鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的法治鄉(xiāng)村建設(shè)及其實(shí)現(xiàn)

■ 潘鳳煥 郭凡良 閆冬冬

北京經(jīng)濟(jì)管理職業(yè)學(xué)院馬克思主義學(xué)院 北京 100102

0 引言

黨的十九大首次提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”決策部署以來，法治鄉(xiāng)村建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，日益成為學(xué)界廣泛關(guān)注和研究的新時(shí)代課題。從2017年十九大提出建立“自治、法治、德治相結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》明確提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”重大任務(wù)，2020年3月中央全面依法治國委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，再到2021年7月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》以及《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的頒布，實(shí)施鄉(xiāng)村振興、建設(shè)法治鄉(xiāng)村的制度體系基本形成，學(xué)界的研究也逐步深入。國內(nèi)學(xué)者研究基本以矛盾說[1]、沖突說[2]與平衡說[3]為主導(dǎo)，主要從鄉(xiāng)村治理制度的發(fā)展變遷、治理模式及其變化、治理主體與組織、面臨的困境與路徑等方面展開研究，形成了一系列研究成果，但在法治引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)的功能、價(jià)值及意義等方面研究還不夠充分。國外學(xué)者較為集中地關(guān)注中國鄉(xiāng)村治理的歷史演變，基本是沿著我國鄉(xiāng)村改革與發(fā)展不斷演進(jìn)的邏輯思路研究鄉(xiāng)村治理的發(fā)展規(guī)律[4]，形成了一定的成果，對(duì)推進(jìn)我國法治鄉(xiāng)村建設(shè)有一定的借鑒意義，但由于與我國鄉(xiāng)村治理的實(shí)際情況結(jié)合度不高，存在相當(dāng)大的缺陷。本文在綜合歸納、梳理已有研究成果的基礎(chǔ)上，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視域下，緊緊圍繞新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的新問題新要求，立足于依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，就實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與法治鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)系、法治鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境及破解等作出進(jìn)一步探索，提出一些與其他學(xué)者不同的見解，以期對(duì)順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與法治鄉(xiāng)村建設(shè)相輔相成、相互促進(jìn)的目標(biāo)有一定的促進(jìn)作用。

1 法治鄉(xiāng)村建設(shè)之于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的作用

1.1 法治鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求

鄉(xiāng)村自古以來就是中國社會(huì)不可或缺的重要組成部分，也是中國傳統(tǒng)文化延承的重要載體。鄉(xiāng)村作為地域綜合體，承載著生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)一起共同構(gòu)成了中國人活動(dòng)的主要空間，可謂是“無鄉(xiāng)土、不中國”。改革開放以來，隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在不斷加快。由于多方面的原因，鄉(xiāng)村在發(fā)展過程中相對(duì)緩慢，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。農(nóng)村資源、特別是人力資源隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也快速地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出時(shí)代性衰落，甚至有部分地區(qū)出現(xiàn)空心化，基層治理的難度客觀性地大幅度增加，其復(fù)雜性、薄弱性也日漸凸顯。所以，要全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化，就必須要解決鄉(xiāng)村又好又快發(fā)展、繼而實(shí)現(xiàn)振興的問題，無論任務(wù)多么艱巨繁重，絕不能有絲毫的動(dòng)搖。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)落實(shí)，秩序是關(guān)鍵，治理體系是基礎(chǔ)。對(duì)于鄉(xiāng)村而言，長久以來的自治、德治傳統(tǒng)，自然而然地形成了一些鄉(xiāng)規(guī)民約等民間“習(xí)慣法”體系，在維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的積極作用。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，很多陳規(guī)舊習(xí)逐漸成為了影響司法權(quán)威樹立、基層法治建設(shè)推進(jìn)的文化心理障礙。正是由于農(nóng)村長期自治過程中形成了對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的慣性依賴等多方面原因，以至于農(nóng)民法治觀念長時(shí)間還沒有牢固地樹立起來，法治觀念淡薄成為廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象。走進(jìn)新時(shí)代的今天，僅靠自治與德治以及自然形成的鄉(xiāng)規(guī)民約等“習(xí)慣法”體系，還能否為解決農(nóng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類糾紛和問題提供充分、有效的解決方案和制度性保障？顯然不能。事實(shí)上，自然形成的治理傳統(tǒng)雖然還在一定程序上發(fā)揮著作用，但主要機(jī)制已經(jīng)不能完全符合當(dāng)代農(nóng)村治理與依法治國的總體要求。法治鄉(xiāng)村建設(shè)要求鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)在法治化的軌道上運(yùn)行，鄉(xiāng)村治理過程中的任何一環(huán)都不得與法治的要求相悖。[5]只有這樣，鄉(xiāng)村治理才能與國家治理體系建設(shè)同行同步，依法治國的總體要求才能在空間和主體上實(shí)現(xiàn)真正的全覆蓋。同時(shí)，從微觀層面上看，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷活躍，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系也日漸復(fù)雜。一邊謀發(fā)展，一邊抓治理，是鄉(xiāng)村振興無法回避的雙重要求。針對(duì)于此，當(dāng)前需要充分利用法治手段，明確參與鄉(xiāng)村發(fā)展的各類主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保護(hù)各方合法權(quán)益，從而維護(hù)好鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)有序進(jìn)行。

