公民權(quán)益與政府權(quán)力的嵌合困境及其鏈接方略*
——以合村并居為視角

吳紅宇，沙家輝

（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、問題的提出

合村并居運(yùn)行的典型縮影是山東，其中菏澤又是較為突出的地區(qū)。以菏澤為例，當(dāng)?shù)卣砸?guī)范性文件為依據(jù)旨在通過民主協(xié)商的方式在劃定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展合村并居試點(diǎn)。①《菏澤市農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)和新型小城鎮(zhèn)融合發(fā)展試點(diǎn)實(shí)施意見》（菏辦發(fā)〔2018〕第51號(hào)）。但在具體實(shí)踐中，基層政府為完成任務(wù)指標(biāo)而強(qiáng)行推進(jìn)合村并居。為迫使村民簽訂搬遷合同出現(xiàn)了“公安機(jī)關(guān)面談村民，鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)登門教育，斷電斷路，門前放鞭炮，告誡可能影響子女上學(xué)”等一系列嚴(yán)重影響村民生產(chǎn)生活的激進(jìn)行為。②賀雪峰.我為什么說山東合村并居是大躍進(jìn)［EB/OL］.（2020-06-20）［2021-10-20］.http：//k.sina.com.cn/arti cle_1649285380_624e190400100vbvm.html?from=news菏澤在搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，宅基地使用權(quán)不補(bǔ)償，正房每平方米的補(bǔ)貼價(jià)格為500-700元，偏房不到正房的一半，土坯基本不作價(jià)。除此之外，有些房屋還收取10%到20%的折舊費(fèi)。菏澤的安置房同正房等面積置換價(jià)格在1100元/平方米，超出的面積為1800元/平方米。①呂德文.山東合村并居的真實(shí)情況［EB/OL］.（2020-06-22）［2021-10-20］.http：//k.sina.com.cn/article_1887 344341_707e96d504000wc96.html以當(dāng)前菏澤地區(qū)村民平均住房面積來看，政府的金錢補(bǔ)償根本無法填補(bǔ)新房購置費(fèi)用，更不用說家裝、交通、水電等額外開支。其他諸如濰坊、德州等地的合村并居“運(yùn)動(dòng)”其激勵(lì)程度與菏澤不相上下。隨著社會(huì)各界的廣泛報(bào)道，山東的合村并居政策曾一度被叫停，但在全國范圍內(nèi)河南、河北、江蘇、吉林等省份合村并居仍在推行。中央層面的發(fā)聲到2021年中央一號(hào)文件的頒布才出現(xiàn)，文件強(qiáng)調(diào)“規(guī)范合村并居，不得強(qiáng)迫村民上樓”②中共中央，國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見［N］，人民日?qǐng)?bào)，2021-02-22（01）.。2021年4月6日在國家鄉(xiāng)村振興局的新聞發(fā)布會(huì)上再次重申要在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上開展合村并居。③國家鄉(xiāng)村振興局.不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)民上樓［EB/OL］.（2021-04-04）［2021-10-22］.http：//k.sina.com.cn/article_1653603955_628ffe73020012h2m.html國家層面的發(fā)聲既強(qiáng)調(diào)了合村并居應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎、適度開展，也隱含了對(duì)當(dāng)前政策運(yùn)行中地方政府行政不規(guī)范的批評(píng)。

分析現(xiàn)實(shí)情況可以得出當(dāng)前合村并居中的幾大問題：地方政府基于政績的考量而違背村民意愿的強(qiáng)制合并；村民因拆遷補(bǔ)償嚴(yán)重不足而導(dǎo)致新房換購的資金鴻溝；地方政府對(duì)宅基地退出補(bǔ)償權(quán)的刻意或無意忽視。這些問題的出現(xiàn)皆源自相關(guān)利益主體其目的訴求的不嵌合，其中地方政府與村民間的權(quán)益不嵌合是矛盾的癥結(jié)所在。村民與地方政府間的矛盾也不是單純的法律視角中權(quán)利-權(quán)力的對(duì)抗與鏈接，還包含著農(nóng)民與地方政府在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)下關(guān)系格局的破碎與修復(fù)。在以合村并居為視角來探究地方政府權(quán)力與村民權(quán)益的嵌合困境時(shí)，通過嚴(yán)格遵守“法治底線”來規(guī)范地方政府行政是根本手段。立足鄉(xiāng)土社會(huì)的特點(diǎn)發(fā)揮自治的積極作用亦不可偏廢。法治與自治相輔相成是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期基層社會(huì)治理變革的重要途徑。

二、禮法耦并——公民權(quán)益與政府權(quán)力嵌合的困境表現(xiàn)

（一）法理社會(huì)：權(quán)利-權(quán)力的脫節(jié)

合村并居的合理、合法開展是對(duì)鄉(xiāng)村振興的有力促進(jìn)，但激進(jìn)的強(qiáng)制合并是對(duì)村民合法權(quán)益的肆意侵害。政府的功能在于保障人民群眾的合法權(quán)益，而不是以政府強(qiáng)力去侵害個(gè)體的權(quán)利。公民-政府間存在基本沖突的理念是17世紀(jì)憲政動(dòng)蕩時(shí)期的觀點(diǎn)，隨著主權(quán)持有者的轉(zhuǎn)變，此種觀念已泯然于歷史。④［英］昆廷·斯金納，［瑞典］博·斯特拉思主編.公民與國家——?dú)v史·理論·展望［M］.彭利平，譯.上海：華東師范大學(xué)出版社，2005：13.當(dāng)前法治的精神更為強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的限縮與公民權(quán)利的維護(hù)⑤周葉中.憲法［M］.北京：高等教育出版社，2016：157.，政府的一切行為不但必須以維護(hù)公民權(quán)益為根基，而且要合乎法律的限度。在沒有法律依據(jù)的情況下則要遵循“公平、民主、平等、正義等法與道德的基本價(jià)值要求”⑥秦國民，王偉.制度視角下的政府管理創(chuàng)新［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007（04）：86.。無論如何，公共權(quán)力的行使、公共目的的達(dá)成、社會(huì)公益的獲得，不能以對(duì)特定的公民合法權(quán)益進(jìn)行不合理的侵害為代價(jià)。地方政府在權(quán)力行使的過程中要切實(shí)保障村民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，以達(dá)到權(quán)利-權(quán)力嵌合的最優(yōu)態(tài)。然而，以較小的行政投入來實(shí)現(xiàn)較大行政效能的帕累托最優(yōu)是地方政府實(shí)現(xiàn)行政資源配置的終極目標(biāo)。①杜興洋.行政監(jiān)察學(xué)［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2008：210.在山東的合村并居實(shí)踐中，此種忽視比例原則的激進(jìn)行政必然導(dǎo)致村民-政府間利益分配的不均衡。由此出現(xiàn)的諸如斷水?dāng)嚯?、威脅恐嚇等冒進(jìn)的行政行為，無疑背離了程序正義與依法行政的基本法理精神，使得村民權(quán)益的保障與政府行政之間嚴(yán)重脫節(jié)。

