云南生物多樣性的公安執(zhí)法保護研究

邱 靜

(云南警官學院，云南·昆明 650223)

一、問題的提出

生物多樣性關系人類福祉，是人類賴以生存和發(fā)展的重要基礎。我國憲法明確規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！?1)《中華人民共和國憲法》第26條。。我國生物資源豐富，而經(jīng)濟社會發(fā)展的同時已付出生物多樣性被嚴重破壞的代價，人類的現(xiàn)實生存和可持續(xù)發(fā)展受到威脅。公安警察執(zhí)法權的權威性、威懾性和強制性是開展生物多樣性執(zhí)法保護的有力保障，是生物多樣性保護工作取得良好效果的有力支撐。離開了警察的執(zhí)法，打擊破壞生物多樣性的違法犯罪活動會受到較大影響。比如：美國環(huán)保調(diào)查署在沒有警察權之前，調(diào)查人員只能冒著風險采取最溫和的行動進行調(diào)查，當他們看到多氯化聯(lián)苯的貨車，由于沒有相關的權力，只能眼睜睜看著貨車一路泄漏直到警方進行攔截。(2)邢捷.現(xiàn)代環(huán)境警察制度[M].北京：中國社會科學出版社.2020.通過對知網(wǎng)、維普、萬方等平臺進行檢索后發(fā)現(xiàn)，只有一些關于森林公安執(zhí)法或環(huán)境警察制度的研究，關于公安對生物多樣性進行保護執(zhí)法的文獻很少，研究公安生物多樣性執(zhí)法有利于持續(xù)對我國生物多樣性進行保護，同時有利于服務生態(tài)安全屏障建設的國家戰(zhàn)略需求。

二、生物多樣性公安執(zhí)法保護的模式

根據(jù)國內(nèi)外警察執(zhí)法保護生態(tài)安全的經(jīng)驗，公安執(zhí)法保護生物多樣性主要有三種模式。第一，以生態(tài)環(huán)境部門為主導模式。2019年以前，我國森林公安就是采取這樣的模式，森林公安設置林業(yè)部，同時接受公安的管理。但是，從我國公安改革的實踐看，這種模式會影響警察權的統(tǒng)一、高效和權威，不適合我國的國情。第二，以公安為主導的模式。就是在公安系統(tǒng)內(nèi)建立一支專門的警察隊伍，從事生物多樣性的執(zhí)法保護。這種模式不但能統(tǒng)一公安的執(zhí)法權，也能加強公安執(zhí)法的專業(yè)性和效率。從我國公安實踐看有較好的成果和經(jīng)驗。(3)云南在2008年成立了環(huán)境保護分局，在打擊環(huán)境違法犯罪方面取得了顯著的成績。第三，聯(lián)動協(xié)作的模式。這種模式是指生態(tài)環(huán)境部門與公安機關聯(lián)合執(zhí)法以保護生物多樣性。從機構改革的趨勢看，這種模式是最適合我國國情的一種模式。2019年森林公安改變了由林業(yè)部和公安部雙重領導的模式，全部轉為公安，公安部開始建立環(huán)食藥偵部門，專門負責環(huán)境、食品、藥品等領域的犯罪偵查。目前云南省就是森林公安與環(huán)食藥偵部門合并辦案。

