行政壟斷的特征事實、規(guī)制效能與統(tǒng)一大市場建設(shè)
——基于執(zhí)法案例的經(jīng)驗證據(jù)

◎ 白讓讓

內(nèi)容提要 規(guī)制政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為是我國《反壟斷法》的主要內(nèi)容，它和公平競爭審查制度相輔相成，是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的根本性制度安排。本文對159起行政壟斷案的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，濫用行政權(quán)力的行為具有違法方式十分集中、產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)分布廣泛、違法主體以市縣級政府機(jī)關(guān)為主等幾個普遍特征。在查處案件數(shù)量持續(xù)增加和執(zhí)法效能不斷提高的同時，行政壟斷規(guī)制還存在著整改措施難以落實到位、以公平競爭審查替代反壟斷執(zhí)法、執(zhí)法信息不夠公開透明等問題。研究的政策建議體現(xiàn)在五個層面，即維護(hù)市場監(jiān)督管理部門的統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)、構(gòu)建公平競爭審查和行政執(zhí)法的協(xié)同互補(bǔ)機(jī)制、增強(qiáng)執(zhí)法程序和結(jié)果的透明度和公開性、建立跨區(qū)域型的執(zhí)法體系以及增強(qiáng)競爭影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析等。

一、引言

2022年4月10日，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，“著力強(qiáng)化反壟斷、完善壟斷行為認(rèn)定法律規(guī)則和健全經(jīng)營者集中分類分級反壟斷審查制度”是這一意見設(shè)定的主要制度安排。2022年6月24日，全國人民代表大會常務(wù)委員會審議并通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國反壟斷法〉的決定》，修正后的《反壟斷法》確立了公平競爭審查制度的法律地位，強(qiáng)化了對濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的反壟斷規(guī)制。2008年以來，我國的執(zhí)法部門已經(jīng)依據(jù)《反壟斷法》查處和糾正了數(shù)百起各種行政壟斷行為，在破除地方保護(hù)、削弱區(qū)域壁壘、清理區(qū)域歧視等方面，發(fā)揮了不可替代的作用，但也存在著監(jiān)督措施偏弱、糾錯方式單一、執(zhí)法資源短缺和專業(yè)化水平不高等問題。

規(guī)制行政壟斷、確立公平競爭審查制度和建設(shè)統(tǒng)一大市場的內(nèi)在關(guān)系，一直是我國經(jīng)濟(jì)學(xué)和反壟斷法的熱點研究領(lǐng)域之一。余東華認(rèn)為地方保護(hù)和市場分割是地區(qū)行政壟斷的主要表現(xiàn)和實施手段，它們會扭曲投入—產(chǎn)出的關(guān)系、降低資源配置的效率，從而損害產(chǎn)業(yè)效率。他在國內(nèi)較早提出打破地區(qū)行政壟斷是形成全國統(tǒng)一大市場主要前提的政策主張。(1)余東華：《地區(qū)行政壟斷、產(chǎn)業(yè)受保護(hù)程度與產(chǎn)業(yè)效率——以轉(zhuǎn)型時期中國制造業(yè)為例》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》2008年第4期。在后續(xù)的研究中，余東華和于良春構(gòu)建了一個地區(qū)性行政壟斷的指數(shù)體系，從制度、結(jié)構(gòu)、行為、績效等方面反映和檢驗了行政力量對于市場競爭的影響程度。(2)于良春、余東華：《中國地區(qū)性行政壟斷程度的測度研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第2期。李勇、鄒榮等的省際面板數(shù)據(jù)分析證明，行政壟斷通過資源錯配抑制了自主創(chuàng)新。(3)李勇、鄒榮、王滿倉：《行政壟斷、要素錯配與自主創(chuàng)新》，《人文雜志》2017年第12期。在反壟斷法頒布和施行后，法經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究者也開始關(guān)注行政壟斷的規(guī)制問題。黃勇和鄧志松考察了行政壟斷在中國滋生的土壤，主張我國的基本政治經(jīng)濟(jì)制度是行政壟斷發(fā)生的決定性因素，他們還借助對財稅和干部考核等具體制度的經(jīng)驗分析，總結(jié)了我國行政壟斷的顯著特點，進(jìn)而為構(gòu)建反壟斷法的相關(guān)實施指南提供依據(jù)和線索。(4)黃勇、鄧志松：《論規(guī)制行政壟斷的我國〈反壟斷法〉特色——兼論行政壟斷的政治與經(jīng)濟(jì)體制根源》，《法學(xué)雜志》2010年第7期。針對我國反壟斷法實施后行政壟斷規(guī)制效能不佳的問題，李劍在結(jié)合具體執(zhí)法案件分析后認(rèn)為，對行政壟斷治理效果的理解需要跳出反壟斷法的語境，要在司法審查不完備和反壟斷機(jī)構(gòu)獨立性不強(qiáng)的背景下，遵循行政性體制的邏輯來實現(xiàn)更好的行政壟斷治理效果，并以建立和完善現(xiàn)有的公平競爭審查制度來彌補(bǔ)單純依賴反壟斷執(zhí)法的效能不足。(5)李劍：《中國行政壟斷的治理邏輯與現(xiàn)實——從法律治理到行政性治理》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2020年第6期?？梢姡?022年新修正的《反壟斷法》之所以增加建立健全公平競爭審查制度的新內(nèi)容，并完善和細(xì)化了對濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的查處、救濟(jì)機(jī)制，就在于從行政壟斷、公平競爭審查到建設(shè)統(tǒng)一大市場是一個環(huán)環(huán)相扣的理論和執(zhí)法實踐問題。