政府是保障和豐富人民利益的實(shí)然主體。富含民主人權(quán)精神的憲法無不認(rèn)定公民權(quán)利的保障在社會(huì)運(yùn)行中處于首要地位。雖說公民在向國家移交部分權(quán)利的同時(shí)就默認(rèn)國家享有一定超越權(quán)利本體的權(quán)力，但政府的行政行為也要保持必要的謹(jǐn)慎與克制。同理在契約精神的引領(lǐng)下，社會(huì)的良序發(fā)展歸因于公民自愿將一定的自然權(quán)利以社會(huì)契約的形式進(jìn)行讓渡。②張法連，湯文華.新時(shí)代中國法治建設(shè)中的契約精神研究［J］.語言與法律研究，2020（02）：41.公民出于個(gè)體安全的考量便希望這個(gè)“社會(huì)”可以給予個(gè)體最大限度的保護(hù)。在此意義上，公民便默許了國家為實(shí)現(xiàn)全體成員福祉的“管理權(quán)”，此時(shí)國家權(quán)力的范疇已經(jīng)超過了公民讓渡給國家的權(quán)利范圍，即國家的“管理權(quán)”有優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的特權(quán)屬性，如對(duì)私物權(quán)的國家征收、征用；國家的刑罰權(quán)等。契約引領(lǐng)下的權(quán)利讓渡是國家權(quán)力形成并具有正當(dāng)性的前提。公權(quán)力機(jī)關(guān)享有的這些“管理權(quán)”也必須建立在正義、謹(jǐn)慎、克制的理念上，不然容易形成公權(quán)力的暴戾。政府權(quán)力與公民權(quán)利不是各自獨(dú)立、互不干擾的存在，而是相互嵌合、互為表里的行使，形成了權(quán)利—權(quán)力的對(duì)角關(guān)系。在合村并居中也是如此，公權(quán)力對(duì)于政策不當(dāng)?shù)膹?qiáng)力推進(jìn)會(huì)引發(fā)社會(huì)大眾的不滿，但一味強(qiáng)調(diào)片面民主則會(huì)減損社會(huì)整體利益的獲得。

合村并居的推行雖有國家政策的綱領(lǐng)性引導(dǎo)，但除了國務(wù)院2016、2018年頒布的個(gè)別涉及指導(dǎo)地方政府開展合村并居的行政指導(dǎo)性文件③《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)［2016］第8號(hào)）和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，兩者分別提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與易地扶貧相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，但也提出要注重村莊合理布局不可違背農(nóng)民意志隨意搞村莊的撤銷合并。，在國家層面沒有任何直接規(guī)定合村并居實(shí)踐的高位階法律文件。在地方層面，山東省施行的行政規(guī)范性文件《管理辦法》已于2019年底失效④《山東省城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤管理辦法（試行）》（魯國土資發(fā)〔2006〕第111號(hào)），文中簡稱《管理辦法》。，2020年初山東省大力推進(jìn)的合村并居顯然缺乏國家法的有力支撐。即使江蘇省2020年出臺(tái)了一項(xiàng)民政廳的規(guī)范性文件來引導(dǎo)合村并居的實(shí)施⑤《關(guān)于進(jìn)一步依法規(guī)范農(nóng)村“合村并居”工作程序的指導(dǎo)意見》（蘇民辦〔2020〕第23號(hào)），該旨在依此文件使合村并居制度化、程序化，后文中簡稱《指導(dǎo)意見》。，但毫無疑問的是從國家到地方合村并居一直缺乏高位階法律的支撐。

法治社會(huì)下，政府與公民之間權(quán)益的嵌合以法律作為連接橋梁，但法無定法的情形使得二者的合屬難以為繼，繼而引發(fā)農(nóng)民群體的強(qiáng)烈不滿。各地政府并沒有明確界定合村并居行為的內(nèi)在性質(zhì)，在地方政府的視角下，其是否應(yīng)該屬于政府主導(dǎo)的土地征收還有待商榷。依照實(shí)際權(quán)益增減的觀點(diǎn)，合村并居屬于實(shí)然的、變相的國家土地征收。依照《土地管理法》進(jìn)行的土地權(quán)益變動(dòng)，對(duì)于村民來說是土地使用權(quán)的喪失，村民也是因此種權(quán)利的減損才獲得了國家補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。這一切和虛擬化的集體土地所有權(quán)并不相干。物權(quán)的正當(dāng)取得是物權(quán)處分的前提，公權(quán)者對(duì)于宅基地上依附房屋“毀壞”的權(quán)力基礎(chǔ)亦源于對(duì)于村民財(cái)產(chǎn)的取得。憲法規(guī)定，政府取得公民私有物權(quán)的方式只能是依據(jù)公共利益的需要進(jìn)行征收征用。由此推論，當(dāng)前合村并居中土地權(quán)益的變動(dòng)行為應(yīng)屬于國家征收?！读⒎ǚā芬?guī)定國務(wù)院經(jīng)特殊授權(quán)后的“征收、征用”立法可以作為人大立法缺失下的實(shí)施例外。就現(xiàn)實(shí)來看，魯、蘇、蒙、陜等地皆無可依據(jù)的行政法規(guī)來規(guī)范各地合村并居的開展。即使是江蘇出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》也僅僅是省民政廳的規(guī)范性文件，不可以作為地方政府“征收”公民私有財(cái)產(chǎn)的依據(jù)。在法律供給匱乏的情況下，地方政府所作出的行政行為因極大的隨意性與不確定性而缺乏公定力，使得權(quán)利-權(quán)力之間無法有效對(duì)接，有國家權(quán)力越位之嫌。地方政府的激進(jìn)行政使得村民權(quán)益的保障與救濟(jì)處于不平穩(wěn)的運(yùn)行區(qū)間，必然導(dǎo)致村民與政府之間的矛盾的積聚與爆發(fā)。加之相關(guān)法律文件中法定救濟(jì)途徑的缺失、對(duì)村民自力救濟(jì)的忽視，無疑為行政權(quán)的放縱大開方 便之門，從而導(dǎo)致權(quán)利—權(quán)力的嵌合模式更難以為繼。