1.2 法治鄉(xiāng)村建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施

習(xí)近平總書記指出，“全面依法治國與全面改革開放是鳥之雙翼，車之雙輪，就是改革與法治互為動(dòng)力、相輔相成”。[6]鄉(xiāng)村振興的過程亦是不斷改革與發(fā)展的過程，筑牢基層法治根基，才能為改革掃除障礙、助推使力。結(jié)合“五位一體”總體布局和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“二十字”要求，法治的助力作用集中體現(xiàn)在以下5個(gè)方面：

（1）經(jīng)濟(jì)方面。鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)是發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，而法治鄉(xiāng)村建設(shè)能夠?yàn)猷l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的營商環(huán)境，使廣大農(nóng)民規(guī)范參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展推上法治化、規(guī)范化軌道。由此可見，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)是互為保障、互為促進(jìn)的兩個(gè)方面，是馬克思主義社會(huì)基本矛盾原理在農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐中的充分體現(xiàn)。推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)科學(xué)、持續(xù)、健康發(fā)展是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)條件，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重心。兩者都是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可或缺的重要組成部分，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，交互遞進(jìn)發(fā)展，才能形成合力，共同積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利向前發(fā)展。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村法治建設(shè)這兩手必須一起抓，兩手都要硬，硬的著力點(diǎn)就是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（2）政治方面。在堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)背景下，法治建設(shè)可以促進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建基層服務(wù)型政府。同時(shí)通過不斷改善鄉(xiāng)村治理模式，完善鄉(xiāng)規(guī)民約，使鄉(xiāng)村自治組織的能動(dòng)性充分發(fā)揮出來，激發(fā)村民民主參政的熱情。通過積極參政，村民能夠充分理解并服從國家大政方針，降低政策貫徹落實(shí)、改革措施落地的難度和阻力。這就需要我們必須深度理解法治鄉(xiāng)村建設(shè)、基層政府職能角色轉(zhuǎn)換和完善鄉(xiāng)村治理模式三者之間的邏輯關(guān)系。在我國現(xiàn)行體制和運(yùn)行機(jī)制下，政府在推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中客觀地具有極其重要且不可替代的領(lǐng)導(dǎo)作用，政府角色怎樣定位、政府職能如何發(fā)揮關(guān)系社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)能否又快又好地向前發(fā)展。無論是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，還是規(guī)范、完善、提升鄉(xiāng)村治理模式，都不可缺少基層政府的領(lǐng)導(dǎo)、支持和積極參與，所以，實(shí)現(xiàn)基層政府職能由“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要保障。而法治鄉(xiāng)村建設(shè)又必然地要求基層政府轉(zhuǎn)變職能，并且為其轉(zhuǎn)變職能、發(fā)揮職能提供法治保障。最后，完善提升鄉(xiāng)村治理模式是鄉(xiāng)村法治建設(shè)與基層政府職能轉(zhuǎn)換的落腳點(diǎn)。把握準(zhǔn)確三者之間這個(gè)相互依存、循環(huán)遞進(jìn)的良性邏輯關(guān)系，，才能自覺發(fā)揮規(guī)律的支配作用去強(qiáng)化實(shí)踐，通過加快法治鄉(xiāng)村建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。。

（3）文化方面。文化是鄉(xiāng)村發(fā)展的軟實(shí)力，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化是民族文化的根和現(xiàn)代文化的魂，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，很多鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化已經(jīng)消失，鄉(xiāng)村文化的傳承面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村文化振興的重要性也日益明顯，大力弘揚(yáng)和發(fā)展鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，對(duì)鄉(xiāng)村獨(dú)特的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化給予充分的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)亦是刻不容緩。加強(qiáng)農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，增加農(nóng)民知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的財(cái)產(chǎn)性利益是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之義，也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)非常重要的一環(huán)。

