“互依式”合作：“權(quán)責(zé)分配”視角下基層政社合作路徑研究*

姜秀敏 王子豪

一、問題的提出

在百年未有之大變局加速演進的時代背景下，突發(fā)性危機頻繁發(fā)生，風(fēng)險社會考驗基層政府治理體系和治理能力，同時給基層政府改革創(chuàng)新開拓了廣闊空間。黨的十九屆五中全會及“十四五”規(guī)劃明確提出“社會治理特別是基層治理水平明顯提升”的目標(biāo)要求，依法厘清基層政府與基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界， “暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者參與社會治理的途徑”，實現(xiàn)“向基層放權(quán)賦能”，這不僅為當(dāng)前基層政府積極尋求自身轉(zhuǎn)型以提高治理能力指明方向，同時為基層政府積極尋求同社會組織合作、探尋合作路徑提出要求和愿景，構(gòu)筑新型的“基層政府-社會組織”合作機制成為新時代基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求。在基層建立行政調(diào)控機制與社會合作機制結(jié)合、政府行政功能與社會服務(wù)功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互助的新型治理模式是當(dāng)務(wù)之急。基于這一思考，本文在“權(quán)責(zé)分配”的視角下探討基層政府同社會組織合作的理想機制及實現(xiàn)路徑[1]。

(一)基層政社合作的相關(guān)理論回顧

政社合作是政府在利用公權(quán)力推動社會治理過程中，充分吸取社會組織的比較優(yōu)勢，通過整合域內(nèi)治理資源來實現(xiàn)共同治理目標(biāo)的過程。從理論脈絡(luò)看，學(xué)界關(guān)于政社合作的研究主要集中在兩個方面。一是政社合作過程中政府與社會組織關(guān)系的探究。囿于長期以來的計劃經(jīng)濟體制，我國的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)政府主導(dǎo)的一元格局[2]，政府成為社會管理的唯一主體[3]，忽視社會組織的服務(wù)功能，甚至將其視為對威權(quán)的挑戰(zhàn)性力量[4]，因此政社合作形成初期基層政府對社會組織控制管理的社會局面。傳統(tǒng)政府單一化、單向化的治理結(jié)構(gòu)日益顯露其效能危機[5]，政社合作關(guān)系表現(xiàn)為相互策略性調(diào)適的結(jié)果[6]，也有學(xué)者認(rèn)為這是一種“依附式”合作[7]，社會組織在獲取政府責(zé)任讓渡的同時，依舊需要依附政府來獲取長期性發(fā)展。近年來政府行動邏輯的重塑為政社關(guān)系的調(diào)整提供了新契機[8]，政社雙方由依附轉(zhuǎn)為伙伴關(guān)系[9]，不斷雙向嵌入[10]，合作關(guān)系從單向依賴轉(zhuǎn)為雙向互動成為趨勢[11]。二是政社合作形態(tài)的探索。學(xué)界普遍認(rèn)為政社合作的形態(tài)體現(xiàn)在政府公共服務(wù)購買[12]、社會組織參與治理[13]兩種。政府購買公共服務(wù)是向社會賦權(quán)的重要途徑[14]，形成契約型政社合作[15]，實現(xiàn)了整體治理資源的合理調(diào)配。有學(xué)者將社會組織歸為基層治理主體的角色，揭示出我國政社合作的“發(fā)展型協(xié)同共治”模式[16]，治理過程中政府通過政策、資金引導(dǎo)的方式[17]，擴大社會組織的參與空間。

關(guān)于“權(quán)責(zé)分配”這一概念，已有的文獻和研究并沒有作出直接明確的解釋和論斷，僅從政府減負(fù)[18]的角度進行闡述，涉及政府減負(fù)必要性、減負(fù)方式、減負(fù)影響等內(nèi)容。對于基層政府來說，囿于其服務(wù)能力不足而陷入“責(zé)能困境”[19]，為基層政府減負(fù)松綁便成為提升治理效能的重要一步[20]。在政府減負(fù)方式上，“放管服”改革是個系統(tǒng)性、整體性的政府創(chuàng)新工作[21]，是對政府減責(zé)的宏觀指向。有學(xué)者從項目制入手演繹與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變[22]，也有學(xué)者對上海浦東新區(qū)“小政府、大社會”的管理模式進行分析，提出“分離”和“縮減”兩種方式，剝離政府部分職責(zé)下放給“大社會”承擔(dān)[23]，同時基層政府的經(jīng)營行為[24]被看作是減負(fù)的一種手段。基層政府的不斷減負(fù)成為倒逼我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度變革的重要契機[25]，使政府能夠利用社會資源強化自身職能和治理能力，對構(gòu)建簡約高效的基層管理體制具有重要意義[26]。

(二)基層政社合作的發(fā)展現(xiàn)狀

從實踐發(fā)展看，基層政府與社會組織的現(xiàn)實互動隨著社會發(fā)展的變遷而不斷演化，形成合作關(guān)系并非一蹴而就。改革開放以來到20世紀(jì)末，社會組織發(fā)育不足，力量有限，基層政府在我國科層制的行政體制架構(gòu)中扮演著重要角色，承擔(dān)著重要的治理功能，計劃經(jīng)濟時期遺留的官本位思維致使基層政府忽視社會組織的功能。21世紀(jì)以來，我國行政體制改革伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會進步的不斷深化，國家對政府職能提出了新的要求，簡政放權(quán)、提升服務(wù)能力等成為基層政府新的職能取向，社會組織的發(fā)展壯大也使其成為社會治理的重要力量，基層政府嘗試?yán)蒙鐣M織的優(yōu)勢與資源，以非正式化合作的方式建立與社會組織的聯(lián)系。黨的十八屆三中全會特別提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新目標(biāo)[27]，并在十九屆五中全會提出“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。要激發(fā)各類市場主體活力，加快轉(zhuǎn)變政府職能”。目前在百年未有之大變局加速演進的時代背景下，國家治理體系和治理能力受到前所未有的挑戰(zhàn)，地方基層政府作為公共事務(wù)具體執(zhí)行單元壓力更甚。隨著社會進步，來自“下級”公民利益的多樣化訴求和“上級”沉重的行政任務(wù)發(fā)包，基層政府越來越不堪重負(fù)，有限的權(quán)力和資源掌握同沉重的行政事務(wù)之間嚴(yán)重錯位，迫使基層政府積極尋求合作伙伴，共擔(dān)治理要務(wù)。隨著我國社會組織相關(guān)法律法規(guī)的完善，社會組織不斷發(fā)展壯大，日益成為社會治理領(lǐng)域的重要力量。近年來，我國多地積極探索政府與社會組織的合作形式，如深圳的“三社聯(lián)動”、上海的“恩派公益”，以及江蘇太倉的“政社互動”“樣板”的打造等，證實了政社合作得以成功的可能，也激勵著眾多基層政府將目光投向社會組織，通過構(gòu)建合作途徑，實現(xiàn)基層政府的減負(fù)和社會治理質(zhì)量的提升。

