中國近代鐵路警察法制建設(shè)探析

劉海波

（鐵道警察學(xué)院 馬克思主義教研部，河南 鄭州 450053）

中國近代鐵路警察發(fā)軔于清末，當(dāng)時(shí)鐵路警察初興，其制紛雜，歷經(jīng)北洋政府時(shí)期、南京國民政府時(shí)期，鐵路警察制度漸趨完備。目前學(xué)界對(duì)近代鐵路警察形成與發(fā)展的基本脈絡(luò)已有較為清晰的認(rèn)識(shí)，但是大量細(xì)節(jié)問題還需進(jìn)一步探究，鐵路警察法制建設(shè)便是其中之一。鐵路警察作為一種警察組織，其制度構(gòu)建與組織運(yùn)行需要較為完善的法律法規(guī)體系作為保障。中國近代鐵路警察法規(guī)數(shù)量可觀、種類繁多，但學(xué)界尚無專文對(duì)此進(jìn)行研究，既無對(duì)鐵路警察法制建設(shè)基本歷程的考察，也未探究鐵路警察法規(guī)對(duì)制度構(gòu)建與運(yùn)行的重要作用。本文擬以鐵路警察法規(guī)為中心，通過梳理近代鐵路警察法制建設(shè)的基本過程，明晰鐵路警察法制建設(shè)的背景與內(nèi)容，剖析其歷史特征與影響，進(jìn)一步探究鐵路警察的制度化進(jìn)程。

一、清末鐵路警察的法制建設(shè)

在1902年關(guān)內(nèi)外鐵路巡警出現(xiàn)前后，作為鐵路事務(wù)主管部門的礦務(wù)鐵路總局、商部先后制定了《礦務(wù)鐵路公共章程》《鐵路簡(jiǎn)明章程》，這兩部章程可被視為近代鐵路法的雛形，尤其是1903年清廷頒布的《鐵路簡(jiǎn)明章程》被視為一部純粹的中央法規(guī)。在強(qiáng)烈的民意訴求和挽救危局的情勢(shì)下，清廷實(shí)行改革，其從法律上確立了路權(quán)開放，允許地方及私人參與鐵路產(chǎn)業(yè)［1］139-140?！惰F路簡(jiǎn)明章程》被視作“后來各種鐵道法規(guī)的張本”［2］32，其中，除去再次明確《礦務(wù)鐵路公共章程》規(guī)定的地方官負(fù)有彈壓保護(hù)鐵路之責(zé)外，第二十二條規(guī)定：“興造鐵路，或鐵路已經(jīng)造成后，如須用彈壓、巡丁，準(zhǔn)其每一里雇用華人一二名，仍不準(zhǔn)帶用軍器，如需用護(hù)路兵勇，必須稟由臣部及各該省將軍督撫酌派，不得擅自雇用，所有工食費(fèi)用由鐵路發(fā)給?！保?］124-128這是清廷從中央政府層面對(duì)保護(hù)鐵路安全的具體規(guī)制，明確了鐵路可自行雇用彈壓巡丁，必要時(shí)地方政府也負(fù)有護(hù)路職責(zé)，基本搭建了近代維護(hù)鐵路安全的制度架構(gòu)。

隨著1902年關(guān)內(nèi)外鐵路巡警的設(shè)立，1906年京漢、滬寧鐵路巡警的創(chuàng)辦以及其他各路警政的創(chuàng)辦，鐵路巡警因?yàn)楣茌牂?quán)的不同，分為鐵路自設(shè)巡警和地方派駐巡警，其在職能上既有一定的權(quán)限劃分，也有共同協(xié)作。但作為鐵路主管部門的郵傳部和全國警政主管部門的民政部都未從中央層面頒行有關(guān)鐵路警政的法規(guī)。隨著清廷收回路權(quán)的推進(jìn)，1909年郵傳部對(duì)鐵路自設(shè)巡警建設(shè)也有規(guī)劃，即統(tǒng)籌添設(shè)各路巡警，并將彈壓等名目一律更正①《郵傳部奏統(tǒng)籌添設(shè)護(hù)路巡警片》，《北洋官報(bào)》，第2137期，1909年7月21日。。而在民政部方面，其時(shí)全國地方警政紛雜，難以提出劃一之策。清廷中央政府對(duì)鐵路警政法制建設(shè)的滯后，直接導(dǎo)致了各路警政法制建設(shè)的多樣發(fā)展。

