雙碳目標(biāo)的法理解讀

郭 莉

(徐州工程學(xué)院，徐州 221000)

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)就是要從根本上進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變革。[1]我國各行業(yè)領(lǐng)域積極推進(jìn)雙碳目標(biāo)，各省級政府都將此列入重要議題。[2]全國各地積極響應(yīng)，分別針對本地區(qū)的實(shí)際情況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)明確提出制定碳達(dá)峰、碳中和行動方案。預(yù)設(shè)了全新的法理任務(wù)，這種轉(zhuǎn)向需要凝練法理來定義雙碳目標(biāo)的重大問題，塑造新的解決方案。

一、雙碳目標(biāo)的價(jià)值意蘊(yùn)：正義

亞里士多德把正義作為人類共同生活的“總德”和“首德”，認(rèn)為沒有“正義”,人類就無法一起共存；沒有“正義”,其他“殊德”難成其德,且使普遍道義缺乏標(biāo)準(zhǔn)和一致性。如“勇”德,如果沒有“正義”,就會淪為“匹夫之勇”,淪為暴力；“義”德,沒有正義,就會變成單個(gè)人之間或小集團(tuán)內(nèi)的主觀情義而失“德”。人類共同價(jià)值并非是一成不變、事實(shí)上是隨著人類社會發(fā)展、環(huán)境的變化以及人們認(rèn)知的深入而動態(tài)變化的價(jià)值。[3]全球正義問題一直是世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)，隨著正義理論的永久的深入，氣候正義理論逐漸被公眾所接受，同時(shí)也發(fā)生了第二次轉(zhuǎn)向即是全球正義理論向建構(gòu)人類命運(yùn)共同體價(jià)值體系的轉(zhuǎn)變。

人類命運(yùn)共同體價(jià)值體系指的是全人類共同“建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”，堅(jiān)持推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義外交思想的重要內(nèi)容，同時(shí)也契合了當(dāng)代全球正義理論的主要問題。根本共同利益賦予了人類命運(yùn)共同體價(jià)值體系歷史使命，共同的使命是對人類命運(yùn)共同體價(jià)值體系在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的具體闡釋。[4]

雙碳目標(biāo)蘊(yùn)含多元價(jià)值追求，公平、效率、秩序、正義……其中最為核心的價(jià)值即法理中最大的善，即正義。這里所遵循正義的原則體現(xiàn)出更為立體的空間維度，無論是減排責(zé)任的劃分、各國立法的宣言都彰顯正義的結(jié)構(gòu)性平等以及對全球資源分配平等的要求。美國學(xué)者Eric Posner和David Wiesbach合著了《氣候變化的正義》，并詳細(xì)地討論了四個(gè)倫理和道德問題, 如分配公平、責(zé)任承擔(dān)、全球福利和代際公平。[5]提出當(dāng)前星球上生存的人負(fù)有作為這個(gè)星球上的監(jiān)護(hù)人或信托人以保護(hù)其健康以及保障人類生存發(fā)展的責(zé)任。環(huán)境公平具有廣度深度及韌性，在環(huán)境政策立法、實(shí)施等方面體現(xiàn)公眾參與。[6]氣候變化所帶來的環(huán)境問題，致使人們開始反思，面對前所未有的挑戰(zhàn)這種反思也是人類共同責(zé)任的覺醒。[7]面向碳中和、碳達(dá)峰，人類如何看待資源、利用資源以及如何公正地分配生態(tài)環(huán)境責(zé)任是履行共同責(zé)任的關(guān)鍵。[8]

價(jià)值回應(yīng)國際社會，是我國高水平履約的基礎(chǔ)。從全球范圍來看立法正呈現(xiàn)出一種新的趨勢，即各國紛紛通過法律的形式表明達(dá)成碳中和的決心，相繼出臺專門的立法回應(yīng)2050年前后實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。這種以國家強(qiáng)制力的形式確認(rèn)的碳中和目標(biāo)，具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和全局性，一方面確保能源安全、經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展，給予國內(nèi)外投資者以信心及信賴?yán)妫硪环矫嬖趪H氣候談判中展現(xiàn)負(fù)責(zé)任的態(tài)度及堅(jiān)定的立場。[9]