當(dāng)前社會發(fā)展面對多元、復(fù)雜和不確定的社會治理場域，基層政府如何成功建構(gòu)具有適應(yīng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力的新型治理機制，有效吸納、整合和運用各種社會組織力量，增強基層政府的彈性、韌性及包容能力，從而提高社會治理水平，無疑成為轉(zhuǎn)型期我國基層社會治理的核心議題[28]。在實踐層面，探索“權(quán)責(zé)分配”視角下基層政社合作路徑有利于創(chuàng)新基層社會治理方式，實現(xiàn)治理水平和治理能力的提升，有利于政府部門在公共事務(wù)治理及基層具體工作開展中正確認(rèn)識和對待基層政社合作問題。

綜上所述，基層政府的“權(quán)責(zé)分配”可以解釋為二者基于共同目標(biāo)而建立契約關(guān)系，進行優(yōu)勢互補，最終實現(xiàn)政府減負(fù)、社會賦能、治理提升的過程。本文在既有研究的基礎(chǔ)上進行深化，在這一視角下重新思考基層政社合作的內(nèi)在邏輯及其動力機制，在共建共治共享社會治理新格局的大背景下，聚焦微觀基層政府場域，勾勒基層政社合作路徑的組成要素，總結(jié)共治邏輯下“互依式”合作模式，最終構(gòu)建新時代基層政社合作的路徑選擇。

二、基層政社合作的現(xiàn)實需求及動力機制

隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，社會治理日益復(fù)雜化、多元化，共識越來越難以達(dá)成，摩擦導(dǎo)致社會問題不斷增多，治理難度不斷加大。作為基層最基本政權(quán)單位的基層政府面臨巨大的治理壓力，傳統(tǒng)的基層政府治理模式難以適應(yīng)新形勢發(fā)展的現(xiàn)實要求。

推進我國基層政府實現(xiàn)“權(quán)責(zé)分配”，完成行政權(quán)力高度合一的管理模式向政社分工合作的治理模式轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)一元化的管理模式向多元化的治理模式轉(zhuǎn)變，由行政強制型管理模式向公共服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建基層政府政社新型合作關(guān)系已經(jīng)成為時代發(fā)展的必然要求[29]。在“權(quán)責(zé)分配”的視角下構(gòu)建基層政府的政社合作路徑有著強烈的現(xiàn)實需求和內(nèi)生互構(gòu)關(guān)系。

(一)政府失靈：基層政社合作的現(xiàn)實需求

在社會高速發(fā)展的背景下，基層社會治理過程僅僅依靠政府是不夠的，需要其他主體力量的參與來彌補政府能力的不足。我國政府治理依托于穩(wěn)定的科層結(jié)構(gòu)，能夠?qū)ΤＲ?guī)性、體制計劃內(nèi)的行政事務(wù)作出很好的解決，但其強制命令性的執(zhí)行手段很難主動感知民眾需求和社會矛盾要素的變化。這給直接接觸社會難題、面對廣大人民群眾的基層政府帶來認(rèn)知困境，導(dǎo)致對一些復(fù)雜的、突發(fā)性的社會治理事件反應(yīng)遲緩，產(chǎn)生“事后諸葛亮”的窘境[30]。同時，基層治理過程中政府單一主體容易產(chǎn)生“權(quán)力尋租”和“腐敗”，遠(yuǎn)離上級監(jiān)督機構(gòu)的投機心理也使其缺乏應(yīng)有的治理自覺性，政府失靈不可避免。

實現(xiàn)基層政社合作是緊跟當(dāng)前我國行政管理體制改革、順應(yīng)時代發(fā)展的要求，也是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵一環(huán)，對為社會直接提供公共服務(wù)的基層政府來說尤為重要，具有建設(shè)性及里程碑意義。這意味著政府不再是大包大攬，必須積極提升自身的服務(wù)意識和公共服務(wù)能力，對于那些管不好、難操作的社會事務(wù)應(yīng)當(dāng)積極放歸市場和社會，交給具備專業(yè)技能和資源稟賦的社會組織去執(zhí)行，從而實現(xiàn)政府減責(zé)與社會賦能，以達(dá)到合作共治共贏的局面。

1.社會組織：基層治理的輔助之手。社會組織常常被看作是政府治理事務(wù)釋放的重要容器。在市場經(jīng)濟背景下，公益性的社會組織積極參與政社合作，分擔(dān)公共事務(wù)治理責(zé)任不可或缺，可以有效改變單純靠政府的社會治理格局，解決政府失靈固有的弊端。