據(jù)筆者搜集，清末有關(guān)鐵路巡警的各種規(guī)章多達(dá)23個(gè)，其名稱多冠以“章程”“規(guī)則”“辦法”等，呈現(xiàn)了鐵路巡警法制萌發(fā)期的多元面向，可從以下方面進(jìn)一步總結(jié)：

從法制建設(shè)的主體來看，中央政府部門難以作出宏觀規(guī)劃，各路及鐵路沿線地方均具有較大的自主權(quán)。在地方派駐鐵路巡警方面，如在直隸總督兼北洋大臣袁世凱的主導(dǎo)下，率先制定了《山海關(guān)內(nèi)外鐵路巡警稽查職守章程》，而后其成為京漢鐵路京保段鐵路巡警、河南鐵路巡警創(chuàng)辦的參考性范本。滬寧鐵路沿線地方也訂有《江南巡警總局商務(wù)局會(huì)訂暫行保護(hù)鐵路章程》。在鐵路自設(shè)巡警方面，京漢鐵路自訂有《京漢鐵路巡警章程》，滬寧鐵路自訂有《滬寧鐵路試辦章程》［4］7-21。

從法制建設(shè)的主要內(nèi)容來看，以突出“職能”為中心的單一制向多元制發(fā)展?！渡胶ｊP(guān)內(nèi)外鐵路巡警稽查職守章程》制定最早，其明確指出鐵路巡警駐扎各站，以保護(hù)鐵路產(chǎn)業(yè)和往來旅客平安為職責(zé)，并須做好巡警跟車、查禁違禁物品、站臺(tái)秩序管理等方面事務(wù)。但是從目前資料來看，有關(guān)關(guān)內(nèi)外鐵路巡警組織架構(gòu)的記載卻寥寥無幾。而后，在京漢、滬寧等鐵路自設(shè)巡警以及河南等地方設(shè)置巡警的規(guī)章中，基本包含路線站段劃分、警力配置、路地權(quán)限劃分等諸多方面。其中最為成熟者是《津浦鐵路巡警試辦暫行章程》，從服務(wù)宗旨、組織（區(qū)劃、名稱、職員）、職務(wù)、行車管理、車站管理、工料廠磚窯管理、案件處理、教育、鐵路與地方、禮節(jié)等方面對(duì)鐵路巡警制度構(gòu)建與組織運(yùn)行作了規(guī)定［4］66-79。

清末鐵路巡警法規(guī)的制定對(duì)鐵路警察制度化發(fā)展的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)在：一是穩(wěn)定了路地雙方共同維護(hù)鐵路的制度架構(gòu)，并初步明確了雙方的權(quán)限劃分，相關(guān)章程的制定反映了路地雙方維持鐵路安全的共同自覺。二是形成了以站段配置巡警的管理機(jī)制，基本明確了警務(wù)行政機(jī)關(guān)與勤務(wù)機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成。各路基本采用分段制，設(shè)置巡官、巡長(zhǎng)，分配巡警。三是明晰了鐵路巡警在站、車、線等場(chǎng)所擔(dān)負(fù)的基本職責(zé)及其處理案件的程序。四是在教育、賞罰等方面有了初步的警務(wù)保障。

總的來說，清末鐵路警察法制建設(shè)的作用是積極的，這反映了鐵路警察制度的階段性發(fā)展，對(duì)于規(guī)范鐵路巡警組織建構(gòu)與運(yùn)行是進(jìn)步的。但也存在不足之處：一是各路及沿線地方雖然在法制建設(shè)方面取得了一定的進(jìn)展，但清廷對(duì)鐵路巡警發(fā)展缺乏宏觀規(guī)劃，更缺乏中央層面的立法指導(dǎo)與監(jiān)督，各路按照各自情形分定規(guī)章，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致“各路內(nèi)部組織無通行辦法，各路殊不一致”［5］，給后續(xù)鐵路警政整頓留下了諸多障礙；二是各路雖訂有規(guī)章，但均有一定的多變性，如《山海關(guān)內(nèi)外鐵路巡警稽查職守章程》中的條款多是因應(yīng)其時(shí)站車治安形勢(shì)而定，故其最后有言：“應(yīng)因時(shí)變通者，可以隨時(shí)增改，不拘成例?！倍笾列y(tǒng)時(shí)制定的《津浦鐵路巡警試辦暫行章程》才體現(xiàn)出鐵路巡警向成熟定性的方向發(fā)展。

二、北洋政府時(shí)期的鐵路警察法制建設(shè)

