技術(shù)賦能、結(jié)構(gòu)重塑與制度創(chuàng)新：基層數(shù)字政府改革的邏輯*

劉 祺

一、問題的提出與分析框架

黨的二十大報告強調(diào)，加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國[1]。數(shù)字政府建設(shè)作為網(wǎng)絡(luò)強國與數(shù)字中國戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分，已成為“十四五”時期深化行政管理體制改革，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新的重要路徑，各地數(shù)字政府改革持續(xù)加速，信息技術(shù)紅利正在轉(zhuǎn)化為政府治理效能?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，要加強基層智慧治理能力建設(shè)[2]?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，實施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動，提升基層智慧治理能力[3]。數(shù)字政府改革由國家治理、省域治理、市域治理向基層治理領(lǐng)域延伸，包括縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村居(社區(qū))等層面的數(shù)字化改革。基層政府承擔(dān)著大量行政事務(wù)，是服務(wù)企業(yè)群眾的“最后一公里”，亟須技術(shù)賦能提高行政效率，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。那么，數(shù)字政府改革是怎樣實現(xiàn)與基層治理的融合互動，實踐落地中存在哪些現(xiàn)實梗阻，如何通過數(shù)字技術(shù)推進(jìn)基層政府治理體制、運行機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、應(yīng)用場景的全方位系統(tǒng)性變革，本研究將回答這些問題。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是運用數(shù)字技術(shù)與數(shù)據(jù)資源推動組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和價值創(chuàng)造的變革，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型在橫向上重構(gòu)政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的合作關(guān)系，在縱向上重塑各層級政府和不同治理主體間的聯(lián)系機(jī)制[4]。數(shù)字時代，科層制的官僚組織被奈斯比特所描繪的“新網(wǎng)絡(luò)組織模式”所取代，即彼德·德魯克筆下的“以信息為基礎(chǔ)的組織”，政府管理層次與管理人員大幅減少，以應(yīng)對瞬息萬變的信息社會和知識經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)[5]?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性、無界性、去中心化“倒逼”政府權(quán)力結(jié)構(gòu)改變，由科層結(jié)構(gòu)變?yōu)楸馄浇Y(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)權(quán)力集中制度走向分權(quán)制度，通過權(quán)力“統(tǒng)”與“分”的有機(jī)結(jié)合實現(xiàn)政府治理的理性、有序和有效。在這樣背景下，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型促使新的制度體系產(chǎn)生，實現(xiàn)治理方式和組織體系的變革。然而，數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在著一個悖論：技術(shù)應(yīng)用只有與其所處的組織體制、制度環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)相適應(yīng)才能釋放紅利引領(lǐng)變革，現(xiàn)行組織結(jié)構(gòu)與制度安排因其根深蒂固難以輕易被撼動，信息技術(shù)的“嵌入”不僅無法改變傳統(tǒng)體制反被科層制所“吸納”，被用以鞏固科層組織結(jié)構(gòu)及其碎片化形態(tài)，成為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的障礙[6]，改革陷入“技術(shù)嵌入性困境”。

圖1 基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的“技術(shù)-結(jié)構(gòu)-制度”分析框架

技術(shù)嵌入、治理結(jié)構(gòu)、制度安排是影響數(shù)字治理應(yīng)用的三大因素，數(shù)字化轉(zhuǎn)型一定意義上是“技術(shù)”“結(jié)構(gòu)”與“制度”三種變量有機(jī)結(jié)合與反復(fù)互動的非線性過程，三者的互動關(guān)系決定了改革成效?；鶎訑?shù)字政府改革在技術(shù)層面即政府借助新一代信息通信技術(shù)，實現(xiàn)平臺應(yīng)用融合、信息數(shù)據(jù)共享、服務(wù)場景再造和數(shù)字技能提升，以更有效的方式分配信息(數(shù)據(jù))；在組織層面即政府基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的賦能，推進(jìn)地區(qū)聯(lián)通、層級貫通、部門協(xié)同與公私協(xié)作；在制度層面即政府適應(yīng)數(shù)字化治理新理念新模式進(jìn)行的法治化、制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化行動[7]。為此，本文運用數(shù)字化轉(zhuǎn)型方法，探討基層數(shù)字政府改革從“技術(shù)賦能”“結(jié)構(gòu)重塑”到“制度創(chuàng)新”的運行邏輯與要素組合，提出基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的分析框架(見圖1)。數(shù)字技術(shù)和政府制度有著相互關(guān)聯(lián)和相互調(diào)適的作用機(jī)理，既是自變量也是因變量，彼此之間互存著因果關(guān)系?！敖Y(jié)構(gòu)”作為中間變量，在一定條件下傳遞技術(shù)、制度之間的作用力。數(shù)字技術(shù)天生扮演著“賦能工具”的角色，成為制度創(chuàng)新和組織變革的“催化劑”，通過數(shù)字技術(shù)嵌入政府科層制體系，再造行政流程、重塑組織架構(gòu)、革新服務(wù)方式，實現(xiàn)有效的制度供給?！靶畔⒓夹g(shù)在現(xiàn)存結(jié)構(gòu)和組織運作的積累可能引發(fā)劇烈的結(jié)構(gòu)和權(quán)力轉(zhuǎn)移”，“信息技術(shù)進(jìn)步對官僚機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的一個主要潛在影響是構(gòu)造信息處理和信息流動的能力，這種構(gòu)建是通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)的，而非通過對角色、組織關(guān)系和運行程序進(jìn)行嚴(yán)格的界定而完成的。但在實踐中，效率和有效性的增長主要依賴組織結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計，而不是技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施”[8](P30)。

