“治理”概念的濫用與重述*

姜士偉

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

“古今之變”和“中西之別”是理解和使用“治理”概念的基本尺度。自從黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①新華社.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.（2014-02-13）［2021-08-19］.http：//www.hprc.org.cn/wxzl/wxysl/jiangyilai/18cqgdbdh/3zqh/201402/t20140213_4079048.html命題以來，以“治理”為題的學(xué)術(shù)研究成果數(shù)量激增②作者檢索中國知網(wǎng)中文期刊數(shù)據(jù)庫，“治理”為題的文獻(xiàn)檢索結(jié)果共計(jì)242888條，其中題目涉及“政府”“國家”的文獻(xiàn)18367條，這些文獻(xiàn)中絕大部分是2013年以后發(fā)表的，共計(jì)14737篇，比例高達(dá)80.2%。檢索時(shí)間為2021年8月19日。，“治理”已經(jīng)成為國家、政府研究的核心話語體系③作者檢索中國知網(wǎng)中文期刊數(shù)據(jù)庫，2013年以來，“政府”“國家”為題的期刊文獻(xiàn)210325篇，其中題目涉及“治理”的文獻(xiàn)共計(jì)9953篇，文獻(xiàn)占比46.6%，這意味著“治理”的話語體系已經(jīng)成為“國家”“政府”研究的主流話語，占據(jù)這話語體系的半壁江山。，形成了“言必‘治理’”的現(xiàn)象。但是，作者在對這些研究成果梳理過程中發(fā)現(xiàn)：當(dāng)學(xué)者們聚焦“國家治理體系和治理能力”研究的時(shí)候，缺乏對“治理”這一概念的基礎(chǔ)性理論研究，要么將其視為傳統(tǒng)話語中的“治國理政”，要么簡單地等同于西方治理理論的“多元共治”，存在“治理”概念誤解的普遍現(xiàn)象。更有甚者則是誤解基礎(chǔ)上的概念濫用，試圖以“多元共治”的概念內(nèi)涵出發(fā)從而提出中國治理的多元化主張，用西方尺子衡量中國現(xiàn)實(shí)，成為判定中國模式成敗的潛在的理論支撐，將“治理”發(fā)展成為“否定性理論”概念。作者認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的根本原因有二：一方面是因?yàn)閷W(xué)者們概念研究的興趣不濃，大量的智力資源投放于治理模式的研究；另一方面則是概念研究的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為“治理”這一概念已經(jīng)成為學(xué)界“共識”，沒有必要進(jìn)行基礎(chǔ)的概念研究。故此，作者認(rèn)為部分學(xué)術(shù)研究中對“治理”概念的濫用就是錯(cuò)誤地認(rèn)為“治理”的“今”就是西方治理，“治理”的中國性就是“古代治理”，混淆“治理”的“古今之變”與“中西之別”。

一、“治理”概念的濫用

確定概念的內(nèi)涵與外延，是有效使用概念的基本原則和前提。然而，無論是在西式治理理論發(fā)源地的西方，還是在相關(guān)研究方興未艾的中國，“治理”都未形成統(tǒng)一、共識性的概念內(nèi)涵和明確、清晰的外延，這導(dǎo)致“治理”概念濫用現(xiàn)象的發(fā)生。在西方，“治理”一詞已經(jīng)成為最時(shí)髦、使用頻率最高的社會科學(xué)“術(shù)語”，但它并沒有形成固定的概念“釋義”，它常常和一些固定詞語搭配而出現(xiàn)，從而形成種種不同新的概念，諸如聯(lián)合國和世界銀行常用的“良好的治理”，全球性問題涉及的“全球治理”，跨國企業(yè)的“公司治理”，以及“多層級治理”和“新治理”等①Christopher Ansell and Jacob Torfing：“Introduction：theories of governance”，“Handbook on Theories of Governance”，Edited by Christopher Ansell and Jacob Torfing，Published by Edward Elgar Publishing Limited，2016，P2.?！皳Q句話說，‘治理’一詞——像目前發(fā)展問題的辯論中的其他許多概念一樣——被許多大不相同的意識形態(tài)群體用于各種不同的、常常是互相沖突的目的?！雹谛廖鲖I·休伊特·德·阿爾坎塔拉.“治理”概念的運(yùn)用與濫用［J］.國際社會科學(xué)雜志（中文版），1999（02）：105-106.當(dāng)然，國內(nèi)學(xué)術(shù)界同樣存在概念的濫用，有學(xué)者主張把握“治理”的現(xiàn)代性內(nèi)涵從而避免概念的濫用③熊光清.治理理論在中國的發(fā)展與創(chuàng)新［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（03）：90-95.，有的學(xué)者則認(rèn)為概念研究的缺乏決定了“治理”僅僅是“空洞的能指”而已④王紹光.治理研究：正本清源［J］.開放時(shí)代，2018（02）：153.，還有的學(xué)者則干脆認(rèn)為學(xué)界存在對“治理”概念把握不準(zhǔn)，從而出現(xiàn)概念誤用和濫用的情況⑤申建林，姚曉強(qiáng).對治理理論的三種誤讀［J］.湖北社會科學(xué)，2015（02）：38；申建林，徐芳.治理理論在中國的變異與回歸［J］.學(xué)術(shù)界，2016（01）：126.。作者在對國內(nèi)學(xué)界“治理”概念濫用情況的梳理基礎(chǔ)上，把“治理”概念的濫用劃分為“治理”范圍的濫用和“治理”邏輯的濫用兩種情況。

