妨害傳染病防治罪適用范圍之立法反思*

羅 恒 古靖煒 王麗蘭

一、新冠疫情背景下妨害傳染病防治罪適用范圍的擴(kuò)張之路

妨害傳染病防治罪在大眾視野中出現(xiàn)頻率并不高，自1997年《刑法》實(shí)施至新型冠狀病毒肺炎（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）疫情發(fā)生之初，根據(jù)公開(kāi)的裁判文書顯示，僅有少量犯罪被認(rèn)定為妨害傳染病防治罪。2021年，筆者以“妨害傳染病防治罪”為關(guān)鍵詞在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”進(jìn)行檢索，共得到71份刑事判決書，經(jīng)過(guò)分析該71份判決書內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，被判決妨害傳染病防治罪的被告人大多是因?yàn)檫`反新冠肺炎疫情相關(guān)管理措施。①可見(jiàn)，妨害傳染病防治罪進(jìn)入大眾視野與“新冠肺炎”疫情存在一定關(guān)聯(lián)性，因而該罪名的適用將一定程度上影響及疫情法治建設(shè)。

在我國(guó)，妨害傳染病防治罪的雛形最早見(jiàn)于1957頒布的《國(guó)境衛(wèi)生檢疫條例》第七條②，1979年《刑法》第一百七十八條繼承了此規(guī)定?，F(xiàn)行《刑法》在第三百三十條對(duì)此罪作出細(xì)化規(guī)定，并規(guī)定此罪的客觀要件為“引起甲類傳染病傳播或者有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的行為”，甲類傳染病的范圍則依照《傳染病防治法》和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定來(lái)確定?！秱魅静》乐畏ā访鞔_規(guī)定了甲類傳染病包括鼠疫、霍亂。因此若從文義視角嚴(yán)格解釋，則非典型肺炎和新冠肺炎均不屬于“甲類傳染病”的范疇。在2003年的“非典”疫情期間，原衛(wèi)生部曾頒布相關(guān)通知，將非典型肺炎按照《傳染病防治法》第二十四條第一款執(zhí)行控制措施③。此外，最高人民法院和最高人民檢察院于2003年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)作《“非典”解釋》），將故意妨害非典型肺炎防治的行為界定為“以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”，并沒(méi)有對(duì)妨害傳染病防治罪適用范圍作出細(xì)化解釋?！胺堑洹币咔檫^(guò)后，2004年8月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《傳染病防治法》，將傳染性非典型肺炎納入“乙類傳染病”范圍；2008年6月頒布的《刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（一）》（以下簡(jiǎn)稱《追訴標(biāo)準(zhǔn)》），則首次將“按甲類管理的傳染病”④列入妨害傳染病防治罪的統(tǒng)轄范圍。

2020年新冠肺炎疫情初期，在相關(guān)司法解釋沒(méi)有頒布之前，基于快速阻斷疫情傳播和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，各地司法機(jī)關(guān)參照《“非典”解釋》的規(guī)定，將故意妨害新冠肺炎防治行為以“以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”論處，并從重處罰，試圖以重刑治疫。直到2020年2月6日，最高人民法院等四部門頒布了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)作《“新冠”意見(jiàn)》），才統(tǒng)一了此類行為適用的罪名。同時(shí)，按照國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的1號(hào)公告，新冠肺炎屬于適用甲類傳染病進(jìn)行預(yù)防控制的乙類傳染病，即“乙類甲管”，初步明確了疫情期間妨害傳染病防治罪的適用范圍。

筆者將兩部涉疫的司法解釋進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)兩者存在以下不同：一是《“新冠”意見(jiàn)》在《“非典”解釋》的基礎(chǔ)上，發(fā)布部門增加了公安部、司法部；二是《“新冠”意見(jiàn)》關(guān)于以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪在罪狀上詳細(xì)區(qū)分了“確診”和“疑似”兩種情況；三是《“新冠”意見(jiàn)》將其他拒絕執(zhí)行衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)依照傳染病防治法所提出的防控措施、引起新型冠狀病毒傳播或者有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的，以妨害傳染病防治罪定罪處罰。由此可見(jiàn)，《“新冠”意見(jiàn)》在刑法沒(méi)有對(duì)妨害傳染病防治罪作出修改的情況下，擴(kuò)張了妨害傳染病防治罪的適用范圍。