在基層政社合作過程中，社會組織提供公共服務(wù)、參與基層社會治理是促進政府管理職能轉(zhuǎn)變、推進政府行政管理體制與運行機制創(chuàng)新的有力推手，進而推動政府逐漸放權(quán)于社會、強化社會權(quán)力與自治權(quán)力[31]。20世紀(jì)末以來，國家-社會關(guān)系理論成為討論和解釋基層社會治理的主流，政府主導(dǎo)、控制社會組織發(fā)展的關(guān)系格局占據(jù)相當(dāng)長時間。伴隨社會組織的日益壯大，其在基層治理場域中所具備的治理優(yōu)勢凸顯，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注重塑國家與社會權(quán)力關(guān)系、改變固有的基層政社關(guān)系格局的必要性。

政府的治理行動必須厚植于民意基礎(chǔ)，如何把握好政府權(quán)威和親民行為二者的關(guān)系一直是政府部門的挑戰(zhàn)，這對直接面對民眾的基層政府來說顯得更為重要，也更為困難?；鶎诱３o法把握好兩者之間的邊界而陷入行動困境，但社會組織在政社合作過程中可以搭建基層政府與民眾之間溝通的橋梁，一頭連著政府，一頭連著民眾，形成基層治理場域的緩沖地帶，既能保持基層政府的權(quán)威形象，還可以很好地鏈接民意訴求。面對當(dāng)前基層政府社會問題處理滯后的能力缺陷，社會組織可以很好地發(fā)揮參與者角色，在承接基層政府治理事務(wù)的同時，獲取自身發(fā)展所需要的社會聲譽和合法性基礎(chǔ)，形成“小政府、大社會”的社會管理體制新格局[32]，從而實現(xiàn)基層治理效能提升。

隨著我國公民參與熱情的提升，各類社會組織不斷成長壯大，在社會治理過程中發(fā)揮了不可低估的作用。傳統(tǒng)體制慣性遺留給基層政府帶來的“官本位”思想已經(jīng)不合時宜，僅憑政府單方角色無法適應(yīng)基層社會治理出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)，社會組織參與基層治理的實踐越來越普遍，成為基層政社合作的有力助手。

2. 固有優(yōu)勢：基層治理的靈活善治。由于政府失靈現(xiàn)象的存在，為社會組織提供了發(fā)展壯大的空間，通過政社合作發(fā)揮社會組織自身的優(yōu)勢，以實現(xiàn)基層治理的靈活善治。在基層政社合作過程中，社會組織相較于政府具有顯著優(yōu)勢。

一是降低運營成本。政府提供公共服務(wù)需要使用社會資源，更多的是運用行政強制力作出強制性的支配，社會組織可以通過自愿、主動的方式動員社會資源，體現(xiàn)資源征集的“志愿性”，以捐贈等方式籌措提供民眾服務(wù)所需要的資金和成本。社會組織的運行依靠的是社會自愿性的捐贈，這將大大減少運營成本，同時在合作過程中一定程度緩解政府的管理壓力。

二是維護社會公平。政府作為公共利益的維護者，首先考慮的是維護社會公共利益，而無法保證社會的每一個弱勢群體都能得到相應(yīng)的服務(wù)和關(guān)注，相較于此，社會組織發(fā)揮的是補充作用，更多關(guān)注社會弱勢群體的需求。政社合作的構(gòu)建可以實現(xiàn)“兜底+補充”的作用，更好體現(xiàn)社會公平，社會組織同基層政府的優(yōu)勢實現(xiàn)互補，達(dá)到“1+1>2”的效果，彌補政府部門在實現(xiàn)社會公平方面的漏洞。

三是積極社會動員。不同于基層政府的“統(tǒng)治”角色，社會組織在社會動員方面有其固有的優(yōu)勢。政府行為的“程序合法性”使其在基層社會治理中存在著“真空地帶”，容易忽視民眾關(guān)注的某些利益訴求。而社會組織往往依托社區(qū)，與廣大人民群眾“打成一片”，成為社情民意最直接的觸及者，政社合作中社會組織的參與，可以發(fā)揮其草根性、自發(fā)性的特點，起到很好的社會動員作用，最大程度地調(diào)動社會人財物資源參與社會治理活動。當(dāng)前社會組織基于自身發(fā)展的需求常常舉辦眾多的公益活動，無形中積累了民眾信任感，提升民眾對組織的認(rèn)可度，社會組織將這一部分信任應(yīng)用到基層社會治理動員中，會極大提高廣大群眾的參與度，實現(xiàn)與基層政府的完美合作。

(二)雙向壓力：基層政社合作的動力機制

由于基層政府在我國壓力型體制下特殊的地位，在具體行政事務(wù)治理過程中面臨兩種截然不同的行政責(zé)任，相應(yīng)產(chǎn)生了來自“上下級”的雙重行政壓力(見圖1)。

圖1 基層政府事務(wù)雙向壓力來源

1.自上而下的屬地責(zé)任。雖然屬地責(zé)任的存在有利于推動政府積極履行職能，但在實踐過程中常常異化為給下級政府施加政務(wù)壓力的“借口”。

一是基層政府要承接繁重的體制內(nèi)行政責(zé)任?；鶎诱趯嵺`中往往扮演著“保姆式”角色，成為各項工作在基層的總抓手。盡管近年來基層政府部門的減負(fù)日益得到重視，但壓力型體制的存在依然使地方政府事務(wù)被層層下壓、層層加碼。地方政府在處理日常行政事務(wù)時常常會產(chǎn)生大量臨時性的工作，較為普遍的做法便是通過一級一級往下壓而實現(xiàn)自身“減負(fù)”，處在最底層的基層政府部門面臨“上面千條線，下面一根針”的困境，承受著最為沉重的行政負(fù)擔(dān)。

二是在任務(wù)下放過程中，行政事務(wù)呈現(xiàn)不斷細(xì)化的特點。中央政府往往只提供方向性政策，在任務(wù)自上而下傳達(dá)的過程中，各級地方政府會基于當(dāng)?shù)氐闹卫韺嶋H不斷細(xì)化任務(wù)要求，附加多種任務(wù)準(zhǔn)則加碼給下一級，呈現(xiàn)行政任務(wù)在政府層級內(nèi)逐漸復(fù)雜、不斷精細(xì)的傳遞趨勢。同時，地方政府往往出于打造績效亮點的動機，對下級政府提出打造系列示范工作建設(shè)的要求。處于行政序列最基層的政府部門成為最大的負(fù)擔(dān)者。