北洋政府時(shí)期是鐵路警察法制建設(shè)的重要階段，以1923年臨城劫案為界，前一階段，在交通部推進(jìn)鐵路國有化的背景下，時(shí)人注重鐵路法制建設(shè)，厘定國有各路警察編制，并頒行《鐵路警察服務(wù)規(guī)則》；后一階段，在國內(nèi)外壓力之下，交通部公布了系列規(guī)章，保障了中央路警機(jī)關(guān)的順利建立及運(yùn)行。

（一）臨城劫案前的鐵路警察法制建設(shè)

民國初年，鐵路事業(yè)發(fā)展紛雜，亟須從宏觀層面予以整頓。在袁世凱的支持下，北洋政府推進(jìn)鐵路國有政策，謀求統(tǒng)一路政。在推進(jìn)鐵路國有化的同時(shí)，交通部對(duì)統(tǒng)一路政做了諸多努力，如統(tǒng)一各路所用名詞、統(tǒng)一鐵路會(huì)計(jì)等，試圖建立對(duì)鐵路事業(yè)的規(guī)范化管理。1912年11月5日交通部成立審定鐵路名詞會(huì)，分設(shè)中央部、支部，中央部附設(shè)于交通部路政司，其下設(shè)的第一股名曰總務(wù)股，負(fù)責(zé)參訂關(guān)于經(jīng)濟(jì)、法律一切名詞，警察、醫(yī)藥隸屬在內(nèi)［5］230-231。1913年12月，交通部部令劃一各路局及長(zhǎng)官名稱，因交通部“直轄各路局，類多借款關(guān)系，權(quán)限之廣狹不同，即名稱亦難統(tǒng)一，現(xiàn)在各路官制尚未訂定頒行，自應(yīng)改定名稱”，根據(jù)各路性質(zhì)，將所轄京漢、津浦、京奉、京張綏、滬寧、廣九、株萍、吉長(zhǎng)八局定為“交通部直轄某某鐵路管理局”，正太、道清兩局定為“交通部直轄某某鐵路監(jiān)督局”［5］407。

在鐵路國有化的背景下，直轄各路局的鐵路警察體制也有一定調(diào)整，最具代表性的是京奉鐵路警察管轄權(quán)的改隸。按照清末成例，京奉路應(yīng)解二成余利作為北洋巡防鐵路軍警的糧餉，但1912年停止撥解此款項(xiàng)。1913年直隸民政長(zhǎng)致函交通部，請(qǐng)將關(guān)內(nèi)路警改歸京奉路局直接管轄，并于1914年1月實(shí)行接收，此后路警事權(quán)便統(tǒng)一于京奉路局［6］。自清末直隸便向京奉鐵路派駐巡警，這些巡警被視為近代最早的鐵路警察，此次管轄權(quán)的改隸也說明民國政府對(duì)鐵路警察管理體制的重要調(diào)整。

至1915年大部分民營鐵路被收歸國有，鐵路國有化被普遍認(rèn)可［1］139，上述各種變革均為交通部整理鐵路警察制度奠定了重要基礎(chǔ)。1916年9月，路政司司長(zhǎng)曾鯤化呈請(qǐng)交通總長(zhǎng)組設(shè)路律委員會(huì)，修訂法規(guī)。曾鯤化在呈文中寫道：“法律乃行政之模范，未有無法而可以治事者，亦未有法不精且明，而能令所辦事務(wù)藉獲完全優(yōu)美之效果者……我國辦路已數(shù)十年，國有線路逾萬里，員役近十萬，揆度情理，自應(yīng)對(duì)內(nèi)對(duì)外治之有方，乃部中無統(tǒng)一之法令頒行，各路局遂自為風(fēng)氣。遇有事故，輒請(qǐng)示紛紛。部中因素?zé)o標(biāo)準(zhǔn)，不得不取頭痛治頭腳痛治腳主義，隨時(shí)應(yīng)付?！保?］247-248曾鯤化之言直指近代鐵路法制建設(shè)之艱難，而鐵路警察法制建設(shè)亦在其列。自1916年10月起，交通部鐵路法規(guī)委員會(huì)正式啟動(dòng)法規(guī)編寫工作，分總則、建設(shè)、轉(zhuǎn)運(yùn)、營業(yè)、會(huì)計(jì)等五編，共二百九十九案，事關(guān)鐵路建設(shè)的內(nèi)容占其中半數(shù)，而包含鐵路警察法規(guī)的總則部分不到十分之三［5］250-251。在此背景之下，交通部頒行了京綏、京漢、津浦等鐵路管理局編制專章，管理局下設(shè)總務(wù)處，總務(wù)處下設(shè)警務(wù)課，掌理本路警察及醫(yī)務(wù)事項(xiàng)。各路的警察專章需要由路局局長(zhǎng)擬定，呈請(qǐng)交通總長(zhǎng)核定［7］146-147。