（4）社會(huì)方面。鄉(xiāng)村振興，有效治理是基礎(chǔ)。法治鄉(xiāng)村建設(shè)可以探索鄉(xiāng)村治理的新模式，進(jìn)一步規(guī)范、完善、提升鄉(xiāng)規(guī)民約的科學(xué)性，賦予其鮮明的時(shí)代特色，逐步形成符合我國農(nóng)村實(shí)際、科學(xué)有效的鄉(xiāng)村法治體系。法治鄉(xiāng)村建設(shè)還可以為鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展提供良好的法治支撐，構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，使鄉(xiāng)村發(fā)展分享到城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的機(jī)遇，促進(jìn)農(nóng)村后發(fā)趕超，既為城鎮(zhèn)化進(jìn)程寫下了濃墨重彩的一筆，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施注入強(qiáng)大的推力?？梢?，鄉(xiāng)村法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略極其重要的一部分。我們既要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，又要以鄉(xiāng)村法治建設(shè)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。

（5）生態(tài)環(huán)境方面。農(nóng)村是一個(gè)與區(qū)域自然環(huán)境密切相關(guān)的綜合體，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是我國生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。我國農(nóng)村人口多，面積廣，改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，隨之而來的環(huán)境污染問題也日趨嚴(yán)重，加之農(nóng)村基層干部群眾的生態(tài)文明建設(shè)意識(shí)和觀念薄弱，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到前所未有的破壞。因此，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須走綠色發(fā)展之路，必須把生態(tài)振興作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。這就需要一方面要進(jìn)一步建立、健全鄉(xiāng)村生態(tài)法律、法規(guī)及相關(guān)制度，讓農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)做到有法可依；另一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，[7]由村委會(huì)和基層政府定期為農(nóng)民提供學(xué)法、守法教育服務(wù)，還可以通過積極賦權(quán)激發(fā)農(nóng)民參與生態(tài)保護(hù)與治理的積極性，在法治的框架下共建美麗鄉(xiāng)村，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面法治建設(shè)繪出美麗篇章。

1.3 法治鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的基礎(chǔ)

善治“就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程”，它是伴隨社會(huì)治理理論發(fā)展而提出的新概念，但是同樣也包含著中國傳統(tǒng)治理文化精髓，其“本質(zhì)特征就在于政府與公眾對(duì)于公共生活的合作管理”[8]。新型善治與傳統(tǒng)善治的最大區(qū)別，在于時(shí)代語境、理論基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)方式的不同?！胺ㄖ梧l(xiāng)村建設(shè)”與“農(nóng)村基層黨建”“村民自治”“鄉(xiāng)村德治”“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)一起共同構(gòu)成“五位一體”的鄉(xiāng)村治理體系，最終要實(shí)現(xiàn)是“善治”目標(biāo)。從5個(gè)重點(diǎn)任務(wù)之間的相互關(guān)系來看，法治是其他任務(wù)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

首先，就“農(nóng)村基層黨建”而言，其首要目標(biāo)可以概括為“確保黨的基層組織在農(nóng)村能夠突出堡壘作用，確保黨和國家的各項(xiàng)政策落地和執(zhí)行到位”。而且黨的基層組織也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的主要行為主體。而法治鄉(xiāng)村建設(shè)可以為黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)提供有力的保障，確保基層黨組織在基層治理中的合法性、權(quán)威性。與此同時(shí)，基層政府、基層黨組織也需要通過法律法規(guī)體系進(jìn)行約束，避免權(quán)力尋租、凌駕于法律之上等違法現(xiàn)象出現(xiàn)。

其次，就“村民自治”而言，自治權(quán)是由憲法和法律授予的，法律一方面要充分保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，另一方面也要對(duì)過度自治、附屬行政等傾向予以規(guī)制和防范。

第三，就“鄉(xiāng)村德治”而言，德治無疑是傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的經(jīng)典模式，是傳統(tǒng)文化在治理中的集中體現(xiàn)。但是因道德本身具有群體性、相對(duì)性、變動(dòng)性等特點(diǎn)，其與法治在某些方面可能會(huì)產(chǎn)生沖突。比如：在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)背景下，差序格局、親親相隱、無訟厭訟等思想容易使鄉(xiāng)土人情左右法律的實(shí)施，[9]從而掩蓋、產(chǎn)生或激化社會(huì)矛盾，使普通農(nóng)民的權(quán)益無法真正得到法律保護(hù)。同時(shí)，德治的本土性，也會(huì)影響司法權(quán)威在鄉(xiāng)村的實(shí)現(xiàn)。所以，德治必須以法治為基礎(chǔ)，必須受到法治的約束和調(diào)整。只有這樣，二者才能相得益彰，共同發(fā)揮作用。