一是以法律的形式賦予雙碳目標(biāo)法律地位，明確法律權(quán)屬，將法律實(shí)體與程序有機(jī)結(jié)合，規(guī)范推進(jìn)雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[10]立法將溫室氣體排放權(quán)予以定位，進(jìn)一步說明碳排放權(quán)在資源配置、資源多元價(jià)值方面具有的法律功能，以確保碳排放權(quán)交易市場的有序推進(jìn)。全國碳排放權(quán)交易市場經(jīng)過多年的培育發(fā)展于2021年7月16日正式啟動，但碳排放權(quán)其交易缺乏明確的法律依據(jù)，碳排放權(quán)的法律屬性未明確定位，目前法律實(shí)務(wù)界討論集中于其產(chǎn)權(quán)的界定。亟須制定圍繞雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)法律，從法律層面明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府在碳中和的過程中的法律職責(zé)，依法實(shí)施監(jiān)管，高效權(quán)益交易，為技術(shù)創(chuàng)新提供法制保障。

二是需彰顯國家實(shí)現(xiàn)碳中和的法治決心，鞏固全球氣候治理國際地位?！稓W盟氣候法》《歐洲綠色協(xié)議》展示出歐盟全面的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，其目的在于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展擺脫對資源的絕對依賴，到2050年前后歐盟溫室氣體達(dá)到近零排放。其綠色協(xié)議、理念、措施等層面都會對世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。這意味著所有歐盟層面和成員國為確保協(xié)議的達(dá)成，其對內(nèi)對外的政策都必須做出相應(yīng)的調(diào)整。2018年以來，世界各國提出綠色新政。如新西蘭政府通過了《零碳法案》(Zero Carbon Bill)，計(jì)劃在2050年前實(shí)現(xiàn)凈零排放。澳大利亞氣候工作組織(Climate Works Australia)發(fā)布題為《脫碳的未來：澳大利亞凈零排放的解決方案、行動與基準(zhǔn)》報(bào)告，并提出構(gòu)建零碳社會，并細(xì)化凈零排放的解決方案指導(dǎo)政府和企業(yè)有序?qū)崿F(xiàn)。世界各國紛紛做出零排放的承諾，加拿大及英國政府承諾到2050年實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，奧地利聯(lián)合政府承諾在2040年實(shí)現(xiàn)，并以法律的形式每五年制定一次碳預(yù)算。各國對于承諾以法律的形式予以確認(rèn)。韓國在2022年3月25日實(shí)施了《碳中和與綠色增長基本法》。我國盡快制定碳中和相關(guān)法律，為實(shí)現(xiàn)碳中和，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，提高碳中和促進(jìn)法的權(quán)威性，更加有利于發(fā)揮法律在實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的推動力。

二、雙碳目標(biāo)的核心概念：碳排放權(quán)