二、基層數(shù)字政府改革的邏輯理路

黨的十九屆四中全會首次提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”[9](P17)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要途徑，浙江、上海、廣東、北京等積極探索基層數(shù)字政府改革，貢獻(xiàn)出“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”“接訴即辦”等一系列享譽全國的創(chuàng)新經(jīng)驗，從中亦可窺探基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯?；鶎訑?shù)字政府建設(shè)不僅是新一代信息通信技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用，而且是一個從技術(shù)融合到業(yè)務(wù)融合再到數(shù)據(jù)融合持續(xù)迭代的過程，在技術(shù)賦能基礎(chǔ)上優(yōu)化治理體系、重塑治理結(jié)構(gòu)、催動制度創(chuàng)新。

(一)技術(shù)賦能：“平臺+數(shù)據(jù)”打造基層數(shù)字治理體系

技術(shù)賦能在重塑治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化政府職能、革新治理理念，以及提升政府治理能力和社會協(xié)同能力等方面具有重要作用[10]。將用戶思維、大數(shù)據(jù)思維、平臺思維、跨界思維等“互聯(lián)網(wǎng)+”思維運用于基層政府治理[11]，通過對網(wǎng)絡(luò)平臺、系統(tǒng)應(yīng)用、信息數(shù)據(jù)、服務(wù)場景的統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設(shè)計、一體考慮，使基層政府“上、下、左、右”相互貫通、系統(tǒng)融合、綜合集成，發(fā)揮技術(shù)賦能的最大效應(yīng)，克服傳統(tǒng)體制性障礙。例如，東莞依托基層治理綜合調(diào)度平臺——廣東省首個市鎮(zhèn)村三級全域綜合的基層治理平臺，對接公安、消防、城管、人社、應(yīng)急、“12345”政府熱線等11個部門17個系統(tǒng)數(shù)據(jù)，歸集人口、企業(yè)、地址、房屋、視頻、事件、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等8大類基層治理數(shù)據(jù)，繪制“人、企、地、物、政”等基礎(chǔ)要素全景圖[12]。發(fā)揮先進(jìn)技術(shù)的集成優(yōu)勢和聯(lián)通優(yōu)勢，構(gòu)建數(shù)據(jù)模型算法，挖掘分析政務(wù)大數(shù)據(jù)，深入開展視角更宏觀、場景更豐富的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析和綜合研判，構(gòu)建政務(wù)服務(wù)、行政審批、應(yīng)急管理等應(yīng)用主題和服務(wù)場景，以“數(shù)字化+網(wǎng)格化”模式推動數(shù)據(jù)資源下沉、貫通基層末梢，實現(xiàn)基層治理“一腦匯聚、一屏盡覽、一體協(xié)同”。當(dāng)前，一些城市陸續(xù)建立起集感知、分析、服務(wù)、管理、指揮于一體的城市運行管理中樞——“城市大腦”，拓展完善政務(wù)大數(shù)據(jù)、可信數(shù)字身份認(rèn)證等政務(wù)云平臺，形成“一云、一網(wǎng)、一中心、多平臺”的政務(wù)基礎(chǔ)支撐體系，構(gòu)筑從“城市大腦”到“神經(jīng)末梢”的基層精細(xì)化治理體系。針對基層治理中存在的職責(zé)不清晰、權(quán)責(zé)不對等、條塊分割問題，北京運用“12345”政務(wù)平臺大數(shù)據(jù)，推出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”與“接訴即辦”改革，實現(xiàn)事項收集、一線呼叫、集中受理、統(tǒng)一分撥、部門響應(yīng)、群眾評價、跟蹤督辦的基層事務(wù)處置的完整閉環(huán)[13]。這些改革理順了條塊關(guān)系，強化了基層部門統(tǒng)合，推動了治理重心下移，賦權(quán)改變原先基層政府在治理過程中有責(zé)無權(quán)的窘境，同時創(chuàng)新政民關(guān)系，從單向度政府管理到多向度政民互動。

(二)結(jié)構(gòu)重塑：理順基層組織變革與治理主體間關(guān)系

信息技術(shù)發(fā)展是催生組織變革的重要因素之一，技術(shù)嵌入性理論、信息能力說可以解釋信息技術(shù)與組織的作用關(guān)系。有學(xué)者提出互構(gòu)論的分析思路，技術(shù)與組織的關(guān)系是一個技術(shù)提供方和技術(shù)使用方之間相互建構(gòu)的過程，即攜帶雙重結(jié)構(gòu)(技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)和運用技術(shù)所需的組織結(jié)構(gòu))的信息技術(shù)和組織本身的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，都具有一定程度的能動性作用[14]。治理結(jié)構(gòu)作為實現(xiàn)公共目標(biāo)的工具，是有意識的被組織設(shè)計或機(jī)構(gòu)重組。信息技術(shù)嵌入“倒逼”政府權(quán)力體系與治理結(jié)構(gòu)的改變，在結(jié)構(gòu)調(diào)適的吸納、互動和變遷過程中推動政府超越組織邊界的桎梏，突破傳統(tǒng)的部門界限和職能分割[15]，跨地區(qū)、跨層級、跨部門、跨公私領(lǐng)域協(xié)作成為現(xiàn)實。數(shù)字政府建設(shè)助推政府治理體系的全方位、系統(tǒng)性、重塑性變革，通過流程再造、規(guī)則重塑、功能塑造、生態(tài)構(gòu)建，形成整體高效的政府運行體系、優(yōu)質(zhì)便捷的普惠服務(wù)體系、公平公正的執(zhí)法監(jiān)管體系、全域智慧的協(xié)同治理體系[16]。例如，浙江以數(shù)字政府改革為牽引，綜合運用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維，構(gòu)建明晰化的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)責(zé)體系、扁平化基層組織體系、集成化綜合指揮體系、數(shù)字化應(yīng)用支撐體系、一體化綜合執(zhí)法體系、立體化管理考評體系。浙江各縣區(qū)開展“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，搭建“基層治理四平臺”，構(gòu)筑縣鄉(xiāng)村三級“一網(wǎng)智治”數(shù)字化管理體系[17]，“基層治理四平臺”是按照“大口子”原則，將職能相近、協(xié)作密切的相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌管理，整合綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等多部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“多中心、多平臺”，這些平臺基本涵蓋了基層日常管理和服務(wù)事項。與此同時，借助全科網(wǎng)格化管理、浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)這兩網(wǎng)支撐，構(gòu)筑橫向聯(lián)通、縱向打通的指揮體系，完成基層治理任務(wù)的信息搜集、研判、交辦、反饋、評價，打破縣鄉(xiāng)層級、部門壁壘，實現(xiàn)多跨場景協(xié)同，形成縣域整體智治格局。