三、云南生物多樣性公安執(zhí)法保護存在的問題

(一)生物多樣性公安執(zhí)法保護的現(xiàn)狀問卷調(diào)查——以云南省環(huán)食藥偵骨干能力提升班學員為樣本

2021年，云南省公安廳將打擊生態(tài)環(huán)境、生物安全、森林草原領域犯罪等職責進行系統(tǒng)整合，將打擊侵犯知識產(chǎn)權犯罪職責與打擊食品藥品、偽劣商品犯罪等職責進行有機融合，報請云南省委編辦批復同意，以“一個機構、兩塊牌子”的模式，在云南省公安廳森林警察總隊加掛云南省公安廳生態(tài)環(huán)境與食品藥品犯罪偵查總隊牌子，統(tǒng)一承擔打擊生態(tài)環(huán)境、食品、藥品和知識產(chǎn)權、森林草原、生物安全等領域違法犯罪的職責。2021年10月，課題組成員以云南省環(huán)食藥偵骨干能力提升班學員(197人)為對象，在關于生物多樣性保護中存在的問題、執(zhí)法難點和原因等方面采用電子調(diào)查的方式進行了問卷調(diào)查。民警們認為主要存在以下問題(4)括號內(nèi)為問卷調(diào)查的投票比例。。第一，執(zhí)法方面：權責不清(60.41%)、執(zhí)法措施與手段落后(61.42%)、科技手段應用不足(其中通過先進科技設備發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法線索僅為26.4%)。第二，在部門配合方面：合作意識不強、部門缺乏協(xié)調(diào)與配合(76.14%)、缺少有效的聯(lián)動機制。第三，在國際執(zhí)法合作方面，警察合作的機制不暢(96.95%的民警沒有參加過國際合作)。

(二)問題及分析

通過問卷調(diào)查并結合相關文獻資料進行分析、研究，發(fā)現(xiàn)云南公安生物多樣性執(zhí)法保護工作中存在的問題主要有：

1.執(zhí)法方面

(1)權責不清，導致部門之間協(xié)作不暢。在機構設置方面，我國承擔生物多樣性執(zhí)法保護的部門細分為林業(yè)、漁業(yè)、公安、城建等諸多部門。大多數(shù)情況下，公安在執(zhí)法中需要同其他部門聯(lián)合執(zhí)法，才能完成執(zhí)法工作。由于在立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督等方面存在權限不夠清晰明確的問題，部門之間協(xié)作不順暢，影響了執(zhí)法效果。

(2)科技手段應用不足。公安在執(zhí)法過程中雖然也使用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等手段，但是真正通過科技手段發(fā)現(xiàn)犯罪線索等情況基本很少。執(zhí)法中對先進的科技手段應用較少，導致針對破壞生物多樣性的違法犯罪行為預防不足，往往具有被動性和事后性，同時案件辦理的效率和質量也得不到提升。

(3)人員素質、能力亟待提高。從環(huán)食藥偵對執(zhí)法人員的構成看，多數(shù)執(zhí)法人員沒有接受過專業(yè)系統(tǒng)培訓，更達不到復合型人才的要求，大部分警察并不是專職從事生物多樣性保護工作。另外，大部分公安院校也沒有專業(yè)性的課程設置。這導致現(xiàn)有的執(zhí)法人員素質參差不齊，普遍專業(yè)素質不高，國家相關的生物多樣性保護規(guī)定無法被執(zhí)法人員準確理解，并貫徹執(zhí)行。從云南來看，地理環(huán)境多樣、生物資源豐富，生物多樣性執(zhí)法保護工作任務重，然而，由于執(zhí)法人員少且素質參差不齊，執(zhí)法效果不能達到理想狀態(tài)。

(4)經(jīng)費和裝備保障不足。云南公安生物多樣性經(jīng)費和裝備保障不足，成為制約公安機關打擊效能的“瓶頸”。在經(jīng)費方面，公安機關無法充分保障偵查辦理生物多樣性刑事案件所需的高額費用。比如偵查辦理污染環(huán)境刑事案件時的鑒定環(huán)節(jié)，根據(jù)污染環(huán)境刑事案件的證據(jù)規(guī)格，公安機關需要聘請有司法鑒定資質證照的機構進行有關鑒定。一是在決定是否立案前，需要對涉案污染物進行性質鑒定，確定其是否為危險廢物；二是在偵查終結前，需要對污染環(huán)境犯罪行為造成的危害后果進行生態(tài)環(huán)境損害評估。前者決定了有關行為的罪與非罪，后者則是審判量刑和提起公益訴訟的重要依據(jù)，均為偵查過程的必經(jīng)環(huán)節(jié)。因為資質證照和鑒定能力的原因，生態(tài)環(huán)境行政部門大多無法開展此類鑒定工作，公安機關只能聘請第三方機構進行鑒定。根據(jù)鑒定項目的復雜程度，涉案污染物性質鑒定的費用由數(shù)千元至數(shù)萬元不等；根據(jù)生態(tài)環(huán)境被破壞的嚴重程度，損害評估的費用由數(shù)萬元至數(shù)十萬元不等。在裝備保障方面存在的問題，如：對于破壞生態(tài)環(huán)境的污染行為，如果既沒有專業(yè)人員的輔助，也沒有先進的儀器和設備，執(zhí)法人員沒有辦法充分了解污染的情況，很難組織證據(jù)，從而限制了打擊違法犯罪的實效。