1917年7月，鐵路法規(guī)委員會(huì)期限屆滿，但所編擬各項(xiàng)法規(guī)僅完成半數(shù)。同年8月，交通部改設(shè)審定鐵路法規(guī)會(huì)。自1917年12月到1919年5月，審定鐵路法規(guī)會(huì)議決六十一案，審查完未及議者十八案，已起草者四十五案，其中涉及鐵路警察事項(xiàng)屬于總則篇，其中議決案有《國有鐵路警察編制章程草案》《鐵路警察考驗(yàn)簡(jiǎn)章草案》《工廠守衛(wèi)警察服務(wù)須知草案》《國有鐵路工警雜役撫恤給予規(guī)程草案》；審查完未及議者有《鐵路巡警恤金給予條例》；已起草者有《巡警懲獎(jiǎng)條例》《鐵路獲犯解送司法機(jī)關(guān)辦法》［5］252-261。在交通部推進(jìn)法制建設(shè)的大背景下，鐵路警察法制建設(shè)迎來了一個(gè)小高潮，1920年10月交通部頒布《京漢京奉京綏鐵路警察處編制規(guī)則》，規(guī)定設(shè)置警務(wù)處，直隸于管理局，并分課辦事。同月，交通部頒布《修正漢粵川鐵路湘鄂線警察處暫行編制規(guī)則》《修正漢粵川鐵路湘鄂線警察暫行規(guī)則》。1922年8月到10月，交通部相繼頒布《津浦鐵路警察處編制規(guī)則》《鐵路警察服務(wù)規(guī)則》?！惰F路警察服務(wù)規(guī)則》對(duì)鐵路警察的職責(zé)、制服、警械等作了規(guī)定，明確了鐵路警察負(fù)有守望（包括站臺(tái)、票房、軌道、廠站）、巡邏、護(hù)車、偵緝、看管犯人等職責(zé)［4］86-110。

綜上可見，在鐵路國有化及交通部推進(jìn)鐵路法制建設(shè)的背景下，鐵路警察法制建設(shè)的主要內(nèi)容是制定各路警察處編制規(guī)則，規(guī)范機(jī)構(gòu)路警設(shè)置，這反映了交通部對(duì)清末以來各路警務(wù)紛雜局面的制度化整頓。需指出的是，交通部頒行各路警察編制規(guī)則和《鐵路警察服務(wù)規(guī)則》，目的在于逐步統(tǒng)一鐵路警政，但是在各路局層面，為保證警察組織的正常運(yùn)行，各路局也制定了一定數(shù)量的警察規(guī)章，如京漢路局制定有《京漢鐵路巡警及探警破獲竊案賞罰章程》《京漢鐵路警察勤務(wù)督察辦事規(guī)則》［8］40-42，京綏路局制定有《京綏鐵路巡警應(yīng)守規(guī)則》《鐵路巡警教練所簡(jiǎn)章》《京綏鐵路警察規(guī)則》［9］等。

（二）臨城劫案后的鐵路警察法制建設(shè)

在1923年臨城劫案前，交通部未設(shè)有專門的鐵路警察管理機(jī)關(guān)，其事務(wù)由路政司代管。在臨城劫案后，交通部成立鐵路警備事務(wù)處，后改稱路警總局，作為鐵路警務(wù)行政教育機(jī)關(guān)［5］390。在中央層面的鐵路警察法制建設(shè)則緊緊圍繞中央路警機(jī)關(guān)建設(shè)及統(tǒng)一各路警務(wù)而展開。