(三)制度創(chuàng)新：適應(yīng)基層數(shù)字治理要求完善制度供給

制度創(chuàng)新是指一項預(yù)期凈收益超過預(yù)期成本的制度安排代替舊有制度安排的制度變遷過程[18](P274)。新技術(shù)的應(yīng)用可以促進(jìn)制度變遷，同時產(chǎn)生新的利益促使新制度建立。技術(shù)驅(qū)動流派認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用能為制度變革提供推拉力[19]。簡·E.芳汀建構(gòu)“虛擬政府”這一新的政府形態(tài)，認(rèn)為克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧比構(gòu)建電子政府的技術(shù)能力更為重要，即制度創(chuàng)新比技術(shù)創(chuàng)新更為關(guān)鍵[8](P9)。制度創(chuàng)新是基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，通過數(shù)字技術(shù)應(yīng)用激發(fā)制度變遷，但技術(shù)只是加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型的手段，而不是目的，沒有體制機(jī)制、行政邏輯和制度安排的重塑乃至突破，數(shù)字技術(shù)終究被看成是“技術(shù)執(zhí)行”而不是“制度執(zhí)行”?；鶎訑?shù)字政府建設(shè)必須要有一套完備的制度保障，即“明確運用新技術(shù)進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，推進(jìn)政府部門規(guī)范有序運用新技術(shù)手段賦能管理服務(wù)”，數(shù)字治理過程中的法治、制度與規(guī)范將逐漸轉(zhuǎn)化為數(shù)字規(guī)則之治。通過制度重塑政府運行機(jī)制，解決部門協(xié)作、內(nèi)外融合、層級貫通的難題，實現(xiàn)政府內(nèi)部高效協(xié)同；重構(gòu)政府與市場、社會的制度鏈接，解決信息不對稱、政策回應(yīng)慢的問題，實現(xiàn)政府與市場、社會的高效協(xié)同；用完備數(shù)字規(guī)則抑制“屏幕官僚”的自由裁量權(quán)擴(kuò)張沖動，以法律法規(guī)建設(shè)糾正算法倫理失范和維護(hù)數(shù)字公平正義，防范“技術(shù)失靈”帶來的信息數(shù)據(jù)泄露、侵犯個人隱私問題。例如，在北京“接訴即辦”改革中，頒布《北京市接訴即辦工作條例》，以地方立法形式為數(shù)字化改革保駕護(hù)航，同時形成區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高頻調(diào)度制度、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動處置制度等規(guī)范性文件。又如，浙江印發(fā)《數(shù)字化改革總體方案》這一改革頂層設(shè)計，成為建設(shè)運營、數(shù)據(jù)治理、評價監(jiān)督的基本指引；頒布全國首部以公共數(shù)據(jù)為主題的地方性法規(guī)《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，確保政務(wù)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌配置和高效供給；明確《數(shù)字化改革重點多跨場景應(yīng)用“一本賬”》為部門間協(xié)作提供依據(jù)；出臺《浙江省數(shù)字化改革標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)方案(2021-2025年)》《政務(wù)信息化項目管理辦法》《首席數(shù)據(jù)官制度》《網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險管理制度》等方案，作為改革過程中標(biāo)準(zhǔn)建立、機(jī)制設(shè)計、職能分工、流程運行、信息安全的數(shù)字規(guī)則保證。

三、“技術(shù)嵌入性困境”：基層數(shù)字政府改革的現(xiàn)實梗阻

技術(shù)進(jìn)步邏輯與官僚政治邏輯有著內(nèi)在的沖突[8](P12)，現(xiàn)行組織結(jié)構(gòu)、制度安排有著路徑依賴的慣性，利益根深蒂固且高度政治化的科層制結(jié)構(gòu)，想要通過信息技術(shù)嵌入實現(xiàn)重構(gòu)絕非易事。與此同時，基層干部數(shù)字治理能力的弱化掣肘了技術(shù)嵌入的有效實現(xiàn)，基層數(shù)字政府改革推進(jìn)過程阻力頻現(xiàn)、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，出現(xiàn)“技術(shù)嵌入性困境”，阻礙了數(shù)字化轉(zhuǎn)型紅利的充分釋放。