（二）禮俗社會(huì)：傳統(tǒng)格局的破裂

以權(quán)利—權(quán)力的對(duì)角嵌合看，地方政府只要在合村并居中保持最大限度的權(quán)力克制，重視法律程序與對(duì)價(jià)補(bǔ)償，就既可以實(shí)現(xiàn)合村并居的順利推進(jìn)又可以保障村民權(quán)益不受非法侵害。現(xiàn)實(shí)情況則與之不同，契約精神所言之權(quán)利讓渡僅是答復(fù)了公民權(quán)與國家權(quán)何種從屬關(guān)系的問題。無論是鼓吹國家對(duì)公民超越性管理地位還是公民對(duì)政府權(quán)力的賦予，都是單純地處理個(gè)體的“私”與整體的“公”。在涉及公民與政府的權(quán)益分配中，幾乎還是“私”與“公”的零和博弈。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村禮俗社會(huì)在處理村民的“私”與集體的“公”時(shí)還存在另一種權(quán)益分配模式——差序格局。①費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國［M］.南京：江蘇鳳凰文藝出版社，2017：24-33.所謂差序格局，簡言之，就是石入平湖泛漣漪。個(gè)體以自我為中心，以家族血緣或人際親疏為層級(jí)，以維護(hù)利益的大小來確定漣漪的最終范圍。毫無疑問，這種差序格局下的利益維護(hù)是圈層遞減和逐級(jí)涵蓋的。換言之，個(gè)體的利益是根本，向外延展至家庭、本家、村落……政府以至國家、民族。若邊境村民世代勞作的土地被外敵入侵，這不但侵犯了村民的土地權(quán)益也危及了國家的統(tǒng)治。在與入侵者的斗爭中，軍隊(duì)的意志即是村民的意志，國家與村民在分別維護(hù)主權(quán)與土地的利益時(shí)，二者權(quán)益是相互嵌合的。此時(shí)，以村民為中心的差序圈層的最外層是民族大義與國家存亡，最內(nèi)層便是村民的土地與家庭，其中國家的利益訴求也涵蓋了村民的土地權(quán)益。

值得注意的是，上例中村民對(duì)國家權(quán)益的維護(hù)是村民對(duì)土地權(quán)益的直接維護(hù)中的間接達(dá)成。換言之，只要外層利益兼容內(nèi)層利益，村民就有維護(hù)此外層利益的主動(dòng)性。反之，如地方政府強(qiáng)行地推進(jìn)合村并居政策，村民的土地利益與地方政府的經(jīng)濟(jì)利益相互矛盾，村民的差序圈層就被局限到本家或者村落，此時(shí)圈層中的村民便結(jié)成共同體去抵制地方政府的激進(jìn)行政。合村并居中村民集中搭建簡易板房與尋求媒體曝光便是對(duì)政府行為抵觸的突出表現(xiàn)。當(dāng)然在上述差序格局的表述中，雖著重強(qiáng)調(diào)了村民權(quán)益或是說“私”的方面，但這并非決然地排除了整體公益，而是強(qiáng)調(diào)如何在維護(hù)自身利益的同時(shí)來達(dá)成對(duì)整個(gè)圈層利益的各自取得，其核心即“公”與“私”的界限——個(gè)體利益與最外層利益的嵌合程度。由此，圈層的范圍不是恒定的而是伸縮的，但毫無疑問的是形成圈層的每一級(jí)都是和個(gè)體村民利益相互嵌合的。差序格局是中國鄉(xiāng)土社會(huì)的基本組織架構(gòu)，也是國人社會(huì)行為的一般準(zhǔn)則。②賀雪峰.差序格局與鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異［J］.江海學(xué)刊，2007（04）：115.當(dāng)?shù)胤秸豢紤]鄉(xiāng)土傳統(tǒng)背景下的差序格局進(jìn)而“盲目”行政合村并居時(shí)會(huì)導(dǎo)致地方政府-村民之間的嵌合缺失繼而引起村民的過度反應(yīng)。

在數(shù)千年的歷史綿延中，基本上歷朝歷代在土地利益分配上都是肯定了農(nóng)民對(duì)于土地利益的剩余索取權(quán)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在封建時(shí)代國家向農(nóng)民索要的土地利益不超過總產(chǎn)值5%，而農(nóng)業(yè)剩余的絕大部分由農(nóng)民占有，或在農(nóng)民與地主間分配。①賀雪峰.治村［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2017：240-242.對(duì)于農(nóng)民而言，土地權(quán)益的占有是抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有力保障，較低的國家索取維持了國家-農(nóng)民間的正向關(guān)系。這不但是歷代王朝百年國祚的根基，也是文景之治、開元盛世等強(qiáng)盛時(shí)代出現(xiàn)的基本前提。另外，自秦漢以來，公田、私田的劃分對(duì)于農(nóng)民皇糧國稅意識(shí)的培養(yǎng)也具有正相關(guān)關(guān)系?？v觀我國社會(huì)歷史，僅因國家財(cái)稅收繳問題而引起的農(nóng)民起義只占少數(shù)。即便是在新中國成立以后，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中上交國家、集體一定份額之后的余物自留政策也相當(dāng)于給予農(nóng)民對(duì)土地利益的剩余索取權(quán)。正因此該制度在極大提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時(shí)也為國家建設(shè)提供大量資源積累。經(jīng)學(xué)者調(diào)研在國家取消農(nóng)業(yè)稅之前，村民雖對(duì)繳納數(shù)額持不同意見，但對(duì)是否上繳則普遍認(rèn)可。②呂德文.鄉(xiāng)村社會(huì)的治理［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2013：210-218.

