深圳戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系研究

高雯星

面對(duì)世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情等全球性突發(fā)公共事件，習(xí)近平總書記指出，要善于運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)沖擊。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)，不斷加強(qiáng)國(guó)家儲(chǔ)備頂層設(shè)計(jì)，深化儲(chǔ)備管理體制機(jī)制改革。習(xí)近平總書記多次指示要切實(shí)加強(qiáng)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作，黨的十九屆四中全會(huì)將物資儲(chǔ)備體系建設(shè)列入《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》的重要內(nèi)容。

深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)和中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，地處全國(guó)改革開(kāi)放的最前沿，在建立健全戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系上具有重要的政治責(zé)任和示范意義。深圳率先構(gòu)建統(tǒng)一高效的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系，是貫徹落實(shí)國(guó)家安全發(fā)展觀的重大舉措、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的核心要義，也是推進(jìn)超大城市治理能力治理體系現(xiàn)代化的重要保障，有利于有效提升深圳防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的能力，強(qiáng)化城市發(fā)展安全韌性，加快打造世界一流的安全發(fā)展示范城市，為全國(guó)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)探索有效路徑、提供有益經(jīng)驗(yàn)。

一、國(guó)內(nèi)外戰(zhàn)略和應(yīng)急物資建設(shè)概況

（一）戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備的定義及發(fā)展歷程

國(guó)家戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備是以政府為主體，以保障國(guó)家總體安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定為目的，有計(jì)劃地對(duì)事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的各類物資進(jìn)行儲(chǔ)備。[1]因資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和軍事戰(zhàn)略不同，世界各國(guó)戰(zhàn)略物資選定標(biāo)準(zhǔn)和分類也不盡相同。但總的來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略物資選定標(biāo)準(zhǔn)多取決于國(guó)內(nèi)國(guó)際資源可得性、供求狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展軍事戰(zhàn)略等，包括糧食、水電氣、石油大宗商品等關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的各類資源，應(yīng)急物資主要在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件發(fā)揮作用，包括維護(hù)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生社會(huì)安定事件所儲(chǔ)備的物資。戰(zhàn)略和應(yīng)急物資既是保民生、穩(wěn)市場(chǎng)的“壓艙石”，又是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件保安全、守底線的“防浪堤”，是城市生命線系統(tǒng)的重要組成部分。

我國(guó)從20世紀(jì)50年代起建立國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，并在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。1951年，政務(wù)院財(cái)政部和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提出建立國(guó)家物資儲(chǔ)備的建議。1952年，國(guó)家啟動(dòng)中央儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)建設(shè)規(guī)劃，利用國(guó)家預(yù)算?？钍諆?chǔ)物資，國(guó)家物資儲(chǔ)備初具模型。1953年，國(guó)家物資儲(chǔ)備局正式掛牌成立，意味著我國(guó)有了專門的國(guó)家物資儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)。2014年，習(xí)近平總書記首次提出“總體國(guó)家安全觀”的概念，被納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備作為保障總體國(guó)家安全觀的強(qiáng)力支撐，被賦予更高的使命。2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，整合民政部、商務(wù)部、國(guó)家能源局、糧食局等部門相關(guān)職能，組建國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局。新組建的糧食和物資儲(chǔ)備局由國(guó)家發(fā)改委管理，主要負(fù)責(zé)根據(jù)國(guó)家儲(chǔ)備總體發(fā)展規(guī)劃和品種目錄，組織實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略和應(yīng)急儲(chǔ)備物資的收儲(chǔ)、輪換、日常管理等。至此，我國(guó)進(jìn)入了大物資儲(chǔ)備統(tǒng)一構(gòu)建、統(tǒng)一管理的進(jìn)程。[2]

（二）建設(shè)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與慣例

1.美國(guó)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)是世界上經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技實(shí)力較為雄厚的國(guó)家，擁有較為完善的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系。美國(guó)的石油儲(chǔ)備是國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備的重要組成之一。美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備由美國(guó)能源局管理，為應(yīng)對(duì)石油供給沖擊、武裝沖突、金融危機(jī)等各類突發(fā)事件而建立。美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備動(dòng)用及輪換包括四種方式，即銷售、非緊急銷售、緊急動(dòng)用、協(xié)議輪換。[3]自1977年建立國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備以來(lái)，美國(guó)多次開(kāi)展了較大規(guī)模戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備輪動(dòng)，從容地應(yīng)對(duì)了國(guó)際石油市場(chǎng)的緊張局勢(shì)。