梳理相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者在行政壟斷和公平競爭審查制度的理論研究方面，已經(jīng)積累了大量成果，并對立法、執(zhí)法的實踐產(chǎn)生了一定的影響。相對而言，學(xué)界對2011年開始的行政壟斷執(zhí)法、2016年至今的公平競爭審查實踐的案例和實證研究還處于零散狀態(tài)。為此，本文搜集整理出反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)審結(jié)的159起行政壟斷案，并構(gòu)建了相應(yīng)的統(tǒng)計指標(biāo)和變量，從中總結(jié)出行政機(jī)關(guān)排除限制競爭行為的普遍特征、執(zhí)法者面臨的主要障礙，圍繞反壟斷執(zhí)法與公平競爭審查相互協(xié)同的關(guān)系，提出了如何強(qiáng)化它們在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)進(jìn)程中作用的具體建議。

二、規(guī)制濫用行政權(quán)力行為的立法立規(guī)和執(zhí)法機(jī)制

1.反壟斷法監(jiān)管濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的法律和法條

修正前后的《反壟斷法》第八條或第四條都明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭?！痹摲ǖ谖逭聦E用行政權(quán)力的表現(xiàn)劃分為六種基本的形式，即“指定交易”“妨礙區(qū)域流通”“限制招標(biāo)投標(biāo)”“跨區(qū)投資限制”“強(qiáng)制壟斷”和“產(chǎn)業(yè)政策”。濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為并不屬于我國《反壟斷法》第三條所規(guī)定的壟斷行為，因此，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)能否按照第六章“對涉嫌壟斷行為的調(diào)查”中設(shè)定的原則和程序，對相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)或組織進(jìn)行調(diào)查和取證，在理論和實踐層面一直存在爭論。(6)王曉曄：《我國反壟斷執(zhí)法10年:成就與挑戰(zhàn)》，《政法論叢》2018年第5期。不僅如此，按照修正后《反壟斷法》第五十一條的規(guī)定，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處行政主體的違法行為時，只有向后者的上級機(jī)關(guān)提出處理建議的權(quán)力，這就意味著，對行政壟斷行為的最終處罰權(quán)屬于政府主管部門。這些法條法規(guī)上的缺陷或不足，也是導(dǎo)致規(guī)制行政壟斷的執(zhí)法活動難以有效開展的主因之一。

2.執(zhí)法實踐的原則、程序和查處方式

2022年之前，國務(wù)院反壟斷法行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照《反壟斷法》的原則性條款，先后制定了《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》(2019年，簡稱“暫行規(guī)定”)和《公平競爭審查制度實施細(xì)則》(2021年，簡稱“實施細(xì)則”)等指南，它們就成為規(guī)制行政壟斷的主要依據(jù)。例如，對于《反壟斷法》第三十六條的強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為，“實施細(xì)則”第十六條明確規(guī)定，這里的壟斷行為特指行政機(jī)關(guān)“以行政命令、行政授權(quán)、行政指導(dǎo)等方式或者通過行業(yè)協(xié)會商會，強(qiáng)制、組織或者引導(dǎo)經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位，以及實施具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中等行為”?？梢?，強(qiáng)制壟斷的三種主要載體是行政命令、授權(quán)和指導(dǎo)。但是，對強(qiáng)制、組織與引導(dǎo)等具體手段的性質(zhì)和認(rèn)定等內(nèi)容，現(xiàn)行的《反壟斷法》和上述“暫行規(guī)定”和“實施細(xì)則”都沒有予以界定和列舉，這既可能給執(zhí)法者賦予很大的自由裁量權(quán)，也為行政機(jī)關(guān)規(guī)避或妨礙反壟斷執(zhí)法提供了空間。在進(jìn)行統(tǒng)計分析之前，有必要介紹這一方面的執(zhí)法程序和救濟(jì)方式。

“暫行規(guī)定”和“實施細(xì)則”對規(guī)制行政壟斷的組織程序做出了較為明確的規(guī)定，一個完整的執(zhí)法過程由以下幾個前后關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)構(gòu)成：(1)發(fā)現(xiàn)案件：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，或者通過舉報、上級機(jī)關(guān)交辦等法定途徑，發(fā)現(xiàn)涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。(2)甄別與立案：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)過對涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的必要調(diào)查，決定是否立案。但是，當(dāng)事人在上述調(diào)查期間已經(jīng)采取措施停止相關(guān)行為、消除相關(guān)后果的，可以不予立案。(3)調(diào)查、取證與申辯：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行調(diào)查，依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)；被調(diào)查單位和個人有權(quán)陳述意見。(4)違法行為認(rèn)定與行政建議書：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的，可以向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。但是，在調(diào)查期間，當(dāng)事人主動采取措施停止相關(guān)行為并消除相關(guān)后果的，或者認(rèn)為不構(gòu)成濫用行政權(quán)力行為的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)結(jié)束調(diào)查。(5)監(jiān)督檢查：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的，依法向社會公布；政府主管部門應(yīng)該督促違法的行政機(jī)關(guān)落實相關(guān)整改措施，并及時向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)反饋糾錯結(jié)果。

我國從2016年開始建立公平競爭審查制度，它的審查對象和內(nèi)容就是原《反壟斷法》第五章設(shè)定的六種行政壟斷行為。依據(jù)原有法律的規(guī)定，行政措施的制定部門承擔(dān)自我審查職責(zé)，而反壟斷法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是參與者之一。2021年頒布了新的“實施細(xì)則”后，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)參與公平競爭審查制度的權(quán)責(zé)得以拓展。2022年8月開始實施的新版《反壟斷法》，進(jìn)一步明確公平競爭審查屬于《反壟斷法》的重要組成部分，進(jìn)而構(gòu)建起二者在監(jiān)管、救濟(jì)行政權(quán)力領(lǐng)域行為中的協(xié)同關(guān)系。

