“體制有效”：環(huán)境治理體制研究的組織學(xué)范式論述*

張則行

（中共浙江省委黨校/浙江行政學(xué)院 公共管理教研部，浙江 杭州 311121）

學(xué)術(shù)研究的范式（paradigm）概念是指擁有相同或近似價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)共同體對(duì)客觀世界的某些特定現(xiàn)象建構(gòu)起來(lái)的具有鮮明特色、不可通約的分析模型或解釋框架。①朱愛(ài)軍.論庫(kù)恩的范式概念及其借用［J］.學(xué)習(xí)與探索，2007（05）：49-52.而作為環(huán)境治理體制研究的傳統(tǒng)范式，經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共產(chǎn)品、外部性等經(jīng)典理論闡釋了經(jīng)濟(jì)要素對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響機(jī)制以及環(huán)境公共服務(wù)的供給效率問(wèn)題并逐漸衍生出財(cái)政聯(lián)邦主義、環(huán)境聯(lián)邦主義等理論模型，后者集中討論了政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的橫向與縱向配置對(duì)其環(huán)保職能的履行以及環(huán)境管理績(jī)效的影響。但“地方政府追求公共福利最大化，財(cái)政分權(quán)可以使得地方政府準(zhǔn)確獲取屬地公民對(duì)于環(huán)境偏好的異質(zhì)性信息”是基于新自由主義政治哲學(xué)而作出的理論假設(shè)，并不完全適用于中國(guó)環(huán)境治理的實(shí)際。鑒于中國(guó)國(guó)家治理體制與西方發(fā)達(dá)國(guó)家之間存在根本差異的現(xiàn)實(shí)，人們愈加認(rèn)識(shí)到，將西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)范式機(jī)械套用于中國(guó)環(huán)境治理實(shí)際將引發(fā)理論與經(jīng)驗(yàn)之間的巨大張力。與環(huán)境治理體制研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)范式專注于財(cái)權(quán)分配效率有所不同的是，組織學(xué)范式聚焦于政府組織結(jié)構(gòu)與環(huán)境治理績(jī)效之間的關(guān)系，試圖回答府際間的體制性變遷對(duì)其環(huán)境治理效應(yīng)的貢獻(xiàn)及其背后的影響機(jī)制。那么，環(huán)境治理體制研究的組織學(xué)范式的理論基礎(chǔ)與遵循的優(yōu)選策略是什么，如何從選定的策略出發(fā)建構(gòu)全新的研究議題及分析框架，以及這些研究議題和分析框架怎樣完整詮釋“體制有效”（systemdoeswork）的真實(shí)意涵？本文將嘗試對(duì)以上問(wèn)題作出初步解答。

一、復(fù)歸環(huán)境治理體制研究的組織學(xué)范式：一項(xiàng)研究議程

（一）理論基礎(chǔ)：概念重釋與路徑選擇

1.核心概念的重釋

從最一般的定義來(lái)看，環(huán)境治理（environmentalgovernance）就是指以政府為主體的環(huán)境管理者處理環(huán)境問(wèn)題（environmentalproblems）的過(guò)程。但環(huán)境（environment）本身是一個(gè)較難理解的概念，它與生態(tài)（ecology）或生態(tài)環(huán)境（ecological environment）等概念的內(nèi)涵和外延，在不同歷史階段都隨著人類對(duì)人與自然之間關(guān)系的認(rèn)知水平的變化而變化。與對(duì)人們?nèi)粘Ｉ钣绊懽顬閺V泛、最為直接的環(huán)境問(wèn)題相一致，本文所指的環(huán)境問(wèn)題僅指包括大氣、水、土壤等直接危害人類身體健康的環(huán)境污染問(wèn)題。

在某種程度上，“體制”（system）的概念就如“環(huán)境”一樣，是一個(gè)內(nèi)涵寬泛、邊界模糊的論證對(duì)象。在某種程度上，凡涉及組織的人類活動(dòng)都可以納入“體制”的框架內(nèi)，而人類的組織活動(dòng)不僅包含著組織的物理存在，也包含著思想、制度、技術(shù)等非物理形式的存在。這種概念上的模糊性使得既有的研究文獻(xiàn)廣泛存在著邏輯上的缺陷、模棱兩可的表述以及搖擺不定的論點(diǎn)，最終將損害“體制研究”的應(yīng)用價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。①大衛(wèi)·哈維.世界的邏輯：如何讓我們生活的世界更理性、更可控［M］.周大昕譯.北京：中信出版社，2017：58.從組織學(xué)的視角看，體制的本義是某一組織的制度體系，亦即涵蓋了構(gòu)成組織的諸多要素的規(guī)范性設(shè)計(jì)，這些設(shè)計(jì)將有助于組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并成為維持理性化秩序的工具。