就政府對(duì)于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益的公共取得，在絕大部分歷史時(shí)期政府（國家）與農(nóng)民都保持著良好的嵌合關(guān)系。不可忽視的是政府向村民索取的利益僅是較低限度的，而政府在此時(shí)扮演著“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”的角色。但是近些年來，隨著土地價(jià)值的迅速攀升和城市化發(fā)展的供地緊張，土地交易成為地方政府財(cái)政的頂梁柱。此種“土地財(cái)政”因閑置土地面積的有限性致使其天生不具有可持續(xù)性，一旦過多地依靠此種財(cái)政模式將導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)型的舉步維艱。當(dāng)下我國沒有土地產(chǎn)權(quán)交易制度且法律對(duì)于宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制也處于忽視狀態(tài)，這便為地方政府“土地財(cái)政”的延續(xù)提供了溫床?！摆s農(nóng)民上樓”的激進(jìn)合村并居便是此種不可持續(xù)性“土地財(cái)政”的延伸表現(xiàn)。地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的過分需求而大量地榨取農(nóng)民土地權(quán)益，村民原本的土地利益剩余索取權(quán)蕩然無存。傳統(tǒng)的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”角色下的政府與農(nóng)民的交易模式被打破，換之而來是無限索取的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”政府。此種政府肆意專斷的“贏利型”模式使原來良好的政府-村民嵌合關(guān)系被打破。遂以山東合村并居“運(yùn)動(dòng)”為導(dǎo)火索，一場場“上樓”與“反上樓”的拉鋸戰(zhàn)在各處打響。

三、法治視野——合村并居中公民權(quán)利保障的表征

（一）遷徙自由：應(yīng)有權(quán)利的賦權(quán)忽視

遷徙自由閃爍著基本權(quán)利的光芒，任何基本權(quán)利都包含防御與收益兩種功能。③王理萬.遷徙自由的規(guī)范結(jié)構(gòu)與憲法保障［J］.政治與法律，2017（04）：80.防御功能一方面是公民可以積極自由地選擇遷移地，另一方面是公民免于消極地被迫遷移。立足遷徙自由中防御權(quán)的積極面，在當(dāng)前國情與合村并居的實(shí)踐中村民是不享有的。這種不享有體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一般層面，源于遷徙自由憲法納入的“遺漏”；特殊層面，無論村民是自愿抑或被迫參與合村并居，公權(quán)力者從未賦予村民選定何處為新遷入地的權(quán)利。環(huán)視防御功能的消極面，村民被當(dāng)?shù)卣南敕ㄋ笥?，其?shí)際并不享有免于消極被迫遷移的權(quán)利。再者，遷徙自由除了防御權(quán)的屬性外更多地體現(xiàn)為要求遷入地政府給予同等待遇的屬性，此種便是收益權(quán)功能的體現(xiàn)。這種功能主要關(guān)注村民自由遷移后與遷入地居民的權(quán)利平等享有的問題。在合村并居的視角下，村民在被動(dòng)遷移中除了保持待遇不變動(dòng)外，還應(yīng)享有一定的超越性收益。將被動(dòng)遷徙與主動(dòng)遷徙相比較，在人的主觀意志和內(nèi)在目的層面是截然不同的。理性經(jīng)濟(jì)人的判定使人在其個(gè)體滿足層面成為自利性的最大體現(xiàn)①高鴻業(yè).西方經(jīng)濟(jì)學(xué)（第二版）［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000：22.，換言之，任何理智的人都是以利益為導(dǎo)向的存在。一般來說，村民的遷徙模式應(yīng)當(dāng)是為了切身利益的增進(jìn)而主動(dòng)地變更居住地進(jìn)而獲取更多的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。但合村并居卻非村民的主動(dòng)為之，它是地方政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、壓縮地方基層管理成本、引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等社會(huì)公共化目的達(dá)成進(jìn)而要求村民改變?cè)季铀男姓e措。一般認(rèn)為公共目的的實(shí)現(xiàn)在給社會(huì)帶來整體效益的同時(shí)必然會(huì)增進(jìn)個(gè)體的福祉。但是個(gè)體效益有其獨(dú)立存在的空間，不能簡單地認(rèn)定社會(huì)效益的獲得就是個(gè)體效益的集合。個(gè)體效益滿足的匱乏也為合村并居中政府給予村民金錢補(bǔ)償提供了理論依據(jù)。這里所言的補(bǔ)償應(yīng)該是政府對(duì)于遷徙自由權(quán)利干涉的補(bǔ)償——也就是被動(dòng)遷移的超越性收益——但不是物權(quán)變動(dòng)帶來的補(bǔ)償。顯然在我國遷徙自由入憲不可預(yù)期的背景下，對(duì)遷徙自由權(quán)利的侵害補(bǔ)償也就失去了提請(qǐng)支付的可行性。然而在功能分析的視角下，遷徙自由權(quán)可以為參與合村并居的村民提供必要的權(quán)益保障，以鉗制國家權(quán)力對(duì)公民權(quán)益的過度侵入。