三、行政壟斷行為的統(tǒng)計分析與特征化事實

1.案例搜集與數(shù)據(jù)庫整理

市場監(jiān)督管理總局執(zhí)法者披露的信息顯示，(7)吳振國：《反壟斷監(jiān)管的中國路徑：歷史回顧與展望》，《清華法學(xué)》2022年第4期。2012—2021年，執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法查處了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件345起，其中，2018—2021年，累計立案122件，糾正了182起，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等案件的數(shù)量。問題在于，這345起案件中，只有不到180起能夠從執(zhí)法機(jī)構(gòu)的官網(wǎng)及其編輯出版的年鑒與期刊中檢索到相關(guān)案件的名稱，也僅有約160起的調(diào)查、定性和處罰的信息出現(xiàn)在競爭政策執(zhí)法公告、行政建議書或工作簡報中。本文從以下幾個維度對這些信息進(jìn)行統(tǒng)計分類與整理：(1)違法行為主體單位的行政類別和層級的統(tǒng)計，包括這些單位所管理行政事項的性質(zhì)(經(jīng)濟(jì)、社會、公共安全等)、在組織體系中的行政級別、管理與監(jiān)管的地理范圍；(2)違法行為在《反壟斷法》中的性質(zhì)與類別，依據(jù)就是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定性；(3)借助文本分析，將濫用行為涉及的產(chǎn)品、服務(wù)與相應(yīng)的國民經(jīng)濟(jì)三位數(shù)和四位數(shù)行業(yè)代碼匹配起來。此外，還對處罰結(jié)果、整改措施和違法行為的時效等進(jìn)行了必要的統(tǒng)計分類，加上2011年可搜集到的1起，最終形成了一個時間跨度為10年、包括159個樣本和30多個變量的行政壟斷執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫。

2.特征化事實的主要表現(xiàn)與成因初探

(1)濫用行政權(quán)力的行為類型十分集中

《反壟斷法》(2007年，下同)第五章設(shè)定了六種濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為，在已經(jīng)公布的行政建議書或者案件公告中，只有不到60%明確界定了行政機(jī)關(guān)違法行為的類別，其余案件的違法性質(zhì)要結(jié)合案由才能做出合理的判斷。通過對案件相關(guān)信息的解讀和整理，表1匯總了159起案件涉及的222種違法行為的時間分布。

表1 濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的執(zhí)法案件概覽(2011—2022.3)

指定購買是各個級別的行政主體最常用的濫用行為，在222種行為中的比例高達(dá)50%，159起案件中的70%涉及指定購買行為。指定購買直接決定著產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)者的收入、購買者的成本和支出，以及被排除在外的其他經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)損失，是一種最為明顯的干預(yù)、取代和扭曲市場競爭機(jī)制和結(jié)果的行政行為。

產(chǎn)業(yè)政策位居第二，符合我國各級政府干預(yù)市場或產(chǎn)業(yè)運行的實情。政府機(jī)關(guān)違反第三十五條的規(guī)定限制外地企業(yè)跨區(qū)投資的行政壟斷行為，特別是違反第三十六條實施的強(qiáng)制壟斷行為，在案件數(shù)量和違法行為總量中的占比卻很低，這兩個發(fā)現(xiàn)與實際狀況并不完全一致，反差的原因既來自執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息披露不全，也與《反壟斷法》認(rèn)定強(qiáng)制壟斷行為的條件和要素過于嚴(yán)格有關(guān)。

客觀地講，還有一種更加普遍的濫用行政權(quán)力強(qiáng)制經(jīng)營者實施壟斷的行為沒有體現(xiàn)在上述的執(zhí)法實踐中，那就是各級政府主導(dǎo)、組織或協(xié)同下的經(jīng)營者集中活動，它們得到了《反壟斷法》第七條的豁免待遇，而沒有被列入行政壟斷的范疇。(8)白讓讓：《我國經(jīng)營者集中的反壟斷審查與執(zhí)法者的“行為性救濟(jì)”偏好分析——兼論專利密集領(lǐng)域的執(zhí)法困境》，《經(jīng)濟(jì)研究》2019年第2期。

(2)濫用行為涉及的行業(yè)分布廣泛、產(chǎn)品與服務(wù)種類繁多

本文對159起案件的統(tǒng)計匯總還發(fā)現(xiàn)，這些行政壟斷行為涉及的產(chǎn)品或服務(wù)，分布在15個兩位數(shù)代碼和超過100個三位數(shù)代碼的國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中，并出現(xiàn)了300多個具體的產(chǎn)品與服務(wù)的名稱(見表2)。考慮到本文的樣本只有不到160起，而市場監(jiān)管總局累計完成的案件則有360起，(9)資料來源：作者根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局競爭政策協(xié)調(diào)司網(wǎng)站(https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/qlpc/)的公開數(shù)據(jù)整理而得。據(jù)此可以推斷濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為覆蓋了農(nóng)林牧副漁、采礦業(yè)、制造業(yè)、文化體育娛樂等更多行業(yè)。為什么在市場經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展、政府的指導(dǎo)性和指令性計劃的范圍已經(jīng)局限在十分狹小領(lǐng)域的背景下，政府機(jī)構(gòu)的一紙文件還能夠?qū)θ绱吮姸嗟漠a(chǎn)品、服務(wù)市場的結(jié)構(gòu)、價格和供求關(guān)系產(chǎn)生重大的影響？可見，妨礙市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用、限制統(tǒng)一大市場形成的主要力量就是“有為政府”的濫用行為，而不是一般意義上的市場失靈。

表2 行政壟斷案涉及的主要行業(yè)、市場和產(chǎn)品

(3)濫用行為的行政主體以市局級單位為主

按照我國《反壟斷法》和相關(guān)實施條例的規(guī)定，行政主體是發(fā)布具體政策措施的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。本文按照我國政府機(jī)構(gòu)的層級關(guān)系，對不同級別行政主體實施的濫用行為進(jìn)行了統(tǒng)計分類(見表3)。從表3得到的第一個重要發(fā)現(xiàn)：各級市政府管理下的局、委、辦等機(jī)構(gòu)是行政壟斷最大的實施主體，在全部222種濫用行為中有132種源于這些機(jī)關(guān)發(fā)布的政策措施，如果將市政府也一并計算，占比高達(dá)64%，遠(yuǎn)超其他級別政府機(jī)關(guān)的違法行為數(shù)量。