本文理解的體制包括兩個(gè)層次：外部結(jié)構(gòu)框架與內(nèi)部控制體系。每個(gè)組織都有可以從外部觀察得到的物理結(jié)構(gòu)，比如所謂直線式結(jié)構(gòu)、職能式結(jié)構(gòu)、矩陣式結(jié)構(gòu)等，但組織結(jié)構(gòu)化的模式只是框定了組織的任務(wù)目標(biāo)及其各自之間的報(bào)告關(guān)系。②Silverman，David. The Theory of Organization［M］. New York：Basic Books，1971：78.而“目標(biāo)設(shè)置是一回事，動(dòng)員力量實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是另一回事”。③W·理查德·斯科特，杰拉爾德·F·戴維斯.組織理論：理性、自然與開(kāi)放系統(tǒng)的視角［M］.高俊山譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：299.對(duì)于政府組織而言，數(shù)不勝數(shù)的經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)表明，政府在組織結(jié)構(gòu)上的物理變化（通常表現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)的增設(shè)、撤銷、重組、拆分等物理變化）往往容易實(shí)現(xiàn)，但其機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷卻在實(shí)踐過(guò)程中沒(méi)有得到很好的呈現(xiàn)。因此，理解“體制”的重要視角——外部結(jié)構(gòu)框架并非決定組織職能實(shí)現(xiàn)和目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵變量。與之對(duì)應(yīng)，包括組織間職責(zé)配置、獎(jiǎng)懲制度設(shè)計(jì)以及信息溝通渠道和方式等內(nèi)部控制制度將扮演著更為重要的角色。

2.體制研究的功能主義路徑

從組織研究的功能主義傳統(tǒng)來(lái)看，體制存續(xù)的價(jià)值在于將組織目標(biāo)付諸實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，組織結(jié)構(gòu)內(nèi)的職責(zé)關(guān)系、激勵(lì)制度以及信息結(jié)構(gòu)等基本構(gòu)成要素將以各種物理結(jié)構(gòu)或制度設(shè)計(jì)的方式貫穿于目標(biāo)達(dá)成的實(shí)踐之中。環(huán)境治理體制作為政府管理環(huán)境公共事務(wù)的組織結(jié)構(gòu)實(shí)體或制度載體，也必然地通過(guò)政府組織的基本構(gòu)成要素發(fā)揮相應(yīng)功能，亦即通過(guò)政府間的職責(zé)配置、履行職責(zé)的激勵(lì)機(jī)制以及最優(yōu)化激勵(lì)效能的信息結(jié)構(gòu)重組等方式，不斷放大環(huán)境治理體制的治理效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)“體制有效”的最終價(jià)值。

政府組織的體制效應(yīng)可以追溯至組織理論家對(duì)科層制組織的批判，即對(duì)科層制低效率、剛性、目標(biāo)置換等反功能特征的反思。①彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制［M］.馬戎等譯.上海：學(xué)林出版社，2001：141.細(xì)言之，科層制組織存在“非人格規(guī)則”“判斷性決策集中化”“等級(jí)地位的孤立化”以及“出現(xiàn)平行權(quán)力”等與組織成立之初的目標(biāo)相違背的反功能“怪圈”。②米歇爾·克羅齊埃.科層現(xiàn)象：論現(xiàn)代組織體系的科層傾向及其與法國(guó)社會(huì)和文化體系的關(guān)系［M］.劉漢全譯.上海：上海人民出版社，2002：6.這些結(jié)論都指向權(quán)力集中的科層制結(jié)構(gòu)無(wú)法應(yīng)對(duì)突發(fā)的不確定事件、無(wú)法對(duì)不可控因素進(jìn)行快速反應(yīng)以及無(wú)可避免地增加組織協(xié)調(diào)和控制成本。因此，組織的功能分化成為必要選擇。威廉姆森（Oliver Williamson）就曾指出：通過(guò)用每一個(gè)對(duì)自己的績(jī)效負(fù)責(zé)的自主性單位替代集中控制，能夠使組織產(chǎn)生極高的效率。③Williamson，Oliver E. Markets and Hierarchies：Analysis and Antitrust Implication［M］.New York：Free Press，1975：25-46.當(dāng)然，這一結(jié)論對(duì)于政府組織的適用性還有待商榷。因?yàn)?，?duì)于政府而言，很難使用單一指標(biāo)衡量互不關(guān)聯(lián)的幾個(gè)部門的績(jī)效，而且，政府部門的存在意義也非僅僅依靠績(jī)效排名就可以解釋的。但這些組織分權(quán)的元理論確實(shí)為環(huán)境治理的分權(quán)體制提供了某種理論上的合法性來(lái)源。

對(duì)于環(huán)境治理研究的基本路徑而言，秉持組織理論研究視角的學(xué)者將觀察觸角深入到履行環(huán)保職能的政府組織內(nèi)部，嘗試從組織（organization）這一目標(biāo)、職能、職責(zé)等現(xiàn)實(shí)功能的承載者入手，打開(kāi)政府組織內(nèi)部的諸如目標(biāo)設(shè)置、職責(zé)關(guān)系、績(jī)效考核、組織間關(guān)系（或更具體一些，比如地方政府環(huán)境治理的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)、央地府際關(guān)系等）、環(huán)保部門獨(dú)立性等變量與環(huán)境質(zhì)量之間的因果機(jī)制的黑箱。換言之，環(huán)境治理體制研究的組織學(xué)范式應(yīng)扭住環(huán)境體制（environmental system）中的組織結(jié)構(gòu)（organization structure）這一環(huán)境治理的核心解釋變量，將功能主義視角下的“體制有效”視為環(huán)境治理體制研究的價(jià)值依歸。