第四，就“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)而言，消除鄉(xiāng)村的黑惡勢(shì)力，嚴(yán)厲打擊侵犯農(nóng)民利益的犯罪行為，凈化基層社會(huì)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平安、和諧的目標(biāo)，這是黨中央和全國人民的一致期盼，也是法治鄉(xiāng)村的重點(diǎn)工作和基本要義。由此可見，法治在鄉(xiāng)村治理體系當(dāng)中是基礎(chǔ)性的、保障性的，只有以法治為基礎(chǔ)，善治的實(shí)現(xiàn)才有堅(jiān)實(shí)的保障。

2 法治鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 涉農(nóng)法律法規(guī)體系還需進(jìn)一步健全[10]

涉農(nóng)法律法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的制度性保障。隨著2011年我國中國特色社會(huì)主義法律體系的建成，在此體系下，以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，不同領(lǐng)域的專門農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律為主干，以相關(guān)法律中的涉農(nóng)法律條款為補(bǔ)充，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為輔助的多層次農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律制度框架體系已經(jīng)初步形成。但是，由于涉農(nóng)領(lǐng)域立法體系龐雜、含涉廣泛，一些重要領(lǐng)域的涉農(nóng)立法仍未完成，立法遲滯現(xiàn)象也較明顯。當(dāng)下實(shí)施的農(nóng)業(yè)專門法律，大多是20世紀(jì)末、21世紀(jì)初制定的，這些法律當(dāng)中，依然有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的痕跡和色彩，很多條文不能適用于當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，更難以適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。[11]比如，十九大報(bào)告中提出的有關(guān)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分配改革的問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)過程中農(nóng)民身份權(quán)益如何保障的問題，都必須通過立法的方式予以明確。另外，從法律的操作性而言，部分涉農(nóng)立法存在原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定多，具體適用于實(shí)踐的法律規(guī)則較少的問題，這會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中無法上手，不好操作，對(duì)司法效率造成較大拖累。此外，涉農(nóng)法律與其他法律法規(guī)無法協(xié)調(diào)配套，國家立法與地方性立法不能銜接，政策與法律界限模糊甚至混淆等突出問題也是涉農(nóng)立法領(lǐng)域亟需解決的重點(diǎn)問題。

2.2 基層政府角色轉(zhuǎn)型還需進(jìn)一步加快

對(duì)于鄉(xiāng)村治理而言，“善政”是實(shí)現(xiàn)“善治”的重要前提，即縣、鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府要在治理過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和服務(wù)功能。因此，建設(shè)“服務(wù)型法治政府”就成為了當(dāng)前基層政府角色轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)。歷史證明，任何一個(gè)服務(wù)型政府如果不以法治政府作為基礎(chǔ)，都有淪為“管制政府”和無法兌現(xiàn)服務(wù)承諾的風(fēng)險(xiǎn)。[12]基層政府是鄉(xiāng)村服務(wù)資源的直接提供者，在整個(gè)服務(wù)體系建設(shè)中起著承上啟下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要作用。但現(xiàn)實(shí)中，基層政府實(shí)際上由于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定任務(wù)繁重、干部認(rèn)識(shí)不到位等諸多影響因素，使其管理作用始終大于服務(wù)作用。在政務(wù)實(shí)踐中，基層政府往往因?yàn)槁毮芊止げ幻鞔_，以行政手段代替法律手段、從上到下“一把抓”的現(xiàn)象較為普遍。比如：利用行政手段對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)令下派指標(biāo)，不結(jié)合本地實(shí)際情況鋪攤子、上項(xiàng)目，導(dǎo)致勞民傷財(cái)?！颁仈傋印弊兂闪恕盃€攤子”。“上項(xiàng)目”變成了“過堂風(fēng)”。政府的無效管理、過分管理造成大量生產(chǎn)資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致民怨集聚、政府公信力遭受質(zhì)疑。同時(shí)，由于缺乏法治思維，基層政府往往出于對(duì)政績的考量，傾向于將精力投入到“有形顯樣”的工作中，而忽視法治建設(shè)這樣周期長、基礎(chǔ)性的重要工作。長此以往，浮躁、輕浮等形式主義、官僚主義便滋生蔓延開來。自然地就出現(xiàn)了政府服務(wù)意識(shí)日趨淡薄，法治意識(shí)弱化，工作方式方法過于簡(jiǎn)單粗暴，甚至出現(xiàn)了行政命令式的強(qiáng)硬手段，嚴(yán)重脫離基層實(shí)際情況?；鶎诱巧D(zhuǎn)型遲緩的現(xiàn)狀，說明服務(wù)型法治政府的建設(shè)依舊任重道遠(yuǎn)。