表3 濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的主體統(tǒng)計

第二個發(fā)現(xiàn)則是，縣政府及其管理的局、處、室也是濫用行為的主體之一。它們偏好使用產(chǎn)業(yè)政策這一抽象化的手段干預(yù)市場，這符合我國改革開放進(jìn)程中的“縣域競爭”“招商引資”的普遍現(xiàn)象，但在較小范圍市場中實施的濫用行為，對競爭效率和統(tǒng)一大市場的損害會更加直接。

第三個十分突出或出乎預(yù)料的發(fā)現(xiàn)在于，國家級行業(yè)主管部門實施的行政壟斷處于“空白”的狀態(tài)，僅有的一例也不具有代表性?！斗磯艛喾ā返谖逭碌谌邨l規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”，這些規(guī)定一般被理解為各種產(chǎn)業(yè)政策，而在我國國民經(jīng)濟(jì)的管理體制和實踐中，國家級的行業(yè)主管部門通常就是各種產(chǎn)業(yè)政策的制定者和實施者。出于部門利益的考慮，這些產(chǎn)業(yè)政策在付諸實踐時，可能產(chǎn)生進(jìn)入阻止、所有制歧視和挑選贏家等損害市場競爭的問題。為什么行業(yè)主管部門在反壟斷執(zhí)法案件中很少現(xiàn)身？原因在于，隨著政府產(chǎn)業(yè)管理體系的不斷變革，這些部委機(jī)關(guān)頒布的政策措施還要借助它們在各級政府的分支機(jī)構(gòu)來組織落實，后者就成為《反壟斷法》認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)。例如，本文搜集到的道路監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制汽車運輸企業(yè)安裝GPS車載系統(tǒng)、城市建設(shè)部門指定房地產(chǎn)開發(fā)商購買特定的節(jié)能環(huán)保設(shè)備、財稅機(jī)關(guān)要求經(jīng)營者購置軟件加硬件的捆綁化服務(wù)等案件，都是在國務(wù)院主管部門政策文件的指導(dǎo)下實施的。

(4)行政機(jī)關(guān)的公共職責(zé)與濫用行為涉及的產(chǎn)品市場高度分離

反壟斷法之所以將行政機(jī)關(guān)干預(yù)市場機(jī)制正常運作的方式手段界定為“濫用”，就在于行政機(jī)關(guān)超出了自身法定職責(zé)和監(jiān)管范圍制定的政策措施，會將行政權(quán)力延伸到其他領(lǐng)域，并導(dǎo)致后者的市場結(jié)構(gòu)、經(jīng)營行為或者交易模式偏離市場競爭的狀態(tài)。這一點在本文的統(tǒng)計分類中也得到了驗證。表4按照每個案件行政主體的法定事務(wù)和相關(guān)產(chǎn)品所在國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)的四位數(shù)代碼進(jìn)行了初步的匹配，觀察該表可以發(fā)現(xiàn)幾個突出的現(xiàn)象：

表4 濫用行政權(quán)力排除限制競爭案件的主要產(chǎn)品市場統(tǒng)計

其一，一些特殊的領(lǐng)域受到多種類型行政機(jī)關(guān)的共同青睞，而這些產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)與行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)并沒有直接的關(guān)聯(lián)。例如，招投標(biāo)中介屬于國民經(jīng)濟(jì)中的工程管理服務(wù)行業(yè)，綜合、社會和經(jīng)濟(jì)等三類事務(wù)的機(jī)關(guān)或組織，都發(fā)生過違反《反壟斷法》第三十四條的行為，類似的行業(yè)還有商業(yè)保險業(yè)、城市出租車和醫(yī)療器械等。

其二，同一類政府機(jī)構(gòu)或組織所干預(yù)的產(chǎn)品或服務(wù)市場較為分散，與它們的核心功能之間也不存在明確的互補(bǔ)關(guān)系。例如，政府為了招商引資可以直接指定城市出租車的運營商，應(yīng)急管理部門會強(qiáng)制所管轄的企業(yè)購買特定公司的保險產(chǎn)品，政府補(bǔ)貼資金的分配者會代替受益人選擇金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

其三，這些被干預(yù)的產(chǎn)品或服務(wù)市場，無論是在區(qū)域之內(nèi)還是區(qū)域之間，都存在著大量現(xiàn)實與潛在的競爭者，屬于競爭性或壟斷競爭性產(chǎn)業(yè)，政府沒有基于公共產(chǎn)品、自然壟斷等因素干預(yù)這些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行為和績效的動因，其背后一定有利益集團(tuán)俘獲、官員腐敗等因素的影子。(10)茅銘晨、劉元龍：《行政壟斷規(guī)制：理由與體系——由“浙江省環(huán)保市場壟斷案”所引發(fā)的思考》，《法治研究》2010年第7期。

(5)行政壟斷中不存在明顯的所有制歧視

在已有的實證研究中，(11)于良春、余東華：《中國地區(qū)性行政壟斷程度的測度研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第2期。國有企業(yè)，尤其是地方政府擁有控股權(quán)的企業(yè)通常是行政壟斷的受益者。據(jù)筆者統(tǒng)計，在137起案件的公告信息中，都出現(xiàn)了獲得指定購買資格或者參與強(qiáng)制壟斷行為的企業(yè)名稱。通過在線檢索確定了這些企業(yè)的所有制性質(zhì)，由此進(jìn)行的分類統(tǒng)計表明(見表5)，如果將其中的中央企業(yè)排除在外，行政壟斷的受益企業(yè)反而會呈現(xiàn)出一定程度的逆轉(zhuǎn)：民營和私人企業(yè)的占比合計為49%，遠(yuǎn)大于其他類型的企業(yè)。進(jìn)一步的細(xì)分會強(qiáng)化這一結(jié)論，在指定購買類的案件中，非國有企業(yè)有43家，地方國企只有22家?！斗磯艛喾ā返谌邨l主要是指各級政府機(jī)關(guān)通過制定產(chǎn)業(yè)政策排除限制競爭的行為，這類案件中也出現(xiàn)了37家獲益企業(yè)的名稱，參與其間的民營企業(yè)有18家，數(shù)量分別是地方國企的兩倍和央企的三倍。