（二）研究策略：內(nèi)控視角與中觀層次

1.內(nèi)部控制的研究視角

環(huán)境治理體制研究的組織學(xué)范式應(yīng)從“內(nèi)部控制”（internal control）的視角解釋環(huán)境治理體制的內(nèi)涵。這是因?yàn)?，高度關(guān)注績(jī)效的組織不僅要重視由于應(yīng)對(duì)外部復(fù)雜性而引入的非正式控制，更要通過(guò)正式的結(jié)構(gòu)化機(jī)制讓下級(jí)組織及其成員內(nèi)化和自愿兌現(xiàn)其承諾。④Etzioni，A. Modern Organizations， Upper Saddle River［M］.NJ：Prentice Hall， 1964：59.政府組織的控制模式主要體現(xiàn)在人際控制機(jī)制——組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其衍生的科層化、層級(jí)體系、協(xié)調(diào)、集權(quán)、激勵(lì)、績(jī)效、程序和督導(dǎo)等一系列與控制相關(guān)的方式或手段。⑤Hardy，Cynthia，Stewart R. Clegg. Some Dare Call It Power，in Handbook of Organizational Studies［C］.CA： Sage，1996：622-641.因此，從這個(gè)意義上看，我們可以將環(huán)境治理體制定義為：政府為了履行環(huán)境職能、實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)而進(jìn)行的內(nèi)部控制過(guò)程，包括權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整及其激勵(lì)方式、運(yùn)行程序的變革。同時(shí)，組織內(nèi)控視角下的環(huán)境治理體制研究需要進(jìn)一步澄清其內(nèi)涵邊界與具體范疇，即聚焦于政府及其環(huán)保職能部門的橫向職能架構(gòu)與縱向職責(zé)分配以及與之相配套的政策體系與運(yùn)作機(jī)制。

2.中觀層次的研究策略

環(huán)境治理體制研究的組織學(xué)范式整體上采用中觀層次的研究策略（以下簡(jiǎn)稱“中觀研究”）。這類研究介于宏觀與微觀研究之間，既借鑒了宏觀研究注重認(rèn)識(shí)和理性思考以及抽象化概括的特征，又吸收了微觀研究注重對(duì)某一事件細(xì)致觀察、追根溯源的優(yōu)點(diǎn)，在擺脫碎片化經(jīng)驗(yàn)束縛的同時(shí)，又可以從更加綜合的視角相對(duì)全面地觀察和分析研究對(duì)象。具體的操作方法可參考如下思路：一是對(duì)于1949年建政以來(lái)我國(guó)環(huán)境治理體制變革的演進(jìn)脈絡(luò)、內(nèi)在邏輯以及體制轉(zhuǎn)軌的動(dòng)力機(jī)制等問(wèn)題，或可更多采用抽象概括、邏輯推演與理論演繹的研究方法；二是對(duì)于環(huán)境治理體制的實(shí)踐邏輯以及改革效應(yīng)的檢驗(yàn)等實(shí)證問(wèn)題，則宜更多采用經(jīng)驗(yàn)歸納、數(shù)理模型與案例分析的研究方法。

（三）三大題域：職責(zé)、激勵(lì)與信息

內(nèi)控視角與中觀層次的研究策略有助于清晰地厘定“體制”研究的邊界，使得原本寬泛模糊的題域變得更易掌控、觀點(diǎn)更加貼合實(shí)際，但如運(yùn)用不當(dāng)，其弊端也是顯而易見(jiàn)的。比如，組織學(xué)范式下的“環(huán)境治理體制研究”如被納入過(guò)繁的分析變量，則將嚴(yán)重影響理論研究與實(shí)證分析的深度和力度。為此，我們嘗試提出紓解該矛盾的初步解決方案，意即從組織控制的視角出發(fā)析解出職責(zé)關(guān)系、激勵(lì)機(jī)制與信息結(jié)構(gòu)等最為關(guān)鍵的變量，由此構(gòu)建更加簡(jiǎn)化的分析框架。①?gòu)垊t行，何精華.黨的十八大以來(lái)我國(guó)環(huán)境管理體制的重塑路徑研究——基于組織“內(nèi)部控制”視角的分析框架［J］.中國(guó)行政管理，2020（07）：22-27.由此，可將環(huán)境治理體制研究的組織學(xué)范式粗略劃定出三大題域，即環(huán)境治理體制的制度前提——職責(zé)配置、職責(zé)履行的效能工具——激勵(lì)機(jī)制及其技術(shù)保障——信息渠道等。

綜上，在組織控制視角下，環(huán)境治理過(guò)程是縱向政府間圍繞著環(huán)境治理責(zé)任的分配及其落實(shí)而開(kāi)展的組織控制過(guò)程，亦即在環(huán)境責(zé)任關(guān)系重構(gòu)的基礎(chǔ)上為確保各級(jí)政府忠實(shí)履行各自責(zé)任而進(jìn)行的激勵(lì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與信息渠道暢通的組織變革過(guò)程。

二、職責(zé)配置：環(huán)境治理“體制有效”的制度前提

（一）環(huán)境治理職責(zé)配置的組織學(xué)溯源

環(huán)境治理體制中的職責(zé)關(guān)系是政府組織結(jié)構(gòu)分化的結(jié)果，集中表現(xiàn)為將環(huán)境治理的任務(wù)分解到若干職能部門的水平分化（horizontaldifferentiation）、將環(huán)境治理職責(zé)分配至不同層級(jí)的垂直分化（verticaldifferentiation）以及在不同區(qū)域設(shè)立履行環(huán)保職能機(jī)構(gòu)的地域分散（geographicaldispersion）。②理查德·H.霍爾.組織：結(jié)構(gòu)、過(guò)程及結(jié)果［M］.張友星等譯.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003：71-73.本文集中討論對(duì)環(huán)境治理效應(yīng)影響最大的垂直分化，即環(huán)境治理中的央地關(guān)系及其職責(zé)配置模式。