第一，“治理”概念的邊界被不斷突破，廣泛應(yīng)用于眾多學(xué)科，概念使用場景泛化，這是“治理”概念范圍的濫用。西方學(xué)術(shù)界對“governance”缺乏統(tǒng)一和共性認(rèn)知，要么是從政治的角度把“治理”定義為“多種利益訴求的集體意愿表達(dá)”，要么是從政體的角度把“治理”定義為“影響和規(guī)制各種社會與政治主體行為的一套制度規(guī)則”，或者是從政策的角度認(rèn)為“治理”就是“為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)績效對社會和經(jīng)濟(jì)關(guān)系實(shí)行基于諸如說服、志愿協(xié)作、程序的政治操控”⑥Christopher Ansell and Jacob Torfing：“Introduction：theories of governance”，“Handbook on Theories of Governance”，Edited by Christopher Ansell and Jacob Torfing，Published by Edward Elgar Publishing Limited，2016，P3.，即便是羅茲也不得不從描述的角度來總結(jié)六種狀態(tài)的“治理”⑦R·A·W·羅茲.理解治理：政策網(wǎng)絡(luò)、治理、反思與問責(zé)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2020：40-41.。正如學(xué)者所指出的那樣，“治理”已經(jīng)跨越領(lǐng)域和學(xué)科界限，在全域（私營部門、準(zhǔn)私營部門以及公共部門）和多學(xué)科（諸如政治學(xué)、法學(xué)、公共管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)管理、社會學(xué)以及歷史與地理等）存在的一種現(xiàn)象①Van Kersbergen，Van Waarden.“Governance” as a Bridge between Disciplines：Cross- disciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability，Accountability and Legitimacy［J］.European Journal of Political Research，2004（02）：143.。當(dāng)然，當(dāng)西方治理理論傳入中國的時(shí)候，在西方學(xué)界尚未對“治理”形成共識的背景下，國內(nèi)學(xué)者對“治理”概念的誤用也就成為必然，最早的表現(xiàn)就是“governance”中文翻譯的爭論，從劉軍寧對“治道”的使用，到徐勇對“治理”的正名，再到毛壽龍對“治道”的堅(jiān)守，最終形成“治理”這一共識翻譯②王紹光.治理研究：正本清源［J］.開放時(shí)代，2018（02）：169.，“governance”從“治道”到“治理”的翻譯變化充分說明兩方面的問題：一是當(dāng)下中文語言體系中尚沒有與“governance”形成對應(yīng)、準(zhǔn)確的對話詞項(xiàng)，“治理”的翻譯是妥協(xié)與無奈的結(jié)果，正如“good governance”中文翻譯為“良治”“善治”“好的治理”的爭論一樣；二是反映出了國內(nèi)學(xué)術(shù)界對西方治理理論基礎(chǔ)研究的不足，還停留在一種理論的引入、解釋階段，缺少必要的概念建構(gòu)研究。