三是基層政府的屬地管理不斷壓實增加了其行政責(zé)任，加之問責(zé)、監(jiān)督機制的日益嚴(yán)格，無疑加重了基層政府的治理壓力。屬地管理的典型特征是“條塊結(jié)合、以塊為主”，一些作為責(zé)任主體的上級政府常常以屬地管理的名義將自身任務(wù)要求下級政府進行執(zhí)行，作為基層執(zhí)行力的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。加之國家日益重視對政府的監(jiān)督和考核，行政體系內(nèi)外部監(jiān)督體系的日益完善，無形中給基層政府帶來績效考核壓力。因此，自上而下的屬地責(zé)任導(dǎo)致長期以來基層政府的治理任務(wù)繁重，基層政府承擔(dān)著更多的行政責(zé)任而缺乏必要的行政資源，面臨重重治理壓力和考核風(fēng)險。上級的壓力促使基層政府將目光投向社會組織，尋求合作治理的機會，因而，屬地責(zé)任壓力下基層政府積極尋求政社合作是必要的。

2. 自下而上的社會壓力。隨著社會不斷發(fā)展，基層政府治理體量不斷增大，治理壓力重重，面臨治理資源有限、民眾需求復(fù)雜多元等難題。

一是無論城市還是農(nóng)村社區(qū)，呈現(xiàn)規(guī)模大、多元化等特點，作為基層治理核心主體的政府治理壓力激增。我國基層單位體量大，異質(zhì)性強，治理單位間的特殊性導(dǎo)致不同地域無法適用同一治理模式，由此產(chǎn)生了利益多元、問題復(fù)雜的治理難題，單純依靠基層政府的傳統(tǒng)治理模式難以為繼。

二是我國居民自治意識不強，參與能力不足，基層政府治理面臨社會失靈。受傳統(tǒng)體制的影響，居民長期對政府形成較強的依賴心理，直接與民眾打交道的基層政府“首當(dāng)其沖”。從政府職能權(quán)限來看，盡管基層政府無須介入具體公共事務(wù)的治理，但民眾對政府保持著高度的期待，這使基層政府常常因為道德約束而疲于應(yīng)對。民眾社會自主意識、公共意識和自治能力欠缺使得地方基層政府面臨著自下而上的治理壓力[33]。隨著基層社會組織發(fā)展日益成熟，可以代替基層政府承擔(dān)相對不重要的行政任務(wù)和民眾訴求，為基層政府“排憂解難”。

雙向的行政壓力使基層政府不得不尋求改變，在壓力型體制現(xiàn)狀下實現(xiàn)基層政社合作或是唯一選擇，基層政府要想達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，甚至予以創(chuàng)新，必須積極同社會組織進行合作，這不僅是有利的，更是必要的。

三、基層政社合作得以實現(xiàn)的內(nèi)在邏輯

為了厘清在“權(quán)責(zé)分配”的視角下，基層政府政社合作路徑的實現(xiàn)何以可能，可以對基層政府實現(xiàn)政社合作過程進行全景式、動態(tài)化的細(xì)致解構(gòu)，圍繞基層政府促進“權(quán)責(zé)分配”行為的動機、過程和結(jié)果等關(guān)鍵要素，引入公共服務(wù)市場化理論、協(xié)同治理理論、公共選擇理論等相關(guān)概念，按照“動機為先-共識性利益-規(guī)劃與工具-對象匹配”四個要素構(gòu)建符合基層政社合作運行邏輯的分析框架(見圖2)。

(一)合作內(nèi)因：多重動機驅(qū)動

基層政府實現(xiàn)與社會組織合作來自動機需求。繁重的行政任務(wù)與有限的治理資源造成基層政府“能不配責(zé)，責(zé)大于能”的行動困境，加之晉升期望刺激下的政績壓力，與基層治理場域特有的情感要素共同構(gòu)成了多重動機驅(qū)動下的政社合作內(nèi)因。

一是壓力型體制下完成行政任務(wù)的動機。行政任務(wù)的傳遞呈現(xiàn)自上而下逐漸遞增、不斷細(xì)化的趨勢，身處行政層級序列最底層的基層政府常常面臨著上級部門下達(dá)的一系列政策任務(wù)與考核指標(biāo)[34]，并接受來自上級類型各異和次數(shù)繁多的檢查與評估。同時，我國現(xiàn)行壓力型體制和層層加碼等做法表現(xiàn)在自上而下政策貫徹落實過程中[35](P121)，促使下級政府不斷對細(xì)化的政策指標(biāo)予以應(yīng)付，以完成上級給出的行政任務(wù)清單。伴隨社會轉(zhuǎn)型、基層治理任務(wù)日趨復(fù)雜，單憑政府的力量實現(xiàn)既定治理目標(biāo)顯得有些“吃力”，在政府內(nèi)部力量有限與社會多元主體壯大的雙向驅(qū)動下，政府追求自身“減負(fù)”的意愿愈加強烈，以期將行政事務(wù)更多地轉(zhuǎn)移給社會組織，實現(xiàn)基層政府與社會組織之間的合作共治，共同完成紛繁復(fù)雜的行政任務(wù)。