根據(jù)現(xiàn)行刑法規(guī)定，妨害傳染病防治罪中的“傳染病”范圍界定，主要依據(jù)《傳染病防治法》，而《傳染病防治法》的相關(guān)條款又將“傳染病”范圍的界定調(diào)整權(quán)限賦予衛(wèi)生行政部門，進(jìn)而導(dǎo)致妨害傳染病防治罪的適用范圍可以由衛(wèi)生行政部門進(jìn)行擴(kuò)張，而這種擴(kuò)張行為是否恰當(dāng)呢？此外，最高人民法院等部門以司法解釋的方式，將妨害傳染病防治罪中明文規(guī)定的“甲類傳染病、采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病”，擴(kuò)大解釋為“甲類傳染病或者按照甲類傳染病管理的乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病”，這又是否恰當(dāng)呢？這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步探討。

二、妨害傳染病防治罪適用范圍的擴(kuò)張違反了罪刑法定原則

（一）國(guó)家衛(wèi)健委的公告不屬于“國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定”，不宜據(jù)以作行政規(guī)范及刑法評(píng)價(jià)

國(guó)家衛(wèi)健委于2020年1月20日發(fā)布的1號(hào)公告將新型冠狀病毒定為法定乙類傳染病，同時(shí)采取甲類措施。其此項(xiàng)職權(quán)的行使依據(jù)，是《傳染病防治法》第三條規(guī)定，即國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。那么，“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門”的有關(guān)決定與《刑法》第三百三十條的“國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定”是否一致？

從法律體系上來(lái)分析，《刑法》第三百三十條規(guī)定了妨害傳染病防治罪，其中第三款所規(guī)定的“國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定”應(yīng)當(dāng)與《刑法》第九十六條之“國(guó)家規(guī)定”的表述意思相一致，即皆指國(guó)務(wù)院所制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)這樣來(lái)具體理解《刑法》第九十六條的“國(guó)家規(guī)定”：一是“國(guó)家規(guī)定”的內(nèi)涵和外延應(yīng)當(dāng)具體明確，由刑法直接規(guī)定；二是“國(guó)家規(guī)定”不得再以任何形式放權(quán)給其他行政規(guī)范性文件，以避免間接立法；三是“國(guó)家規(guī)定”只能對(duì)客觀要件進(jìn)行規(guī)定。其理由如下：首先，《憲法》第八十九條和九十條明確區(qū)分了“國(guó)務(wù)院規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令”和“國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)發(fā)布命令、指示和規(guī)章”，兩者雖然都是行政規(guī)范性文件，但是在法律概念上完全不同，不能混為一談。其次，《憲法》也沒(méi)有規(guī)定國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)所發(fā)布的命令、指示和規(guī)章經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后可以上升為國(guó)務(wù)院的決定或命令。其三，在2011年頒布的《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國(guó)家規(guī)定”的有關(guān)問(wèn)題的通知》中，規(guī)定了“國(guó)家規(guī)定”的制定主體只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院辦公廳。

綜上，國(guó)家衛(wèi)健委于2020年1月20日發(fā)布的1號(hào)公告雖經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，但并未以國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院辦公廳名義發(fā)布，顯然不屬于《刑法》第九十六條所規(guī)定的“國(guó)家規(guī)定”，也不屬于《刑法》第三百三十條第三款所規(guī)定的“國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定”。除非國(guó)務(wù)院出臺(tái)新的行政措施、行政法規(guī)、決定或命令，否則，直接依據(jù)該公告進(jìn)行行政規(guī)范評(píng)價(jià)進(jìn)而作出刑法評(píng)價(jià)，有違反《憲法》《立法法》《刑法》之嫌。

（二）以國(guó)家衛(wèi)健委公告形式確定“乙類甲管”存在欠妥

《刑法》第三百三十條規(guī)定了甲類傳染病的范圍，依照《傳染病防治法》和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定來(lái)確定?！秱魅静》乐畏ā返谌龡l規(guī)定了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病病種；第四條又規(guī)定了其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病需要采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時(shí)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施。根據(jù)此法定授權(quán)，國(guó)家衛(wèi)健委于2020年1月20日發(fā)布的1號(hào)公告將新型冠狀病毒定為法定乙類傳染病，同時(shí)采取甲類措施。