從央地互動(dòng)的角度進(jìn)行考察，環(huán)境治理中的央地關(guān)系可以概括為三種模式：命令——控制型、互動(dòng)——妥協(xié)型和政治動(dòng)員型。③余敏江.生態(tài)治理中的中央與地方府際間協(xié)調(diào)：一個(gè)分析框架［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011（02）：148-156.在實(shí)踐層面，上述類型存在著互為補(bǔ)充的嵌套關(guān)系，而非涇渭分明、非此即彼。環(huán)境治理作為一種主要由政府供給的公共產(chǎn)品，也將受到“公地悲劇”“搭便車”等集體行動(dòng)困境的影響。④埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)［M］.余遜達(dá)、陳旭東，譯.上海：譯文出版社，2012：2-8.在財(cái)政分權(quán)與晉升錦標(biāo)賽政治激勵(lì)的背景下，這種影響折射至環(huán)境治理的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，則主要表現(xiàn)為中央無(wú)法完全通過(guò)科層制式的命令控制的方式影響地方政府的環(huán)境偏好，不得不與地方政府建立一種基于財(cái)權(quán)與事權(quán)分配框架的談判關(guān)系和展開(kāi)純策略的序貫博弈。①周雪光，練宏.政府內(nèi)部上下級(jí)部門間談判的一個(gè)分析模型——以環(huán)境政策實(shí)施為例［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011（05）：80-96.在不完全信息條件下，中央政府將應(yīng)對(duì)地方政府為了追求短期經(jīng)濟(jì)效益而與企業(yè)的合謀策略，這種策略往往造成中央的環(huán)保政策難以有效執(zhí)行。②Van Rooij B. Regulating Land and Pollution in China Lawmaking， Compliance and Enforcement； Theory and Cases ［M］.Amsterdam University Press，2006：98-100.

（二）環(huán)境治理職責(zé)配置的基本模式及其轉(zhuǎn)換

從傳統(tǒng)的“條塊關(guān)系”進(jìn)行區(qū)分，環(huán)境治理體制可以分為屬地管理與垂直管理兩種模式。環(huán)境屬地管理是財(cái)政分權(quán)與行政分權(quán)體制相結(jié)合的產(chǎn)物，在一定程度上緩解了行政層級(jí)延長(zhǎng)而為地方環(huán)境治理帶來(lái)的資源緊張。③張錚，包涵川.屬地管理：一個(gè)關(guān)于行政層級(jí)延長(zhǎng)的分析框架——基于對(duì)Z街道辦事處的觀察［J］.中國(guó)行政管理，2018（06）：94-99.在這種管理模式下，地方政府負(fù)有環(huán)境治理的屬地責(zé)任，由地方環(huán)保部門具體履行環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)督管理、環(huán)保宣傳教育等職責(zé)，地方政府為其提供人、財(cái)、物的支持。有學(xué)者總結(jié)出屬地治理體制的優(yōu)點(diǎn)，包括：屬地管理可以激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能動(dòng)性和保證地方政府有充足的權(quán)力空間因地制宜地調(diào)整相關(guān)政策。④尹振東.垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2011（04）：41-54.然而，屬地治理體制的弊端也十分明顯。比如，環(huán)境屬地治理體制將催生地方環(huán)境治理的“逐底效應(yīng)”（raceto bottom），而屬地管理引發(fā)的地方保護(hù)主義也將導(dǎo)致環(huán)境公共品供給動(dòng)力不足。⑤王永欽，張晏，章元，陳釗，陸銘.中國(guó)的大國(guó)發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007（01）：4-16.其原因在于屬地治理體制使得環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、穩(wěn)定性、公正性和專業(yè)性受到地方政府的干預(yù)。