(一)缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃，數(shù)字化改革效能難發(fā)揮

數(shù)字政府是一項長期性、系統(tǒng)性改革[20]，需要協(xié)同推進(jìn)。我國已有二十多個省份出臺本地區(qū)數(shù)字政府行動規(guī)劃與實施方案，但規(guī)劃僅到省市一級，鮮有關(guān)于基層數(shù)字政府與數(shù)字治理的內(nèi)容，出現(xiàn)省市與縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層級之間的數(shù)字政府改革脫節(jié)現(xiàn)象。在缺乏整體規(guī)劃和層級貫通的情況下，如政務(wù)云、數(shù)據(jù)共享平臺、數(shù)據(jù)大腦、政務(wù)App等公共支撐項目建設(shè)分工不科學(xué)不明確，個別項目基層政府建設(shè)在前，省市級政府統(tǒng)建在后，基層政府被要求推倒重來，以便與上級保持一致，導(dǎo)致先行先試地區(qū)系統(tǒng)平臺重復(fù)建設(shè)，加劇基層行政負(fù)擔(dān)，極大浪費了財政資源。一些省市設(shè)立基層數(shù)字政府改革試點，但實際運行中發(fā)現(xiàn)與基層治理實際需求脫節(jié)，致使后續(xù)試點出現(xiàn)被動應(yīng)付局面?；鶎痈鞑块T各自為政開展數(shù)字化改革，盲目追求創(chuàng)新數(shù)量，嚴(yán)重“內(nèi)卷化”，缺乏資源共享和協(xié)作建設(shè)，導(dǎo)致各部門建成更為繁雜、標(biāo)準(zhǔn)各異的系統(tǒng)平臺和應(yīng)用，而非通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整合現(xiàn)有資源，構(gòu)建整體性綜合平臺。囿于編制資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層面沒有設(shè)立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，亦缺乏關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)決策設(shè)計部門、建設(shè)管理部門、應(yīng)用服務(wù)部門的職責(zé)分工，不利于日常協(xié)同管理[21]。不少職能部門將任務(wù)通過各類政務(wù)App下發(fā)至基層，同一類信息多頭填報、重復(fù)錄入、多頭提交，滋生“數(shù)字形式主義”，給本就繁雜的基層工作徒增煩擾。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手機(jī)安裝的工作軟件十多個、關(guān)注的公眾號數(shù)十個，使基層同志“望數(shù)生畏”，對數(shù)字化改革產(chǎn)生抵觸情緒。

(二)數(shù)據(jù)治理體系未建立，部門間協(xié)作存在障礙

現(xiàn)有基層數(shù)字政府建設(shè)沿襲傳統(tǒng)電子政務(wù)時期的流程思路，采用獨立建設(shè)模式，各部門獨自作出需求預(yù)算并就單個項目公開招投標(biāo)，整體方案互不通氣。例如，城管局建設(shè)的部分監(jiān)控系統(tǒng)與公安局已有系統(tǒng)相重復(fù)，建成后缺乏跨部門協(xié)作機(jī)制。層級間、部門間、業(yè)務(wù)間統(tǒng)籌不足，過多的應(yīng)用平臺自建，“小煙囪”嵌套于“大煙囪”之下，不利于實現(xiàn)整體智治。數(shù)字政府建設(shè)與運營的核心內(nèi)容是對政務(wù)數(shù)據(jù)的治理，各地雖然已經(jīng)建成省級或市級層面統(tǒng)一的政務(wù)云平臺、大數(shù)據(jù)中心，著力推進(jìn)各委辦局技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合與數(shù)據(jù)融合，但覆蓋“省市—縣區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—村居(社區(qū))”的數(shù)字治理體系尚未啟動建設(shè)?；鶎訑?shù)據(jù)共享程度和部門協(xié)作程度較低，數(shù)據(jù)治理更是處于概念階段。因缺乏數(shù)據(jù)回流機(jī)制，基層政府向上要數(shù)據(jù)困難，數(shù)據(jù)共享質(zhì)量差、時效差、能力差[22]，導(dǎo)致各委辦局業(yè)務(wù)隔離嚴(yán)重，各自為戰(zhàn)。各地雖然推出省級一體化政務(wù)服務(wù)平臺，但實際應(yīng)用中與一些部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)未能互聯(lián)互通。部分委辦局出于責(zé)權(quán)、保密、權(quán)限考慮，橫向數(shù)據(jù)共享交互仍存在困難，如稅務(wù)局、市場監(jiān)管局等垂直管理部門由于系統(tǒng)相對獨立，無法接口對接和調(diào)用數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)不能直接共享，致使“一網(wǎng)通辦”“一件事一次辦”“跨省通辦”等應(yīng)用場景創(chuàng)新無法協(xié)同推進(jìn)。上級要求縣區(qū)各部門把業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)錄入省政務(wù)服務(wù)平臺，因系統(tǒng)不通，多個業(yè)務(wù)部門的事項數(shù)據(jù)需人工進(jìn)行二次錄入，相當(dāng)部分的數(shù)據(jù)仍然采取線下獲取方式，導(dǎo)致時效性不強，增加工作量同時降低了工作效率。

(三)線上線下業(yè)務(wù)未融合，數(shù)字服務(wù)質(zhì)量需提升

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是以科層制為主的線下政府與扁平化為特征的線上政府之間頻繁互動，最終實現(xiàn)融合[23]。然而，基層數(shù)字服務(wù)模式與傳統(tǒng)線下服務(wù)體系存在結(jié)構(gòu)性張力，一些地區(qū)建設(shè)各自為政、管理各行其道、標(biāo)準(zhǔn)未能統(tǒng)一、數(shù)據(jù)互不聯(lián)通，線上線下難以深度融合。例如，廣東推廣“綜合窗口”受理模式，浙江推行無差別全科受理，但在中西部不少地區(qū)的縣區(qū)行政服務(wù)大廳，相關(guān)審批部門仍然是“物理式集中式”進(jìn)駐，無法實現(xiàn)“一窗受理”。部分縣區(qū)尚未打通一體化政務(wù)服務(wù)平臺和實體政務(wù)服務(wù)大廳后臺辦事系統(tǒng)，信息需多頭填報，線上線下辦事不同步。更有甚者，一些部門審批職能尚未進(jìn)駐大廳，辦事企業(yè)群眾仍需多頭跑、多頭辦，縣區(qū)級政務(wù)服務(wù)事項全程網(wǎng)辦率未達(dá)標(biāo)，高頻事項在基層“一件事一次辦”的數(shù)量不足。基層數(shù)字政府工作體系運行效率不高，堵點難點頻現(xiàn)，工作措施和方法不精準(zhǔn)，存在數(shù)字服務(wù)供給不足和供給過剩并存的結(jié)構(gòu)性矛盾，基層智慧黨建、數(shù)字政務(wù)、社會治理等各類數(shù)字治理與服務(wù)平臺分散建設(shè)，使用中存在網(wǎng)站信息更新慢、用戶反饋不及時、政務(wù)服務(wù)供給低效、App普及率和使用率偏低等問題。政務(wù)服務(wù)事項向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村居(社區(qū))延伸下沉不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居的自助服務(wù)機(jī)器形同虛設(shè)，離“就近辦”要求有差距。數(shù)字時代強調(diào)公私主體多元協(xié)作治理，然而基層數(shù)字平臺普遍缺乏在線參與及回應(yīng)功能，社會參與渠道不足，限制了數(shù)字治理中的社會參與。此外，一些基層群眾數(shù)字技能素養(yǎng)不足，難以有效獲取在線政務(wù)服務(wù)，數(shù)字鴻溝現(xiàn)象持續(xù)擴(kuò)大。