圖2 基層政社合作運行邏輯

二是責(zé)能困境下獲取治理資源的動機?；鶎诱媾R行政事務(wù)與治理資源不匹配的現(xiàn)實困境，在整個科層體制內(nèi)的結(jié)構(gòu)位置決定了基層政府往往以最少的治理資源完成最多的行政事務(wù)。上級部門會基于本層級政府利益的考量，在將行政任務(wù)下放給基層政府時不配套足夠的人、財、物等治理資源，產(chǎn)生了基層治理場域的“象征性賦權(quán)”現(xiàn)象[36]，導(dǎo)致基層政府在行政事務(wù)管理過程中陷入“徒有其名、虛有其表”的窘境[37]。因此，基層政府僅憑內(nèi)部的治理資源難以完成上級下達(dá)的行政指標(biāo)，追求對外部社會資源的引入成為必要，其中，一個重要的資源獲取策略便是同社會組織進行合作。根據(jù)資源依賴?yán)碚摚?dāng)基層政府所需要的治理資源為社會組織所掌握時，會積極地同社會組織取得“聯(lián)系”，通過簽訂契約等方式將一定的行政任務(wù)外包，交由社會組織完成，從而實現(xiàn)對外部資源的利用和調(diào)配。

三是晉升內(nèi)卷下凸顯政績亮點的動機。居于官僚金字塔底端的基層政府，只有表現(xiàn)優(yōu)異并釋放出搶眼的政績信號[38]，才能獲得上級的認(rèn)可和關(guān)注，從而在“晉升錦標(biāo)賽”中脫穎而出，獲得晉升機會。同時，眾多的基層政府在晉升過程中面臨著同級競爭的巨大壓力，晉升內(nèi)卷化的大環(huán)境倒逼基層政府在治理行動中尋求突破，提升自身的晉升競爭優(yōu)勢。但有限的治理資源無法給予政府足夠的支持，因此，越來越多的基層政府將目光投向社會組織，試圖從與社會組織合作的過程中打造顯著的政績亮點，吸取外部的社會力量來彌補政府自身發(fā)展的不足，通過建設(shè)區(qū)域內(nèi)的政社合作示范區(qū)，形成較高的社會知譽度博得上級更多的重視，從而獲得更大的晉升可能。

四是情感共識下追求共同體建設(shè)動機。情感作為一種社會資源能夠讓更多主體主動參與治理[39]，基層社會治理場域內(nèi)不同主體、組織對于一個共同體情感的認(rèn)同是實現(xiàn)政社合作的重要動機。黨的十九大提出要建設(shè)“共建共治共享”的社會治理格局，對基層治理共同體建設(shè)的認(rèn)同感成為政社合作得以實現(xiàn)的內(nèi)驅(qū)動力?；鶎诱诨鶎?、工作在基層、服務(wù)在基層，長期的治理工作使基層政府對區(qū)域內(nèi)的社會組織等主體有著高度的信任感；同時，大量的社會組織衍生于基層，依靠社區(qū)進行發(fā)展，對完善區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)、解決社會治理困難有著共情。面對具備情感關(guān)系和熟人情境的基層社會治理，基層政府和社會組織均有著共同的治理意愿，會基于提升行政績效、改善公共服務(wù)、建設(shè)基層共同體等系列情感共識和工作目標(biāo)而不斷釋放合作信號。

(二)合作基礎(chǔ)：共識性利益的達(dá)成

在明確基層政府助推政社合作達(dá)成的動機之后，如何推動這一治理目標(biāo)的實現(xiàn)過程值得關(guān)注。基層政社合作得以實現(xiàn)必須要有堅實的合作基礎(chǔ)予以支撐，基層政府要實現(xiàn)“權(quán)責(zé)分配”，必然會有相當(dāng)部分的行政責(zé)任轉(zhuǎn)移到社會組織，但社會組織不可能對分流來的治理事務(wù)“照單全收”，而是基于自身的利益選擇和理念追求進行選擇性接收。同時，基層政府不能簡單依靠行政強制力對社會組織作出單向控制和資源汲取，合作必須建立在基層政府和社會組織雙方共同意愿之上，共識性利益的達(dá)成至關(guān)重要，蘊含三個要素。

一是優(yōu)勢互補?；鶎诱c社會組織二者各自具備的比較優(yōu)勢是政社合作開展的條件，對基層政府而言，其具備的公共權(quán)力是最大的優(yōu)勢所在，能夠為開展的系列治理行動提供權(quán)威性支撐，更是社會組織進入基層治理場域的“入場券”。社會組織則掌握著眾多的治理資源，在專業(yè)人員配置、技術(shù)設(shè)備擁有方面具有顯著的比較優(yōu)勢，更能充分進行社會動員，提升基層治理活動的社會參與度。基層政府通過授權(quán)社會組織參與基層治理的方式實現(xiàn)公權(quán)力的共享，利用社會組織所掌握的治理資源去具體執(zhí)行相關(guān)事項，共同發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對社會治理中存在的問題，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢和具備的資源，以更好地推進基層政府與社會組織合作的實現(xiàn)，并協(xié)調(diào)好二者之間的發(fā)展平衡。

二是治理成效。有效性是維系雙方合作的重要紐帶，政社合作所產(chǎn)生的治理成效是判斷合作成果的重要指標(biāo)，基層政府積極推動同社會組織的合作，歸根到底是為了減輕自身行政負(fù)擔(dān)，更好地治理基層社會，實現(xiàn)基層治理效能的提升。因此，無論是政府全權(quán)授予社會組織辦理的事務(wù)，還是政府同社會組織共同建設(shè)的項目，只有合作行動取得一定成效，給基層群眾帶來公共服務(wù)的滿足感和獲得感提升，政社合作才獲得真正意義上的成功。同時，治理成效的顯著性會不斷鞏固基層政社合作的根基，驅(qū)動基層政府和社會組織共同為新的共治目標(biāo)前進，形成持續(xù)有效的合作行動。