從組織結(jié)構(gòu)的角度展開(kāi)分析，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題在某種程度上就是“體制問(wèn)題”。這個(gè)問(wèn)題集中體現(xiàn)在環(huán)境政策制定的權(quán)威性與環(huán)境政策執(zhí)行的碎片化之間的深刻矛盾，即中央政府雖然在環(huán)境政策制定方面具有絕對(duì)的權(quán)威，但履行環(huán)保職能或執(zhí)行環(huán)境政策的主體卻分散于十余個(gè)黨政部門之間。⑥冉冉.道德激勵(lì)、紀(jì)律懲戒與地方環(huán)境政策的執(zhí)行困境［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2015（02）：153-164.換言之，在環(huán)境屬地治理體制下，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)具有典型的非獨(dú)立性特征，作為環(huán)境監(jiān)管主體的地方環(huán)保機(jī)構(gòu)不僅受到地方政府的干擾，還將面臨與其他具有相似職責(zé)的部門之間的協(xié)調(diào)困境，進(jìn)而出現(xiàn)環(huán)境治理領(lǐng)域的“碎片化威權(quán)主義”（fragmented authoritarianism）現(xiàn)象。故此，有學(xué)者提出實(shí)行環(huán)境垂直治理體制的主張。其理由是：相比于屬地治理體制，垂直治理體制一方面可以幫助環(huán)保部門擺脫地方政府干預(yù)，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，保證環(huán)保政策的有效執(zhí)行，另一方面可以有效整合基層監(jiān)測(cè)監(jiān)察等執(zhí)法力量和資源，增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威性和提升地方環(huán)境治理的績(jī)效。⑦鞠昌華.環(huán)境保護(hù)垂直管理的探討［J］.環(huán)境保護(hù)，2013（08）：56-57.但同樣地，單純的垂直治理體制也有其自身難以克服的弊端。例如，環(huán)境垂直管理可能會(huì)損害地方行政職能的完整性，導(dǎo)致垂直管理部門與地方政府產(chǎn)生權(quán)力摩擦甚至利益沖突；更為嚴(yán)重的是，垂直管理部門由于缺乏充分的監(jiān)督和制約，容易誘發(fā)環(huán)保領(lǐng)域的濫權(quán)或腐敗現(xiàn)象。⑧皮建才.垂直管理與屬地管理的比較制度分析［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014（04）：13-20.因此，垂直治理體制能夠解決地方政府干擾環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問(wèn)題需要特定的條件，即“監(jiān)管任務(wù)相對(duì)容易考核和壞項(xiàng)目造成的損失比較大時(shí)”。①尹振東，聶輝華，桂林.垂直管理與屬地管理的選擇：政企關(guān)系的視角［J］.世界經(jīng)濟(jì)文匯，2011（06）：1-10.

上述研究觀點(diǎn)啟發(fā)我們，環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直治理體制改革取得預(yù)期成效的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理與環(huán)境治理屬地責(zé)任的動(dòng)態(tài)平衡，即如何通過(guò)科學(xué)合理有效的職責(zé)配置以及建構(gòu)強(qiáng)有力的履責(zé)監(jiān)督機(jī)制，將垂改后的生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)與地方政府的環(huán)境治理職能有機(jī)銜接起來(lái)，充分釋放生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革的治理效能。

三、激勵(lì)機(jī)制：環(huán)境治理“體制有效”的效能工具

（一）環(huán)境治理激勵(lì)機(jī)制的組織學(xué)溯源

組織研究的功能主義學(xué)派強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的認(rèn)知功能，即目標(biāo)為決策和行動(dòng)提供了方向與約束。②W·理查德·斯科特，杰拉爾德·F·戴維斯.組織理論：理性、自然與開(kāi)放系統(tǒng)的視角［M］.高俊山譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：209.與其他組織相類似，各級(jí)政府基于各自偏好，亦經(jīng)常陷于層級(jí)間、部門間、個(gè)人間的目標(biāo)沖突。③Cyert， Richard M.，and James G. March. A Behavioral Theory of The Firm［M］. Cambridge， Mass： Blackwell Business，1992：22.環(huán)境治理的目標(biāo)體系是央地之間經(jīng)過(guò)復(fù)雜談判而形成的偏好集合。在環(huán)境治理領(lǐng)域，政府間的目標(biāo)沖突對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響主要集中于地方政府與環(huán)保部門間的差異性偏好。比如，地方政府對(duì)環(huán)境治理存在偏好將抑制企業(yè)的排污動(dòng)機(jī)，減少污染品的生產(chǎn)量，對(duì)環(huán)保具有正效應(yīng)。④朱小會(huì)，陸遠(yuǎn)權(quán).地方政府環(huán)境偏好與中國(guó)環(huán)境分權(quán)管理體制的環(huán)保效應(yīng)［J］.技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2018（07）：121-128.而在環(huán)境聯(lián)邦主義的分權(quán)治理體制下，當(dāng)中央政府的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生沖突時(shí)，后者在以GDP為主要考核權(quán)重的晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)制度安排以及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未健全的情況下，將缺少增強(qiáng)環(huán)境偏好的動(dòng)機(jī)。在此背景下，環(huán)境屬地管理下的地方政府將會(huì)選擇降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、弱化環(huán)保政策執(zhí)行甚至逃避政府環(huán)保職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。⑤Lieberthal K. China’s Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation［J］.China Environment Series， 1997，（01）：3-8.因此，如何確保地方的環(huán)境偏好與中央的環(huán)保目標(biāo)保持一致，或者使得地方政府落實(shí)自身的環(huán)保職責(zé)，重構(gòu)與優(yōu)化央地之間的激勵(lì)機(jī)制則顯得尤為重要。⑥Li W，Higgins P. Controlling Local Environmental Performance： an Analysis of Three National Environmental Management Programs in the Context of Regional Disparities in China［J］. Journal of Contemporary China，2013，22（81）：409-427.