2.3 鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)還需進(jìn)一步加強(qiáng)

根據(jù)十八屆四中全會(huì)的《決定》要求，要“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”。伴隨著國家資源的不斷下沉，我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)這幾年取得了較大進(jìn)步，但是，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)問題依然是法律服務(wù)體系的短板和薄弱環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實(shí)中，基于鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”的特殊情境，傳統(tǒng)倫理和鄉(xiāng)土規(guī)范（軟法）因其具有針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性等特點(diǎn)，在農(nóng)民糾紛解決中發(fā)揮了獨(dú)特的作用，但包括傳統(tǒng)和習(xí)慣在內(nèi)的軟法治理在制定主體的合法性、程序的規(guī)范性、內(nèi)容的合理性等方面均存在天然的缺陷[13]，其解決糾紛及問題的力度和效果也往往不盡人意。因此，在化解社會(huì)矛盾時(shí)必須將軟法與硬法（國家制定法）有效結(jié)合，以推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)法治化進(jìn)程。而在廣大農(nóng)村，面臨糾紛和矛盾時(shí)，農(nóng)民首先想到的往往仍然是人情關(guān)系而不是法律，，此類現(xiàn)象非常值得我們深刻反思，農(nóng)民這種主觀想法的根源在哪里？找到了根源，才能找到法治鄉(xiāng)村建設(shè)的突破口。馬克思講：存在決定意識(shí)，環(huán)境塑造人，環(huán)境改變?nèi)?。仔?xì)分析可以看出，農(nóng)民不找法律找關(guān)系的思想根源還是法治鄉(xiāng)村建設(shè)和實(shí)踐存在問題，包括公共法律服務(wù)資源相對(duì)匱乏、司法服務(wù)效率仍處于較低水平、公共法律服務(wù)能力仍然不足、水平亟待提升等，特別是糾紛化解如何邁入理性化、法治化軌道的問題仍舊是困擾鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)所在。這些問題大大削弱了法律的公信力，弱化了農(nóng)民對(duì)法律的信仰，由此可見，要改變農(nóng)民的這種消極思想，就要在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中創(chuàng)新法治實(shí)踐，使每一個(gè)案件都能充分彰顯公平與正義，使每一個(gè)老百姓都能享受到法治的支持與呵護(hù)，徹底改變?nèi)藗兊呐f有觀念，獲得人們對(duì)法治的信賴與擁護(hù)。這種互動(dòng)遞進(jìn)的發(fā)展規(guī)律不僅有利于法治鄉(xiāng)村建設(shè)，而且有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力實(shí)施所以，如何進(jìn)一步豐富農(nóng)村公共法律服務(wù)資源并將其不斷向鄉(xiāng)村基層下沉，如何樹立起法治的公信力，是當(dāng)前法治鄉(xiāng)村建設(shè)亟需解決的問題。

2.4 農(nóng)民法律意識(shí)淡薄問題還需進(jìn)一步破解

作為農(nóng)村的主體力量，農(nóng)民的法律觀念、法律意識(shí)、法律運(yùn)用能力，直接決定了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的水平與質(zhì)量。現(xiàn)階段我國農(nóng)民的人數(shù)占總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，但是農(nóng)村的法制建設(shè)成果還不夠理想，農(nóng)民法律知識(shí)儲(chǔ)備不足、法律意識(shí)淡薄、法律運(yùn)用能力較差等問題依舊突出。因?yàn)闅v史等多方面原因，很多地區(qū)的農(nóng)民受教育程度較低，且易受陳規(guī)舊習(xí)的影響，加之封建流俗的浸淫，當(dāng)其面對(duì)鄰里糾紛時(shí)，顧忌鄰里感情，很多人不愿利用法律手段維護(hù)自身的合法利益。此外，農(nóng)村至今仍有長幼尊卑、重男輕女等封建思想遺留，農(nóng)村婦女的權(quán)益保護(hù)也堪憂堪弱，這些都是建設(shè)法治鄉(xiāng)村必須要解決的現(xiàn)實(shí)問題。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍和生活方式的變化，也引發(fā)大量新的糾紛和矛盾，農(nóng)民對(duì)于自身權(quán)利義務(wù)不清楚，自主合法有效地解決問題和矛盾的能力較弱，容易受到蠱惑或挑撥，如果僅僅依靠民間調(diào)解和村民自治去解決，很可能會(huì)導(dǎo)致弱勢(shì)方權(quán)益遭受實(shí)際受損。雖然自1986年“一五”普法運(yùn)動(dòng)實(shí)施以來，我國已經(jīng)堅(jiān)持官方普法工作近40年，但是總體而言普法宣傳內(nèi)容與農(nóng)民還不夠緊密，致使普法工作沒有達(dá)到理想的效果甚農(nóng)民法治觀念仍然還很薄弱，在一定程度上制約了基層法治化進(jìn)程，使鄉(xiāng)村法治氛圍還沒有完全形成所以，如何實(shí)現(xiàn)深入人心的法律宣傳，如何樹立、提升老百姓的法律意識(shí)，增強(qiáng)其恪守道德底線自覺，是目前普法工作要面臨的難點(diǎn)與重心所在。