表5 濫用行政權(quán)力排除限制競爭案件的受益企業(yè)統(tǒng)計

為什么地方政府借助行政權(quán)力對市場結(jié)構(gòu)或企業(yè)行為的干預(yù)中，國有企業(yè)并不是主要的得益者？主要的原因有三個方面：一是樣本統(tǒng)計偏差，360起行政壟斷案件中能夠公布完整信息的不到50%，在公布的案件中也只有60%左右公布企業(yè)的名稱，大量的國有企業(yè)可能存在于那些信息沒有披露或者披露不完整的案件中；二是地方政府對民營企業(yè)的偏好有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，隨著所有制改革的深入，尤其是在政府干預(yù)比較多的公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┟駹I化或股權(quán)多元化改制后，在大量二線、三線城市的自來水、管道煤氣和城市公交等領(lǐng)域，民營企業(yè)、外資企業(yè)已經(jīng)占據(jù)特許經(jīng)營中的壟斷地位，自然地就成為政府機(jī)構(gòu)呵護(hù)的對象；三是民營企業(yè)為了改變所有制歧視帶來的不利地位，相對于國有企業(yè)，會以管制俘獲或政企合謀的方法，影響或左右行政權(quán)力的干預(yù)范圍和方向，從而使自己成為最終的得益者。

基于統(tǒng)計分析總結(jié)出我國行政壟斷的特征化事實是本文的主要工作與貢獻(xiàn)，與定性分析和單個案例研究相比較，對濫用行政權(quán)力行為的量化分析，能夠從大量復(fù)雜的案例中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性的問題或現(xiàn)象，進(jìn)而有利于降低執(zhí)法機(jī)構(gòu)識別違法行為的成本。對這些文本信息的數(shù)據(jù)化處理和統(tǒng)計分析，在為執(zhí)法者的競爭評估活動提供來自市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)行為方面的量化依據(jù)的同時，也是推進(jìn)反壟斷執(zhí)法實證研究的基礎(chǔ)工作。

(6)行政壟斷行為妨礙統(tǒng)一大市場建設(shè)的微觀表征

行政壟斷是妨礙統(tǒng)一大市場的主要因素已經(jīng)是理論界的基本共識，(12)張光遠(yuǎn)：《公平競爭審查與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場》，《價格理論與實踐》2022年第3期。并在大量的實證研究中得以驗證，2011年以來執(zhí)法機(jī)構(gòu)對各種濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的查處，只是在一定范圍和層面弱化了此類反競爭行為的蔓延。由于反壟斷執(zhí)法的對象只能是已經(jīng)發(fā)生的違法行為，此時行政壟斷已造成了實質(zhì)性的競爭損害，為此，專家學(xué)者主張建立具有前置性的公平競爭審查制度，在彌補(bǔ)上述缺陷的同時，也使這一制度成為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)性制度安排。(13)徐士英：《競爭政策視野下行政性壟斷行為規(guī)制路徑新探》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2015年第4期。

本文從各類行政壟斷案件的統(tǒng)計分析中發(fā)掘它們的一般特征，目的就是打開政府干預(yù)市場機(jī)制和企業(yè)行為的“黑箱”，進(jìn)而揭示行政權(quán)力限制、阻礙統(tǒng)一大市場建設(shè)的基本途徑，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)評估這些行為的競爭損害提供依據(jù)。在構(gòu)建“五統(tǒng)一”大市場的微觀層面，濫用行政權(quán)力的反作用主要體現(xiàn)在以下幾點：(1)從地方或部門利益出發(fā)頒布、實施的政策措施，不利于市場基礎(chǔ)制度規(guī)則的統(tǒng)一。最突出的表現(xiàn)就是政策措施對市場游戲規(guī)則或競爭結(jié)果的決然替代，政府成了市場的化身；(2)一些政策措施提高了行業(yè)的進(jìn)入或退出壁壘，使得資本、技術(shù)、勞動力等因素不能在區(qū)域之間合理、有序和公平地流動，這種限制行為不獨發(fā)生在不同的省、自治區(qū)或直轄市之間，在特定區(qū)域內(nèi)部也存在十分嚴(yán)重的設(shè)卡現(xiàn)象；(3)由行政機(jī)關(guān)所確立的一些市場邊界、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營模式限制了各種市場設(shè)施之間的互聯(lián)互通，扭曲要素間的合理比價，帶來了無謂損失。

四、行政壟斷規(guī)制的效能與統(tǒng)一大市場建設(shè)的法律基礎(chǔ)

我國的《反壟斷法》從2008年正式實施，但是直到2011年7月，有關(guān)部門才通過間接的方式公布了第一起濫用行政權(quán)力排除限制競爭案的調(diào)查和執(zhí)行情況 ，這就是原廣東省工商局經(jīng)濟(jì)檢查局查處的河源市政府“車載GPS數(shù)據(jù)”指定運營商案。(14)林科聰：《工商機(jī)關(guān)首次依據(jù)〈反壟斷法〉建議糾正地方政府濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案——對某市政府濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案的分析》，《工商行政管理》2011年第15期。此后，原國家工商管理局和國家發(fā)改委以及它們在各省的職能機(jī)構(gòu)，斷斷續(xù)續(xù)查處了一些行政壟斷案，但均未及時公布相關(guān)的調(diào)查和處罰信息。2016年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對行政壟斷的調(diào)查、立案和糾正才步入常態(tài)化，全國范圍內(nèi)在2017年和2018年還開展多次集中規(guī)制行政壟斷的活動。2019年，反壟斷執(zhí)法體系的機(jī)構(gòu)改革重組完成后，反行政壟斷的監(jiān)管活動和公平競爭審查逐漸成為我國《反壟斷法》的主要任務(wù)。