在組織理論看來(lái)，所謂激勵(lì)就是通過(guò)物質(zhì)或精神上的報(bào)酬以促使下級(jí)組織采取與上級(jí)組織目標(biāo)相一致的行動(dòng)。激勵(lì)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用有賴于激勵(lì)活動(dòng)堅(jiān)持四項(xiàng)原則：有效信息原則、激勵(lì)強(qiáng)度原則、監(jiān)督強(qiáng)度原則、平衡激勵(lì)原則。其中，有效信息原則是指在設(shè)計(jì)合同環(huán)節(jié)，委托方給予代理方激勵(lì)時(shí)應(yīng)選取那些可以明確傳遞目標(biāo)信息的指標(biāo)，同時(shí)，這類指標(biāo)被要求產(chǎn)生的誤差越小越好；激勵(lì)強(qiáng)度原則主要是強(qiáng)調(diào)下級(jí)或員工的努力程度與產(chǎn)出之間應(yīng)相匹配（影響激勵(lì)強(qiáng)度的因素，除了努力程度與產(chǎn)出之間的關(guān)系，還包括測(cè)量員工表現(xiàn)的精確度、個(gè)人承受風(fēng)險(xiǎn)的能力與個(gè)人對(duì)激勵(lì)的反應(yīng)程度等）；監(jiān)督強(qiáng)度原則則是為了減少隨機(jī)因素的干擾；平衡激勵(lì)原則是指員工注意力要與激勵(lì)強(qiáng)度保持均衡狀態(tài)。①周雪光.組織社會(huì)學(xué)十講［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003：188-190.

（二）環(huán)境治理的激勵(lì)結(jié)構(gòu)及其調(diào)整

從激勵(lì)的動(dòng)態(tài)過(guò)程分析，環(huán)境治理過(guò)程中的激勵(lì)是指中央政府采取政治、經(jīng)濟(jì)等手段對(duì)地方政府行為進(jìn)行干預(yù)，使其向著中央政府所期待的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。②唐嘯，陳維維.動(dòng)機(jī)、激勵(lì)與信息——中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的理論框架與類型學(xué)分析［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（01）：76-81.而從激勵(lì)的方式進(jìn)行分類，環(huán)境治理的激勵(lì)機(jī)制可細(xì)分為政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩大類。眾所周知，在公共部門（尤其是政府部門）開(kāi)展有效激勵(lì)存在重重困難，政府內(nèi)部往往采取弱激勵(lì)手段（weak—incentive）進(jìn)行相對(duì)績(jī)效評(píng)估，比如以職務(wù)晉升的方式激勵(lì)官員。③王永欽，丁菊紅.公共部門內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制：一個(gè)文獻(xiàn)述評(píng)——兼論中國(guó)分權(quán)式改革的動(dòng)力機(jī)制和代價(jià)［J］.世界經(jīng)濟(jì)文匯，2007（01）：81-96.對(duì)于環(huán)境治理而言，地方政府普遍存在環(huán)保激勵(lì)不足的問(wèn)題。從本質(zhì)上看，這是由于政府機(jī)構(gòu)的多任務(wù)（multi-tasking）取向、壟斷地位造成缺乏比較的參照系、異質(zhì)性委托造成的考核指標(biāo)難以確定以及努力程度與代理人（下級(jí)政府）所獲效應(yīng)之間的非貨幣化等分權(quán)治理體制決定的④Bengt Holmstrom， Paul Milgrom. Multitask Principal-Agent Analyses： Incentive Contracts， Asset Ownership， and Job Design［J］. Journal of Law， Economics & Organization， 1991，（7）：24-52.，即是中央政府（委托人）對(duì)地方政府（代理人）存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單一任務(wù)激勵(lì)，而諸如環(huán)境保護(hù)等次級(jí)目標(biāo)將無(wú)法得到后者的全力執(zhí)行。易言之，環(huán)境治理的激勵(lì)效應(yīng)與分權(quán)化的環(huán)境治理體制存在較強(qiáng)的因果聯(lián)系。

鑒于環(huán)境分權(quán)體制的弱激勵(lì)模式難以有效激發(fā)地方環(huán)境治理動(dòng)能，可供替代的環(huán)境治理模式應(yīng)在遵從國(guó)家治理整體演進(jìn)邏輯的前提下，尋求一條從“控制”走向“激勵(lì)”的“內(nèi)部改進(jìn)”的優(yōu)化路徑。⑤臧曉霞，呂建華.國(guó)家治理邏輯演變下中國(guó)環(huán)境管制取向：由“控制”走向“激勵(lì)”［J］.公共行政評(píng)論，2017（05）：105-128.面向“體制有效”的激勵(lì)機(jī)制將生態(tài)環(huán)境改善作為約束性指標(biāo)納入官員考核體系中，在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域引入“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)方式，壓實(shí)地方政府的環(huán)保責(zé)任，強(qiáng)化地方政府履行中央環(huán)保目標(biāo)的意愿。⑥任丙強(qiáng).地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制研究：基于中央與地方關(guān)系的視角［J］.中國(guó)行政管理，2018（06）：129-135.一些研究已揭示出激勵(lì)機(jī)制在中國(guó)環(huán)境治理過(guò)程中扮演的特殊角色以及獨(dú)特的運(yùn)作機(jī)制。這種獨(dú)特性就是地方環(huán)境治理高度依賴中央的政治考核手段加以推動(dòng)。⑦黃冬婭，楊大力.考核式監(jiān)管的運(yùn)行與困境：基于主要污染物總量減排考核的分析［J.政治學(xué)研究，2016（04）：101-112.然而，毋庸諱言，長(zhǎng)期依托諸如環(huán)保督察、約談、“回頭看”“一票否決”等方式的負(fù)向激勵(lì)機(jī)制在較大程度上可以增強(qiáng)地方政府治理環(huán)境的壓力或動(dòng)力，但長(zhǎng)期來(lái)看，單純依賴科層制的內(nèi)部監(jiān)控體系而排斥外部非法權(quán)主體的監(jiān)督，則難以充分釋放激勵(lì)效能。