碳排放權(quán)意義深遠(yuǎn)并且是一個(gè)重大的系統(tǒng)工程，它涉及碳排放具體的法律的解釋、實(shí)施、監(jiān)督、救濟(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)，涵蓋重點(diǎn)領(lǐng)域與重點(diǎn)行業(yè)等方方面面，既不能單靠一種規(guī)定的描述，也不是依靠某一方力量就能完成的，需要盡可能地利用各種資源形成合力來完成。在法律資源與方式選擇上，需要將域外的經(jīng)驗(yàn)成果與本土的資源有機(jī)結(jié)合共同使用構(gòu)建完整的碳交易法律制度。[11]因而，雙碳目標(biāo)的前提在于明確其核心概念碳排放權(quán)的本質(zhì)范疇。但是，2021年2月1日實(shí)施的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》僅僅對其進(jìn)行了含義的解釋，即第四十二條本辦法中下列用語的含義，碳排放權(quán)：是指分配給重點(diǎn)排放單位的規(guī)定時(shí)期內(nèi)的碳排放額度。[12]從國際慣例來看，各國碳排放交易機(jī)制遵從國際條約。其中，《京都議定書》附件對碳排放權(quán)做了原則規(guī)定：一是對成員國具有約束力的減排目標(biāo)；二是允許碳排放配額交易，即碳交易市場的合法性。但是《京都議定書》并沒有明確規(guī)定碳排放權(quán)的概念，對其內(nèi)涵沒有做出法律解釋。隨后進(jìn)一步達(dá)成的《馬拉喀什協(xié)定》對配量單位(AAUS)進(jìn)行了具體規(guī)定，并且明確規(guī)定其不具有財(cái)產(chǎn)屬性。在各國的具體實(shí)踐中，如國際市場默認(rèn)碳排放權(quán)是一種混合型權(quán)利，具有可交易性；美國和歐盟在實(shí)踐中也未明確其屬性，一般意義上允許碳排放權(quán)通過轉(zhuǎn)讓獲取市場價(jià)值，但同時(shí)會限制該權(quán)利，使其無法完全自由處分，不完全具有經(jīng)濟(jì)屬性。

(一)碳排放權(quán)是新型環(huán)境權(quán)

碳排放權(quán)是具有財(cái)產(chǎn)屬性和行政屬性的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是“公眾在安全、健康和良好環(huán)境中生活，免受環(huán)境污染和生態(tài)破壞的權(quán)利”。吳衛(wèi)星教授在《環(huán)境權(quán)理論的新展開》中指出環(huán)境權(quán)是公共性和個(gè)體性的有機(jī)統(tǒng)一，環(huán)境權(quán)是人類維護(hù)自身生存發(fā)展利益的重要手段，環(huán)境權(quán)的公共性與個(gè)體性分別決定了環(huán)境權(quán)應(yīng)該通過公法與私法的雙重保護(hù)。[13]碳排放權(quán)基于環(huán)境權(quán)的實(shí)踐邏輯與理論邏輯而形成的。碳排放權(quán)需要吸納環(huán)境權(quán)的最新理論成果，并加以融合銜接，使之以一個(gè)有機(jī)的整體面貌作用于法治實(shí)踐。節(jié)能減排的目的是將碳排放量控制在一定范圍內(nèi)，達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的終極目標(biāo)。需要對碳排放的規(guī)律性特征深化研究，從法律視角對碳排放收集、甄別、吸收、反饋?zhàn)龀鲆?guī)定。

(二)碳排放權(quán)具有雙重屬性

碳排放權(quán)是綠色發(fā)展理念下雙碳目標(biāo)的核心概念，也是實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要的法律工具，《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》一方面規(guī)定其碳排放額度，具有行政權(quán)屬性；另一方面并賦予其排他性、可轉(zhuǎn)讓性和可分割性這些產(chǎn)權(quán)特征，使之滿足可交易的需要，具有產(chǎn)權(quán)屬性。同時(shí)，碳排放權(quán)的定位及其制度價(jià)值使雙碳目標(biāo)蘊(yùn)涵的公共利益能夠嵌入碳排放權(quán)的交易決策之中，以保證不減弱對生態(tài)環(huán)境、公共利益和社會價(jià)值的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)多元內(nèi)涵及多重價(jià)值的平衡。

一方面，我國所規(guī)定的碳排放是行政配額，具有行政屬性。環(huán)境公共利益具有主體抽象性、內(nèi)容的不確定性、利益普惠性、易受侵害性等特點(diǎn)。雙碳目標(biāo)的表達(dá)是賦權(quán)與秩序建立的過程，即以維護(hù)法秩序?yàn)橹c(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中保障資源的調(diào)整與分配。公法秩序下工具性權(quán)利的定位，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)是為了維護(hù)大氣與氣候環(huán)境利益?；谏鲜龅奶攸c(diǎn)我國《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》對碳排放配額進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，基于對公共利益的保護(hù)，在分配形式上以免費(fèi)分配為主，設(shè)條件地引入有償分配。