第二，“治理”根本邏輯認(rèn)知的不足，是混淆“治理”概念的“中西之別”的直接原因，也是忽視“治理”概念“古今之變”的根本所在。有學(xué)者一提到“治理”，就立刻聯(lián)想到西方治理理論，這是把中文“治理”與西方治理理論簡單化等同。也有學(xué)者對此提出批評，認(rèn)為“治理”一詞早在中國古代漢語中就已經(jīng)存在，是“治國理政”的意思，這與西方治理理論有著本質(zhì)的區(qū)別。作者認(rèn)為，兩種論調(diào)都存在簡單化、模糊化處理的錯(cuò)誤傾向。首先，忽視了“中西之別”的概念使用，無疑是簡單化處理的錯(cuò)誤，西方治理理論有著特殊的指向性特征，這是西方獨(dú)特歷史基因和政治制度共同作用的結(jié)果，忽視這些因素就意味著犯了簡單化的錯(cuò)誤。其次，混淆了“古今之變”下的“治理”現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性。盡管“治理”一詞的使用可以追溯到古代中國漢語體系，但這是皇權(quán)帝制下形成的概念，與當(dāng)下民主共和的社會有著根本性的制度差異，只有準(zhǔn)確把握“治理”的現(xiàn)代性才能正確使用這一概念?？床坏健爸卫怼钡摹肮沤裰儭?，就是將“治理”概念進(jìn)行模糊化處理。最后，則是夸大西方治理的適用性。盡管西方治理理論為西方國家提供了比較好的問題解決方案，但其運(yùn)行邏輯的基礎(chǔ)是“社會中心主義”下社會自治的傳統(tǒng)、社會現(xiàn)代化進(jìn)程的結(jié)束以及松散的“央地關(guān)系”等，脫離了這些“土壤”的“governance”是否有效，需要打上一個(gè)大大的問號。但是，國內(nèi)部分學(xué)術(shù)研究卻對此選擇性“忽視”，片面地宣揚(yáng)了西方治理的成功，似乎西方治理理論“包治百病”。盡管學(xué)術(shù)界已經(jīng)覺察出這一問題，但“治理”濫用的現(xiàn)象已經(jīng)產(chǎn)生。

故此，準(zhǔn)確把握“治理”這一概念，應(yīng)該堅(jiān)持比較分析和歷史分析的方法，既要厘清“治理”概念“古今之變”的邏輯和結(jié)果，更要在“中西之別”基礎(chǔ)上認(rèn)識“治理”的中國性與現(xiàn)代性，這是“治理”研究的基本任務(wù)和重要使命。

二、“古今之變”下“治理”的繼承性與現(xiàn)代性

古代中國并不缺少治國理政的思想，“治理”一詞的使用也有著較早的歷史③王紹光.治理研究：正本清源［J］.開放時(shí)代，2018（02）：168；李龍，任穎.“治理”一詞的沿革考略——以語義分析與語用分析為方法［J］.法制與社會發(fā)展，2014（04）：5-25.，是對統(tǒng)治者統(tǒng)治國家和處理政務(wù)的概括與描述①王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（03）：12.，它具有濃厚的“人治”色彩，這與當(dāng)代社會民主、法治的思想截然對立?，F(xiàn)實(shí)是歷史過往的累積和疊加，歷史構(gòu)成了“治理”的傳統(tǒng)基因與記憶，這是把握“治理”概念當(dāng)代性的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)然，回顧中國歷史進(jìn)而重述歷史中的“治理”有著前所未有的困難和挑戰(zhàn)，要么編年史式的流水述說，要么歷史事件的敘事講述，無論怎樣都是一篇論文所無法承載的鴻篇巨制。如何以宏觀視野觀察中國歷史，既完整呈現(xiàn)中國歷史過往，又不遮蔽歷史演變的關(guān)鍵要素呢？在此，作者以黃仁宇老先生所建構(gòu)的“大歷史觀”作為思想指引，以“上帝視野”俯視王朝的興衰更替，聚焦國家權(quán)力，以制度變遷為工具，丈量歷史中國的權(quán)力與制度的演變。“大歷史觀”下，中國歷史就是國家權(quán)力集中與分散的歷史，是圍繞國家權(quán)力變化的制度變遷史。作者從吉登斯國家類型思想邏輯②吉登斯把國家劃分為傳統(tǒng)國家、絕對主義國家和現(xiàn)代民族國家，國家權(quán)力的邏輯表現(xiàn)為從分散到集中，權(quán)力集中的構(gòu)成了國家演變的歷史脈絡(luò)。為出發(fā)點(diǎn)，將中國歷史劃分為三個(gè)時(shí)期，即國家權(quán)力分散的傳統(tǒng)時(shí)代，走向集中的帝制時(shí)代以及現(xiàn)代民族國家時(shí)代。其中，“周秦之變”是傳統(tǒng)與帝制兩大時(shí)代的分水嶺，而新中國的建立則是帝制與現(xiàn)代的分割點(diǎn)。