2.部門配合方面

(1)合作意識不強。公安在偵辦生態(tài)環(huán)境方面的案件前，需要其他生態(tài)環(huán)境行政部門的配合。比如：環(huán)偵食藥部門在對污染環(huán)境行為立案偵查前，需要由生態(tài)環(huán)境部門對涉案污染物進行性質鑒定；森林部門在對破壞森林資源行為立案偵查前，需要由自然資源和規(guī)劃部門對被濫伐、盜伐的林木數(shù)量進行核定，或對涉案陸生野生動物的種屬進行鑒定；治安警察在對非法占用農(nóng)用地、非法采礦行為立案偵查前，需要由自然資源和規(guī)劃部門對農(nóng)用地和礦產(chǎn)資源被破壞的程度進行認定；在對非法捕撈水產(chǎn)品或破壞珍貴、瀕危水生野生動物資源行為立案偵查前，需要由海洋發(fā)展和漁業(yè)部門對涉案水產(chǎn)品價值進行核定，或對涉案水生野生動物的種屬進行鑒定。因此，生態(tài)環(huán)境行政部門和公安機關的有序銜接和有效協(xié)作，是實現(xiàn)運用刑事司法手段履行生態(tài)環(huán)境治理職能的前提，然而實踐中的真實狀態(tài)卻并不理想。從調(diào)查看，大部分案件都是群眾舉報得以發(fā)現(xiàn)線索，公安對明顯涉嫌犯罪的破壞生態(tài)環(huán)境行為進行查處后，再聯(lián)系生態(tài)環(huán)境行政部門介入，要求其補充出具有關認定、核定或鑒定，對有關行為是否構成犯罪進行“追認”。

(2)缺少有效的聯(lián)動機制。雖然生態(tài)環(huán)境行政部門也會向公安機關移交少量的破壞生態(tài)環(huán)境刑事案件，但這種移交往往建立在特定條件下，并非常態(tài)化的銜接與協(xié)作，缺乏深層次的聯(lián)勤聯(lián)動。缺少有效的聯(lián)動機制會造成證據(jù)滅失風險大、證據(jù)獲取難度高、違法人員聞風潛逃、辦案時間長、以罰代刑、違法辦案、以權謀私、辦件辦理質量低等情況發(fā)生。

3.國際執(zhí)法合作方面

國際執(zhí)法合作嚴重不足。生物多樣性的保護是一個區(qū)域性、國際性的問題，云南地處邊境，與南亞、東南亞國家毗鄰，有4060公里的邊境線，此外還有瀾滄江、怒江、獨龍江、大盈江和紅河等多條國際河流，因水陸空物種的遷徙等引發(fā)的生物多樣性保護問題比較常見。但是，從調(diào)查情況看，云南公安機關開展國際合作打擊破壞生物多樣性的違法犯罪活動幾乎沒有，調(diào)查中96.95%的民警從未接觸過國際合作的執(zhí)法。

四、云南生物多樣性公安執(zhí)法保護的相關建議

公安承擔著預防和打擊破壞生物多樣性違法犯罪的重要職責，其執(zhí)法所涵蓋的領域廣，集行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法職能于一身，充分發(fā)揮其執(zhí)法效能有利于震懾和遏制破壞生物多樣性的違法犯罪行為。

(一)執(zhí)法方面

1.立法上明確公安及其他執(zhí)法機關的職責權限，理順公安與其他部門之間的關系

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有整體性、要素流動性的特點，以行政區(qū)劃為單位管理環(huán)境不利于綜合統(tǒng)籌管理。因此，需要打破行政區(qū)劃，根據(jù)環(huán)境要素的分布、流動狀況，將我國劃分成若干環(huán)境管理區(qū)，設置相應的機構履行環(huán)境管理職能，向其配置充分、獨立的環(huán)境管理權和環(huán)境執(zhí)法權，并承擔相應的環(huán)境管理責任。同時明確公安在生物多樣性保護中的職責，厘清公安與其他部門的職責權限，避免效率低下，出現(xiàn)問題相互推諉責任等諸多不良現(xiàn)象。