另一方面，碳排放權(quán)可以自由交易，具有經(jīng)濟(jì)屬性，符合產(chǎn)權(quán)的特征。碳排放權(quán)的基本功能價(jià)值在于對碳排放進(jìn)行配置和使用，這就要求碳排放權(quán)的內(nèi)容體現(xiàn)出排他性、確定性以及可交易性。我國《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定：全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場導(dǎo)向、循序漸進(jìn)、公平公開和誠實(shí)守信的原則。[14]全國碳排放權(quán)交易市場交易產(chǎn)品碳排放配額，隨著市場的發(fā)展可以適當(dāng)增加其他的交易產(chǎn)品。我國市場的交易尚未與國際市場掛鉤，主要通過我國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)進(jìn)行，在符合市場操作的情況下，買賣、轉(zhuǎn)讓、使用、處分。

由此可見，首先碳排放權(quán)是一種權(quán)利，但這種權(quán)利并不是某種單一的權(quán)利，而是一個(gè)權(quán)利束。權(quán)利束的概念囊括了碳排放的一組權(quán)利集合，為碳排放權(quán)的具體權(quán)能。從權(quán)利性質(zhì)看，通過制度性保障對碳排放進(jìn)行賦權(quán)，并對其約束的結(jié)果，本質(zhì)是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)手段和工具；從功能上看，建構(gòu) “保護(hù)法”理念下蘊(yùn)含正義、秩序、效率的法秩序。重視權(quán)利束的法理基礎(chǔ)與法律性質(zhì)；以此為基點(diǎn)嘗試?yán)迩鍣?quán)利束的內(nèi)涵與外延，明確碳排放權(quán)的功能定位。[15]

(三)碳排放權(quán)意在構(gòu)建一種新型社會關(guān)系

生態(tài)環(huán)境的有序性和有限性是其事物的本性,要解決環(huán)境問題,必須從調(diào)整人的行為和關(guān)系出發(fā)。黨的十九大報(bào)告指出人民美好生活需要日益廣泛，這一美好生活的需要也指向“公平、正義、安全、環(huán)境”等方面。這種增長不僅是外在形式上的，其實(shí)質(zhì)是從內(nèi)部構(gòu)造的。從一定意義上來看，碳排放權(quán)的權(quán)屬意在構(gòu)建一種新型的社會關(guān)系，這種關(guān)系其內(nèi)涵是多元多樣的，具有利益性、享有性與排他性。其目標(biāo)是構(gòu)建低碳減排的生產(chǎn)生活方式，在一定程度上滿足人民對美好生活的向往，并提供了一種基于人的生存和全面發(fā)展的體系法則。碳排放權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。碳排放權(quán)安排確定了每個(gè)人相對于物時(shí)的行為規(guī)范，每個(gè)人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本。[16]碳排放權(quán)是界定與應(yīng)用得到人們的認(rèn)可和遵循，實(shí)際上是每一個(gè)具有社會責(zé)任感的人都在探索如何在保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人類自由發(fā)展的路徑。

三、雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法理路徑

(一)實(shí)現(xiàn)從事理到法理的轉(zhuǎn)向

“法理”作為詞語和概念，是對法的表達(dá)，所有法的概念都來自于對以下三個(gè)要素的解釋和權(quán)衡，一是正當(dāng)制定性；二是社會實(shí)效；三是實(shí)質(zhì)正確性。現(xiàn)代技術(shù)產(chǎn)生了具有如此新穎的規(guī)模、對象和后果行為，以至于先前的法理體系再也難以容納。從這個(gè)意義上講，雙碳目標(biāo)開拓了法理新的維度：法理體現(xiàn)了人們對雙碳目標(biāo)本質(zhì)的系統(tǒng)性、規(guī)范性、規(guī)律性的探究和認(rèn)知，體現(xiàn)了人們對雙碳目標(biāo)的價(jià)值判斷和共識，體現(xiàn)了人們對法律的尊重、認(rèn)同、遵守。[17]