(四)基層干部數(shù)字素養(yǎng)不高，數(shù)字治理能力較弱

“技術(shù)的物質(zhì)構(gòu)件代表的僅是一個潛在的能力，只有當(dāng)智力結(jié)構(gòu)開始使用它的時候，技術(shù)才會對組織和個人產(chǎn)生實際的作用”[8](P3)?；鶎訑?shù)字政府改革不單單依托信息技術(shù)應(yīng)用，還需要依賴組織結(jié)構(gòu)設(shè)計及組織中的“人”，即基層干部的數(shù)字素養(yǎng)及其治理能力。數(shù)字素養(yǎng)包括數(shù)字認(rèn)知素養(yǎng)、數(shù)字能力素養(yǎng)、數(shù)字實踐素養(yǎng)等方面[24]，數(shù)字化工作方式與基層傳統(tǒng)工作方式存在一定的融合難度，基層干部普遍缺乏數(shù)字思維和數(shù)字技能，對數(shù)字政府建設(shè)理解不深刻，重視程度不夠，缺乏方向感和長遠(yuǎn)規(guī)劃，不具備用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)治理、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的習(xí)慣[25]，尚未掌握線上“鍵對鍵”與群眾溝通、了解社情民意、走網(wǎng)上群眾路線的本領(lǐng)。部分基層單位改革意識和動力不足，存在上熱下冷、整體聯(lián)動少、部門協(xié)調(diào)差的局面。目前，基層部門負(fù)責(zé)政務(wù)信息化項目的人才儲備較為薄弱，數(shù)據(jù)治理和分析應(yīng)用人才匱乏，且因待遇和晉升受限，技術(shù)崗位人員流失嚴(yán)重，致使基層數(shù)字治理無法深入。縣區(qū)政府信息中心或大數(shù)據(jù)管理局日常工作處理行政事務(wù)遠(yuǎn)多于技術(shù)實操，沒有時間進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。不少地方仍需要依托服務(wù)外包企業(yè)的技術(shù)人員支撐信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫運維，政府自身對信息化項目的掌控能力較弱。有些基層干部數(shù)據(jù)安全意識不強，存在數(shù)據(jù)倫理與隱私保護(hù)風(fēng)險，如疫情防控期間社區(qū)工作人員使用QQ、微信、問卷星收集居民身份證號碼等信息，經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)傳輸數(shù)據(jù)而非通過電子政務(wù)專網(wǎng)。

四、技術(shù)與結(jié)構(gòu)、制度的非適配性：改革問題根源解析

基層數(shù)字政府改革涉及思維理念的更新、權(quán)責(zé)關(guān)系的重構(gòu)、治理模式的創(chuàng)新、政府流程的再造、工作方式的轉(zhuǎn)變，涵蓋行政改革的主要方面，若要打破體制性固化局面，亟須頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃及相關(guān)配套改革共同推進(jìn)。然而，技術(shù)與結(jié)構(gòu)、制度之間存在一定非適配性，信息技術(shù)嵌入基層治理過程受制于官僚組織剛性約束[26]，無法克服部門壁壘、制度路徑依賴等固有體制性與制度性弊病。組織結(jié)構(gòu)與制度安排甚至能夠反作用于信息技術(shù)的設(shè)計和應(yīng)用，影響信息技術(shù)在基層政務(wù)管理與政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用效果。與此同時，信息技術(shù)工具本身存在應(yīng)用限度，對資金投入水平、治理主體能力有一定要求，且易產(chǎn)生“數(shù)字鴻溝”、信息泄露與網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險，影響了信息技術(shù)與基層治理有效融合程度。信息技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)、制度安排只有在不斷的嵌入、吸納、調(diào)適中，才能實現(xiàn)有效賦能，即政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所遵循的技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合過程。

(一)傳統(tǒng)行政體制掣肘，數(shù)字治理機(jī)構(gòu)設(shè)置不完備

“職責(zé)同構(gòu)”之下，政府層級間緊耦合，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍未脫離對上級政府“結(jié)構(gòu)重塑”“向下賦權(quán)”的依賴性，基層是上層體制結(jié)構(gòu)慣性的延續(xù)，缺乏改革自主權(quán)與創(chuàng)新空間。省市級數(shù)字政府建設(shè)面臨的行政壁壘與信息孤島問題，在基層改革中被進(jìn)一步放大。各委辦局均使用上級系統(tǒng)平臺，不同單位對同一個事項定義的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。本計劃以數(shù)字政府改革破解傳統(tǒng)弊病，但“大煙囪”之下的“小煙囪”強化了部門壁壘。例如，當(dāng)某個行政事項需要多部門協(xié)調(diào)處理時，因部門間權(quán)責(zé)不清晰、數(shù)據(jù)不連通，導(dǎo)致溝通成本高、協(xié)調(diào)難、效率低等，單就“企業(yè)注冊信息”一項，縣大數(shù)據(jù)管理局與市場監(jiān)管局存在數(shù)據(jù)共享障礙?；鶎訖C(jī)構(gòu)改革不徹底，機(jī)構(gòu)設(shè)置存在先天性問題，如縣級信息中心和電子政務(wù)中心分別設(shè)在縣委辦、縣政府辦，管理政務(wù)服務(wù)、電子政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)，而非按照“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌”整合于縣大數(shù)據(jù)管理局?？h大數(shù)據(jù)管理局由“一局兩中心”構(gòu)成，“兩中心”為大數(shù)據(jù)中心和政務(wù)服務(wù)中心，人員編制嚴(yán)重不足，公務(wù)員編制僅為個位數(shù)，政務(wù)服務(wù)中心綜合窗口均為勞務(wù)外包人員，人員流動大，培訓(xùn)不到位，服務(wù)能力較弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層面尚未設(shè)置大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，相應(yīng)任務(wù)落在黨政綜合辦和政務(wù)服務(wù)中心，編制和專業(yè)力量更為緊缺，由辦公室人員兼任或業(yè)務(wù)部門人員兼職，即使在廣東、浙江的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備數(shù)字政府改革基本知識與數(shù)字技術(shù)使用技能的人員很少，難以匹配數(shù)字政府建設(shè)與運營的大量專業(yè)工作要求。