1923年8月25日，交通部頒布《鐵路警備組織綱領(lǐng)》。9月1日，鐵路警備事務(wù)處在交通部?jī)?nèi)成立。9月7日交通部公布《鐵路警備事務(wù)處規(guī)則》，明確了鐵路警備事務(wù)處負(fù)責(zé)辦理國有各鐵路一切警備事宜，并分股辦事，設(shè)置處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)、秘書、股長(zhǎng)等。隨后鐵路警備事務(wù)處擬定了《鐵路警備事務(wù)處員司月薪分級(jí)細(xì)則》《交通部路警官兵教練所條例》《交通部鐵路警備隊(duì)規(guī)則》等規(guī)章，呈部批準(zhǔn)公布。這些規(guī)則條例的頒行反映了交通部整頓路警的基本規(guī)劃，如在鐵路警備事務(wù)處附設(shè)中央路警教練所，將各路教練所停辦，抽調(diào)各路官兵入所學(xué)習(xí)；為保護(hù)各鐵路沿線的安全及防剿土匪，按照路警警備綱領(lǐng)，除原有路警外，籌劃設(shè)置警備隊(duì)（即游動(dòng)警察）［4］111-118。

1923年11月間，民國政府國務(wù)院添設(shè)督辦鐵路警備事宜處，作為鐵路警備機(jī)關(guān)，由中央調(diào)撥陸軍兩旅歸其節(jié)制，并指揮調(diào)遣沿線駐扎之軍隊(duì)，擔(dān)任偵緝及剿匪事宜［5］390。同年12月，交通部將鐵路警備事務(wù)處改為路警總局，與督辦鐵路警備事宜處劃分權(quán)限。隨后，交通部公布了《路警總局組織大綱》《路警總局組織條例》《路警總局職掌規(guī)則》《路警教育綱領(lǐng)》《路警教練所暫行章程》《路警備補(bǔ)隊(duì)章程》《鐵路警察保安隊(duì)編制規(guī)則》等系列規(guī)章，明確路警總局直隸于交通部，管理國有鐵路警察一切事務(wù)，統(tǒng)轄所屬機(jī)關(guān)；將鐵路警察分為固定警察和游動(dòng)警察，前者分段駐扎，守衛(wèi)路線、站廠，后者編成保安隊(duì)，隨車服務(wù)，防范事變；各鐵路局警察處受路局局長(zhǎng)和路警總局指揮［4］118-130?？梢哉f，上述系列規(guī)章的頒行，為中央路警機(jī)關(guān)的建立并統(tǒng)籌全國鐵路警務(wù)奠定了制度基礎(chǔ)。然而，囿于北洋時(shí)期復(fù)雜的政治、軍事環(huán)境，路警總局的系列規(guī)劃并沒有得到真正的實(shí)施。

縱觀整個(gè)北洋時(shí)期鐵路警察法制建設(shè)的基本進(jìn)程，其進(jìn)步之處體現(xiàn)在，時(shí)人已經(jīng)有以法律法規(guī)規(guī)范鐵路警察制度的認(rèn)識(shí)，法制建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)逐漸從各路轉(zhuǎn)向中央政府交通部，在路警編制、服務(wù)規(guī)則等方面都有一定建樹，警察組織趨于定型，職責(zé)權(quán)限日趨明確。

但要指出的是，這一時(shí)期鐵路警察法制建設(shè)仍存在一定的不足，如頒擬法規(guī)遲緩，或是頒而不行等諸多不良現(xiàn)象，造成鐵路警察法制體系不完善，運(yùn)行機(jī)制不順暢。究其原因則有很多，最直接的是警政經(jīng)費(fèi)缺乏。臨城劫案后時(shí)人議論，“中外目光咸以為非整頓路警不足以資自衛(wèi)，但國家財(cái)政日形支絀，整頓路警非空言所能成事”，只能寄希望于“就原有警察加以考核，其主要者分地點(diǎn)之緩急，酌量移調(diào)，以便有事時(shí)抵御得力，無事時(shí)便于訓(xùn)練，并宜淘汰老弱，整齊槍械服裝以壯觀瞻，而培養(yǎng)實(shí)力”［5］393-394，殊不知，若無良法之指導(dǎo)，此舉亦難實(shí)現(xiàn)。深層次的原因則是北洋時(shí)期“頻年內(nèi)戰(zhàn)，武人擅權(quán)”［5］24-26，軍閥橫行，踐踏法制，把持鐵路，導(dǎo)致“鐵路事業(yè)瀕于破產(chǎn)，元?dú)獯髠保?］22，全國政治、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)事業(yè)都難以在法制軌道上運(yùn)行，無論鐵路事業(yè)還是鐵路警察，都難以得到徹底改觀。

三、南京國民政府時(shí)期的鐵路警察法制建設(shè)