3 法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1 建立完善的涉農(nóng)法律法規(guī)體系

法治建設(shè)，立法先行。法治鄉(xiāng)村建設(shè)中最為基礎(chǔ)的當(dāng)屬法律制度的供給，沒有良好的制度供給，其他工作都無法展開。因此，加快涉農(nóng)領(lǐng)域立法工作是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重中之重。習(xí)近平總書記指出，“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性”[14]。從宏觀上為推進(jìn)涉農(nóng)法律法規(guī)體系建設(shè)指明了方向。對(duì)于農(nóng)村立法而言，系統(tǒng)性思維是基礎(chǔ)，既要考慮到現(xiàn)實(shí)之需，又要顧及到長遠(yuǎn)之要。應(yīng)現(xiàn)實(shí)之需，能夠解決問題是關(guān)鍵，這就需要涉農(nóng)法律法規(guī)體系建設(shè)具有鮮明的針對(duì)性和有效性。對(duì)于目前鄉(xiāng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題、新情況，特別是對(duì)于事關(guān)農(nóng)民利益、農(nóng)業(yè)支持、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等農(nóng)民急愁難盼的問題，要從快從善盡最大可能建立一整套具體可行的制度體系。對(duì)于不適應(yīng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律法規(guī)，要及時(shí)修改、廢止，以適應(yīng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的需要。在鄉(xiāng)村法治建設(shè)與振興戰(zhàn)略互促互進(jìn)的實(shí)踐中不斷地修繕、提升鄉(xiāng)村法治體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供保障，為農(nóng)村的永續(xù)健康發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。特別是現(xiàn)階段農(nóng)民反映比較強(qiáng)烈的土地征收、拆遷、空氣污染等關(guān)系民生的重大問題，更要做好法制建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，既要解決好農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)問題，又要兼顧?quán)l(xiāng)村的長期發(fā)展，服從服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。在程序建構(gòu)上，要通過嚴(yán)格的立法程序，不斷完善基層治理法治化?；鶎诱谥卮鬀Q策上要依法舉行聽證會(huì)，廣征民意，做出科學(xué)合理的決策。按照法治鄉(xiāng)村建設(shè)的總體要求，在立法的同時(shí)不斷強(qiáng)化涉農(nóng)法律法規(guī)在運(yùn)行過程中的評(píng)估工作，以促使法律落到實(shí)處，提升制定、完善法律法規(guī)的質(zhì)量，使之更具有針對(duì)性和有效性。根據(jù)法制鄉(xiāng)村建設(shè)的要求，既要從速從快推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，更要加快構(gòu)建法律法規(guī)的實(shí)施程序。立法以解決農(nóng)民農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)問題為首要，做好統(tǒng)籌規(guī)劃；程序構(gòu)建以公開、公正、透明為首要，讓農(nóng)民在每一個(gè)案件中看到公平與正義，在積極參與中感受到法律的溫暖，增強(qiáng)獲得感、幸福感，使其切實(shí)感受到法治鄉(xiāng)村建設(shè)帶來的新變化。