1.查處數(shù)量不斷增加和執(zhí)法效能改善

(1)調(diào)查和結(jié)案的數(shù)量逐年攀升?；凇斗磯艛喾ā泛凸礁偁帉彶橹贫葋硪?guī)制行政權(quán)力對市場競爭的排除、限制，是我國競爭政策制度的主要方面，這一舉措在過去十余年的實踐中取得了一定的成效(見表1)，并隨著執(zhí)法機(jī)構(gòu)和體系的日臻完善和穩(wěn)定，每年調(diào)查和結(jié)案的數(shù)量也逐步增加。按照國家市場監(jiān)督管理總局執(zhí)法者的統(tǒng)計，(15)吳振國：《反壟斷監(jiān)管的中國路徑：歷史回顧與展望》，《清華法學(xué)》2022年第4期。2008—2018年累計查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件220起，考慮到實際的執(zhí)法活動從2011年才開始(2013年公布)和各個執(zhí)法機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計誤差，那么，2011—2018年的8年間，年均查處的數(shù)量接近28起。執(zhí)法體制改革后的2019—2021年，反行政壟斷執(zhí)法步入新的臺階，三年間一共結(jié)案125件，年均40余件，較2011—2018年的平均數(shù)量上漲了約50%。

(2)執(zhí)法效率和威懾力得以初步顯現(xiàn)。目前還沒有形成統(tǒng)一的指標(biāo)體系來衡量反行政壟斷的執(zhí)法效能，參照已有研究關(guān)于反壟斷審查效率的思路，(16)M.A.Eisner, K.J.Meier,“Presidential Control versus Bureaucratic Power: Explaining the Reagan Revolution in Antitrust,” American Journal of Political Science, vol.34, no.1, 1990, pp.269～287.本文構(gòu)建了三個新變量來表示行政壟斷的執(zhí)法績效：①執(zhí)法反應(yīng)時效，即從濫用行為開始到相關(guān)機(jī)構(gòu)開始調(diào)查的時間長短(用月計算)。這個時間越短，表明行政機(jī)構(gòu)識別潛在違法行為的能力越強(qiáng)。②政府機(jī)構(gòu)糾錯時效，用調(diào)查開始到違法行為被糾正的時間長度來表征。時滯越短，違法行為的競爭損害越低，則執(zhí)法效果越佳。③濫用行為的持續(xù)周期，也就是從違法行為開始到相關(guān)政策措施停止實施之間的時間期限。一般而言，反壟斷法的威懾力或影響力越強(qiáng)，濫用行為持續(xù)的周期越短，對社會經(jīng)濟(jì)的危害會同步下降。顯然，這三個指標(biāo)的時間越短，表明行政執(zhí)法的效率在改善、威懾力在提升。

對搜集到的159個執(zhí)法案例的統(tǒng)計分析結(jié)果表明(見圖1)，上述三個效能指標(biāo)從2015年以來逐年下降，表明規(guī)制行政壟斷的執(zhí)法效能逐步趨好。濫用行為的持續(xù)時間從2015年的平均48個月，下降到2021年的28個月，幾乎縮短了2年；執(zhí)法反應(yīng)時效也呈現(xiàn)出類似的變化，2016年，執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常要在濫用行為實施后的42個月才開始調(diào)查，這種遲滯現(xiàn)象到2021年時已經(jīng)大為改觀，平均時效為26個月，縮短了近40%。變化最顯著的是行政機(jī)關(guān)的整改或糾錯時效，從2015年的16個月，迅速下降到2016年的兩個多月，此后一直維持在這一水平上。這就意味著，大部分行政壟斷案件在執(zhí)法機(jī)構(gòu)介入后的兩個月就得以糾正或宣布終止。當(dāng)然，這種簡化的統(tǒng)計分析可能掩蓋執(zhí)法強(qiáng)度和違法行為之間的內(nèi)生性關(guān)系，即一個地區(qū)反壟斷執(zhí)法力度和資源越強(qiáng)，行政壟斷被發(fā)現(xiàn)和處罰的概率也會相應(yīng)增加，進(jìn)而產(chǎn)生執(zhí)法效率和違法案件同步增加的現(xiàn)象。

圖1 規(guī)制行政壟斷的執(zhí)法效能 圖2 行政壟斷案的調(diào)查進(jìn)度和處罰方式

2.執(zhí)法原則不明晰與執(zhí)法建議虛化

我國的《反壟斷法》在2008年正式付諸實施，但直到三年后的2011年，市場監(jiān)管部門才查處了第一起行政壟斷案，此后的2012年和2013年，原國家工商管理總局、國家發(fā)改委及各個省、自治區(qū)和直轄市設(shè)置的數(shù)十家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對行政壟斷的調(diào)查活動一度處于停滯的狀態(tài)。從2017年開始，兩個執(zhí)法單位對行政壟斷的查處力度逐漸增強(qiáng)，但與它們在壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及經(jīng)營者集中等三個領(lǐng)域的資源投入和監(jiān)管績效相比，還有一定的差距。

本文對所搜集到的行政壟斷案件的處理結(jié)果也進(jìn)行了初步的統(tǒng)計分析(見圖2)。在全部159起案件中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)以“行政建議書”結(jié)案的有61件，占比為38%；以終止調(diào)查結(jié)束的高達(dá)98起，占比為62%。(17)如果以市場監(jiān)督管理總局宣布的360起行政壟斷案為基數(shù)，將沒有公布處罰結(jié)果的案件都?xì)w于“結(jié)束調(diào)查”的類別，那么，行政建議書的比例只有20%左右。終止調(diào)查的主要依據(jù)就是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，決定或者承諾在特定的時期內(nèi)廢止、取消其頒布的濫用權(quán)力的文件或規(guī)章。最具約束力的執(zhí)法決定是在行政建議書中提出十分具體和明確的整改建議，但這樣的案例只有9起，占比約為6%。