三是內(nèi)部收益。基層政府與社會組織之所以形成雙方認(rèn)可的共識，離不開二者對各自利益的考量和獲取。對基層政府來說，開展政社合作可以減輕自身行政負(fù)擔(dān)，促進域內(nèi)治理效能提升，形成對上級交付的績效清單。在社會組織的配合和幫助下，基層政府充分利用外部資源，疏緩自身責(zé)能不匹配的治理困境，有效地完成發(fā)包任務(wù)，給上級考核部門展示積極的服務(wù)和治理成效，釋放本級政府的治理亮點，以得到更多的認(rèn)可和資源傾斜。對社會組織來說，開展的系列活動需要得到政府部門的權(quán)威認(rèn)可，同基層政府進行合作使其獲得發(fā)展壯大的合法性基礎(chǔ)，有利于提升自身的影響力和社會美譽度，獲得更多的社會支持來助推社會組織的發(fā)展擴張。因此，基層政府與社會組織取得的政治、經(jīng)濟和社會收益鞏固著二者內(nèi)部共同的利益契合關(guān)系，形成了政社合作長期持續(xù)開展的基礎(chǔ)。

(三)合作前提：行動規(guī)劃與工具選擇

基層政府與社會組織合作必須要有明確的行動規(guī)劃和合作方式，基于“權(quán)責(zé)分配”理念，基層政府尋求與社會組織的合作是為了減輕自身行政負(fù)擔(dān)，最終提升社會治理質(zhì)量。因此，作為合作推動者和主導(dǎo)者，基層政府勢必在事前完成對雙方合作行動的規(guī)劃及合作工具選擇。在基層政府推動政社合作的領(lǐng)域，主要活動規(guī)劃可以歸納為問題捕捉、責(zé)任確認(rèn)、具體執(zhí)行與監(jiān)督機制四個部分。問題捕捉是政社合作過程的起點。基層是各種利益沖突、矛盾頻發(fā)的集聚地，這給基層政府的治理工作帶來許多困難，基層政府在推動政社合作伊始，要對各類基層治理問題進行有效捕捉，通過各種渠道和敏銳的觀察力對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)實問題加以感知，收集社情民意，并同上級下發(fā)的日常行政事務(wù)進行匯總分類。在對基層治理問題進行捕捉之后，基層政府要針對事務(wù)的性質(zhì)，進行合作責(zé)任的分配與確認(rèn)。基層政府可以將一些不必由其具體執(zhí)行的行政責(zé)任分配給社會組織，充分調(diào)動社會組織參與社會治理的積極性，同時明確二者責(zé)任界限，以免出現(xiàn)工作重疊或執(zhí)行空白等原則性漏洞。在確認(rèn)責(zé)任分配后，基層政府和社會組織依據(jù)自身所承擔(dān)的治理事務(wù)作出具體執(zhí)行方案，通過合理的信息搜集與分析，作出具有科學(xué)性和合理性的政策方案，最終依托基層政府和社會組織各自的主體優(yōu)勢進行“雙軌式”的并進執(zhí)行。政社合作要有一定的監(jiān)督機制，基層政府的“權(quán)責(zé)分配”分出的是“事務(wù)”，這就意味著社會組織并不承擔(dān)相應(yīng)的行政義務(wù)，基層政府將任務(wù)分配給社會組織并不意味著“萬無一失”，作為實際責(zé)任人的政府必須對社會組織的行為績效和處理流程進行監(jiān)督，通過科學(xué)的合同管理及完善的條約規(guī)則確保合作運行的有效性。

在確認(rèn)行動規(guī)劃之后，政社合作還要依據(jù)基層政府與社會組織的具體條件，有選擇地挑選方法工具，保證基層政府政社合作的順利運行。基層政府可以采用服務(wù)外包、項目購買等系列工具實現(xiàn)與社會組織的對接，并依據(jù)基層政府和社會組織所擁有的資源量和技術(shù)手段構(gòu)建信息化平臺、開展協(xié)商會議等。同時在這一過程中基層政府要依據(jù)實際情況，把握對社會組織“控制力”的收放程度，避免政府管理的“缺位”和行政權(quán)力的過度干涉，發(fā)揮各自應(yīng)有的治理功能，提高社會治理的質(zhì)量。

(四)合作達(dá)成：基層政府與社會組織的匹配

基層政府要實現(xiàn)對自身責(zé)任的分配，完成政社合作，需要選擇一個合適的合作對象。社會組織并不是在任何時候都愿意承接基層政府部門分配的行政責(zé)任和事務(wù)，而且不同社會組織囿于自身發(fā)展基礎(chǔ)和資源條件，會對承接基層政府分配的行政事務(wù)有所選擇。雖然通過對行政責(zé)任的確認(rèn)已經(jīng)劃分出基層政府分配出的行政事務(wù)與社會組織所要承擔(dān)的責(zé)任，但政社合作路徑的構(gòu)建是一個動態(tài)過程，完美的行政責(zé)任分配勢必需要社會組織具有積極的意愿和充沛的資源，從而實現(xiàn)基層政府的分配意愿與社會組織的接收意向相匹配(見表1)。

表1 政社合作對象匹配度分類

依據(jù)公共選擇理論，雖然基層政府是以維護公共利益為目的，但在推行政社合作時并不遵循完全利他性原則，在面臨多個社會組織作為潛在合作對象時，基層政府會基于自身的訴求在各種利益取向間不斷衡量，最終選擇最適合本部門整體發(fā)展的合作對象。基于此種邏輯，基層政府往往選擇發(fā)展水平較高的社會組織進行合作，此類社會組織具備充沛的發(fā)展資源，能與基層政府形成長期穩(wěn)定的合作，同時發(fā)展成熟的社會組織一般擁有完備的執(zhí)行流程和較高的辦事水平，對于基層政府來說，分配給此類社會組織能保證行政事務(wù)的高效處理，降低合作風(fēng)險。從長期性、區(qū)域整體性的角度來看，基層政府過度支持單一社會組織的發(fā)展不利于區(qū)域整體社會事業(yè)的發(fā)展，會導(dǎo)致單一社會組織過度膨脹，擠壓其他新生主體的生存空間。但從實際看，基層政府掌握著較少的社會治理資源，重視治理資源的投入回報比，與資源豐富、體系完備的社會組織合作是實現(xiàn)自身價值的最佳選擇。立足于公共選擇，一個新生的、資源匱乏的社會組織難以形成很好的治理效果，因此，基層政府傾向于將有限資源投入到“發(fā)達(dá)”社會組織中來打造所謂的“典型”[40]，以便突出本地亮點政績，形成對上級有效的吸引力。