法理本身也是一種活動。從國家的政策轉(zhuǎn)向立足國內(nèi)實(shí)踐、尊重國際慣例的法理，是真正意義上的法理研究。通過對雙碳目標(biāo)的研判和分析，提煉升華其中的法律原則、法律屬性，定義權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對碳達(dá)峰、碳中和過程中的具體環(huán)節(jié)、過程進(jìn)行抽象和概括，獲得一種廣泛一致的價(jià)值經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用法律手段進(jìn)行相當(dāng)程度的概念化、理論化、體系化，這是立法活動必須完成的過程。

目前，雖然各方面對制定雙碳目標(biāo)的立法呼聲很高，如王金南提出《碳中和促進(jìn)法》立法恰到其時(shí)，中國體現(xiàn)其責(zé)任擔(dān)當(dāng)；常紀(jì)文提出碳中和需要每一個(gè)人的參與；杜祥琬提出實(shí)現(xiàn)碳中和需要有力抓手等。有關(guān)雙碳目標(biāo)的理論觀點(diǎn)其重要性不言而喻，多以領(lǐng)導(dǎo)講話、各部委文件、重點(diǎn)行業(yè)文件等形式存在，缺少必要的話語轉(zhuǎn)化。[18]我們所尋求的良法善治首要是要有良法。碳中和、碳達(dá)峰的立法必須進(jìn)行合法性、合理性、可行性論證，以保證制定出能夠獲得社會公眾認(rèn)同和接受并便于有效實(shí)施的“良法”。法理既是一部法律是否具有正當(dāng)制定性、社會實(shí)效與實(shí)質(zhì)正確性的核心理由；更是一部法律是否具有正當(dāng)制定性、社會實(shí)效與實(shí)質(zhì)正確性的論證過程。我國提出雙碳目標(biāo)，面對國際復(fù)雜環(huán)境、國內(nèi)節(jié)能減排的壓力，其中涉及的價(jià)值定位、利益關(guān)系、遵循原則和基本制度，既要有法理依據(jù)，也要經(jīng)得起法理檢驗(yàn)。從本質(zhì)上講，法理在立法過程中作為價(jià)值導(dǎo)向思維，要論證其必要性、正當(dāng)性及合理的邊界。反復(fù)論證立法理由，詳細(xì)說明立法目的，雙碳目標(biāo)是法學(xué)研究基礎(chǔ)較為薄弱而且巨系統(tǒng)復(fù)雜化的立法模式，其合法性、合理性、可行性論證具有更加重要的意義，闡明法理基礎(chǔ)是立“良法”的前提。[19]

從事理到法理的轉(zhuǎn)向還有幾個(gè)亟須解決的問題：第一，將黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)碳達(dá)峰、碳中和的指示、講話、精神經(jīng)過澄清和精確化轉(zhuǎn)化為具有內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)的理論觀點(diǎn)，彰顯道德正義、分配正義、訴訟正義與氣候正義，為立法提供價(jià)值指引；第二，將碳中和的中國實(shí)踐與中國經(jīng)驗(yàn)提煉成為法律要素，為立法提供概念支持；第三，將涉及碳達(dá)峰、碳中和的各種實(shí)施方案、政策措施提煉和歸納為完整的理論體系，其主導(dǎo)性的法律原則是法秩序的構(gòu)成部分，因此也是立法應(yīng)當(dāng)處理的對象，是立法內(nèi)容的根基，為立法提供理論支撐及行動指南；第四，需要將國際話語實(shí)現(xiàn)本土化、在地化的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)國際法、國際法律原則、國際發(fā)展理念的有效移植；此外還要注重法言法語與政治話語、工作話語融通，碳中和促進(jìn)法的立法過程即是一個(gè)國際化、中國化、時(shí)代化、實(shí)踐化、大眾化的轉(zhuǎn)換過程，使國家戰(zhàn)略決策、法律政策及雙碳目標(biāo)行動方案一以貫之，建設(shè)具有中國特色的法治話語體系和理論體系。