美國(guó)的應(yīng)急物資保障體系展現(xiàn)了聯(lián)邦制國(guó)家特色。美國(guó)各州和地方政府負(fù)責(zé)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，聯(lián)邦政府提供保障支持。美國(guó)國(guó)家層面的主要應(yīng)急災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA），該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)災(zāi)害協(xié)調(diào)應(yīng)急管理。當(dāng)各州政府遭遇超出其承受能力的突發(fā)緊急事件時(shí)，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理署出面協(xié)調(diào)州和地方政府及社會(huì)組織，整合政府內(nèi)外部資源，同時(shí)向各部門及紅十字會(huì)等部門分派救災(zāi)任務(wù)，獲取私營(yíng)機(jī)構(gòu)的保障支持。除聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理署以外，美國(guó)國(guó)家地質(zhì)調(diào)查局、工程兵團(tuán)、國(guó)家海洋與大氣管理局、林業(yè)局等機(jī)構(gòu)都分別承擔(dān)著減災(zāi)防災(zāi)等應(yīng)急工作。[4]

綜上所述，美國(guó)物資儲(chǔ)備體系有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是高度重視國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備，對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)、軍事及國(guó)家安全的戰(zhàn)略資源高度重視，廣泛儲(chǔ)備，盡可能減少對(duì)國(guó)際進(jìn)口的依賴。二是注重科學(xué)防災(zāi)減災(zāi)。美國(guó)應(yīng)急保障體系的核心是利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)防災(zāi)減災(zāi)，其政府對(duì)于應(yīng)急保障的資金投入也是逐年增加的。三是注重法治引領(lǐng)規(guī)范。美國(guó)在應(yīng)急物資保障方面擁有較為完備的法律體系?！秶?guó)家緊急響應(yīng)計(jì)劃》《全國(guó)突發(fā)事件管理體系》《短期國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃》等法律法規(guī)，構(gòu)成了美國(guó)的應(yīng)急物資保障體系。四是廣泛動(dòng)員社會(huì)力量。美國(guó)政府較為關(guān)注發(fā)揮政府以外的力量充實(shí)國(guó)家應(yīng)急保障能力，積極鼓勵(lì)居民進(jìn)行重要物資儲(chǔ)備，美國(guó)的一些私人機(jī)構(gòu)、非政府組織，在國(guó)家應(yīng)急保障中也發(fā)揮了重要作用。

2.日本戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。為解決能源安全及環(huán)境問(wèn)題，擺脫能源資源高度匱乏的束縛，20世紀(jì)70年代日本建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度，確定國(guó)家儲(chǔ)備與民間儲(chǔ)備的雙重體制，規(guī)定國(guó)家儲(chǔ)備由石油公司實(shí)施。該戰(zhàn)略儲(chǔ)備以保障石油安全為核心，通過(guò)外交分散石油進(jìn)口來(lái)源，拓展石油市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)能源儲(chǔ)備供應(yīng)多元化。作為一項(xiàng)基本國(guó)策，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備已成為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、穩(wěn)定供求關(guān)系、平抑物價(jià)、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有效手段。[5]

日本應(yīng)急體系建設(shè)的完善得益于其獨(dú)特的獨(dú)立位置。由于地處亞歐板塊和太平洋板塊的交界地帶，火山地震等自然災(zāi)害頻發(fā)，因此日本長(zhǎng)期以來(lái)都較為重視應(yīng)急物資保障體系建設(shè)，在城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃方面世界領(lǐng)先，目前已形成一套較為完善的以東京為核心的都市危機(jī)管理體系，主要內(nèi)容包括對(duì)城市木造住宅密集地區(qū)加固改造、城市重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)減災(zāi)防災(zāi)建設(shè)、城市消防通道規(guī)劃等。[6]