對于身處基層和第一線的基層政府而言，政社合作雖然是以政府為主導(dǎo)推動，行政責(zé)任的最終承擔(dān)者也是政府，但這并不意味著政府強制性地、采取控制措施將自身行政責(zé)任“加碼”給社會組織，更多的是在雙方互惠互愿的基礎(chǔ)上進行合作，實現(xiàn)兩者合作意愿的完美契合?；鶎诱枰獙Ω黝惿鐣M織進行篩選，并及時把握社會組織尋求合作的意愿，將自己的行政責(zé)任分配同社會組織相連接、相掛鉤，最終推動基層政府與社會組織合作的完美契合[41]。

四、“互依式”合作：基層政社合作路徑構(gòu)建的探索

現(xiàn)代社會的分化使形成“共識性利益”愈加困難，實現(xiàn)基層政社利益整合需要基層政府在“權(quán)責(zé)分配”取向下實現(xiàn)與社會組織行為統(tǒng)一，探索適合基層政社發(fā)展的成熟路徑。在基層政府實施“權(quán)責(zé)分配”大趨勢的背景下，基于基層政社得以合作的內(nèi)在邏輯分析，構(gòu)建新型的基層政社合作路徑是現(xiàn)實之需。本文從理念確立、事務(wù)轉(zhuǎn)移、秩序維護三方面，構(gòu)建“互依式”合作路徑(見圖3)，即社會組織依靠基層政府的行政權(quán)力實現(xiàn)自我與社會價值，基層政府依靠社會組織承接自身“分配”而出的行政責(zé)任，實現(xiàn)基層政府與社會組織互惠互利、互相依靠，保證基層社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，發(fā)揮改善基層治理、為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能。

圖3 基層政社“互依式”合作路徑

(一)理念確立：合作共治的互相認(rèn)同

基層“互依式”政社合作的本質(zhì)在于形成共同行動、相互依存、風(fēng)險共擔(dān)的治理格局，無論是基層政府還是社會組織，從根本上說，實現(xiàn)合作必須達(dá)成一致的理念，即雙方要達(dá)成身份和目標(biāo)層面的互相認(rèn)同。

一是在身份認(rèn)同層面，作為社會治理最重要的組織形式，基層政府不應(yīng)故步自封，而應(yīng)不斷進化，適應(yīng)外界環(huán)境變化和需求。在政府職能轉(zhuǎn)變和社會發(fā)展變化的內(nèi)外部環(huán)境變遷下，政府不再是基層場域唯一的社會治理主體，我們要合理地看待與社會組織間的合作關(guān)系。市場化體制改革推動著社會組織的日益壯大，在社會治理層面，社會組織與基層政府具備平等的地位，既不被納于政府管制、受政府部門的單向控制，也不需要庇于政府之下、依附政府獲得發(fā)展，基層政府要關(guān)注到社會組織參與社會治理的主觀意愿，認(rèn)識到二者間是平等合作關(guān)系，是相互依靠、共同推動社會治理的存在。社會組織要積極改變對自身角色的認(rèn)知，主動參與基層社會治理，在與政府部門的合作共治中不斷拓展自身參與社會治理的深度和廣度，實現(xiàn)與基層政府的有效合作，通過合作機制的運行，相互影響，互容共生，塑造基層治理領(lǐng)域合作共治的新型政社關(guān)系。

二是在目標(biāo)認(rèn)同層面，基層政府與社會組織要積極尋找符合自身利益和公共利益最大化的平衡點，認(rèn)可對方合理合法的自利性追求?；鶎诱拇嬖谑菫榱私鉀Q基層社會中的問題，回應(yīng)民眾的關(guān)切，提供民眾所需的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。社會組織大多是由自發(fā)的志愿群體構(gòu)成，基于某種共同的追求組合在一起的。政社合作是跨越公共與社會組織邊界的雙主體或多主體合作形態(tài)，合作方之間是相互獨立的，基層政府在一定區(qū)域內(nèi)是固定的治理主體，而社會組織存在區(qū)域的流動性和非固定性。因此，基層政府在尋求社會組織合作時要確保合作目標(biāo)的相互認(rèn)同。

基層政府和社會組織有不同的發(fā)展目標(biāo)，決定雙方不可能存在完全一致的行為模式和運行機制，如何協(xié)調(diào)二者構(gòu)成的合作關(guān)系是重要的問題。傳統(tǒng)依靠政府的強制權(quán)力的處理方式，不僅效果甚微，甚至在某種程度破壞政社合作的運行結(jié)構(gòu)。因此要確保政社雙方主體在合作目標(biāo)上達(dá)成一致，通過協(xié)商對話等方式進行有效溝通，并適時作出可接受的資源讓渡?；鶎诱绾献鲬?yīng)該基于雙方對合作目標(biāo)的正式或非正式的認(rèn)同和承諾，指向公共目標(biāo)，服務(wù)公共利益，這是基層政府的根本性價值追求，也是進行合作的目的所在。如果基層政府和社會組織的價值性追求難以統(tǒng)一，就無法保證政社合作關(guān)系的長期存續(xù)，甚至產(chǎn)生由交易成本和機會成本引發(fā)的社會公共資源的浪費。

(二)事務(wù)轉(zhuǎn)移：合作舉措的互相實施

政社合作中的事務(wù)交接，決定著后續(xù)雙方合作行動的具體執(zhí)行。建成“權(quán)責(zé)分配、政社協(xié)同”的新型基層社會治理組織模式，實現(xiàn)社會組織在社會治理中的治理效能，不斷鞏固基層政府與社會組織的友好伙伴關(guān)系，需要一系列的合作舉措。