3.2 加快基層政府向“服務(wù)型法治政府”轉(zhuǎn)變

加快基層政府向服務(wù)型法治政府轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的應(yīng)有之意，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，基層政府的角色不可或缺，并且要發(fā)揮積極的引領(lǐng)作用，所以，構(gòu)建完善的基層行政執(zhí)法系統(tǒng)亦是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)。對(duì)于鄉(xiāng)村治理而言，基層政府應(yīng)該著重做好以下三方面工作：一是加快轉(zhuǎn)變基層政府職能，依法明確政府的服務(wù)性職能，正如約翰·洛克所說，政府權(quán)力只為“公共福利來行使”。[15]面對(duì)鄉(xiāng)村振興的迫切任務(wù)，基層政府一定要堅(jiān)持“人民主體地位”原則，理解政府角色的新時(shí)代內(nèi)涵，加速職能轉(zhuǎn)變的力度和速度，以符合新時(shí)代鄉(xiāng)村法治建設(shè)對(duì)法治政府、服務(wù)型政府提出的要求。二是提高基層治理能力。在堅(jiān)持治理法治化的基礎(chǔ)上，提高行政執(zhí)法的效率，更要注重法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，處理好公序良俗、道德習(xí)慣與具體法律規(guī)定之間的關(guān)系，讓百姓感到法嚴(yán)難違、德潤其心、公序要遵、良俗要守，真正讓“以人民為中心”的理念落地生根、開花結(jié)果。厘清政策與法律的關(guān)系，把握好兩者之間的沖突適用原則，以解決好、發(fā)展好、維護(hù)好百姓的切身利益為首要，為鄉(xiāng)村發(fā)展與改革提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，打造“陽光政府”，勇于接受社會(huì)監(jiān)督并使之法治化，堅(jiān)決杜絕“拿著雞毛當(dāng)令箭”等權(quán)力濫用及瀆職行為對(duì)涉農(nóng)公共利益的侵害。三是著力解決好秩序與活力之間的關(guān)系。一方面，政府要繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)“放管服”改革，激發(fā)、吸納更多的社會(huì)力量共同參與社會(huì)治理，構(gòu)建起多元主體積極參與的新格局，建立健全多元主體參與鄉(xiāng)村治理與法治建設(shè)的法治體系，生動(dòng)踐行人民主體地位的唯物主義思想，凝聚起社會(huì)治理的磅礴力量，激發(fā)社會(huì)活力，拓展公共事業(yè)發(fā)展的更大空間。另一方面，在塑造整體法治環(huán)境上下足功夫，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，探索自治、法治與德治密切結(jié)合的新路徑，確保司法服務(wù)覆蓋鄉(xiāng)村，強(qiáng)化基層政府的法治服務(wù)功能，建設(shè)更多的司法服務(wù)所（站），滿足百姓日益增強(qiáng)的法律訴求，用法治教育及典型案例等方式方法不斷增強(qiáng)農(nóng)民遵紀(jì)守法、保護(hù)自我權(quán)利的法律意識(shí)，營造全民守法的良好氛圍。

3.3 加大鄉(xiāng)村司法服務(wù)與救濟(jì)力度

在立法體系相對(duì)完善的基礎(chǔ)上，法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重心就落在司法服務(wù)與保障力度的實(shí)現(xiàn)上，這是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重心和關(guān)鍵。司法服務(wù)與保障實(shí)現(xiàn)的好不好，關(guān)系到百姓是否能夠積極地參與鄉(xiāng)村法治建設(shè)，關(guān)系到“以人民為中心”的新理念能否全面貫徹落實(shí)。這需要基層政府與司法機(jī)關(guān)將司法工作重心向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，打通司法服務(wù)的“最后一公里”。充分發(fā)揮“一府兩院”的作用，完善政府相關(guān)部門與法院、檢察院配合協(xié)調(diào)的法治化，增加其科學(xué)性和可操作性。人民法院不僅要緊緊圍繞以人民為中心的理念深化審判制度改革，而且要在審判實(shí)踐中突出彰顯為民精神。充分發(fā)揮人民法院在司法審判和法律宣傳方面的主體作用，加快巡回法庭和派出法庭建設(shè)，最大限度的減少農(nóng)村訴訟主體的訴訟負(fù)擔(dān)，提高司法審判工作效率，提升審判的法律效果和社會(huì)效果，讓百姓在每一個(gè)案件中看到公平與正義。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為與法院平行的司法機(jī)關(guān)，也要在不斷深化改革訴訟制度的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)基層檢察室（所）的布點(diǎn)建設(shè)，以完善司法服務(wù)功能，保障司法制度改革全面落地。政府相關(guān)部門、法院、檢察機(jī)關(guān)、在處理涉農(nóng)案件中要“協(xié)同作戰(zhàn)”，對(duì)于難啃的硬骨頭、久拖未決的難點(diǎn)，各部門要依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，正確履行職責(zé)，密切聯(lián)系、協(xié)同配合，多管齊下將問題妥善解決，切實(shí)維護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)益，樹立起法治權(quán)威。拓寬司法服務(wù)產(chǎn)品基本面，明確細(xì)化司法服務(wù)的品種和途徑，建立、完善司法服務(wù)的程序規(guī)定，讓司法服務(wù)靠在百姓身邊，溫暖在百姓的心坎上。加大司法救濟(jì)的力度，特別要大幅度提升對(duì)于重點(diǎn)人群的司法援助力度，從速從快解決好訴訟難、維權(quán)難的問題，司法行政部門應(yīng)本著高效便民的原則，進(jìn)一步明確重點(diǎn)人群的范圍，簡(jiǎn)化其認(rèn)定程序，暢通傳統(tǒng)與智能化兩種途徑，提升司法服務(wù)的功能和效率，大力營造有事找法的氛圍。針對(duì)農(nóng)村婦女遭受家庭暴力、未成年人監(jiān)護(hù)義務(wù)不履行或履行不力等比較凸顯的社會(huì)問題，要采取積極干預(yù)和救助策略。強(qiáng)化常規(guī)的日常司法服務(wù)，可以借助律師、法律志愿者等專業(yè)群體，發(fā)揮人民調(diào)解、咨詢、宣傳等方面的積極作用，以緩解目前司法資源相對(duì)緊張的問題。政府相關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)也應(yīng)重視對(duì)人民調(diào)解員和基層法律宣講員的培養(yǎng)力度，增強(qiáng)基層司法服務(wù)的有生力量。這是全面依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，更是解決新時(shí)代鄉(xiāng)村法治服務(wù)功能弱化的有力舉措。鄉(xiāng)村法治建設(shè)需要多元主體的積極參與及參與途徑的開拓創(chuàng)新，并使之法治化，充分調(diào)動(dòng)起政府相關(guān)部門、法院、檢察院、律師、其他法律專業(yè)人士的積極性和創(chuàng)造性，從制度與實(shí)踐兩個(gè)層面上搭建起鄉(xiāng)村法治建設(shè)的堅(jiān)實(shí)平臺(tái)。