日本實(shí)行的是分權(quán)化與多元化的應(yīng)急防御體系，應(yīng)急管理工作涉及內(nèi)閣府防災(zāi)部門、內(nèi)閣官房危機(jī)管理室和總務(wù)省消防廳等。當(dāng)遭遇突發(fā)應(yīng)急事件時(shí)，日本國(guó)內(nèi)迅速成立以內(nèi)閣總理大臣為總指揮的一體化管理體制，閣官房長(zhǎng)官負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各專業(yè)部門進(jìn)行應(yīng)急管理，國(guó)土廳、防衛(wèi)廳、氣象廳和消防廳等職能部門負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域內(nèi)的具體實(shí)施。此外，日本各級(jí)政府制定較為全面的應(yīng)急儲(chǔ)備制度，明確每一種物資的儲(chǔ)備數(shù)量和儲(chǔ)備地點(diǎn)。[7]

3.其他國(guó)家和地區(qū)建設(shè)情況。與此同時(shí)，還有不少國(guó)家也建立了各具特色、行之有效的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系。如，英國(guó)建立了以中央為核心的“中央——地方——地區(qū)”三級(jí)管控體系，設(shè)立應(yīng)急事務(wù)大臣，專事危機(jī)管理相關(guān)事宜。[8]中國(guó)香港特區(qū)的應(yīng)急管理體系由三部分組成，包括應(yīng)急行動(dòng)方針、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急運(yùn)作機(jī)制，并設(shè)立三級(jí)制應(yīng)急系統(tǒng)，以便在緊急應(yīng)變的救援、善后和復(fù)原三個(gè)主要階段以不同形式運(yùn)作。[9]總體而言，世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都建立在較為穩(wěn)固的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系之上，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)乃至深圳市戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系的建立和完善有積極的借鑒意義。

二、深圳戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系建設(shè)情況

一是起步管理階段（1980-2000年）。深圳建市于20世紀(jì)70年代末，建市40余年，起步時(shí)間較晚。建市之初，黨委政府機(jī)構(gòu)架構(gòu)不盡完善，在戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系建設(shè)方面處于初創(chuàng)階段，管理內(nèi)容和模式相對(duì)簡(jiǎn)單粗放，對(duì)戰(zhàn)略物資、應(yīng)急儲(chǔ)備缺乏有效長(zhǎng)遠(yuǎn)的監(jiān)管及規(guī)劃，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制也有較多疏漏。1993年深圳發(fā)生清水河爆炸案，突顯了深圳市應(yīng)急物資保障體系的缺陷，引發(fā)當(dāng)?shù)卣畬?duì)完善應(yīng)急物資保障體系的思考。經(jīng)歷了多次機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整，深圳市不斷轉(zhuǎn)變政府職能，理清物資儲(chǔ)備領(lǐng)域管理的職責(zé)邊界。[10]

二是多頭管理階段（2000-2019年）。2009年，深圳啟動(dòng)大部制改革，深圳市政府工作部門由原來(lái)的46個(gè)減少為31個(gè)，共減少15個(gè)。[11]深圳市物資儲(chǔ)備進(jìn)入多頭管理階段，發(fā)改委、經(jīng)信委、民政局、公安局、地震局等部門均依據(jù)各自職責(zé)，分別負(fù)責(zé)糧油、能源、救災(zāi)、消防、地震等各類物資的儲(chǔ)備或監(jiān)管。這一管理的優(yōu)點(diǎn)是，發(fā)揮了各機(jī)構(gòu)在本領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)特長(zhǎng)，但是各部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，僅依據(jù)過(guò)去的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行儲(chǔ)備監(jiān)管，未能從全局進(jìn)行考慮，可能導(dǎo)致重復(fù)儲(chǔ)備、各自為政的局面。2016底發(fā)生的光明滑坡事件、山竹臺(tái)風(fēng)等引發(fā)了深圳市委、市政府對(duì)這一體系的再審視和再完善。