四、信息渠道：環(huán)境治理“體制有效”的技術(shù)保障

（一）環(huán)境治理信息渠道的組織學(xué)溯源

在國(guó)家治理中，信息（information）的作用是不言而喻的。在組織學(xué)家看來(lái)，信息對(duì)于組織的作用至關(guān)重要，信息溝通是保證組織有效運(yùn)行的三個(gè)基本要素之一（其他兩個(gè)是共同目標(biāo)和協(xié)作意愿）。①切斯特·巴納德.經(jīng)理人員的職能［M］.孫耀君，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997：66.組織結(jié)構(gòu)影響信息流動(dòng)和權(quán)力安排，而信息是決策的基礎(chǔ)，信息的質(zhì)量決定著激勵(lì)的有效性和決策的科學(xué)性。在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，環(huán)境污染問(wèn)題就是由于信息不對(duì)稱與環(huán)境外部性相互作用的結(jié)果。②托馬斯·思德納.環(huán)境與自然資源管理的政策工具［M］.張蔚文，黃祖輝，譯.上海：上海人民出版社，2005：71.在組織社會(huì)學(xué)的視閾下，信息的質(zhì)量又取決于信息結(jié)構(gòu)及其渠道的暢通性。③彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制［M］.馬戎等，譯.上海：學(xué)林出版社，2001：98.

根據(jù)阿羅（Kenneth J.Arrow）的研究，信息結(jié)構(gòu)是指組織在任何時(shí)候的知識(shí)狀態(tài)，也指組織獲得相關(guān)信息的可能性。④肯尼斯·阿羅.組織的極限［M］.萬(wàn)謙，譯.北京：華夏出版社，2006：33.這種可能性又包含三層含義：組織內(nèi)有誰(shuí)進(jìn)行觀察、觀察怎樣的信息和如何傳遞信息。⑤龔夢(mèng)潔，齊曄.從信息結(jié)構(gòu)視角解析地方政府環(huán)境監(jiān)管行為——以“十一五”污染物總量減排為例［J］.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（01）：39-46.組織通過(guò)信息渠道接收外部世界的信號(hào)（即可以改變個(gè)人“期望”的任何事件），信息渠道的容量和通過(guò)其傳遞信號(hào)的種類取決于對(duì)利益和成本比較后的考量。⑥肯尼斯·阿羅.組織的極限［M］.萬(wàn)謙，譯.北京：華夏出版社，2006：56-66.此外，信息結(jié)構(gòu)的差別將導(dǎo)致組織內(nèi)決策權(quán)安排的差異，而信息結(jié)構(gòu)與決策權(quán)安排的匹配程度將對(duì)組織行為和績(jī)效產(chǎn)生深刻影響。⑦程德俊.信息結(jié)構(gòu)、決策權(quán)結(jié)構(gòu)與高參與型組織的變革［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005（11）：111-117.信息的傳遞過(guò)程為委托—代理理論分析政府行為提供了重要的觀察視角。比如，有學(xué)者將信息作為央地政府間權(quán)力配置和行為博弈的約束性條件，而地方政府的行為受到信息在二者間流動(dòng)機(jī)制的深刻影響。⑧周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理［M］.上海：上海人民出版社，2008：54-55.

（二）環(huán)境治理體制的信息渠道及其優(yōu)化

信息對(duì)環(huán)境治理激勵(lì)機(jī)制的影響主要通過(guò)其在環(huán)?？己酥械淖饔眉右泽w現(xiàn)。自1995年我國(guó)環(huán)境治理實(shí)行屬地管理原則以來(lái)，中央政府設(shè)計(jì)了一系列旨在促進(jìn)地方政府履行環(huán)保職責(zé)的考核機(jī)制。從“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，中央政府更是將環(huán)境監(jiān)管的重心由“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變。但是，環(huán)境治理“一票否決”的考核壓力卻催生出許多地方政府諸如環(huán)保政策執(zhí)行的“一刀切”懶政現(xiàn)象、“逆向激勵(lì)”和目標(biāo)替代等機(jī)會(huì)主義行為，使得嚴(yán)格的約束性指標(biāo)也難以發(fā)揮對(duì)環(huán)保政策執(zhí)行的有效激勵(lì)作用。⑨Schreifels， J.Yale Fu，Wilson E. J．Surfur Dioxide Control in China： Policy Evolution During the 10th and 11th Fiveyear Plans and Lessons for the Future［J］. Energy Policy，2012，48（6）：779-789．有學(xué)者認(rèn)為，在環(huán)保屬地治理體制下，環(huán)境政策執(zhí)行受制于地方核心領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志，而其個(gè)人偏好是財(cái)政約束和晉升激勵(lì)等因素的函數(shù)，上級(jí)政府的約束性指標(biāo)無(wú)法從根本上改變具有經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的地方核心領(lǐng)導(dǎo)人的注意力配置。⑩Yanqi， Tong. Bureaucracy Meets the Environment： Elite Perceptions in Six Chinese Cities［J］. China Quarterly，2007，189（189）：100-121.另外，地方政府隱瞞、捏造、篡改環(huán)境數(shù)據(jù)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，使得中央政府環(huán)?？己说募?lì)效果大打折扣。