平等權(quán)根植在兩個(gè)方面：一是平等自由原則，二是實(shí)質(zhì)平等和形式（差別）平等。那么遷徙自由在實(shí)質(zhì)抑或是形式平等的天平上到底偏重何方呢？遷徙自由的價(jià)值內(nèi)涵除了是否遷移、遷往何處的自由選擇權(quán)外還包括遷入地的平等社會(huì)待遇。遷徙自由核心的憲法內(nèi)涵是表征人體行動(dòng)的平等。若堅(jiān)持遷徙自由中平等待遇的享有，無疑遷徙自由更多地體現(xiàn)著形式平等的權(quán)利內(nèi)涵，即每個(gè)人都可以按照自己的意愿能夠平等地行使權(quán)利。有些學(xué)者從遷徙自由依靠身體自由地存續(xù)而存續(xù)②王世杰.錢端升：比較憲法［M］.北京：商務(wù)印書館，2010：97.、遷徙自由是人身自由的表現(xiàn)③王廣輝.比較憲法學(xué)［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2010：143.、遷徙自由歸屬于人身自由的組成部分④何華輝.比較憲法學(xué)［M］，武漢：武漢大學(xué)出版社，2013：222.，等觀點(diǎn)出發(fā)認(rèn)為遷徙自由是人身自由的子權(quán)利。人身自由主要的表征是形式自由，也就是形式平等。那么其子權(quán)利——遷徙自由——作為個(gè)體在選擇居所地時(shí)不受外界干涉的權(quán)利，也應(yīng)該著重體現(xiàn)不受差別對(duì)待的性質(zhì)。這么看來，遷徙自由更偏向形式平等的一方。形式平等作為一種無差別的平等，不受其他外界因素的干擾。既如此，村民便有依靠個(gè)人的自由意志選擇是否參與合村并居的絕對(duì)自由，無需被迫接受國家公共利益的牽制。即使村民接受了合村并居的政策，依靠權(quán)利平等的有關(guān)要求，權(quán)益損害與權(quán)益補(bǔ)償則需要平等考量。那么對(duì)于搬遷后宅基地使用權(quán)的喪失則要填補(bǔ)，房屋的補(bǔ)償數(shù)額和實(shí)際價(jià)值便要對(duì)等。城鄉(xiāng)居民在面對(duì)公權(quán)力主導(dǎo)的遷移時(shí)，其補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)當(dāng)趨同。立足平等權(quán)的性質(zhì)，遷徙自由所體現(xiàn)出的對(duì)村民權(quán)益的維護(hù)是其他權(quán)利所不能替代的。

（二）私有財(cái)產(chǎn)權(quán)：實(shí)有權(quán)利的保證缺位

從《憲法》第10條可引申出村集體享有宅基地所有權(quán)。對(duì)農(nóng)民而言宅基地的價(jià)值本源是土地使用權(quán)。山東的合村并居所涉及的土地恰好是村民宅基地的使用權(quán)。從權(quán)利外觀看，宅基地復(fù)墾后的所有權(quán)仍歸村集體。然而土地的實(shí)際使用權(quán)益已經(jīng)從宅基地使用權(quán)變更為耕地使用權(quán)。又因我國嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，耕地單一的使用方式所產(chǎn)生的期待利益明顯遜色于宅基地使用權(quán)。此種權(quán)益減損可以從以下兩個(gè)方面談起。其一，新頒《民法典》為契合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大背景，取消了耕地使用權(quán)設(shè)立抵押的排除規(guī)定，為耕地使用權(quán)抵押提供了法理空間。此種變動(dòng)雖是為了最大程度地激發(fā)土地的產(chǎn)出功能，但因抵押登記而附加的商事交易功能完全被實(shí)際經(jīng)營者所壟斷，村民對(duì)土地利益獲得也僅囿于流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)。其二，2018年起以“三權(quán)分置”為核心的農(nóng)村土地改革在全國鋪開。宅基地因使用權(quán)屬性和金錢屬性的合并使之成為村民的隱形福利。合村并居的推進(jìn)令宅基地使用權(quán)向耕地使用權(quán)變更，此時(shí)村民基于“三權(quán)分置”的抵押權(quán)則宣告喪失。當(dāng)前法律規(guī)定下，宅基地使用權(quán)具有極高的金錢價(jià)值，地方政府的行政強(qiáng)力無疑是對(duì)村民現(xiàn)實(shí)利益的損害。產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、公共利益、程序正當(dāng)、安置補(bǔ)償構(gòu)成了我國土地征收的基本要件。其中，產(chǎn)權(quán)變動(dòng)是土地權(quán)屬移轉(zhuǎn)的核心，另外三項(xiàng)則突顯對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保障。立足權(quán)利變動(dòng)的外觀，合村并居中土地權(quán)屬的變動(dòng)并非村有土地向國有土地的轉(zhuǎn)變。但是土地所有權(quán)外觀權(quán)屬的穩(wěn)定并沒有準(zhǔn)確反映出權(quán)益增減的異化。當(dāng)前土地制度下，虛置化的土地集體產(chǎn)權(quán)并不能為個(gè)體的村民提供權(quán)益產(chǎn)出。只有村民實(shí)際享有的使用權(quán)才是一切現(xiàn)實(shí)的、期待的權(quán)益來源。即便是國家主導(dǎo)的農(nóng)村土地征收也是對(duì)村民土地使用權(quán)的收回，村民由此獲得國家補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。觀之合村并居，村民宅基地使用權(quán)的喪失與土地征收中的權(quán)屬變動(dòng)相一致。雖不能直接認(rèn)定合村并居是一般意義的土地征收，但起碼是變相征收。

在合村并居中，權(quán)利的直接變動(dòng)是宅基地使用權(quán)以變相的土地征收變更為耕地使用權(quán)，村民房屋的所有權(quán)被國家取締轉(zhuǎn)化為金錢補(bǔ)償。無論是宅基地使用權(quán)還是房屋所有權(quán)都?xì)w屬物權(quán)領(lǐng)域，屬于村民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的國家取得，《憲法》第13條已作此種表述：國家可以立足社會(huì)公益的達(dá)成，通過價(jià)值補(bǔ)償?shù)拇胧┒@得公民的私產(chǎn)。另外，《憲法》第51條概括式地表述了公民權(quán)利行使的界限，即自身利益的達(dá)成不得以損害國家、社會(huì)、他人的權(quán)益為代價(jià)?！稇椃ā返?3條則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了公民遵守國家法律法規(guī)的義務(wù)。由此就形成了一個(gè)“公民權(quán)益→國家利益”的閉環(huán)結(jié)構(gòu)。此種結(jié)構(gòu)可如此理解：國家為了社會(huì)公益而對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行國家取得。雖然公民享有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保護(hù)，但是不得以此種保障權(quán)的行使來要求國家停止該財(cái)產(chǎn)權(quán)益的國家取得。因?yàn)楣褙?fù)有容忍國家依法征收、征用的義務(wù)。此時(shí)公民不具有拒絕國家行為的權(quán)利，只有被動(dòng)接受補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。將此閉環(huán)結(jié)構(gòu)類型化在合村并居中，即：地方政府為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，迫使村民退出宅基地與房屋，村民對(duì)此只能接受并獲得國家補(bǔ)償。但若不接受，即使提起訴訟也僅是起訴在合村并居中公共利益導(dǎo)向性的顯著缺失或補(bǔ)償范圍過小，并不能訴訟合并行為的本身，即無論合村并居中社會(huì)公共利益價(jià)值量到底如何，公民都不具有直接阻卻該行為發(fā)生的權(quán)利。