首先，傳統(tǒng)時(shí)期，“分封制”的國家政治運(yùn)作邏輯，決定了國家權(quán)力的“共享”底色。所謂分封制，又稱封建制，即“封土建國”的意思，是指君主分諸侯，而被封諸侯享有分封領(lǐng)地內(nèi)的最高統(tǒng)治權(quán)，君主則不享有諸侯王國的直接統(tǒng)治權(quán)。對于分封制的古代起點(diǎn)，學(xué)術(shù)界一直存在兩種聲音：“一是分封制萌芽于原始社會時(shí)期；二是分封制起源于虞夏時(shí)期。”③李雪山，韓燕彪.分封制起源與形成問題研究綜述［J］.中國史研究動態(tài)，2018（02）：17.無論哪種聲音，分封制是先秦歷史時(shí)期中國國家建構(gòu)的基本邏輯。分封制的思想基礎(chǔ)來自“部落結(jié)盟”的傳統(tǒng)，其現(xiàn)實(shí)條件則是君主（部落首領(lǐng)）軍事實(shí)力的有限性，決定了君主不得不與諸侯共享國家權(quán)力和共同治理的政治格局。周朝作為分封制的典型代表，周天子與諸侯之間并非帝制下的“君臣”關(guān)系，一方面“周天子無權(quán)廢立各國的國君，無權(quán)干涉各國內(nèi)政”，另一方面“在經(jīng)濟(jì)上，周天子只能收取各諸侯國的職貢，但無權(quán)對各國征收稅賦”④葉自成.中國外交的起源——試論春秋時(shí)期周王室和諸侯國的性質(zhì)［J］.國際政治研究，2005（01）：10.。因此，“天下共主”的周天子，只是享受了倫理與禮儀上的尊榮，諸侯與國君之間以及諸侯之間是松散的部落聯(lián)盟關(guān)系，彼此之間并沒有形成強(qiáng)有力的制度化約束，只有國君召集諸侯對外戰(zhàn)爭的時(shí)候，聯(lián)盟才會以“國家”的面目出現(xiàn)。這樣，諸侯的王國是“傳統(tǒng)國家”構(gòu)成的基本單位，就連國君自身也不例外，它名義上的國家代表，其本質(zhì)也不過是更大的封建諸侯而已。故此，傳統(tǒng)時(shí)期，國家權(quán)力極度分散，君主不得不與諸侯“共同分享”國家權(quán)力，“共享共治”構(gòu)成了傳統(tǒng)時(shí)期基本的政治格局和治理底色。

其次，“周秦之變”開啟中國的帝制歷史。秦“帝制”實(shí)現(xiàn)了中央集權(quán)，將國家權(quán)力從分散的諸侯王國統(tǒng)一集中于帝國中央，現(xiàn)代“國家”的形象開始顯現(xiàn)，正如福山指出的那樣，“我們現(xiàn)在所理解的現(xiàn)代國家元素，在公元前3世紀(jì)的中國業(yè)已到位。其在歐洲的浮現(xiàn)，則晚了整整一千八百年”⑤弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命［M］.毛俊杰，譯.南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2012：19.。而秦郡縣制的創(chuàng)立，無形中又開啟了中國官僚政治的先河，這讓帝制中國在很多方面具備了韋伯定義的現(xiàn)代特征⑥弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命［M］.毛俊杰，譯.南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2012：112.。因此，帝制下的中國，完成了“早熟的現(xiàn)代集權(quán)國家”的權(quán)力集中，國家原本分散的權(quán)力的整合讓中國首次具有了“超大規(guī)模性”，官僚體系作為中國最優(yōu)質(zhì)的歷史遺產(chǎn)①弗朗西斯·福山.政治秩序與政治衰?。簭倪^工業(yè)革命到民主全球化［M］.毛俊杰，譯.南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2015：371.，讓秦王朝擁有了“20世紀(jì)超級國家的姿態(tài)”，表現(xiàn)出了“超時(shí)代的政治早熟”②黃仁宇.赫遜河畔談中國歷史［M］.生活.讀書.新知三聯(lián)書店，2015：15.。故此，帝制中國時(shí)期，中央集權(quán)、超大規(guī)模性以及官僚制三個(gè)方面共同構(gòu)成了治理的根本性基礎(chǔ)，逐漸演變?yōu)椤爸袊鴤鹘y(tǒng)政治特質(zhì)”③齊惠.中國傳統(tǒng)政治的特質(zhì)——對中央集權(quán)的一種詮釋［J］.理論視野，2012（08）：52.，帝制時(shí)代的治理表現(xiàn)出中央集權(quán)下對超大規(guī)模政治共同體的層級體系治理，這與當(dāng)代治理有著根本的一致性。

