有與之打交道的人——信息人賦值、賦能和賦權(quán)，使他們擁有信息權(quán)力，享受信息權(quán)利，同時(shí)，又允許信息人利用數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)站、系統(tǒng)及其功能提出多樣化和專門化需求，實(shí)現(xiàn)個(gè)性化定制，得到精準(zhǔn)推薦或提供的多樣性和有用性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。雖然數(shù)字政府的管理和服務(wù)過程中內(nèi)嵌了更多的個(gè)性化智能推薦系統(tǒng)、采用了更為豐富的多樣化的人工智能技術(shù)和產(chǎn)品，但其管理和服務(wù)過程中仍然需要人工，信息人需要或主動(dòng)或被動(dòng)地做出實(shí)時(shí)響應(yīng)或敏捷反應(yīng)，即人工智能之“人工”和“智能”需要合理分工、協(xié)調(diào)配合，以花費(fèi)最小成本，取得最大效益。可見，人們對數(shù)字政府的認(rèn)識來源于數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐，而快速變化的實(shí)踐亟需理論指導(dǎo)。

鑒于數(shù)字政府實(shí)踐的復(fù)雜性和不確定性事實(shí)存在，且“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)位落差”現(xiàn)象仍然難以避免，致使數(shù)字政府研究和實(shí)踐的碎片化不同程度地存在著，而“電子政府研究的理論碎片化阻礙了該研究領(lǐng)域的進(jìn)一步發(fā)展”[63]，為化解理論的混亂窘境、突破實(shí)踐的無助困境，合法、合理規(guī)范信息人言行，實(shí)現(xiàn)健康有序發(fā)展，數(shù)字政府必須建立起自身的理論架構(gòu)和知識圖譜。為此，聚焦核心議題探尋累積性的知識發(fā)展基礎(chǔ)，就其基本概念、技術(shù)、制度、方法等達(dá)成基本共識，以漸進(jìn)建構(gòu)自身的話語體系，為進(jìn)行學(xué)科、專業(yè)、領(lǐng)域間的順暢交流與深層合作提供基礎(chǔ)，維護(hù)自身生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡并保持對不斷發(fā)展變化的內(nèi)外部環(huán)境的適應(yīng)性，這一切對于保障數(shù)字政府在數(shù)字中國建設(shè)中永立潮頭并持續(xù)發(fā)光發(fā)熱無疑具有重要價(jià)值。