筆者認(rèn)為，國(guó)家衛(wèi)健委以公告形式確定“乙類甲管”雖在職權(quán)上有法可依，但該規(guī)范模式存在欠妥?！秱魅静》乐畏ā返谌龡l規(guī)定，是《刑法》第三百三十條之妨害傳染病防治罪的援引對(duì)象、并以之作為定罪依據(jù)，但是在這個(gè)賦權(quán)立法過(guò)程中，《傳染病防治法》第三條的囊括范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，“其他乙類甲管”以及“突發(fā)原因不明的傳染病甲管”的公告權(quán)限給了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門。換言之，把妨害傳染病防治罪構(gòu)成要件中的“客觀要件范圍”的確定權(quán)限賦予了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門，而非《刑法》或者《傳染病防治法》直接確定。在《刑法》未作修正以及《傳染病防治法》也未對(duì)“甲類傳染病”的范圍進(jìn)行擴(kuò)大的前提下，行政權(quán)限對(duì)妨害傳染病防治罪的認(rèn)定影響較大且存在欠妥之處，甚至可能危及《刑法》罪刑法定原則的適用。

（三）擴(kuò)張妨害傳染病防治罪之適用范圍存在司法解釋欠妥

現(xiàn)行《刑法》將妨害傳染病防治罪的規(guī)制對(duì)象主要限制在“甲類傳染病”范圍，至于這個(gè)范圍是否過(guò)窄，是否能滿足防控疫情的需要，這是立法者在制定和修改刑法時(shí)需要考慮的因素。然而，《追訴標(biāo)準(zhǔn)》和《“新冠”意見(jiàn)》，卻相繼規(guī)定：“按甲類管理的傳染病”；其他因拒絕執(zhí)行衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)依照傳染病防治法提出的防控措施而引起新型冠狀病毒傳播或者有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)的，作為妨害傳染病防治罪定罪的客觀要件。而且，“需要采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病”與《刑法》第三百三十條規(guī)定的“甲類傳染病”，是兩個(gè)完全不同的概念，前者雖然采取甲類傳染病的措施，但本質(zhì)上仍然是乙類傳染病。按照醫(yī)學(xué)上以傳播方式、速度及對(duì)人體危害程度的不同，對(duì)傳染病采取了甲類、乙類和丙類的分類標(biāo)準(zhǔn)，甲類傳染病為強(qiáng)制管理的烈性傳染病，乙類傳染病為監(jiān)測(cè)管理傳染病[1]；國(guó)家衛(wèi)健委鑒于新冠肺炎病毒的特殊性、新穎性而采取更大的防治力度，將之納入“需要采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的突發(fā)原因不明的傳染病”并無(wú)不妥，但是司法解釋若借行政管理措施來(lái)擴(kuò)張妨害傳染病防治罪的客觀要件范圍，則可能與《立法法》第八條規(guī)定相悖。

三、完善妨害傳染病防治罪相關(guān)規(guī)定的建議

（一）適時(shí)修正《傳染病防治法》

《傳染病防治法》重點(diǎn)在于預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人民健康和公共衛(wèi)生，對(duì)于新冠疫情的治理具有重要意義。因而，國(guó)家衛(wèi)健委在發(fā)布公告治理新冠疫情時(shí)所考慮的是行政法意義上的治理需要，其確定將新冠肺炎列為“按照甲類傳染病的管理”的傳染病，在特殊時(shí)期采取嚴(yán)格的防控措施合法合理，但妨害傳染病防治罪定罪嚴(yán)重依賴該法及其衍生性規(guī)定則值得商榷。

因此，筆者建議在《傳染病防治法》中需要厘清兩個(gè)概念，即：刑法意義上受規(guī)制的“傳染病”和行政法意義上受規(guī)制的“傳染病”，只有前者才能成為《刑法》第三百三十條入罪的依據(jù)。從形式上看，區(qū)分兩者的關(guān)鍵在于制定或修改的方式不同，刑法意義上的“傳染病”只能根據(jù)刑法第九十六條的“國(guó)家規(guī)定”增加、減少和修改，而行政法意義上的“傳染病”并無(wú)此限制。筆者建議將《傳染病防治法》第三條最后一句“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度”修正為“國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門的建議”更為妥當(dāng)，這也與刑法所規(guī)定的“國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定”“國(guó)家規(guī)定”概念相適應(yīng)。

（二）盡量避免司法解釋對(duì)罪名適用范圍的擴(kuò)張

司法解釋預(yù)設(shè)立法也早已廣受批判⑤，總結(jié)學(xué)者們的見(jiàn)解主要存在四方面問(wèn)題：一是混淆立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限；二是司法權(quán)侵入立法領(lǐng)域，導(dǎo)致司法解釋邊界不清；三是破壞法秩序，影響法律權(quán)威，動(dòng)搖法治根本；四是導(dǎo)致地方司法人員過(guò)度依賴司法解釋，甚至將司法解釋至于法律之前。2015年修訂《立法法》時(shí)，在其第一百零四條明確了司法解釋權(quán)限，這四方面問(wèn)題有所緩解。然而，最高人民法院等部門基于某些現(xiàn)實(shí)需要而作出的司法解釋，仍然會(huì)跳過(guò)限制進(jìn)行間接立法，存在混淆犯罪形態(tài)等缺陷。[2]《非典解釋》《追訴標(biāo)準(zhǔn)》和《新冠意見(jiàn)》基于防疫治疫的需要，實(shí)際上擴(kuò)大了《刑法》第三百三十條的客觀要件，由此在入罪標(biāo)準(zhǔn)等方面帶來(lái)了不協(xié)調(diào)。