回望各地的合村并居，地方政府與村民達(dá)成合意進(jìn)行合并的情況鮮有之，村民對(duì)合村并居是否開展的選擇自由權(quán)亦是不存在的。國家利益導(dǎo)向性的“公民權(quán)益→國家利益”閉環(huán)結(jié)構(gòu)是權(quán)益的單向流動(dòng)，這與公私權(quán)益緊密耦合的初衷相背離。國家權(quán)力的限制和公民權(quán)利的保障是民主實(shí)施的兩股力量，但二者并非并駕齊驅(qū)，公民權(quán)利的保障則置于首要地位。因此便要求國家不能是無限控制社會(huì)的力量，國家權(quán)力的行使要以服務(wù)人民為正當(dāng)。即便當(dāng)前的合村并居能做到權(quán)益損失的絕對(duì)填補(bǔ)，但也是違背村民自由選擇下的“強(qiáng)制”合并，這無疑與財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)格格不入。國家全能主義是當(dāng)前社會(huì)管理的基本模式。此種模式突出表現(xiàn)為國家權(quán)力機(jī)構(gòu)可以隨時(shí)、任意地控制或管理社會(huì)架構(gòu)的每個(gè)階層。①章高榮.類全能主義：對(duì)中國國家社會(huì)關(guān)系的一個(gè)整體性理解［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2018（06）：79.而人民政府的定位則明確了此種“管理或控制”是服務(wù)性而不是營利性的。因此地方政府應(yīng)當(dāng)注重對(duì)于民眾的私權(quán)利保障，而不是以公權(quán)的強(qiáng)力去肆意干涉私權(quán)的享有。合村并居中雖對(duì)房屋的滅失給予了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但終因補(bǔ)償力度的有限和宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償忽視而致使地方政府行政行為對(duì)于憲法的權(quán)威缺乏尊重。對(duì)憲法權(quán)威的忽視顯然與民主價(jià)值相抵觸，憲法的本質(zhì)就是對(duì)于公民權(quán)的最大維護(hù)，過分強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力是與民主精神相違背的。

四、自治革新——公私權(quán)益鏈接的新樣態(tài)

（一）村“兩委”職能實(shí)現(xiàn)的衰退

在合村并居中村民即便可以通過行政訴訟來訴求損失填補(bǔ)，但也不具有阻卻地方政府激進(jìn)行政的可行性。地方司法機(jī)關(guān)面對(duì)——地方政府為完成合村并居任務(wù)而提出行政命令對(duì)基層公務(wù)人員實(shí)行“包干到戶、績效考核”①呂德文.“合村并居”是一個(gè)中性詞，不存在“地域歧視”［EB/OL］.（2020-07-07）［2021-11-10］.https：//www.guancha.cn/LvDeWen/2020_07_07_556560_s.shtml——的行政措施往往是緘默的。地方政府為了行政任務(wù)的達(dá)成又不可能主動(dòng)撤銷已下達(dá)的合并任務(wù)。村民在面對(duì)地方政府的強(qiáng)勢權(quán)力介入的過程中只能被迫地接受?？偟膩碚f，在地方政府與村民的關(guān)系中，地方政府恒定地處于管理的一方，將權(quán)力的觸角深入到社會(huì)基層，但是現(xiàn)代法治社會(huì)的共知是：政府（國家）不是無限管理社會(huì)的工具。

現(xiàn)代法治社會(huì)存在權(quán)力的兩層分配。一層是國家權(quán)力的橫向分配，核心是權(quán)力-權(quán)力的平衡，避免了單個(gè)國家機(jī)構(gòu)權(quán)力的過分集中。權(quán)利-權(quán)力的劃分是國家-公民之間權(quán)能享有的二元配置屬于另一層的縱向分配。在權(quán)利-權(quán)力的分配中，最關(guān)鍵的是國家參與社會(huì)管理的最下限。在這個(gè)限度之后國家不再以強(qiáng)調(diào)國家管理而是轉(zhuǎn)向?qū)ψ灾喂芾淼淖鹬?。?dāng)前我國依靠基層自治制度將國家管理與自治管理相分層，以期實(shí)現(xiàn)二者間的最大權(quán)益嵌合。但遺憾的是，憲法等相關(guān)法律對(duì)于基層自治的制度所期待的功能——維護(hù)村民集體權(quán)益——在合村并居中并沒有顯著的正向發(fā)揮甚至是逆向發(fā)揮。究其原因除了自治制度運(yùn)行保障的缺乏外，村“兩委”的利益導(dǎo)向性地偏轉(zhuǎn)實(shí)為根本。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，村“兩委”是村民權(quán)益的維護(hù)者和村民訴求的發(fā)聲者，扮演著“村民-地方政府”間信息傳遞的平臺(tái)，是村民利益的代理人。代理人的利益導(dǎo)向性直接關(guān)系到地方政府與公民間力量對(duì)比的平衡性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)應(yīng)履行維護(hù)所轄村民合法權(quán)益的法定職權(quán)。在面對(duì)合村并居這類屬于村民權(quán)益范疇事項(xiàng)時(shí)，村委會(huì)應(yīng)積極發(fā)揮村民代理人的作用與地方政府角力。在實(shí)踐中我國村級(jí)權(quán)力配置是村委會(huì)與村黨支部并用一套組織架構(gòu)，村委會(huì)成員與村黨支部成員嚴(yán)重重合，上級(jí)黨組織或本村黨支部的決策有可能干擾到村民基層自治的實(shí)踐。另外，由于行政權(quán)的過分下移，村“兩委”已經(jīng)逐漸變成地方政府的“派出機(jī)構(gòu)”，其獨(dú)立實(shí)施基層民主自治的功效在淡化。鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)與國家治理方式的進(jìn)格都需要公共力量的介入。又因?yàn)樵诠彩聞?wù)中我國政府以“無限政府”作為基本樣態(tài)，其政府的全能性必然涉及社會(huì)生活的各個(gè)角落。但事物皆有兩面性，此種組織形態(tài)實(shí)現(xiàn)了新時(shí)代的政權(quán)下鄉(xiāng)，但其弊端也在應(yīng)對(duì)地方政府的激進(jìn)行政——合村并居時(shí)暴露無遺。對(duì)此無論是應(yīng)對(duì)合村并居帶來的權(quán)益損害，還是立足鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)，探索一套具有中國特色的鄉(xiāng)村協(xié)作管理體系已經(jīng)勢在必行。分析秦朝什伍制度、民國新縣制以及公社制度中忽視國家—公民間縱向權(quán)力分配的歷史教訓(xùn)，以及在當(dāng)前合村并居中因?yàn)閲抑卫砀母锱c村委會(huì)行政化嚴(yán)重而導(dǎo)致的村委會(huì)職權(quán)的式微。不難發(fā)現(xiàn)，這些矛盾皆是源自地方政府對(duì)于基層代理人的單方面選擇。因此除了加速出臺(tái)政府行政程序法和強(qiáng)調(diào)村委會(huì)職權(quán)實(shí)際行使外，應(yīng)當(dāng)考慮構(gòu)架一個(gè)新型的完全體現(xiàn)村民意志的代理人機(jī)制使其協(xié)同村委會(huì)管理鄉(xiāng)村。