三是統(tǒng)籌管理階段（2019年至今）。2019年政府部門機(jī)構(gòu)改革，整合公安局的消防、民政局的救災(zāi)、林業(yè)局的森林防火、規(guī)資局的地質(zhì)災(zāi)害防治等有關(guān)職責(zé)，組建深圳市應(yīng)急管理局。與此同時(shí)，原經(jīng)信委糧食和物資儲(chǔ)備管理職能和民政局救災(zāi)物資儲(chǔ)備管理職能劃轉(zhuǎn)至發(fā)改委，負(fù)責(zé)糧食等重要儲(chǔ)備物資和救災(zāi)物資的收儲(chǔ)、輪換、日常管理，強(qiáng)化對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)動(dòng)員，為加強(qiáng)大物資儲(chǔ)備的統(tǒng)籌管理奠定基礎(chǔ)。按照深圳市委、市政府部署，發(fā)改委作為戰(zhàn)略和應(yīng)急物資管理的統(tǒng)籌部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市物資儲(chǔ)備各行政管理部門，從全市層面加強(qiáng)對(duì)物資儲(chǔ)備領(lǐng)域加強(qiáng)引領(lǐng)和研究，通過(guò)出臺(tái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，指引物資儲(chǔ)備工作。至此，深圳市進(jìn)入大物資儲(chǔ)備統(tǒng)籌管理階段。[12]

目前，深圳市戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系建設(shè)已初具成效，構(gòu)建起涵蓋食物、能源資源、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全應(yīng)急事件的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系。糧食、能源、日用品、常用藥四大類基本生活物資滿足國(guó)家和省級(jí)儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)。其中，糧食儲(chǔ)備量可滿足深圳當(dāng)前常住人口8個(gè)月生活所需，食鹽儲(chǔ)備高于國(guó)家和省相關(guān)要求。此外，深圳的應(yīng)急救援物資品類相對(duì)齊全，已建立起分區(qū)域、分部門的應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備。同時(shí)也積累了眾多制造型工業(yè)企業(yè)，在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，深圳工業(yè)企業(yè)的快速轉(zhuǎn)產(chǎn)、上量，為全市乃至于全國(guó)全球提供了充裕的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資。

三、深圳戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系面臨的形勢(shì)和存在的問(wèn)題

（一）面臨的形勢(shì)

一是全球疫情沖擊下世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨更多不確定性。2020年新冠肺炎在全球肆虐，引發(fā)世界經(jīng)濟(jì)衰退。國(guó)際政治中大國(guó)博弈色彩濃郁，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅雙雙上升，引發(fā)世界經(jīng)濟(jì)、科技、文化、安全、政治等格局的深刻變革。全球形勢(shì)總體呈現(xiàn)多極化趨勢(shì)更加明顯、競(jìng)爭(zhēng)性態(tài)勢(shì)更加顯著、安全化傾向更加突出、集團(tuán)化現(xiàn)象更加鮮明等特征。經(jīng)濟(jì)衰退勢(shì)必引發(fā)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈斷裂，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨重大穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。[13]疫情影響下國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨更多不確定性，深圳作為改革開(kāi)放的窗口，深度參與經(jīng)濟(jì)全球化運(yùn)行，全球形勢(shì)的不確定性勢(shì)必傳導(dǎo)至深圳，影響深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。這就更需要我們做好戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系建設(shè)，提升防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二是構(gòu)筑糧食等戰(zhàn)略應(yīng)急物資保障體系在當(dāng)前尤為重要。國(guó)際糧食供應(yīng)及國(guó)際糧價(jià)對(duì)中國(guó)有較大影響，深圳作為國(guó)內(nèi)巨大的糧食消費(fèi)市場(chǎng)，糧情動(dòng)蕩勢(shì)必傳導(dǎo)至深圳。吃飯問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)問(wèn)題，糧食是戰(zhàn)略應(yīng)急物資中極其重要的品類，保障好糧食安全、構(gòu)筑好糧食等戰(zhàn)略應(yīng)急物資保障體系，把國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手上，愈加凸顯重要性。

三是新發(fā)展格局勢(shì)必要求更高水平建設(shè)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于高效暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。深圳深度參與國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，又是粵港澳大灣區(qū)核心引擎城市，肩負(fù)著建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、創(chuàng)建社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的城市范例的使命，提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、保障城市平穩(wěn)安全運(yùn)行的能力是題中之義，統(tǒng)籌安全與發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。這也對(duì)深圳構(gòu)建戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系提出更高標(biāo)準(zhǔn)、更高要求。深圳必須夯實(shí)物資儲(chǔ)備“基本盤”，鞏固韌性安全城市“生命線”。