1928年南京國民政府為管理全國鐵路事務(wù)，專設(shè)鐵道部。1932年5月，鐵道部直轄路警管理局成立，負(fù)責(zé)全國國有鐵路警察事務(wù)。鐵道部和鐵道部直轄路警管理局的成立，將鐵路警察法制建設(shè)推進(jìn)到新發(fā)展階段，鐵路警察法規(guī)體系日趨完善，為鐵路警察組織運(yùn)行提供了法制保障。

鐵道部的成立為推進(jìn)鐵路警察法制建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，“國民政府鐵道部代表了近代中國鐵路最高的管理水平。在其存在的短暫的9年時(shí)間里，他所進(jìn)行的制度建構(gòu)、制度運(yùn)作以及產(chǎn)生的制度效益，反映了近代中國鐵路發(fā)展的曲折與艱辛，形成了今天鐵路行政機(jī)構(gòu)的制度淵源”［1］2。在鐵路警察法制建設(shè)層面，也能印證這一判斷。根據(jù)1928年頒布的《鐵道部組織法》，國民政府鐵道部負(fù)責(zé)管理并建設(shè)全國國有鐵道，規(guī)劃全國鐵道系統(tǒng)及監(jiān)督商辦鐵道。鐵道部下設(shè)總務(wù)司、理財(cái)司、管理司、建設(shè)司，總務(wù)司負(fù)責(zé)“關(guān)于本部庶務(wù)及其他不屬各司之事項(xiàng)”，管理司則有“關(guān)于鐵道營衛(wèi)編練指揮事項(xiàng)”①參見《鐵道部組織法》，《滬寧滬杭甬鐵路公報(bào)》，1928年第50期，1928年11月20日。。此時(shí)鐵道部雖未設(shè)專門的路警管理機(jī)構(gòu)，但有管理鐵路警務(wù)之權(quán)。1929年3月20日，鐵道部頒布《鐵道部直轄各鐵路局警務(wù)會(huì)議規(guī)則》，規(guī)定各鐵路局為整理警務(wù)，維護(hù)安寧，防止危害起見，得召集警務(wù)會(huì)議。明確規(guī)定了各局警務(wù)會(huì)議的參加人員、召開日期、會(huì)議內(nèi)容等問題②參見《鐵道部直轄各鐵路局警務(wù)會(huì)議規(guī)則》，《鐵道公報(bào)》，1929年第5期，1929年4月出版。。隨后各局能夠按照上述規(guī)定召開會(huì)議，如《南潯鐵路月刊》就記載了南潯鐵路管理局召開警務(wù)會(huì)議的詳細(xì)情形。

自清末以來，全國警政積弊甚多，存在“中國警察編制凌亂特甚，無一貫之組織，更缺乏嚴(yán)格之訓(xùn)練”等諸多問題③參見“中國國民黨第三次全國代表大會(huì)內(nèi)政部政治工作報(bào)告關(guān)于警政事項(xiàng)”（1929年3月），朱匯森《警政史料》（第一冊(cè)）臺(tái)灣“國史館”印行，1989年6月，第169頁。。僅憑各路警務(wù)會(huì)議難以實(shí)現(xiàn)警政的徹底扭轉(zhuǎn)，所以“關(guān)于全國鐵路警務(wù)大計(jì)而本會(huì)議不得解決者”，需要等到鐵道部召集全國鐵路警務(wù)會(huì)議時(shí)提出討論①參見“鐵道部直轄各鐵路局警務(wù)會(huì)議規(guī)則”，《鐵道公報(bào)》1929年第5期，1929年4月出版。。1931年5月28日，鐵道部公布《鐵道部鐵路警務(wù)會(huì)議章程》，規(guī)定鐵道部召開鐵路警務(wù)會(huì)議的目的是專門討論整理鐵路警務(wù)事宜，召集日期由鐵道部確定。隨后依據(jù)《鐵道部鐵路警務(wù)會(huì)議章程》又制定了《國有鐵路警務(wù)會(huì)議辦事處規(guī)則》《國有鐵路警務(wù)會(huì)議議事規(guī)則》，明確會(huì)議召開的籌備與運(yùn)行規(guī)則［4］137-140。