（二）民意代表：新鄉(xiāng)賢機(jī)制的引入

自漢初設(shè)立“三老”制度以來，國家縱貫的管理體系就出現(xiàn)了分層，這種分層一方面導(dǎo)致了國家-民眾之間的中間階層—鄉(xiāng)賢的出現(xiàn)，另一方面也開辟出傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的自治模式。因?yàn)閮?nèi)生的差序格局與國家—民眾間僅存的稅收關(guān)系導(dǎo)致國民家國意識(shí)淡薄，再隨著近代以來社會(huì)環(huán)境的變革使鄉(xiāng)賢向土豪劣紳轉(zhuǎn)變。最終鄉(xiāng)賢治理在以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)次土地革命中被徹底根除。鄉(xiāng)賢機(jī)制的消亡其實(shí)也是新中國對(duì)于基層代理人選擇的結(jié)果。在新中國成立以來，經(jīng)歷了國家代理人—公社制度（1958—1983）、人民代理人—村委會(huì)（1987至今）兩種模式。當(dāng)今國家的宏觀治理要求“政權(quán)下鄉(xiāng)”，村委會(huì)勢必成為“半”級(jí)政權(quán)；而基層自治又依靠村委會(huì)作為實(shí)現(xiàn)平臺(tái)，使得權(quán)力的縱向分配發(fā)生纏繞。其中，以山東的合村并居為例，表層是地方政府和村民之間的權(quán)益對(duì)峙，實(shí)質(zhì)是村委會(huì)在實(shí)現(xiàn)政府職能與自治職能間的搖擺。因此發(fā)掘中國傳統(tǒng)基層治理經(jīng)驗(yàn)，重新審視鄉(xiāng)賢機(jī)制使之成為地方政府—村民間的鏈接環(huán)節(jié)具有顯著緊迫性。需要注意的是建立新鄉(xiāng)賢并非否定村委會(huì)的作用，村“兩委”仍然是村級(jí)的自治管理組織，只不過在內(nèi)部事務(wù)上村“兩委”的某些決定要和鄉(xiāng)賢團(tuán)體的意志嵌合；在外部事務(wù)上，諸如合村并居，村“兩委”作為鏈接政府與村民的平臺(tái)要隨鄉(xiāng)賢團(tuán)體以及村民全體的意志而行動(dòng)。

國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。①費(fèi)孝通：鄉(xiāng)土重建［A］，費(fèi)孝通全集（第五卷）［C］.北京：群言出版社，1999：36-42.這是對(duì)帝王統(tǒng)治下國家-基層間聯(lián)動(dòng)機(jī)制的描述。鄉(xiāng)賢（鄉(xiāng)紳）作為底層治理的一環(huán)在維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、平衡官民矛盾，處理平民內(nèi)部紛爭中發(fā)揮著重要作用。在封建王朝結(jié)束之后鄉(xiāng)賢并沒有隨之消亡，而是隱匿于鄉(xiāng)村成為“村老、民營企業(yè)家”等。在新時(shí)期具有文化、知識(shí)、奉獻(xiàn)精神的新鄉(xiāng)賢可以激發(fā)村民自治的內(nèi)生動(dòng)力，匯集村民的心聲，以傳統(tǒng)的農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣為依托，積極引導(dǎo)和協(xié)助村民以更妥善、更高效的方式向地方政府表達(dá)訴求。在新發(fā)展中新鄉(xiāng)賢應(yīng)進(jìn)一步形成一個(gè)完全表達(dá)村民自我訴求的組織—鄉(xiāng)賢理事會(huì)，成為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的平臺(tái)和整合新鄉(xiāng)賢治村資源、統(tǒng)合行政力量和村民自治力量的基層自治組織。②陳寒非，高其才：新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的作用分析與規(guī)制引導(dǎo)［J］.清華法學(xué)，2020（04）：9.在“村民—鄉(xiāng)賢—政府”的鏈接結(jié)構(gòu)中，匯集村民利益訴求的鄉(xiāng)賢委員會(huì)是具體的表達(dá)主體，“鄉(xiāng)賢→政府”則是訴求的實(shí)際表達(dá)環(huán)節(jié)。訴求表達(dá)主體與訴求的實(shí)際表達(dá)之間需要一個(gè)公權(quán)性質(zhì)的鏈接平臺(tái)，此時(shí)村“兩委”應(yīng)再次作為村民與政府之間的鏈接通道。在此模式中村“兩委”僅作為村民與地方政府談判的平臺(tái)，可以最大程度地剝離村“兩委”因上級(jí)指導(dǎo)而產(chǎn)生的對(duì)村民權(quán)益保障不足的影響。從而形成村民將自己的意愿訴說于由鄉(xiāng)賢構(gòu)成的鄉(xiāng)賢理事會(huì)，再由鄉(xiāng)賢理事會(huì)通過村“兩委”這一平臺(tái)和政府進(jìn)行商談的公私權(quán)益銜接的新路徑。