對(duì)此，有研究者提出：中央政府可以通過(guò)對(duì)信息觀察對(duì)象（主要是指地方政府及環(huán)保職能部門）進(jìn)行聚焦并重新設(shè)計(jì)考核內(nèi)容，構(gòu)成“以考核與審核為主要特征的網(wǎng)絡(luò)狀信息流動(dòng)機(jī)制”，中央政府以環(huán)保部門和區(qū)域督查中心為信息獲取窗口，掌控著績(jī)效信息的最終解釋權(quán)并將信息舉證責(zé)任下放至地方政府。①龔夢(mèng)潔，齊曄.從信息結(jié)構(gòu)視角解析地方政府環(huán)境監(jiān)管行為——以“十一五”污染物總量減排為例［J］.南京工業(yè)大學(xué)（社會(huì)科學(xué)版），2014（01）：39-46.不過(guò)，這種按照中央制度設(shè)計(jì)初衷的規(guī)范性闡述仍然缺乏“信息是否有效、真實(shí)并得以可靠傳遞”的實(shí)證基礎(chǔ)。正如信息是組織有效運(yùn)作的基礎(chǔ)要件一樣，在很大程度上，環(huán)境信息的有效傳遞構(gòu)成了環(huán)境治理“體制有效”的基礎(chǔ)。②唐嘯，陳維維.動(dòng)機(jī)、激勵(lì)與信息——中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的理論框架與類型學(xué)分析［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（01）：76-81.那么，如何保證信息的有效傳遞？

在當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境管理體系主要通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)獲取地方環(huán)境質(zhì)量的信息?？梢哉f(shuō)，環(huán)境監(jiān)測(cè)是制定環(huán)境政策和檢驗(yàn)政策有效性的主要依據(jù)，環(huán)境監(jiān)測(cè)體制也成為環(huán)境治理體制的重要組成部分。③柏仇勇，趙岑.中國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)40年改革發(fā)展與成效［J］.中國(guó)環(huán)境管理，2019（04）：30-33.鑒于以往地方環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)隸屬地方政府及其環(huán)保部門，其監(jiān)測(cè)能力和獨(dú)立性都受到較大限制，導(dǎo)致環(huán)境數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，無(wú)法充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測(cè)在整個(gè)環(huán)境治理過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用。故此，有學(xué)者主張上收環(huán)境監(jiān)測(cè)重心，建立“中央與地方雙重管理、以中央管理為主”的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體制。④王海芹，蘇利陽(yáng).環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體制改革的對(duì)策選擇［J］.改革，2014（10）：136-142.還有學(xué)者提出依靠“全景敞視技術(shù)”作為信息控制方式，以紓解環(huán)境治理委托-代理關(guān)系造成的激勵(lì)困境。⑤孫雨，鄧燕華.技術(shù)治官下的剩余信息生產(chǎn)權(quán)博弈——以環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)為例［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2019（02）：93-100.

綜上，組織學(xué)視閾下環(huán)境治理體制的信息結(jié)構(gòu)研究主要聚焦于信息、激勵(lì)與技術(shù)等變量之間的因果關(guān)系。通過(guò)觀察我們發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境聯(lián)邦主義的體制框架下，政府間關(guān)系、地方保護(hù)主義、環(huán)保政策執(zhí)行異化、激勵(lì)失靈和環(huán)境質(zhì)量惡化等現(xiàn)象是相互關(guān)聯(lián)、彼此影響的“一體多面”的問(wèn)題。其中，由于信息不對(duì)稱造成的“信息渠道受阻”，環(huán)境治理過(guò)程中的信息結(jié)構(gòu)由于地方政府的機(jī)會(huì)主義策略而呈現(xiàn)出混沌、扭曲的狀態(tài)，造成信息這一稀缺資源在環(huán)保體制中的基礎(chǔ)性功能大打折扣。而中央環(huán)保督察與環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理制度改革對(duì)于優(yōu)化環(huán)境治理激勵(lì)機(jī)制及其信息渠道的作用還有待進(jìn)一步的實(shí)證檢驗(yàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境治理體制研究需復(fù)歸組織學(xué)視角和思路，運(yùn)用組織理論的基本觀點(diǎn)、組織研究的經(jīng)典范式和前沿方法，在充分吸納融合前人優(yōu)秀成果的基礎(chǔ)上，將環(huán)境治理體制研究劃分為權(quán)責(zé)關(guān)系、激勵(lì)機(jī)制與信息渠道等三大題域，并依此建構(gòu)全新的理論分析框架。與此同時(shí)，結(jié)合我國(guó)環(huán)境治理體制的歷史沿革與當(dāng)前地方環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，實(shí)證檢驗(yàn)理論模型的解釋力。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其治理過(guò)程極端復(fù)雜，任何單一的研究范式都無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)世界不斷涌現(xiàn)的新問(wèn)題作出“面面俱到”且“鞭辟入里”的回應(yīng)。因此，本文所提出的組織學(xué)研究范式也僅是為解釋“中國(guó)環(huán)境治理故事”提供了一種或許更為貼近“中國(guó)特色”的觀察視角和初步的分析框架。至于如何完善其理論模型以及提升其解釋效力，尚待秉持組織學(xué)研究旨趣的方家共同努力。