最后，中華人民共和國的成立，中國進(jìn)入現(xiàn)代民族國家時(shí)期。民族國家中，中央集權(quán)、超大規(guī)模性和官僚制仍然是治理運(yùn)行的基礎(chǔ)，但這與帝制中國有著本質(zhì)的不同。中央集權(quán)不再是集權(quán)于皇帝一人，而是集權(quán)于中央政府，法治構(gòu)成了政府運(yùn)行的核心價(jià)值。超大規(guī)模性仍然是當(dāng)代中國的主要特征，但與帝制中國的超大規(guī)模性有著本質(zhì)的不同，這是因?yàn)樗嗟鼐哂辛爽F(xiàn)代屬性。二者主要區(qū)別是，前者的超大規(guī)模性更多地體現(xiàn)在“空間”和“數(shù)量”的絕對性，后者則是“空間”“數(shù)量”基礎(chǔ)上的集中性與動員力，即數(shù)量上的空間集中和空間上的整合，主要表現(xiàn)為復(fù)雜性和復(fù)合性。所謂復(fù)雜性，它是指數(shù)量上的空間集中帶來了問題的集中與疊加，各種因素相互影響，問題之間相互作用，從而形成龐大、復(fù)雜的問題“群”，治理不再是單一問題的解決。所謂復(fù)合性，則是指治理的空間突破已有的地域限制被納入全球網(wǎng)絡(luò)之中，問題不再囿于地域而存在，而是跨地域、跨時(shí)空的復(fù)合。因此，超大規(guī)模性的現(xiàn)代性表現(xiàn)為復(fù)雜性與復(fù)合性。官僚制下的當(dāng)代中國政治不再是帝制中國的官僚政治，而是人民當(dāng)家作主的民主政治，人民成為政治核心，決定了民主政治的基調(diào)。因此，法治為核心的集權(quán)制，人民為中心的科層制，合作為軸心的復(fù)合制，是當(dāng)代中國的治理本色和根本邏輯。當(dāng)然，“治理”還具有眾多現(xiàn)代屬性，諸如網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)同性和元治理等，但是上述三方面的特征構(gòu)成了“治理”的邏輯底色，是任何其他現(xiàn)代屬性的基本色。

故此，“大歷史觀”下，“古今之變”中的權(quán)力與制度有著獨(dú)特的歷史演變軌跡，從權(quán)力與制度的演變來看，治理經(jīng)歷了從“共享共治”到“官僚層級治理”再到“民主法治的復(fù)合治理”，治理完成了現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)型和塑造。因此，作為歷史延續(xù)的今天，理解“治理”的中國屬性，不能割裂其歷史傳統(tǒng)，必須看到“中央集權(quán)”“超大規(guī)模政治共同體”和“官僚政治”的歷史傳統(tǒng)。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)“治理”的歷史傳統(tǒng)不是對傳統(tǒng)的偏執(zhí)，而是尋找共性基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)智慧，一方面為當(dāng)代中國的治理提供古老智慧，另一方面也更利于把握治理的現(xiàn)代屬性的邏輯底色，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供智力支持。

三、“中西之別”下“治理”的西方性與中國性

“中西之別”就是“中國”與“西方”的差別，那么何為“西方”呢？作者認(rèn)為，“西方”不是地理概念，不能簡單地從空間概念上把“西方”等同于“歐美國家”④中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典（修訂本）［M］.北京：商務(wù)印書館，2000：1341.，更不是制度概念，不能簡單地從意識形態(tài)上把“西方”等同于“資本主義國家”?！拔鞣健笔且粋€(gè)文明概念，是“古典遺產(chǎn)”“天主教和新教”“歐洲語言”“精神權(quán)威和世俗權(quán)威的分離”“法治”“社會多元主義”“代議機(jī)構(gòu)”“個(gè)人主義”等共同構(gòu)成文明體系⑤亨廷頓.文明的沖突與世界秩序的重建（修訂版）［M］.北京：新華出版社，2010：49-51.，其中“西方”則是這一文明體系的標(biāo)簽符號。因此，“中西之別”就是從文明的視野，在“國家—社會”分析框架中，總結(jié)和把握西方文明發(fā)展過程中的文明傳統(tǒng)和現(xiàn)代性內(nèi)涵，從而對比中國的差異和不同。