（三）程序正義：新鄉(xiāng)賢功用的發(fā)揮

為規(guī)范公權(quán)力的行使，程序正義與民主協(xié)商就顯得格外重要。然而農(nóng)民在與政府協(xié)商的過程中處于天然的劣勢，只能作為價(jià)格的接受者。③吳群，李永樂：土地征收利用過程中福利與效率分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008（01）：18.因此選取適格的民意代表組織，來代表村民與政府協(xié)商、爭訴便顯得格外重要。在“村民—鄉(xiāng)賢—政府”的鏈接結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)賢（鄉(xiāng)賢理事會(huì)）作為村集體中具有較為突出才能的成員，有代表村民參與地方政府協(xié)商的天然適格性。在合村并居中的具體實(shí)踐中應(yīng)具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.通告與事前商議。程序正義要求涉及公民權(quán)益的重大行政行為的做出要以告知民眾并進(jìn)行民主協(xié)商為前提。合村并居是關(guān)乎村民遷徙、土地與房屋權(quán)益變動(dòng)的重大行政措施，必須遵循程序正義的要求，要預(yù)先進(jìn)行調(diào)研、通告、協(xié)商。村民作為權(quán)益變動(dòng)的實(shí)際承擔(dān)者必然是參與政府協(xié)商的一方，但個(gè)體的村民無論從力量還是從參與效率的角度講都不適合單獨(dú)與政府角力。此時(shí)，率先形成村民內(nèi)部決議和選出代表組織則應(yīng)是關(guān)鍵。合村并居涉及全村居民的利益，必須以最能廣泛體現(xiàn)村民意愿的機(jī)制來形成是否參與合并的決定。按照基層自治的權(quán)力構(gòu)架，村民會(huì)議應(yīng)該充當(dāng)表決機(jī)制并討論各項(xiàng)具體項(xiàng)目。一般來說，產(chǎn)生于村民會(huì)議的村委會(huì)應(yīng)當(dāng)恰如其分地作為代表組織履行其職責(zé)，但是村委會(huì)自帶的行政權(quán)能又對(duì)能否完全履行村民會(huì)議的決定產(chǎn)生了不確定性。對(duì)此應(yīng)以“鄉(xiāng)賢理事會(huì)+村民代表”為框架組建民意組織形成民意組織與政府直接協(xié)商、村“兩委”從中調(diào)和的模式。這種模式一方面充分地踐行了村民會(huì)議的決定，另一方面又可以在村民與地方政府之間形成良性互動(dòng)。當(dāng)然，協(xié)商的前提在于地方政府對(duì)于村民意見的尊重。就合村并居而言，村莊的選址是農(nóng)民基于利弊權(quán)衡而自由選擇的結(jié)果，不涉及國家的強(qiáng)制力干涉并彰顯著公民的自然權(quán)利。國家的形成已經(jīng)將公民純粹、不加干涉的自然權(quán)利壓縮到最小的基層角落，因而不能再將統(tǒng)治的觸角延伸到最后的自治領(lǐng)域。因此對(duì)于合村并居的決定權(quán)應(yīng)該主要賦予村民，而不是地方政府。

2.合并進(jìn)程中的訴訟救濟(jì)。合村并居的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含著公民權(quán)益和國家利益的雙向流動(dòng)，即村民將土地權(quán)益移轉(zhuǎn)于國家，國家則提供合理的對(duì)價(jià)補(bǔ)償。就山東的現(xiàn)實(shí)情況來看，地方政府過分地運(yùn)用行政權(quán)能，迫使村民在不對(duì)等補(bǔ)償?shù)那闆r下出讓土地、房產(chǎn)權(quán)益，這無疑是公權(quán)力對(duì)于私權(quán)的侵害。由此，以行政訴訟作為村民向地方政府控訴以維護(hù)自身合法權(quán)益的連接橋梁是必不可少的。雖地方政府沒有明確指出合村并居的可訴性，但激進(jìn)的合村并居在事實(shí)上侵犯了村民的土地權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、遷徙權(quán)利，應(yīng)當(dāng)不可否認(rèn)地用行政訴訟的方式平衡村民與地方政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。地方政府作為行政訴訟的適格被告無可爭議，而適格的原告則要具體考量。《村組法》與《民法典》不但賦予了村委會(huì)獨(dú)立法人資格還規(guī)定了其維護(hù)村民合法權(quán)益的義務(wù)。如果讓村委會(huì)獨(dú)自擔(dān)任原告資格，恐難以勝任。再者村民對(duì)于合村并居的態(tài)度可能大相徑庭，先由村民會(huì)議形成集合意見，再由村民代表+鄉(xiāng)賢作為原告的模式較村委會(huì)單獨(dú)做原告可能更具優(yōu)勢。

3.合并完結(jié)的事后保障。鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)的自然轉(zhuǎn)變是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繼發(fā)結(jié)果，但公權(quán)力的介入加速了此種轉(zhuǎn)變的自然進(jìn)程。村民在面對(duì)新類型城鎮(zhèn)化時(shí)因“農(nóng)工差異、城鄉(xiāng)差異、家庭差異”①朱守銀.影響新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建的幾個(gè)基本問題——基于“合村并居”實(shí)踐和討論引發(fā)的思考［J］.理論探索，2021（02）：85-86.等多種因素的襲擾，恐難以適應(yīng)新生活。依照多元化治理的經(jīng)驗(yàn)，地方政府應(yīng)開展多元聯(lián)動(dòng)矛盾解決機(jī)制、設(shè)立新型社會(huì)綜合服務(wù)中心、構(gòu)架村民協(xié)助平臺(tái)以幫助村民解決工作生活問題。村“兩委”要厘清“政府”職權(quán)與基層服務(wù)義務(wù)間的界限并同相關(guān)基層服務(wù)組織協(xié)同管理。對(duì)于因“上樓”生活、長途耕作而產(chǎn)生的額外開支，地方政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?？傊Ｕ暇用裆钯|(zhì)量不降低，長遠(yuǎn)生活有保障。