2.多措并舉，提升生物多樣性警察隊伍執(zhí)法能力

其一，生物多樣性的保護需要具備專業(yè)的知識，應當定期組織民警進行培訓，包括法律、環(huán)境科學、生物、化學、衛(wèi)生檢測、應急處置等各方面的知識。美國紐約州負責生態(tài)執(zhí)法的警察，除了接受常規(guī)的訓練，還要接受專業(yè)知識的訓練，比如：化學分析。馬塞諸州的“環(huán)境打擊部隊”中，除警察外，還配備科學家、工程師等，彌補警察專業(yè)知識不足的問題。德國的環(huán)境警察需要接受至少一年半的專業(yè)訓練，包括學習本國及歐盟大量的環(huán)保法規(guī)，以及環(huán)保執(zhí)法工具及設施的應用，上崗前還要經(jīng)過考試。(5)邢捷.現(xiàn)代環(huán)境警察制度[M].北京：中國社會科學出版社.2020.俄羅斯的生態(tài)執(zhí)法警察，大多接受過高等教育，而且還補充法學、生態(tài)領域的專業(yè)人員進入執(zhí)法隊伍。其二，公安機關招錄警察時除了公安院校的學生外，還可以面向法學、生物、化學等方向進行招錄。在公安院校學生培養(yǎng)方面，建議在全國公安院校設置有利于推動生物多樣性執(zhí)法保護的專門專業(yè)，如南京森林警察學院已設置食品藥品環(huán)境犯罪偵查技術專業(yè)，為全國首設專業(yè)。其三，為建立一支正規(guī)化、專業(yè)化的公安生物多樣性執(zhí)法隊伍，需創(chuàng)新和完善生物多樣性執(zhí)法公安人才發(fā)展機制。從實際出發(fā)，加強與公安院校和社會院校合作，聯(lián)合培養(yǎng)專業(yè)人才，開展崗位素質能力認證、等級達標考核和檢驗鑒定資格評審，遴選專家人才，建立食藥環(huán)偵“專家人才庫”“偵查破案人才庫”“大數(shù)據(jù)作戰(zhàn)專業(yè)人才庫”等。其四，實行“新人新辦法”，制定生態(tài)警察執(zhí)法業(yè)務能力標準，對新進生態(tài)警察設置一定的門檻。以此推進生態(tài)警察的規(guī)范化建設和專業(yè)化建設，為生物多樣性執(zhí)法提供人才隊伍保障。

3.加大經(jīng)費投入并逐漸保障執(zhí)法裝備配置到位

中央、省、市、縣級政府加大對生態(tài)警察執(zhí)法經(jīng)費的投入。國家和地方應該在人均公用經(jīng)費、警用裝備、執(zhí)法執(zhí)勤用車、基礎設施建設、后勤保障、薪資福利方面向生態(tài)警察傾斜。比如可以設立生態(tài)警察津貼；對具有相關執(zhí)業(yè)資格證的民警增加薪酬或給予一次性獎勵；不斷完善辦案激勵機制，以提高民警的工作積極性和工作熱情。

逐漸保障執(zhí)法裝備配置到位，提高環(huán)境執(zhí)法科技水平，拓寬執(zhí)法方式，深入探索智能化執(zhí)法。讓先進技術更好賦能生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法工作，實現(xiàn)第一時間發(fā)現(xiàn)問題線索，第一時間核實問題情況，第一時間固定違法證據(jù)的高效執(zhí)法模式。比如杭州市生態(tài)環(huán)境局富陽分局引進了無人機進行執(zhí)法，不僅高效而且精準。無人機具有機動性能強、視野范圍廣、使用方便等優(yōu)點，可完成執(zhí)法監(jiān)督檢查、空中調(diào)查取證等工作，能極大提升生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法智能化水平。(6)微信公眾號：浙江生態(tài)環(huán)境.“無人機助力精準執(zhí)法 環(huán)境違法無處遁形”.2021.10.19.