當(dāng)然，西方文明的形成并非一蹴而就的，同樣經(jīng)歷了漫長的歷史演變而成。吉登斯在考察了歐洲國家歷史后，他將國家劃分為傳統(tǒng)國家、絕對權(quán)力國家和現(xiàn)代民族國家三類①安東尼·吉登斯.民族—國家與暴力［M］.北京：生活.讀書.新知三聯(lián)書店，2000：4-6.，吉登斯國家類型的劃分邏輯，就是西方文明體系中國家建構(gòu)的歷史過程，蘊(yùn)含著文明視野中“國家—社會”關(guān)系的演變邏輯，即圍繞國家與社會兩種力量而展開的一系列觀念與制度創(chuàng)新，推動國家與社會進(jìn)入更高級的文明狀態(tài)。

首先，在傳統(tǒng)國家時(shí)代，治理表現(xiàn)為高度的分散性特征。無論是城邦、封建國家形式，還是繼嗣帝國、官僚帝國形式②楊光斌.新國家理論述評［J］教學(xué)與研究，2004（07）：65.，“國家”與“社會”的關(guān)系相當(dāng)松散，國家對社會的控制力十分有限，被限定在“城市”范圍，形成了“城市—農(nóng)村”二元治理結(jié)構(gòu)，即在城市中，國家力量主導(dǎo)治理，而農(nóng)村則是社會力量主導(dǎo)，兩種力量彼此之間相互獨(dú)立。“國家—社會”高度松散的關(guān)系狀態(tài)，有利于社會獨(dú)立性與自主性的發(fā)展，人文主義在這一時(shí)期開始萌芽。因此，傳統(tǒng)國家時(shí)期，是“國家—社會”二分結(jié)構(gòu)下的分散治理，一方面是國家力量限定在城市范圍，社會力量則在農(nóng)村成為主導(dǎo)，分散治理主要表現(xiàn)為城市與農(nóng)村的分化；另一方面則是國家力量的弱小，沒有完成國家力量的集中與集結(jié)，分散治理則表現(xiàn)為國家力量的松散和不力。

其次，在絕對主義國家中，治理表現(xiàn)為均衡性特征。絕對主義國家是君主對抗貴族的產(chǎn)物，盡管它維持了貴族與王權(quán)③恩格斯原文使用的是“市民等級”，為了對抗貴族階級，君主與市民形成利益聯(lián)盟，在貴族與王權(quán)的對抗格局中，市民等級成為王權(quán)的延伸與代表，故而作者在此使用了“王權(quán)”這一表述。的平衡④中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第四卷）［M］.北京：人民出版社，2012：189.，但國家與社會兩種力量的角逐卻是暗潮洶涌，一方面君主集中權(quán)力的個(gè)人意愿成為國家力量不斷增長的動力，疆界、主權(quán)等思想的出現(xiàn)為國家力量的增長提供了理論武器；另一方面貴族對自治傳統(tǒng)的堅(jiān)守和對君主代表的國家力量的強(qiáng)烈反抗，為社會獨(dú)立性與自主性提供了有效的保護(hù)。因此，絕對主義國家?guī)砹藝伊α康脑鲩L，主權(quán)、疆界思想在為國家提供服務(wù)的同時(shí)，也為隨后的現(xiàn)代國家建構(gòu)完成了必要的理論準(zhǔn)備。同時(shí)，貴族維護(hù)自治對抗君主逐漸形成傳統(tǒng)，成長為西方文明體系中社會自治的歷史傳統(tǒng)?？梢?，絕對主義國家實(shí)現(xiàn)了國家力量的增長，卻始終與社會力量勢均力敵，兩種力量盡管在短時(shí)期內(nèi)都曾占據(jù)上風(fēng)，但總體上卻呈現(xiàn)出平衡的態(tài)勢，國家力量主導(dǎo)的治理與社會力量主導(dǎo)的自治共存，治理表現(xiàn)出整體的均衡性。