四是頻繁發(fā)生的極端災(zāi)害對(duì)保障體系建設(shè)提出現(xiàn)實(shí)需要。近年來(lái)，極端天氣、各類自然災(zāi)害頻發(fā)。城市物資保障綜合水平將面臨更多極端情況的考驗(yàn)，需要深圳做好物資儲(chǔ)備和保障工作，努力應(yīng)對(duì)極端天氣、事件帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

（二）存在的問(wèn)題

雖然深圳已建立了一定的儲(chǔ)備基礎(chǔ)，戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系建設(shè)初具成效，但作為中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)和粵港澳大灣區(qū)引擎城市，對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市，深圳的物資保障體系在儲(chǔ)備規(guī)劃、協(xié)同管理、基礎(chǔ)設(shè)施布局、多元化儲(chǔ)備格局方面，仍存在薄弱環(huán)節(jié)。

1.儲(chǔ)備研究及規(guī)劃有待加強(qiáng)。目前深圳市戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備的品種、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)研究，各儲(chǔ)備主體僅憑歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)不同類型的物資進(jìn)行儲(chǔ)備，需要從全市的宏觀角度對(duì)“儲(chǔ)什么、怎么儲(chǔ)、儲(chǔ)多少”這幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)論證和統(tǒng)籌規(guī)劃。此外，物資儲(chǔ)備領(lǐng)域的研究不應(yīng)只聚焦于統(tǒng)籌規(guī)劃，更應(yīng)強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警。針對(duì)不同階段、不同情境下事態(tài)的預(yù)測(cè)和研判，加強(qiáng)物資儲(chǔ)備的重點(diǎn)與存儲(chǔ)策略研究，積極推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與物資儲(chǔ)備關(guān)聯(lián)的研究工作。

2.協(xié)同管理效率有待提高。戰(zhàn)略和應(yīng)急物資涉及多品種、多部門、多環(huán)節(jié)，是個(gè)大儲(chǔ)備的概念，需要建立起統(tǒng)一高效的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，提高統(tǒng)籌工作的效率。多品種、多部門是指戰(zhàn)略和應(yīng)急物資涉及水油電氣糧食以及應(yīng)急物資等幾十個(gè)品類，由不同部門進(jìn)行儲(chǔ)備或監(jiān)管。多環(huán)節(jié)是指物資儲(chǔ)備涉及生產(chǎn)、收儲(chǔ)、管理、輪換、調(diào)用多環(huán)節(jié)，需對(duì)此進(jìn)行全鏈條全流程管理，形成無(wú)縫銜接。目前深圳市各部門對(duì)大物資儲(chǔ)備的協(xié)同管理效率有待提高。由于某些管理部門之間存在部分職能交叉重疊，權(quán)責(zé)有待厘清的狀況；跨部門間信息共享不足，審批手續(xù)較為復(fù)雜，進(jìn)而影響整體儲(chǔ)備管理效能的提升。因此，亟需建立統(tǒng)一高效的管理體系，提高部門協(xié)同效率，形成工作合力，確保物資在關(guān)鍵時(shí)候能“調(diào)得出、用得上”。

3.倉(cāng)儲(chǔ)布局和物流網(wǎng)絡(luò)體系有待加強(qiáng)。深圳作為超大型城市，人口總量高、密度大、發(fā)展空間不足。受限于土地資源不足，倉(cāng)儲(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施用地較難滿足現(xiàn)有需求，難以為加強(qiáng)市內(nèi)儲(chǔ)備提供強(qiáng)有力的載體支撐?；谑袃?nèi)土地緊缺，一大部分儲(chǔ)備物資只能遷儲(chǔ)至市外甚至省外，導(dǎo)致物資儲(chǔ)備布局不盡合理。例如，部分政府儲(chǔ)備糧儲(chǔ)存在不屬于深圳管轄范圍的市外，外來(lái)通道電力在全市電力供應(yīng)的比重也占據(jù)一大部分。在交通受阻或全國(guó)大面積受影響的情況下，過(guò)高的市外儲(chǔ)備不利于本市物資的調(diào)配。此外，多元化物流運(yùn)輸體系尚未完全建立，也制約配送效率的進(jìn)一步提升。