3.4 切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治宣傳教育工作

在我國鄉(xiāng)村自治的過程中，由于長期缺少法治化的支撐和規(guī)制，伴有大量的“人治”色彩，這也是造成農(nóng)民法治意識(shí)淡薄的潛在客觀因素。解決鄉(xiāng)村“人治”思想的遺留，必須要通過法治的對(duì)沖作用，將法律權(quán)威植入廣大農(nóng)民心中。也就是說，建設(shè)法治鄉(xiāng)村必須要解決農(nóng)民的法律素養(yǎng)問題，農(nóng)民如果沒有基本法律素養(yǎng)，包括法律意識(shí)、法律運(yùn)用能力等，法治建設(shè)只能淪為形式化策略，依舊無法深入人心。這需要我們高度重視并深度踐行法治宣傳和運(yùn)用的“雙輪驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略”，既要讓百姓在法律適用中感受到公平與正義，又要以法治宣傳教育提升百姓的法治認(rèn)知與素養(yǎng)。十八大以來，大力推行司法制度改革，司法效率大大提升，司法效果和社會(huì)效果顯著，極大地滿足了百姓對(duì)于公平正義期望和需求，而法治宣傳教育現(xiàn)階段仍是普法工作的薄弱點(diǎn)，也是目前必須要重點(diǎn)解決的問題。就宣傳的形式而言，可以根據(jù)農(nóng)村的客觀需要，量身打造一些實(shí)用管用的普法宣傳策略，剔除那些不接地氣、難以理解與消化的宣傳方式和內(nèi)容，采取老百姓喜聞樂見的方式，比如：利用集市、廟會(huì)、文藝演出等節(jié)點(diǎn)編排簡(jiǎn)單易懂的法律文藝作品，寓教于樂。尤其要加強(qiáng)對(duì)村干部法治思維的培養(yǎng)，提高其運(yùn)用法律解決矛盾糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，不斷強(qiáng)化村干部不能知法犯法，尋求權(quán)力尋租和侵?jǐn)_村民利益的自我約束意識(shí)?！半p輪驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略”推進(jìn)實(shí)施的最終目的，是建立、完善制度體系，強(qiáng)化、提升治理能力，營造出新時(shí)代鄉(xiāng)村人人知法、人人守法的法治氛圍，從而為法治鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)造出良好的人文社會(huì)環(huán)境。

中央《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》明確了到2022年、2035年鄉(xiāng)村法治建設(shè)的目標(biāo)，這也意味著建設(shè)法治鄉(xiāng)村的號(hào)角已全面吹響。法治鄉(xiāng)村建設(shè)的根本是鄉(xiāng)村治理法治化，法治鄉(xiāng)村建設(shè)之“魂”就是把法治思維融入到鄉(xiāng)村發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)中去。雖然目前還面臨諸多困難，但在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、依法治國、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的多重背景下，法治鄉(xiāng)村建設(shè)也將秉承在實(shí)踐中不斷豐富完善、不斷改革發(fā)展的總體思路，不斷推進(jìn)各項(xiàng)工作有序施行和落地。我們有充足的理由、堅(jiān)定地相信：法治鄉(xiāng)村建成之時(shí)，亦是鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)之時(shí)。