按照1931年全國鐵路警務(wù)會(huì)議應(yīng)設(shè)專管機(jī)構(gòu)的提議，1932年5月鐵道部直轄路警管理局成立。在直轄路警管理局成立之前，鐵道部已經(jīng)頒行有《整飭路警施行大綱》《國有鐵路警察制服規(guī)則》《鐵道警察衛(wèi)生訓(xùn)練辦法綱要》［4］131-136,140-141，對(duì)整頓路警、規(guī)范服制等做了規(guī)定。直轄路警管理局的成立標(biāo)志著鐵路警察法制建設(shè)進(jìn)入發(fā)展的快車道，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是確立了直轄路警管理局管理國有鐵路警務(wù)的合法性，《鐵道部直轄路警管理局組織大綱》②中華民國二十一年四月二十日公布?！赌z濟(jì)日刊》1932年第401期，1932年4月30日?！缎拚F道部直轄路警管理局組織大綱》③中華民國二十一年五月十三日公布?！惰F道公報(bào)》1932年第260期，1932年5月24日。規(guī)定鐵道部直轄路警管理局直屬于鐵道部，受鐵道部的指揮監(jiān)督，掌理全國國有鐵路警察行政事宜，國有各鐵路警務(wù)機(jī)關(guān)直接受路警管理局的節(jié)制調(diào)遣及訓(xùn)練監(jiān)督。二是確立了直轄路警管理局內(nèi)部的運(yùn)行規(guī)則，如《鐵道部直轄路警管理局辦事規(guī)則》明確了局內(nèi)人員權(quán)限責(zé)任、事務(wù)分配、文件處理等規(guī)則。三是理順了直轄路警管理局與鐵道部各業(yè)務(wù)司的職權(quán)劃分，《鐵道部業(yè)務(wù)司與路警管理局職權(quán)劃分辦法》規(guī)定業(yè)務(wù)司所辦業(yè)務(wù)行政及業(yè)務(wù)中有關(guān)警務(wù)的保安事項(xiàng)應(yīng)送路警局會(huì)章，路警局所辦警察行政有關(guān)業(yè)務(wù)者應(yīng)送業(yè)務(wù)司會(huì)章。四是通過系列法規(guī)的制定與頒行，形成了系統(tǒng)完善的鐵路警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，自1932年至1936年直轄路警管理局制定與頒行的規(guī)章包括各路警察的組織管理、教育訓(xùn)練、消防衛(wèi)生、服裝器械等諸多方面［4］141-194，為鐵路警察的制度構(gòu)建與組織運(yùn)行提供了法制保障。

相較于北洋政府時(shí)期的交通部，鐵道部直轄路警管理局主導(dǎo)下的鐵路警察法制建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，尤其是通過建立中央路警管理機(jī)構(gòu)，真正確立了對(duì)國有鐵路警務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位，制定了系統(tǒng)的法規(guī)體系，使得對(duì)國有鐵路警務(wù)的整頓有法可依，一定程度上改善了路警管理制度。但是在觀察直轄路警管理局對(duì)鐵路警察法制建設(shè)的作用時(shí)，不能忽視國民政府進(jìn)行鐵路法制建設(shè)的政治目的。1932年7月，國民政府頒布《鐵道法》，確立了鐵路國有的基本原則，國營鐵道、公營鐵道、民營鐵道必須受鐵道部的管轄與監(jiān)督④參見《鐵道法》，《交通公報(bào)》1932年第376期，1932年8月17日。。國民政府通過立法將全國鐵路行政權(quán)力賦予鐵道部。鐵道部有權(quán)對(duì)全國鐵路實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃、投資及監(jiān)理，實(shí)行運(yùn)營和管理。鐵道部要完成和實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須通過一系列的法制建構(gòu)來保障政策的實(shí)施［1］138。鐵路警察作為鐵路內(nèi)部一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，就必須通過法制建設(shè)構(gòu)建完善的管理機(jī)構(gòu)和組織運(yùn)行規(guī)則，達(dá)到鐵道部對(duì)全國鐵路實(shí)行管理的目的。

綜上而言，我們既要承認(rèn)鐵道部及鐵道部直轄路警管理局在法制建設(shè)方面的成績(jī)，也應(yīng)看到法制建設(shè)雖然為鐵路警務(wù)組織運(yùn)行提供了法律基礎(chǔ)，但在具體實(shí)踐中則受到諸多方面的影響，尤其是在執(zhí)行層面問題頻出，如1936年1月路警管理局改為鐵道隊(duì)警總局后，鐵道隊(duì)警總局直指路警的各種積弊，譬如官長(zhǎng)管理不嚴(yán)、教育訓(xùn)練缺失等諸多問題⑤鐵道隊(duì)警總局編《鐵道隊(duì)警總局糾正弊害匯編》（第三冊(cè)），編者印行，1937年1月，第12頁。。此時(shí)，日本侵略之勢(shì)咄咄逼人，國民政府無力再對(duì)鐵路警政做深度變革。隨著全面抗戰(zhàn)的爆發(fā)，鐵道部并入交通部，鐵路警察組織受到極大破壞，法制建設(shè)也難以為繼?？箲?zhàn)勝利后，作為鐵路警務(wù)主管機(jī)構(gòu)的交通部重組鐵路管理體系，在原有基礎(chǔ)上重新制定了系列鐵路警察法規(guī)，但是由于國民黨反動(dòng)派一心挑起內(nèi)戰(zhàn)，國民政府治下的鐵路警察已然走到人民的對(duì)立面，法制建設(shè)的積極之處亦無從談起。