執(zhí)法效能不佳的另一個表現(xiàn)就是“無效承諾”頻發(fā)，即被調(diào)查的機(jī)關(guān)甚至其行政主管部門敷衍塞責(zé)，提出的整改措施僅僅停留在公文層面，沒有如實地兌現(xiàn)糾錯承諾。(18)王?。骸段覈姓詨艛喾韶?zé)任的再造》，《法學(xué)》2019年第6期。根本的原因還在于，現(xiàn)行的《反壟斷法》沒有設(shè)置對行政壟斷行為的實質(zhì)性處罰機(jī)制，(19)朱靜潔：《我國公平競爭審查監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)存問題及其對策研究》，《競爭政策研究》2022年第1期。無論是行為濫用的行政機(jī)關(guān)，還是獲得經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)營者，都不用彌補(bǔ)違法行為造成的競爭損害。(20)張晨穎：《行政性壟斷中經(jīng)營者責(zé)任缺位的反思》，《中外法學(xué)》2018年第6期。也正是在這個意義上，有些學(xué)者認(rèn)為我國的反行政壟斷執(zhí)法就是“無牙之虎”。(21)C.Wu, Z.Liu,“A Tiger Without Teeth? Regulation of Administrative Monopoly Under China’s Anti-Monopoly Law,” Review of Industrial Organization, vo.41, no.2, 2012,pp.133～155.

3.統(tǒng)一大市場建設(shè)的法律制度：公平競爭審查與反壟斷執(zhí)法

(1)公平競爭審查制度的實踐與法律地位形成。在我國現(xiàn)行的《反壟斷法》《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》和《公平競爭審查制度實施細(xì)則》的體系中，對濫用行政權(quán)力的反壟斷規(guī)制和公平競爭審查制度是相輔相成的，它們在監(jiān)管對象、實施機(jī)制和處罰模式等方面既有重疊、也有序貫的關(guān)系。2016年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(34號文)，到2019年這一制度已經(jīng)在全國各個省、自治區(qū)和直轄市普遍建立，此后公平競爭審查也成為市場監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的主要途徑。在本文所整理的2019—2021年的數(shù)十起案件中，有超過70%的線索直接來自公平競爭審查活動。

值得注意的是，公平競爭審查制度在給反壟斷執(zhí)法提供線索的同時，也會在一定程度上削弱《反壟斷法》監(jiān)管行政壟斷的權(quán)威性和威懾力。以本文的統(tǒng)計樣本為例(見圖2)，2014—2018年，執(zhí)法機(jī)構(gòu)以“行政建議書”方式結(jié)案的案件數(shù)量逐年攀升，這是一種具有硬約束的救濟(jì)措施，至少在組織體系上違法機(jī)關(guān)的整改措施和實效，要受到其上級主管部門和反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)督檢查。2019年至今，以“行政建議書”審結(jié)的案例不斷減少，大部分反行政壟斷案的調(diào)查活動通常不到兩個月就依據(jù)違法機(jī)關(guān)的各種承諾而宣布停止。問題在于，對于那些違法時間長、競爭損害重、相關(guān)利益集團(tuán)盤根錯節(jié)的行政壟斷行為，僅僅依據(jù)行政機(jī)關(guān)的一紙承諾書就決定反壟斷執(zhí)法的進(jìn)度和效能，顯然低估了各類行政壟斷的復(fù)雜性、頑固性和反復(fù)性。(22)李青：《中國競爭政策的回顧與展望》，《中國價格監(jiān)管與反壟斷》2018年第7期。長此以往，公平競爭審查將成為行政壟斷執(zhí)法的替代品，嚴(yán)重削弱《反壟斷法》的基礎(chǔ)性地位。

研究者和執(zhí)法者都注意到了上述問題，(23)張占江、戚劍英：《反壟斷法體系之內(nèi)的公平競爭審查制度》，《競爭政策研究》2018年第2期。提出要澄清反壟斷法的制度機(jī)理,恢復(fù)公平競爭審查作為反壟斷法內(nèi)生制度的地位,在此基礎(chǔ)上明確其實施的依據(jù)、審查標(biāo)準(zhǔn)和方法，尤其是要完善后評估機(jī)制，使其真正融入反壟斷法的執(zhí)行體系中。顯然，將公平競爭審查制度列入《反壟斷法》就成為必然的選擇。朱靜潔的多案例分析表明，(24)朱靜潔：《公平競爭審查制度實施情況的實證研究——以國家發(fā)改委公布的59個審查案例為樣本》，《競爭政策研究》2018年第4期。在公平競爭制度沒有獲得基于《反壟斷法》的基礎(chǔ)性地位之前，這一制度的問題在于激勵機(jī)制缺位、審查流程不健全、互動性不足以及監(jiān)督方式不完善等方面，那么，在完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時，建立社會公眾舉報渠道以及提升信息公開的充分性、規(guī)范性和及時性等外部監(jiān)督模式，就成為解決這些弊病的必由之路。(25)⑥ 朱靜潔：《我國公平競爭審查監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)存問題及其對策研究》，《競爭政策研究》2022年第1期。時建中認(rèn)為要使公平競爭審查制度成為我國確立競爭政策基礎(chǔ)性地位的有力舉措，唯有將其寫入《反壟斷法》。(26)時建中：《強(qiáng)化公平競爭審查制度的若干問題》，《行政管理改革》2017年第1期。