最后，現(xiàn)代民族國家中，治理表現(xiàn)出民主主義特征?，F(xiàn)代民族國家的建構(gòu)大多是通過資產(chǎn)階級民主革命完成的，要么是法國革命式的徹底消滅王權(quán)，要么是英國改革式的約束王權(quán)，從而完成民族國家建構(gòu)所需要的各種要素準(zhǔn)備。同時(shí)，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)也塑造了西方文明的現(xiàn)代性。在西方文明體系中，現(xiàn)代民族國家建構(gòu)具有雙重性⑤所謂雙重性，是徐勇教授所說的“民族—國家和民主—國家同步建構(gòu)”，參見徐勇.“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構(gòu)［J］.東南學(xué)術(shù)，2006（04）：18-27.，即“民族—國家和民主—國家同步建構(gòu)”。與民族國家建構(gòu)的主權(quán)核心原則不同，民主國家建構(gòu)的核心則是民主與人權(quán)①徐勇.“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構(gòu)［J］.東南學(xué)術(shù)，2006（04）：23；郁建興.治理與國家建構(gòu)的張力［J］馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2008（01）：48-50.。至此，民主、人權(quán)思想不再是束之高閣的理論，而是貫穿于現(xiàn)代國家每個(gè)角落的原則。民族國家建構(gòu)的主權(quán)原則，讓國家力量得到前所未有的集中和強(qiáng)化，國家不再是“孱弱無力”的樣子，它被全面武裝起來。而民主與人權(quán)的建構(gòu)原則，將西方文明社會獨(dú)立自主的傳統(tǒng)制度化，實(shí)現(xiàn)了歷史傳統(tǒng)的現(xiàn)代改造。這樣，現(xiàn)代國家的雙重建構(gòu)，塑造了西方文明的經(jīng)典現(xiàn)代性，理性主義、進(jìn)步主義和自由主義構(gòu)成了西方現(xiàn)代國家的政治底色，成為西方文明的當(dāng)代面容。在“國家—社會”結(jié)構(gòu)中，成長于社會之中的政黨制度，成為現(xiàn)代國家中社會制約國家力量的有效制度設(shè)計(jì)，政黨政治是社會獨(dú)立性與自主性的有力保障。因此，“社會中心主義”是現(xiàn)代民族國家的基礎(chǔ)邏輯。

反觀中國，近代中國半殖民地半封建社會性質(zhì)，決定了中國無法通過單一的民主革命來完成現(xiàn)代國家的建構(gòu)，而是民族革命與民主革命的雙重疊加，這決定了西方資產(chǎn)階級民主革命的道路無法拯救中國。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命，實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立，建立了聯(lián)合專政的民主共和國，完成了民族國家與民主國家的雙重建構(gòu)。但是，無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命，并沒有確立西方“國家—社會”結(jié)構(gòu)下的政治制度，而是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的無產(chǎn)階級專政，確立了“政黨中心”的政治制度。故此，現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)賦予了治理的現(xiàn)代民主主義內(nèi)涵，但中國獨(dú)特的“政黨中心”政治架構(gòu)，卻讓治理的民主主義拋棄了“社會中心主義”的取向，具有獨(dú)特的“政黨中心主義”特質(zhì)。因此，觀察西方“治理”應(yīng)該將其置于西方文明體系中，從“國家—社會”的視角解讀西方治理的歷史脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)邏輯，準(zhǔn)確把握“社會中心主義”與“政黨中心主義”這一“中西之別”的根本。

四、理解治理：一種“政黨中心主義”視角

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對“政黨中心主義”尚未形成共識性的權(quán)威定義，借鑒“社會中心主義”和“國家中心主義”理論范式，作者把“政黨中心主義”定義為政黨主導(dǎo)的國家治理形態(tài)，即政黨是國家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心、權(quán)力中心、制度軸心。當(dāng)代中國“政黨中心主義”的特征，是近代中國社會的民主主義革命歷史所決定的，是新中國建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)，更是40年改革開放過程中的制度創(chuàng)新?！罢h中心主義”下，治理具有三方面的特質(zhì)。

第一，“政黨”為中心的“同心體”治理結(jié)構(gòu)。無論是“國家中心主義”還是“社會中心主義”，都是以“國家—社會”二元平面結(jié)構(gòu)關(guān)系來看和審視國家與社會，二者之間的相互關(guān)系的不同組合構(gòu)成了不同狀態(tài)的治理實(shí)踐?！罢h中心主義”超越了“國家—社會”二元平面結(jié)構(gòu)關(guān)系，將“政黨”置于中心，國家與社會圍繞政黨共同構(gòu)成同心有機(jī)體。這一同心有機(jī)體橫切面表現(xiàn)為同心圓結(jié)構(gòu)，國家與社會兩種力量以“政黨”為中心不斷對外擴(kuò)展，如波般逐步滲透于各個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，這一有機(jī)體縱切面則表現(xiàn)為韋伯式的層級結(jié)構(gòu)，政黨在這一層級結(jié)構(gòu)中處于頂端，國家與社會兩種力量共同構(gòu)成了層級體系的支撐基礎(chǔ)。因此，在“同心體”治理結(jié)構(gòu)中，國家與社會的關(guān)系不再是競爭而是合作，即國家力量被限定在國家治理的有效范圍內(nèi)，社會力量被限定在社會治理有效范圍內(nèi)，政黨動態(tài)調(diào)整和協(xié)調(diào)兩種力量，共同治理。