四、結(jié)語

國家強(qiáng)盛賴于順暢的交通體系，故而鐵路被視為近代中國改變落后挨打窘境的國之要政。但是在列強(qiáng)侵略、軍閥混戰(zhàn)的歷史背景之下，鐵路事業(yè)的發(fā)展可謂舉步維艱。鐵路警察作為鐵路安全的守護(hù)者，其制度化進(jìn)程雖困難重重，但也有跡可循，法制建設(shè)便是一個(gè)極好的觀察視角。“制度的運(yùn)作主要是依靠完善的制度及有效的人事管理制度”［1］50，而完善的法制恰是制度運(yùn)作的基礎(chǔ)。鐵路警察自清末產(chǎn)生以來，在制度構(gòu)建與組織運(yùn)行兩方面便以各類法規(guī)為規(guī)范。但清末國勢(shì)衰微，路權(quán)為列強(qiáng)所侵占，凌鴻勛曾言：“鐵路多系指定路線借用外債興筑，較長(zhǎng)的路如京奉、京漢、隴海等，較短的路如膠濟(jì)、正太、廣九、道清等，因各有其債務(wù)束縛，抵押關(guān)系，甚至文字制度的不同，自始即造成分線設(shè)局管理的辦法。而自款自辦的路又不便與有債務(wù)的路線并為一起，故筑路設(shè)局仍多沿用分線之制。后來線路漸多，遂感覺各路行車調(diào)度不能統(tǒng)一，效率降低，各路收支不統(tǒng)一，財(cái)政調(diào)度為難?！保?］34鐵路治權(quán)的分散是導(dǎo)致清末鐵路巡警紛雜的重要原因之一，這也彰顯出中央政府對(duì)鐵路事業(yè)缺乏有力的統(tǒng)一管理，在鐵路法制層面各路都具有較大的自主權(quán)。進(jìn)入民國后，中央政府全力推進(jìn)鐵路國有化，鐵路法制建設(shè)也愈發(fā)受到重視。交通部作為全國鐵路的主管機(jī)關(guān)，在鐵路警察法制建設(shè)中首先解決各路警察機(jī)構(gòu)編制問題，力圖構(gòu)建統(tǒng)一的制度。尤其是臨城劫案后，中央路警機(jī)關(guān)的建立使得追求統(tǒng)一高效的鐵路警察制度成為一種可能，但是此時(shí)國家政治分裂，軍閥侵奪路產(chǎn)，中央政府的弱勢(shì)使得部權(quán)不能完全伸張，對(duì)鐵路警察的法制建設(shè)也因其時(shí)“重武輕法”的歷史現(xiàn)實(shí)而破裂。中原大戰(zhàn)后，南京國民政府在形式上完成了國家的統(tǒng)一，國民政府通過立法將鐵路治權(quán)完全賦予鐵道部，這使得統(tǒng)一全國鐵路警政成為必然目標(biāo)。鐵道部直轄路警管理局制定的各類法規(guī)使鐵路警政有法可依，也使鐵路警政成為統(tǒng)一全國路政的有力手段，達(dá)到了國民政府對(duì)壟斷鐵路產(chǎn)業(yè)的政治訴求。

中國近代鐵路警察的法制建設(shè)，自清末至南京國民政府，基本呈現(xiàn)了一種從下而上的發(fā)展態(tài)勢(shì)，鐵路警察的合法性建設(shè)趨于完善，系統(tǒng)的法規(guī)體系成為鐵路警察制度運(yùn)行的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，體現(xiàn)了鐵路警政的進(jìn)步性。這也符合近代鐵路警察制度由簡(jiǎn)到全、由缺到全的歷史發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)一步體現(xiàn)了國家權(quán)力對(duì)鐵路警察制度的規(guī)范。