可見，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的過程本質(zhì)上是一種目的驅(qū)動型的法治過程，是一次重大的理論創(chuàng)新和實(shí)踐的突破。一方面，需要對碳達(dá)峰、碳中和具有歷史性的定位和把握，確立碳中和立法新理念、新層次、新模式；另一方面，轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立綠色理念，堅(jiān)持政府和市場共同作用，轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，形成合力。要建立相應(yīng)的各項(xiàng)機(jī)制，完善碳排放權(quán)交易市場，使減排降碳成為市場主體的自覺行為，實(shí)現(xiàn)立法重構(gòu)社會關(guān)系、重塑管理體制、重建社會秩序的價(jià)值引領(lǐng)功能，確立雙碳目標(biāo)的新規(guī)范，將雙碳目標(biāo)各項(xiàng)方針政策和經(jīng)濟(jì)技術(shù)措施通過立法轉(zhuǎn)化為制度、規(guī)范、程序，并獲得社會的廣泛認(rèn)同和遵守。實(shí)現(xiàn)碳中和的立法目標(biāo)，必須迅速補(bǔ)齊碳達(dá)峰、碳中和法治的“法理”短板，盡快完成從“事理”到“法理”的轉(zhuǎn)化。

(二)實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)亟需理順的法律關(guān)系

雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在兩大維度進(jìn)行銜接，即國際法層面與國內(nèi)相關(guān)立法層面。

1.從國際公約到國內(nèi)政策銜接

國際法層面表現(xiàn)為積極履約能力的實(shí)現(xiàn)。在共同的國際法公約維度下，碳中和主要體現(xiàn)在報(bào)告義務(wù)。由于國際氣候協(xié)定履行的復(fù)雜性和多元化的屬性，相對應(yīng)的締約國的報(bào)告制度就具有透明性、針對性。這一制度也是建立在各締約國溝通、互信的基礎(chǔ)之上的。2015年《巴黎協(xié)定》(PA)旨在將全球平均溫度保持在“比工業(yè)化前水平低2℃以下，并努力將溫度升高限制在比工業(yè)化前水平高1.5℃”(第2條) 。該目標(biāo)與要求所有國家共同努力以在21世紀(jì)下半葉使溫室氣體(GHG)排放量達(dá)到凈零的要求相關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》(PA)宏偉目標(biāo)有兩個(gè)重要條件。第一個(gè)條件實(shí)質(zhì)上是參與協(xié)議，即各締約方自愿參與，且至少55個(gè)聯(lián)合國氣候變化公約的締約方同意加入，這一過程伴隨著越來越多的國家加入。與相對靜態(tài)的《京都議定書》相比，《巴黎協(xié)定》(PA)的動態(tài)特性備受關(guān)注。同時(shí)國家承諾具有法律約束力，這一規(guī)定增強(qiáng)了協(xié)議實(shí)現(xiàn)的可操作性。第二個(gè)條件與溫室氣體排放者的行動相關(guān)。我國作為其中關(guān)鍵角色及重要力量，國內(nèi)碳中和相關(guān)法律政策將在很大程度上決定其命運(yùn)。同時(shí)我國需要大量的強(qiáng)化政策組合來形成向凈零排放的過渡。[20]

國際層面的法律制定促進(jìn)國際間政治經(jīng)濟(jì)文化交流的規(guī)范和程序作為正義的工具，力圖在跨國或全世界的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)對氣候變化。