(二)政策法規(guī)制度不健全，創(chuàng)新應(yīng)用缺乏明確依據(jù)

制度的重要功能是為政治中的行為主體提供激勵與約束。治理主體行為源于制度安排，激勵能夠在某種制度安排中產(chǎn)生，行為績效便取決于激勵強度。制度創(chuàng)新能夠使基層數(shù)字治理結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，行政效率提升同時降低成本，公共財政能力進(jìn)一步加強。當(dāng)前，基層數(shù)字政府改革專注于技術(shù)手段的應(yīng)用，忽視了制度層面的支持，缺乏政策制度與運行機(jī)制的謀劃，一攬子配套制度建設(shè)尚未跟進(jìn)，如技術(shù)層面的數(shù)據(jù)共享制度、運營運維制度，管理層面的信息化項目管理辦法，以及考評機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、交流機(jī)制等。省市印發(fā)的有關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)信息安全等文件在基層宣傳學(xué)習(xí)不到位，縣區(qū)直接修改文件抬頭下發(fā)，造成“制度空轉(zhuǎn)”局面。一些地方政策法規(guī)滯后于信息技術(shù)應(yīng)用，受相關(guān)立法缺失所限，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)未能確權(quán)，如何收費、歸誰所有，如何共享部門間數(shù)據(jù)、向社會開放數(shù)據(jù)、引入企業(yè)數(shù)據(jù)，均未有明確規(guī)定。與此同時，數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全問題困擾各地改革，一些干部懼怕因給出數(shù)據(jù)而出錯，不愿承擔(dān)政治風(fēng)險，固守原有制度的“變相路徑依賴”，在改革中懶政怠政。囿于基層政府創(chuàng)新能力和經(jīng)驗的不同，以及現(xiàn)有政策情況有別，且權(quán)力制度供給天生有著壟斷性，加之機(jī)制不完善等因子的共同作用，在制度變遷中基層政府發(fā)揮的作用偏離合法邏輯、效率邏輯的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致某些變異創(chuàng)新行為的產(chǎn)生。為避免改革創(chuàng)新過程中的偏差和異化，政府可以運用法律法規(guī)和制度環(huán)境的塑造來約束引導(dǎo)治理主體創(chuàng)新行動，以此化解改革風(fēng)險，并有助于克服官僚偏好，增強其改革收益預(yù)期，降低制度性交易成本。

(三)基層資源稟賦不同，財政資金投入難以全覆蓋

資金投入問題是數(shù)字化改革中信息技術(shù)有效應(yīng)用的主要桎梏。基層數(shù)字政府建設(shè)任務(wù)艱巨，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件耗資巨大，囿于不同地區(qū)資源稟賦差異，政務(wù)信息化投入兩極分化嚴(yán)重，不少地方未能建立數(shù)字治理的完整體系，面臨“已建成的地方任務(wù)繁重，沒有建成的地方寸步難行”的尷尬局面。受限于分級財政制度，基層數(shù)字政府建設(shè)需要依托本級預(yù)算，在缺乏上級統(tǒng)籌安排情況下，不同地區(qū)改革步調(diào)不一致、數(shù)字治理水平參差不齊。例如，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政資金較為緊張，縣區(qū)一級政務(wù)信息化投入僅能滿足基本需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級尚未將政務(wù)信息化納入財政預(yù)算，無力承擔(dān)系統(tǒng)與應(yīng)用建設(shè)支出。一些基層數(shù)字政府處于“不完全建設(shè)”“半拉子工程”局面，前期投資建成了平臺應(yīng)用，但后期運營維護(hù)和數(shù)據(jù)治理經(jīng)費不足，日常工作中只能“人工操作+電腦運行”同時進(jìn)行，或建成的平臺應(yīng)用因功能有限無法滿足上級新任務(wù)新政策要求而被棄之不用，或上級有新的系統(tǒng)平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)，基層單位需要重新建設(shè)對接，造成有限財政資源的浪費。與此同時，一些經(jīng)濟(jì)條件較好的縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，或具備充裕財力引入技術(shù)外包企業(yè)，或招募一批專業(yè)人才保障改革實施，創(chuàng)新性完成數(shù)字治理工作。長此以往將拉大基層政府之間的數(shù)字化發(fā)展差距，不利于跨層級跨地區(qū)互聯(lián)互通。