不可否認(rèn)，司法解釋有其優(yōu)勢(shì)所在，特別是在疫情期間，司法解釋的制定和運(yùn)用具有便捷性，并能夠及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)治疫起到了積極作用，但其仍應(yīng)在《立法法》第一百零四條賦權(quán)范圍內(nèi)行權(quán)，即司法解釋只能就司法工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題而作出。[3]畢竟在刑法領(lǐng)域，它不是從個(gè)別法律及其規(guī)范出發(fā)的，而是從法律的基本原則出發(fā)的。不能基于法律秩序的精神，對(duì)法律沒(méi)有規(guī)定的事實(shí)進(jìn)行所謂的創(chuàng)造性解釋。[4]因此，根據(jù)《立法法》第一百零四條的要求，最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律所作出的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意；在遇有特殊情況時(shí)，就“依法確定采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病”“有傳播嚴(yán)重危險(xiǎn)”等要素的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，可向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案。

（三）在將來(lái)的刑法修正案中擴(kuò)大妨害傳染病防治罪的適用對(duì)象

《刑法修正案（十一）》已經(jīng)將《刑法》第三百三十條的“甲類傳染病”修正為“甲類傳染病以及依法確定采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病”，將“需要采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病”上升為刑法高度可以平衡不同法律規(guī)范的秩序。但仍存在一定遺憾，比如“其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病需要采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的”仍然需以國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后方予公布、實(shí)施為前提，在此之前就存在處罰空白期。筆者認(rèn)為，司法實(shí)踐中一些乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病對(duì)法益的侵害，并不亞于甲類傳染病，甚至遠(yuǎn)高于甲類傳染病，因此應(yīng)將此類傳染病納入“妨害傳染病防治罪”規(guī)范之中。而根據(jù)罪刑法定原則和“法律未明文規(guī)定不犯罪”的規(guī)定，犯罪的成立必須以行為觸犯刑罰法規(guī)的明文規(guī)定、該當(dāng)構(gòu)成要件為前提，即須以具有形式的違法性為前提。[5]因此，筆者建議在將來(lái)的刑法修正案中，可以考慮放寬形式入罪標(biāo)準(zhǔn)，甚至刪除對(duì)“傳染病”類別的限制。

注釋

①中國(guó)裁判文書網(wǎng)，https://wenshu.court.gov.cn，2021年5月5日訪問(wèn)。

②《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫條例》第七條：對(duì)違反本條例和本條例實(shí)施規(guī)則的人，國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告或者處一千元以下罰金；如果因違反本條例和本條例實(shí)施規(guī)則而引起檢疫傳染病的傳播，或者有引起檢疫傳染病傳播的嚴(yán)重危險(xiǎn)，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重依法判處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處一千元以上五千元以下罰金。

③《關(guān)于將傳染性非典型肺炎（嚴(yán)重急性呼吸道綜合征）列入法定管理傳染病的通知》。

④《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》第四十九條第二款：本條和本規(guī)定第五十條規(guī)定的“甲類傳染病”，是指鼠疫、霍亂；“按甲類管理的傳染病”，是指乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽、人感染高致病性禽流感以及國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門根據(jù)需要報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布實(shí)施的其他需要按甲類管理的乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病。

⑤不僅僅是刑法，民法上對(duì)于司法解釋預(yù)設(shè)立法的批評(píng)聲也不絕如縷，比如預(yù)約合同、分期付款買賣合同、無(wú)權(quán)處分的效力等等，比如劉鳳景在《司法解釋權(quán)限的界定與行使》一文中談到：“由于司法解釋的范圍、程序、界限等問(wèn)題在法律上不明確，使得司法解釋在制定過(guò)程中具有較大的空間和隨意性，司法解釋規(guī)定的事項(xiàng)范圍也越來(lái)越大，一些司法解釋的條文數(shù)量大大超過(guò)法律，‘立法化’傾向明顯?！?/p>