2.國內(nèi)法律政策的銜接

哈佛大學(xué)法理學(xué)教授富勒認(rèn)為“法律不得相互矛盾”是法律的重要原則之一，即法律體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)性。法律體系規(guī)范之間沒有沖突的、沒有矛盾的現(xiàn)象，各個(gè)法律規(guī)范之間就必須具有實(shí)質(zhì)上的一致性和形式上的協(xié)調(diào)性。法律的銜接不是封閉的法律體系，而是一個(gè)開放的系統(tǒng)法律體系，在保持其運(yùn)行協(xié)調(diào)性、一致性、效率性和正當(dāng)性的權(quán)利的前提下，對于一定的行為的處理存在可選擇性。因此，雙碳目標(biāo)必須與先行法律政策相互銜接，協(xié)調(diào)銜接問題不僅是形式問題，而且是實(shí)質(zhì)問題，它在一定程度上決定了法律效能的實(shí)現(xiàn)程度。

實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)是一個(gè)重大的價(jià)值導(dǎo)向。從目前的情況來看，此項(xiàng)工作具有緊迫性、權(quán)威性和普遍性。從立法技術(shù)而言，為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)特定的目標(biāo)，宜制定單行法，即《碳中和促進(jìn)法》為單行法：一方面，氣候變化應(yīng)對立法作為基本法，其涉及內(nèi)容廣泛復(fù)雜，需要精心醞釀，客觀上也經(jīng)歷了十余年的充分準(zhǔn)備；而今環(huán)境形勢復(fù)雜多變，迫切需要立法機(jī)關(guān)快速反應(yīng)，提供一個(gè)法律行為的指引。

另一方面，雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是在真空中進(jìn)行的，而是與其他主題領(lǐng)域(例如內(nèi)部市場、運(yùn)輸、能源、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)、健康保護(hù)等)密切相關(guān)的。中央各部委出臺的政策，往往疊加在重點(diǎn)領(lǐng)域與行業(yè)中，碳中和與其他政策經(jīng)常重疊，如相關(guān)的減碳、碳匯、碳交易、碳排放權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)。同時(shí)，我們要有充分的認(rèn)識，即目前我國減排時(shí)間緊(減排時(shí)間)、難度大(低碳轉(zhuǎn)型)、任務(wù)重(排放體量大)、涵蓋廣(能源、工業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域)，不能一蹴而就。需要多主體、多方位協(xié)同探索實(shí)現(xiàn)路徑。一是將現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法及各類法律法規(guī)與實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)具有一定的關(guān)聯(lián)性的能源法律進(jìn)行有效的銜接，例如，《中華人民共和國能源法》應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范科學(xué)設(shè)計(jì)立法目標(biāo)，即建議將雙碳目標(biāo)明確融入其立法目標(biāo)之中。在具體法律條款中增加“技術(shù)創(chuàng)新及對降碳手段”等進(jìn)行專門的論述。二是統(tǒng)籌處理好與其他相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系。通過雙碳目標(biāo)的立法，深入開展法律、政策、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，協(xié)調(diào)雙碳目標(biāo)和重點(diǎn)領(lǐng)域減排以及企業(yè)低碳化改造內(nèi)在邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、機(jī)制、法律、標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。

為實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)進(jìn)行的立法應(yīng)該在安全及氣候正義的價(jià)值引領(lǐng)下，系統(tǒng)性、全面性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。隨著實(shí)踐的深入開展、試點(diǎn)工作的推進(jìn)，需要加大協(xié)調(diào)現(xiàn)有法律。在法律層面進(jìn)一步明確碳排放權(quán)的法律權(quán)屬，界定其產(chǎn)權(quán)邊界和行政權(quán)的邊界，為碳排放權(quán)交易做有力的法律保障。在地方層面，各地相繼出臺了相應(yīng)的地方性文件，如江蘇省生態(tài)環(huán)境廳在2021年5月出臺了《2021年推動碳達(dá)峰、碳中和工作計(jì)劃》。理論界和地方政府所展開的理論研究和實(shí)踐探索，將會有力推動立法的快速發(fā)展。隨著實(shí)踐的深入開展、試點(diǎn)工作的推進(jìn)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)現(xiàn)有法律。在地方層面，各省及地市都相應(yīng)出臺了管理辦法及相關(guān)條例，重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域也出臺了具有針對性的減碳方案，這些為在國家層面出臺碳中和法律積累了經(jīng)驗(yàn)，形成實(shí)踐支撐。[21]