(2)確立反壟斷法在規(guī)制行政權(quán)力濫用中的基礎(chǔ)地位。無論是按照之前市場監(jiān)管總局等五部門印發(fā)的《公平競爭審查制度實施細(xì)則》，還是新頒布的《反壟斷法》(2022年修正)的相關(guān)規(guī)定，審查政策文件的主體都是制定者本身，這就是所謂的“自我審查”。通過對行政壟斷案相關(guān)的公平競爭審查活動的信息分析，本文發(fā)現(xiàn)，以往的公平競爭審查活動中，政府機(jī)構(gòu)很少公布它們是如何進(jìn)行審查的、發(fā)現(xiàn)了哪些不合規(guī)的問題、如何進(jìn)行的修改等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和信息。不僅如此，市場監(jiān)督管理部門、上級主管機(jī)關(guān)、利益相關(guān)的經(jīng)營者或消費者幾乎都被排除在具體的審查行為之外?；诒疚牡臉颖竞陀嘘P(guān)學(xué)者的統(tǒng)計，⑥迄今為止，沒有一起公平競爭審查活動公布過第三方審查的結(jié)論或意見。在這個意義上，可以判斷2022年之前的絕大多數(shù)單純由行政機(jī)關(guān)組織的公平競爭審查活動處于外部監(jiān)督缺失的狀態(tài)，而政府機(jī)構(gòu)難以獨自承擔(dān)規(guī)制、監(jiān)督和防止行政權(quán)力濫用等多項任務(wù)。

從本文整理的159起行政壟斷執(zhí)法案中也可以得出上述判斷，有相當(dāng)多的公平競爭審查活動都發(fā)生在市場監(jiān)督管理部門對濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的詢問、調(diào)查乃至提出《行政建議書》之后，由此可見，市場監(jiān)管部門作為公平競爭審查制度的主要提出者和監(jiān)督者，也處于被動和滯后的狀態(tài)。在中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》中，“五統(tǒng)一”的最后一個就是“推進(jìn)市場監(jiān)管公平統(tǒng)一”。本文的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，反壟斷執(zhí)法和公平競爭審查在監(jiān)督、監(jiān)管和規(guī)制行政壟斷行為方面還存在著規(guī)則、程序和處罰力度等多方面的不統(tǒng)一、不透明現(xiàn)象，這不利于競爭政策在建設(shè)統(tǒng)一大市場進(jìn)程中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。

盡管修正后的《反壟斷法》在確立公平競爭審查制度法律地位的同時，對具體的實施機(jī)制和措施預(yù)留了很大的空間，但審查主體還是行政機(jī)構(gòu)本身這一規(guī)定沒有發(fā)生實質(zhì)變化?？紤]到我國各級政府每年頒布的政策規(guī)定數(shù)量龐大、種類繁多、專業(yè)性強(qiáng)，而市場監(jiān)督管理部門的資源和力量又十分有限，為提高審查的質(zhì)量和監(jiān)督的效能，還需要制定更有約束力的《公平競爭審查制度實施細(xì)則》。(27)賈璐：《公平競爭審查制度的雙重悖論與激勵機(jī)制》，《中國價格監(jiān)管與反壟斷》2022年第6期。

五、結(jié)語

黨中央和國務(wù)院將建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提升到全局戰(zhàn)略的高度，反壟斷執(zhí)法和公平競爭審查就成為規(guī)制政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的最重要手段。契合這個具有重大現(xiàn)實意義的頂層設(shè)計問題，本文通過設(shè)計合理的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和變量，對所搜集到的159起行政壟斷執(zhí)法案例進(jìn)行了創(chuàng)新性的統(tǒng)計分析，總結(jié)出行政機(jī)關(guān)干預(yù)市場運作、企業(yè)行為或競爭結(jié)果的一般模式，并首次量化了反壟斷法在規(guī)制行政壟斷行為方面的效率和效能。

基于本文統(tǒng)計分析得到的若干發(fā)現(xiàn)，為使《反壟斷法》在建立統(tǒng)一大市場過程中發(fā)揮更加有效的作用，提出以下五點政策建議：第一，維護(hù)市場監(jiān)督管理部門在規(guī)制行政壟斷方面的統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)，避免將調(diào)查、判斷和處罰決定、事后監(jiān)督等職權(quán)交叉配置，弱化甚至削弱反壟斷法的權(quán)威性和獨立性；第二，增強(qiáng)規(guī)制行政壟斷執(zhí)法過程中各類信息的透明度，及時完整地披露濫用行政權(quán)力行為的機(jī)構(gòu)名稱、實施手段、競爭危害和處罰建議等方面的信息，將行政機(jī)關(guān)的違法行為暴露在陽光之下，相對于組織體系內(nèi)部半遮半掩的自查自糾，這更有利于構(gòu)建信息流暢、公平透明和規(guī)則統(tǒng)一的大市場；第三，鑒于行政壟斷的主體是市、縣政府及其管轄的權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該充實省級市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法資源和加強(qiáng)隊伍建設(shè)，可以考慮建立跨區(qū)域型的反壟斷執(zhí)法體系，使統(tǒng)一的區(qū)域市場成為全國大市場的基石；第四，濫用行政權(quán)力扭曲的是市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)行為和競爭效率，要在具體的執(zhí)法建議書和處罰決定書中，對濫用行為的競爭后果進(jìn)行基于產(chǎn)業(yè)組織或反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)基本邏輯的分析與評價，為定性分析提供更為堅實的微觀依據(jù)；第五，公平競爭審查制度與規(guī)制行政壟斷執(zhí)法相輔相成，有助于解決這一制度存在著的“自我審查為主、外部監(jiān)督缺失”的痼疾，在增強(qiáng)審查活動信息公開透明度的同時，可以在相關(guān)的指南中附加行政機(jī)關(guān)在選擇第三方評估機(jī)構(gòu)時，要征詢市場監(jiān)督管理部門的意見，以及審查具有重大影響的政策措施時，主導(dǎo)者或者組織者應(yīng)該是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等硬性約束。