(二)部門配合方面

1.建立聯(lián)動執(zhí)法機制

第一，確定聯(lián)絡員。為了更好地做好生物多樣性保護工作，生態(tài)環(huán)境部門、檢察院與公安機關應當確定聯(lián)絡員，負責協(xié)調(diào)雙方的聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)作工作。第二，召開聯(lián)席會議。生態(tài)環(huán)境部門、檢察院與公安應當定期召開聯(lián)席會議，通報案件情況，遇到的新問題、新情況，進行案件研判，制定工作方案，對可能發(fā)生的風險繼續(xù)評估與防范。第三，啟動聯(lián)動機制。確定聯(lián)動機制啟動的理由，當生態(tài)環(huán)境部門、檢察院與公安需要聯(lián)合開展專項行動，或者可能引發(fā)群體性事件，或者涉嫌犯罪，公安需要提前介入，或者公安在偵辦案件中需要生態(tài)環(huán)境部門配合勘查、鑒定、檢驗、評估等情況時，生態(tài)環(huán)境部門或公安均可以申請啟動聯(lián)動機制。常規(guī)的程序中，檢察機關一般是在公安報捕后才介入案件，而公安部門完成報捕程序也有個過程，一定程度上影響了辦案的效率和質量。啟動聯(lián)動機制后，避免了比如違法窩點被搗毀，但企業(yè)負責人聞風潛逃等情況發(fā)生。環(huán)保、公安、檢察院等部門聯(lián)動出擊，大大提高了辦案效率，加大了對違法人員的震懾力。環(huán)保部門在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法犯罪時，公安部門提前介入，詳查案件經(jīng)過，控制涉案人員；檢察部門關口前移，適時介入，引導偵查；涉嫌環(huán)境污染犯罪案件需要時，環(huán)保部門需及時提供環(huán)境監(jiān)測或者技術支持；多部門適時對重大案件進行聯(lián)合掛牌督辦。聯(lián)動機制的震懾作用不僅是針對犯罪分子，同樣適用于執(zhí)法人員。聯(lián)合辦案，執(zhí)法人員枉法瀆職就沒有可乘之機，有效提高了辦案的透明度和執(zhí)法人員的清廉度，能大大提高生物多樣性保護案件辦理的質量和效率。

2.構建信息通報機制、工作交流機制和數(shù)據(jù)分享機制

生態(tài)環(huán)境部門與公安之間應當建立信息分享平臺，一方面可以及時掌握違法犯罪的動態(tài)，另一方面可以及時發(fā)現(xiàn)問題，達到預防和綜合治理的目的。比如可以通過組建微信工作群等方式快速傳達信息，對于案情重大或涉密性的案件及時函告、移送相關部門，由檢察院積極介入法律監(jiān)督、法院加強審判強化司法保障，公安部門提前介入，解決因部門單打獨斗、難以全面掌握違法犯罪線索、錯過辦案時機的執(zhí)法困境，提高對生態(tài)環(huán)境破壞違法犯罪打擊力度。同時執(zhí)法部門應定期開展案例評析、基層送教、學習交流等活動，采取“一案一法一技一策”講評、精品案件展播、破案能手事跡報告等方式，總結辦案經(jīng)驗教訓，研究破壞生物多樣性違法和犯罪行為的規(guī)律特點，制定打擊對策建議，加強打擊新型犯罪戰(zhàn)法總結提煉、創(chuàng)新交流、推廣應用和成果轉化分享。

(三)國際執(zhí)法合作方面

加強國際執(zhí)法合作。云南與相鄰國家間就生物多樣性執(zhí)法保護可以開展定期會晤、聯(lián)合行動演練、警務執(zhí)法培訓，情報交流共享、執(zhí)法培訓、取證與追逃等方面的合作，開展聯(lián)合打擊破壞生物多樣性環(huán)境犯罪專項行動，積極發(fā)展國際警務執(zhí)法多邊或雙邊合作，以實現(xiàn)打擊跨境非法犯罪執(zhí)法合作的國際化和常態(tài)化。雖然生物多樣性保護屬于非傳統(tǒng)安全領域的內(nèi)容，生物多樣性公安執(zhí)法的國際合作尚處于探索、起步階段，該領域的公安執(zhí)法國際合作意識還有待進一步加強。但公安機關在反恐、禁毒、打擊人口販賣、電信詐騙國際合作等方面，成果斐然，這為公安機關打擊跨國、跨區(qū)域生物多樣性犯罪合作提供了經(jīng)驗、奠定了基礎。