第二，“政黨”為中心的整體性治理模式。無論是吉登斯還是福山，都把國家能力視為現(xiàn)代國家構(gòu)成的核心要素。國家能力的建構(gòu)并非天然和必然，它依賴于國家政治動員能力?！皣摇鐣苯Y(jié)構(gòu)中，國家與社會之間競爭性沖突張力決定了二者之間的不兼容性，即國家無法通過社會力量提升國家能力，同時(shí)社會時(shí)刻提防國家力量強(qiáng)大對社會自主性的侵害，從而形成了“國家—社會”結(jié)構(gòu)的“安全困境”。當(dāng)然，“國家”與“社會”的張力既有客觀存在的一面，又有西方政治傳統(tǒng)中人為擴(kuò)大的因素。“安全困境”造成了國家與社會之間相斥的內(nèi)在力，治理在這里被迫分割為國家與社會兩種狀態(tài)，分別遵守這不同的邏輯與機(jī)制?！罢h中心主義”確立了政黨為中心的制度，國家與社會兩種力量被“政黨中心”的制度所馴服，共同構(gòu)成了這一制度運(yùn)行的兩種機(jī)制。這樣，國家與社會在“政黨中心主義”這里再次合流，結(jié)束了互斥和敵對的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了治理力量的整合。

第三，“政黨”為中心的協(xié)同性治理機(jī)制?！皣摇鐣苯Y(jié)構(gòu)中，國家能力與社會自主性之間的矛盾構(gòu)成了二者關(guān)系演變的原始動力?！皣抑行闹髁x”視角下，社會往往會成為國家推動戰(zhàn)略決策的障礙。而在“社會中心主義”視角下，國家又存在干預(yù)和破壞社會自主性的沖動?！罢h中心主義”從整體出發(fā)，把國家與社會看作一個(gè)有機(jī)整體，國家能力是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性力量，社會自主性則是現(xiàn)代國家民主性的保障。這樣，居于“中心”的政黨，通過有效協(xié)調(diào)國家與社會兩種機(jī)制，能夠?qū)崟r(shí)調(diào)整國家干預(yù)的領(lǐng)域與程度，維護(hù)和保障社會自主性力量，實(shí)現(xiàn)二者彼此之間的有效合作，共同回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的治理訴求。于是，在“政黨中心”的治理機(jī)制中，協(xié)同、合作構(gòu)成了治理邏輯的主要手段和特征，在政黨力量下國家與社會的動態(tài)平衡。

因此，“政黨中心主義”把政黨置于治理系統(tǒng)的中心與核心，形成了政黨為中心的同心體結(jié)構(gòu)，既有效地避免了“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)下治理的領(lǐng)域化、碎片化，又實(shí)現(xiàn)了多種治理力量的相互協(xié)同與配合，從而將治理聚力，提高治理的能力和水平。

五、余論

無論是“古今之變”還是“中西之別”，這都是深刻把握中國治理內(nèi)涵的前提和基礎(chǔ)?！肮沤裰儭钡幕A(chǔ)邏輯主線就是國家權(quán)力與制度的興衰與消亡，在這一過程中“治理”經(jīng)歷了多種歷史場景的更換與變化，但“治理”圍繞權(quán)力的結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生改變，那就是中央集權(quán)的傳統(tǒng)和官僚層級體系的延續(xù)。“中西之別”不是中國和西方國家的區(qū)別，而是根植于中國歷史的現(xiàn)代中國文明與西方文明的大邏輯、大基礎(chǔ)、大前提的區(qū)別。西方治理理論的產(chǎn)生，有著深刻的社會基礎(chǔ)和條件，是西方文明發(fā)展的成果和結(jié)果，其生成邏輯具有典型的西方性，“國家中心主義”和“社會中心主義”是其主要內(nèi)容。反觀中國，中國的歷史傳統(tǒng)卻是“國家中心主義”，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地將其發(fā)展成為“政黨中心主義”，這決定了中西“治理”底層邏輯的根基完全不同。當(dāng)然，這并不是全面否定西方治理的中國適用性，作者認(rèn)為西方治理理論具有強(qiáng)烈的時(shí)代特色，它是對當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要做出的理論回應(yīng)和總結(jié)，比如網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)同性、元治理等，這對中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展極具借鑒價(jià)值。故此，作者認(rèn)為理解“治理”要根植于當(dāng)今的中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以開放、包容的心態(tài)學(xué)習(xí)和借鑒西方治理理論，這是“治理”的科學(xué)之舉、明智選擇。