一是明確政社雙方的事務(wù)清單?；鶎诱趯嵤?quán)責(zé)合理分配、同社會組織合作時，需明確基層政府擁有怎樣的權(quán)力，承擔(dān)什么樣的責(zé)任，處理什么樣的行政事務(wù)?；鶎诱罁?jù)自身情況，將行政體制內(nèi)所要承擔(dān)的行政事務(wù)與區(qū)域內(nèi)衍生的治理難題匯總和歸類，根據(jù)合作對象的資源稟賦列舉需要分配的行政事務(wù)，并明確提出具體的處理要求與詳細(xì)的驗收標(biāo)準(zhǔn)，給予社會組織明確性、指導(dǎo)性的“任務(wù)清單”。分配事務(wù)清單的確認(rèn)實現(xiàn)合作過程中雙方權(quán)責(zé)邊界的劃定，可以防止合作中政社雙方的越位，避免因權(quán)責(zé)模糊帶來的治理沖突。同時，清單以契約的形式鞏固了政社雙方平等的合作地位，防止基層政府過度將臨時性行政事務(wù)加碼給社會組織，導(dǎo)致不平等合作現(xiàn)象的產(chǎn)生。

二是保持政社雙方行動的獨立性?；鶎诱c社會組織在確定認(rèn)領(lǐng)合作的任務(wù)事項后，需要依托各自的治理優(yōu)勢和手段加以執(zhí)行，在這一過程中基層政府要加強對社會組織的去行政化和去官僚化?！盎ヒ朗健闭绾献鲝娬{(diào)基層政府與社會組織的平等對話，此種關(guān)系下的合作本質(zhì)上是政社雙方各種治理資源的交換。基層政府作為社會事務(wù)的實際分配者，對社會組織僅僅起到事務(wù)引領(lǐng)作用，在將任務(wù)分配給社會組織后，應(yīng)避免自身公權(quán)力對社會組織的過度滲透，保持社會組織在執(zhí)行上的獨立性和自主性。

三是加強政社合作的規(guī)范化操作。就外部規(guī)范性來說，無論是基層政府還是社會組織，在推動社會事務(wù)的治理過程中都要遵循法律法規(guī)，堅守行為底線，不能過度追求自身利益而侵害社會公共利益。就內(nèi)部規(guī)范性上，需要注意避免基層社會治理領(lǐng)域出現(xiàn)“合作共謀”的現(xiàn)象，基層政府與社會組織治理資源的交換必然涉及利益的往來，要積極推行政社合作財務(wù)、條例等公開，將政社合作的全流程置于“陽光”下運行。要避免基層政社的“虛假合作”，基層政府往往囿于考核壓力而過分包裝與社會組織的合作，或是隨著行政事務(wù)的日益繁重，基層政社合作流于形式，僅僅追求表面合作或形式化合作，實際產(chǎn)生的治理效果微乎其微。

基層政府與社會組織的“互依式”合作是建立在雙方互信的基礎(chǔ)上的，是一種長期可發(fā)展的合作伙伴關(guān)系。為此，既要警惕并全力避免“過度合作”的傾向，也要規(guī)范雙方合作全流程的行為，減少以行政命令方式布置行政指令給社會組織，而應(yīng)適度、準(zhǔn)確地將責(zé)任分配給社會組織[42]。

(三)秩序維護：合作結(jié)果的互相維系

基層政社合作是相互而非單方面的依賴關(guān)系，是“相互依存”的，其產(chǎn)生的合作成果也是共享的，這需要雙方共同建立合作秩序來爭取積極的結(jié)果?；鶎诱揽可鐣M織的專業(yè)技能、服務(wù)設(shè)施等運作性資源[43]，實現(xiàn)為自身減負(fù)，維護公共利益。社會組織依靠政府讓渡行政事務(wù)形成的治理空間為自身進入社會治理領(lǐng)域提供契機，以達(dá)成組織的系列發(fā)展目標(biāo)。這種互相依存的政社合作關(guān)系要求合作雙方在技術(shù)、程序和知識上相互銜接，形成利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的合作格局[44]，以共同維護雙方的合作成果。因此，必須對基層政社合作“互依式”路徑運行進行監(jiān)督。

一是加強政府對社會組織的監(jiān)督。對分配任務(wù)的考核和義務(wù)性責(zé)任仍落在基層政府，政府的監(jiān)督是應(yīng)然的，需要對合作的發(fā)起、維護和結(jié)果績效等承擔(dān)主要責(zé)任?；鶎诱谛姓蝿?wù)分配給社會組織之后，對社會組織執(zhí)行進行監(jiān)督，定期采取抽檢對執(zhí)行效果進行核驗，確保社會組織能夠高效、準(zhǔn)確地完成分配的行政事務(wù)，在此過程中不斷與社會組織進行溝通交流，以適應(yīng)現(xiàn)實環(huán)境的不斷變化，促使合作項目朝著既定目標(biāo)前進。

二是加強社會組織對政府部門的監(jiān)督。社會組織在合作關(guān)系中與基層政府是平等主體，在積極處理好屬于自身的合作事項時，要加強對政府部門的反向監(jiān)督。針對基層政府出現(xiàn)的過度發(fā)包、行政強制汲取等行為，社會組織既要積極檢舉，也可主動退出合作機制，以法律法規(guī)維護組織自身的健康發(fā)展，從而將基層政社合作引入合理有序的發(fā)展道路。

三是開放社會公眾監(jiān)督。基層政社合作的根本目的是提升基層治理效能，維護民眾利益，合作機制絕不僅覆蓋政府與社會組織兩主體，更應(yīng)將民眾納入對合作機制的外部監(jiān)督。民眾作為政社合作的實際服務(wù)者，其認(rèn)可度從根本上決定了政社合作的效果，基層政府要積極推動合作業(yè)務(wù)公開，開展民眾參與評價工作，切實將民眾的實際需求當(dāng)作政社合作推行的“風(fēng)向標(biāo)”。