(四)政企協(xié)作機(jī)制缺失，技術(shù)供給與需求間不匹配

“行政官僚在執(zhí)行政策及復(fù)雜計劃方面的專業(yè)知識對于發(fā)展基于信息的治理而言是至關(guān)重要的”，“私人承包商可以在信息系統(tǒng)方面提供專業(yè)知識。但只有政府內(nèi)部的專家才能重新設(shè)計他們的內(nèi)部系統(tǒng)和決策流程；他們重新設(shè)計的方式應(yīng)該符合各種各樣的法律、規(guī)章制度、歷史和實踐知識等因素，這些因素是設(shè)計和執(zhí)行可行性系統(tǒng)所必需的”[8](P79)。當(dāng)前，基層政府缺乏足夠技術(shù)力量與專業(yè)人才開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作，因而必須依托技術(shù)企業(yè)，將政務(wù)信息化項目外包給企業(yè)，然而，數(shù)字政府建設(shè)的政企合作模式處于探索之中，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制尚未明確，致使建設(shè)與運營過程問題頻現(xiàn)。出于保密需要，有些工作事項不便交由外包企業(yè)完成，出現(xiàn)“會干的不能用，能用的不會干”情況。受限于政府部門的“行政語言”與外包企業(yè)的“技術(shù)語言”難以完全匹配，基層數(shù)字政府建設(shè)需求調(diào)研不精準(zhǔn)，作出的系統(tǒng)平臺無法回應(yīng)業(yè)務(wù)需要，解決不了基層治理的突出問題，陷入了“實戰(zhàn)中不管用、基層干部覺得不好用、群眾感到不受用”窘境。我國中西部的縣區(qū)政府大力引入業(yè)內(nèi)頭部技術(shù)企業(yè)承建，但這些企業(yè)缺乏本地化深入，僅把先前模塊化方案照搬照抄過來，一經(jīng)建設(shè)驗收完畢，技術(shù)人員抽身前往下個市場，無法保障后續(xù)運營運維。縣區(qū)各局沒有相關(guān)信息化科室，數(shù)字政府項目交付后沒有專職人員負(fù)責(zé)運營，一旦外地廠家響應(yīng)不及時，項目運行實效性較差，一段時間無法滿足業(yè)務(wù)要求后，只能恢復(fù)到傳統(tǒng)線下工作模式。

五、擺脫“技術(shù)嵌入性困境”：基層數(shù)字政府改革的未來趨向

在技術(shù)賦能帶來的紅利下，傳統(tǒng)行政管理體制和權(quán)力運行機(jī)制對于基層改革創(chuàng)新的桎梏將會被技術(shù)力量破解或通過技術(shù)手段規(guī)避，基層政府主動將網(wǎng)絡(luò)平臺、系統(tǒng)應(yīng)用與信息數(shù)據(jù)嵌入行政管理體制，技術(shù)賦能與技術(shù)賦權(quán)的雙重作用增加了體制的韌性及載荷，開放式、多中心、虛擬化、整體性的數(shù)字治理模式將穿透科層制“黑箱”，透明、開放、跨界、共享、協(xié)作將成為基層治理新格局的顯著特征。必須注意的是，技術(shù)紅利無法完全取代組織變革與制度創(chuàng)新、權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來的效用，最佳的技術(shù)嵌入增進(jìn)治理績效應(yīng)遵循數(shù)字化轉(zhuǎn)型方法，通過組織、制度、場景、能力與技術(shù)應(yīng)用同步的創(chuàng)新來實現(xiàn)，由此增益技術(shù)理性與基層治理的有效互動，擺脫“技術(shù)嵌入性困境”，從“賦能式創(chuàng)新”逐漸邁向“重構(gòu)式變革”。

(一)優(yōu)化數(shù)字政府組織架構(gòu)，健全改革配套制度規(guī)則

明確一體化改革思路，將縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等數(shù)字政府建設(shè)納入省市整體規(guī)劃，為其提供全方位支持幫助，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同基層地區(qū)之間平衡發(fā)展的問題，協(xié)同推進(jìn)基層數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、智慧城市、智慧社區(qū)(未來社區(qū))、數(shù)字鄉(xiāng)村等重點領(lǐng)域數(shù)字化改革，最大化利用行政資源，避免各自為政、重復(fù)建設(shè)造成的資源浪費，實現(xiàn)城鄉(xiāng)數(shù)字政府一體化發(fā)展。進(jìn)一步明確縣區(qū)大數(shù)據(jù)管理局職能定位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成立數(shù)字政府改革工作專班，建立“一把手”掛帥的數(shù)字政府改革領(lǐng)導(dǎo)小組常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制，形成橫向聯(lián)動、縱向貫通、整體協(xié)作的基層數(shù)字政府改革工作協(xié)同體系。進(jìn)一步完善基層政府功能架構(gòu)，以全省全市一體化平臺應(yīng)用建設(shè)為基礎(chǔ)，探索基層數(shù)字政府運行機(jī)制。與此同時，注重改革配套制度建設(shè)，健全數(shù)字政府建設(shè)與政府職能履行的數(shù)字規(guī)則體系，提升治理主體對制度的認(rèn)知水平和行為模式[27]。例如，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保各地數(shù)字政府建設(shè)有規(guī)可循；完善項目審批機(jī)制，各部門計劃自建的系統(tǒng)應(yīng)報大數(shù)據(jù)管理局和發(fā)改委統(tǒng)一審批；優(yōu)化預(yù)算管理制度，將基層數(shù)字政府建設(shè)和運營支出納入專項資金池；完善合作與激勵機(jī)制，拓展資金來源渠道，社會治理項目由公共財政完全承擔(dān)，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及社區(qū)數(shù)字服務(wù)項目可由第三方收費提供；健全數(shù)據(jù)要素管理制度，有效治理、有序開放、按需共享數(shù)據(jù)。