4.多元化儲(chǔ)備格局尚未形成。構(gòu)建儲(chǔ)備物資體系是一項(xiàng)涉及全社會(huì)的浩大工程。從儲(chǔ)備主體來(lái)看，物資儲(chǔ)備除了政府儲(chǔ)備，還包含企業(yè)儲(chǔ)備、家庭儲(chǔ)備、社會(huì)公益儲(chǔ)備。[14]一個(gè)完善的儲(chǔ)備體系應(yīng)該是各方儲(chǔ)備的有機(jī)結(jié)合，各方儲(chǔ)備互為補(bǔ)充與支撐。從儲(chǔ)備形式來(lái)看，不僅包含實(shí)物儲(chǔ)備，也包含產(chǎn)能儲(chǔ)備，適量的產(chǎn)能儲(chǔ)備作為后備補(bǔ)充，可以有效增加儲(chǔ)備韌性。[15]目前深圳現(xiàn)有的物資儲(chǔ)備大多數(shù)是通過(guò)政府進(jìn)行計(jì)劃式儲(chǔ)備，企業(yè)等社會(huì)組織的商業(yè)代儲(chǔ)數(shù)量不多或流于形式，居民家庭儲(chǔ)備意識(shí)較為薄弱。國(guó)家商務(wù)部鼓勵(lì)家庭儲(chǔ)備必需生活用品，說(shuō)明家庭儲(chǔ)備是一個(gè)必然趨勢(shì)，全民對(duì)家庭儲(chǔ)備的重視需進(jìn)一步提高。此外，深圳的儲(chǔ)備方式多為實(shí)物儲(chǔ)備，產(chǎn)能儲(chǔ)備、原材料儲(chǔ)備較為薄弱，這與深圳生產(chǎn)制造型企業(yè)較少、加工轉(zhuǎn)化能力不高有關(guān)。

四、完善戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系的建議

（一）加強(qiáng)頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)，明確全市大物資儲(chǔ)備的各類標(biāo)準(zhǔn)

研究出臺(tái)物資儲(chǔ)備領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件。以新時(shí)代國(guó)家總體安全發(fā)展觀為導(dǎo)向，把握新形勢(shì)下物資儲(chǔ)備新需求，立足實(shí)際謀劃全市層面的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備規(guī)劃，加強(qiáng)全市物資儲(chǔ)備工作的統(tǒng)籌管理，提出未來(lái)3-5年的儲(chǔ)備設(shè)想及遠(yuǎn)景目標(biāo)，構(gòu)建與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的城市范例相匹配的、具有深圳特色的大物資儲(chǔ)備體系。

優(yōu)化戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備品種、結(jié)構(gòu)和布局。戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備品種主要取決于一地區(qū)的資源稟賦、市場(chǎng)供求狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及現(xiàn)實(shí)工作需要。因此，要在科學(xué)研判本市市情的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化物資儲(chǔ)備品種、結(jié)構(gòu)和布局，明確物資儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，構(gòu)建市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范的物資儲(chǔ)備體系。

加強(qiáng)對(duì)物資儲(chǔ)備領(lǐng)域的宏觀研判。根據(jù)近幾年國(guó)內(nèi)外的發(fā)展形勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)不同階段、不同情境下事態(tài)的研判，尤其要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的事前研究，在明確現(xiàn)實(shí)儲(chǔ)備需求的基礎(chǔ)上，挖掘未來(lái)發(fā)展的潛在需求。聚焦新型風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域所緊缺物資的研究，把握戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)，針對(duì)深圳市儲(chǔ)備的短板弱項(xiàng)，研究制定相應(yīng)的儲(chǔ)備策略，不斷完善相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)政策，進(jìn)一步提高應(yīng)急響應(yīng)能力和防范化解風(fēng)險(xiǎn)能力。

（二）建立協(xié)同高效的物資儲(chǔ)備保障機(jī)制

建立統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)。按照“統(tǒng)分結(jié)合、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合”的要求，設(shè)立擁有較高權(quán)力與權(quán)威的跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的指揮決策機(jī)構(gòu)，對(duì)戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障領(lǐng)域工作作出統(tǒng)一指揮和部署，整合各方資源，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同的指揮調(diào)度，提高全市戰(zhàn)略和應(yīng)急物資保障體系的整體運(yùn)作效率。