(三)實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)亟需明確的具體法律內(nèi)涵

第一，通過立法明確主管機(jī)構(gòu)。權(quán)利義務(wù)責(zé)任配置的基本思路是法律關(guān)系核心的表現(xiàn)，也是對碳達(dá)峰、碳中和法律關(guān)系內(nèi)在規(guī)律的把握。如何設(shè)置責(zé)權(quán)利又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。誰來管、怎么管、如何管好的問題是重中之重。從法律關(guān)系的角度進(jìn)一步理清實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的立法邏輯，從復(fù)雜多變的社會關(guān)系中，標(biāo)出雙碳目標(biāo)的主體及行為范圍，并合理配置權(quán)力關(guān)系。編制專項(xiàng)碳達(dá)峰行動方案，各地區(qū)開展試點(diǎn)工作，以點(diǎn)帶面，以專項(xiàng)行動推動整體進(jìn)展，形成地方政府發(fā)改、生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工業(yè)等主管部門各司其責(zé)、分工合作的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。通過開展碳中和立法的推進(jìn)，建立起政府主導(dǎo)、多方統(tǒng)籌的應(yīng)對氣候變化管理體制。

第二，通過立法明確政府應(yīng)對雙碳目標(biāo)的管理職能。雙碳目標(biāo)的立法是明確各主體定位職能、運(yùn)作機(jī)制、管評機(jī)制、金融機(jī)制及監(jiān)管的專門法，在法律位階層面要賦予其較高的效力。具體管理職能如表1所示。

表1 雙碳目標(biāo)的立法中涉及的具體管理職能

第三，通過立法建立達(dá)成雙碳目標(biāo)的協(xié)同體系。包括立法目的、總章、重點(diǎn)領(lǐng)域、碳減排監(jiān)測與考核體系、保障體系、法律責(zé)任等。其中首先明確碳排放權(quán)的法律權(quán)屬，碳排放權(quán)是綠色發(fā)展理念下雙碳目標(biāo)的核心概念，也是實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要的法律工具。其次金融屬性的政策完善，包括完善碳排放交易制度、碳稅等以及相關(guān)基金的運(yùn)行方式；同時(shí)把減污降排納入督察體系；開展碳捕捉、碳封存等創(chuàng)新技術(shù)使用；明確監(jiān)管部門、監(jiān)管措施及監(jiān)管責(zé)任；倡導(dǎo)低碳生活行為方式；明確各主體方的民事責(zé)任、連帶責(zé)任及行政、刑事責(zé)任。

四、結(jié)語

我國建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)與全球應(yīng)對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)具有高度的契合性，我國有能力也有實(shí)力實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)。有關(guān)應(yīng)對氣候變化的法律，我國有一定的基礎(chǔ)，但是圍繞雙碳目標(biāo)立法，我國的學(xué)理研究略顯滯后，立法實(shí)踐也還不足。探索碳中和過程中的新型法律關(guān)系，回答碳中和的法理問題，是法律回應(yīng)社會的應(yīng)有之義。雙碳目標(biāo)涉及能源、交通、建筑、有色金屬等重點(diǎn)領(lǐng)域，承載著公平、安全、秩序、穩(wěn)定、發(fā)展等多方面的價(jià)值功能。各種利益關(guān)系相互交錯(cuò)交織，所呈現(xiàn)的法律圖景具有多變性、動態(tài)性、復(fù)雜性等，傳統(tǒng)的法學(xué)理論難以支撐碳中和立法的需求。雙碳目標(biāo)立法必須以問題為導(dǎo)向，以系統(tǒng)觀、整體觀為基本方法，深入探索碳中和所蘊(yùn)含的法理本質(zhì)，展現(xiàn)出理念一致行動的協(xié)調(diào)性，建立一部符合實(shí)際需要的專項(xiàng)環(huán)境法律助力全球向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。