(二)推動建設(shè)運營有機(jī)銜接，完善基層數(shù)據(jù)治理體系

技術(shù)賦能基層治理是一個循環(huán)往復(fù)、持續(xù)迭代的過程，數(shù)字政府建設(shè)須“循序漸進(jìn)”，摒棄“畢其功于一役”的思路及做法，建設(shè)的同時注重持續(xù)運營和迭代升級。整合縣區(qū)各部門信息技術(shù)資源，組建數(shù)字政府運營中心，負(fù)責(zé)建成后的運營運維工作，同時指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建設(shè)運營。將省市層面數(shù)字政府國資公司的優(yōu)勢資源力量下沉基層，設(shè)置縣區(qū)子公司，省市承建統(tǒng)一的“云、網(wǎng)、數(shù)、端”公共支撐平臺等共性能力，縣區(qū)在數(shù)字底座基礎(chǔ)上著眼于本地特點、產(chǎn)業(yè)和規(guī)劃，開發(fā)建設(shè)特色應(yīng)用。省市統(tǒng)建并向基層延伸“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”基礎(chǔ)平臺，加快省市政務(wù)云建設(shè)，統(tǒng)一調(diào)度云資源，省市層面打通與垂直管理部門的系統(tǒng)平臺，理順業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)歸集、共享與回流機(jī)制。在建設(shè)市縣區(qū)兩級數(shù)據(jù)中心和數(shù)據(jù)大腦基礎(chǔ)上，逐步部署各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“數(shù)據(jù)小腦”資源池，向基層推廣使用政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺，強化各級數(shù)據(jù)中心對接，簡化數(shù)據(jù)申請流程，推動數(shù)據(jù)有序回流，形成多源匯聚、上下流通、關(guān)聯(lián)融合、高效共享的公共數(shù)據(jù)資源體系。賦能基層增強數(shù)據(jù)治理、開發(fā)應(yīng)用、數(shù)據(jù)運營與集成服務(wù)能力，摸清政務(wù)數(shù)據(jù)資源底數(shù)，形成標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的系統(tǒng)清單、數(shù)據(jù)清單和需求清單。整合各類信息報表填報系統(tǒng)，避免多頭提交、重復(fù)采集和二次錄入，為基層減負(fù)增效。

(三)構(gòu)建明晰化的權(quán)責(zé)體系，拓展多跨協(xié)同應(yīng)用場景

技術(shù)嵌入帶來基層治理主體間關(guān)系的改變，這一改變通過治理場景的重塑得以體現(xiàn)?；鶎訑?shù)字政府改革應(yīng)立足為企業(yè)和群眾全周期、全鏈條管理服務(wù)，有序推進(jìn)基層事務(wù)“一件事一次辦”業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造、上云運行、閉環(huán)管理，從根本上破解基層職責(zé)不清、力量不強、效率不高、保障不力等問題。聚焦政府履職與基層治理實際需求，按照“共性+個性”原則，推進(jìn)市縣區(qū)職能部門賦能基層，明確部門間權(quán)責(zé)邊界，厘清縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)工作界面，解決部門職責(zé)不清的問題。構(gòu)建市縣區(qū)一體、業(yè)務(wù)協(xié)同的整體政府運行機(jī)制，推動層級間、條塊間、部門間權(quán)責(zé)一致、分工合理、協(xié)同高效。針對基層治理難點堵點痛點問題，整合各職能部門系統(tǒng)平臺，謀劃建設(shè)基層治理綜合平臺，推動基層服務(wù)、治理和監(jiān)管“一張網(wǎng)”，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級、跨部門數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，提升基層末端執(zhí)行力。圍繞基層治理“高效處置一件事”出發(fā)點，摸清政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、社會治理、應(yīng)急管理、監(jiān)管執(zhí)法等事項底數(shù)，建立統(tǒng)一的事項梳理標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化的事項清單、權(quán)責(zé)清晰的職責(zé)劃分、多跨協(xié)同的應(yīng)用場景，明確管理對象、管理主體、責(zé)任邊界和標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)流程，梳理形成事項清單、職責(zé)清單、場景清單，實現(xiàn)清單管理與基層治理綜合平臺融合，促進(jìn)服務(wù)協(xié)同、治理協(xié)同和監(jiān)管協(xié)同。

(四)提升干部數(shù)字技能素養(yǎng)，增強基層數(shù)字治理能力

技術(shù)嵌入和賦能基層治理對治理主體提出更高的數(shù)字治理能力要求，以避免技術(shù)先進(jìn)性效度被管理滯后性所抵消[26]。應(yīng)健全基層干部數(shù)字技能與數(shù)字素養(yǎng)的培訓(xùn)機(jī)制，通過分層分類培訓(xùn)，先進(jìn)地區(qū)跟班學(xué)習(xí)、前沿領(lǐng)域?qū)ｎ}培訓(xùn)等方式，強化基層干部對數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、網(wǎng)絡(luò)安全等內(nèi)容的理解認(rèn)識，培育數(shù)字惠民理念，塑造數(shù)字化思維，增強數(shù)字化適應(yīng)力、創(chuàng)造力。完善基層數(shù)字人才保障機(jī)制，高端人才方面，依托縣區(qū)數(shù)字政府國資公司，從頭部企業(yè)和科研院所引進(jìn)本地籍貫人才；基礎(chǔ)人才方面，制定專職崗位需求計劃，有效引導(dǎo)返鄉(xiāng)大學(xué)生就業(yè)，與高校等專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，培養(yǎng)一批既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的復(fù)合型人才充實到縣區(qū)大數(shù)據(jù)管理部門，發(fā)揮對基層數(shù)字化改革的組織、指導(dǎo)和支撐作用。推行首席信息官制度，由縣區(qū)職能部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)分管數(shù)字政府建設(shè)工作的行政副職兼任首席信息官。該崗位負(fù)責(zé)貫徹落實上級任務(wù)部署，組織制訂本級數(shù)字政府發(fā)展規(guī)劃和實施方案，統(tǒng)籌部門間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，負(fù)責(zé)本級數(shù)據(jù)治理和多跨協(xié)同場景融合創(chuàng)新，根據(jù)內(nèi)外部數(shù)據(jù)需求開展數(shù)據(jù)共享、公開和開發(fā)利用工作，推動公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)深度融合，推進(jìn)重點領(lǐng)域應(yīng)用場景落地實施。此外，首席信息官需積極協(xié)調(diào)企業(yè)社會等多方資源，推動本級數(shù)字政府運營機(jī)構(gòu)和政企合作生態(tài)建設(shè)。