加強(qiáng)部門統(tǒng)籌協(xié)作與信息共享。針對(duì)相關(guān)管理部門存在職能交叉重疊、權(quán)責(zé)有待理清的狀況，進(jìn)一步梳理各部門、各層級(jí)的職責(zé)界限，理順應(yīng)急、消防、醫(yī)療、交通、水務(wù)、電力、燃?xì)獾炔块T之間的關(guān)系，優(yōu)化提升管理效率。建立健全統(tǒng)一的信息化管理平臺(tái)，打破部門之間的信息壁壘，推進(jìn)大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)全市戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲(chǔ)備信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

建設(shè)輻射灣區(qū)的物資協(xié)同保障機(jī)制。深圳作為粵港澳大灣區(qū)的核心引擎城市，其視野不能僅局限于一域，應(yīng)提高政治站位，建立健全輻射整個(gè)灣區(qū)的物資協(xié)同保障機(jī)制，促進(jìn)不同地區(qū)之間的物資流動(dòng)和調(diào)撥，強(qiáng)化應(yīng)急處置能力共建、應(yīng)急資源與應(yīng)急救援力量共享。

（三）優(yōu)化儲(chǔ)備布局與應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入

加大儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施投入。針對(duì)深圳物資儲(chǔ)備布局異地比例較高、風(fēng)險(xiǎn)較大的情況，將關(guān)鍵物資以及緊缺物資轉(zhuǎn)移至市內(nèi)儲(chǔ)備。同時(shí)，提高本市土地資源利用率，多措并舉加大物資儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施投入，逐漸提高市內(nèi)物資儲(chǔ)備比例，形成以市內(nèi)儲(chǔ)備為主，以市外儲(chǔ)備為輔的儲(chǔ)備格局。

提高基礎(chǔ)設(shè)施信息化水平。提高企業(yè)和倉(cāng)庫(kù)的信息化水平，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)應(yīng)用，提升倉(cāng)儲(chǔ)作業(yè)自動(dòng)化和智能化水平，促進(jìn)儲(chǔ)備管理業(yè)務(wù)規(guī)范化和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，優(yōu)化數(shù)據(jù)采集、處理、傳輸?shù)刃畔⒒瘧?yīng)用場(chǎng)景，打造智慧儲(chǔ)備平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)物資儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

完善應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)。加快構(gòu)建綜合、立體、現(xiàn)代的應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)，合理布局交通運(yùn)輸樞紐，充分發(fā)揮機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路、公路的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)不同運(yùn)輸方式的相互銜接、互聯(lián)互通，提升應(yīng)急運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的通達(dá)能力。加強(qiáng)深圳應(yīng)急狀態(tài)下儲(chǔ)備物資的緊急運(yùn)輸和通達(dá)能力，形成覆蓋全市、深入社區(qū)的全方位物流網(wǎng)絡(luò)。

（四）多元化儲(chǔ)備主體與儲(chǔ)備方式

建立政府——企業(yè)——家庭——社會(huì)公益組織四位一體的儲(chǔ)備體系。目前深圳市儲(chǔ)備以政府儲(chǔ)備為主，以市場(chǎng)儲(chǔ)備為輔，強(qiáng)化政府儲(chǔ)備托底作用的同時(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)籌社會(huì)儲(chǔ)備資源，推動(dòng)建立政府主導(dǎo)、社會(huì)共建、多元互補(bǔ)的物資儲(chǔ)備新格局。針對(duì)一些市場(chǎng)化程度高的物資，可引入市場(chǎng)機(jī)制，采取政府引導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)倉(cāng)儲(chǔ)于企，藏儲(chǔ)于民。多舉措加強(qiáng)物資保障科普宣教工作，增強(qiáng)居民儲(chǔ)備意識(shí)，向居民頒布家庭基本儲(chǔ)備物資清單，鼓勵(lì)市民進(jìn)行基本生活物資儲(chǔ)備，提高關(guān)鍵時(shí)刻自助、互助能力。

重視產(chǎn)能和生產(chǎn)原材料儲(chǔ)備。綜合考慮物資的實(shí)物儲(chǔ)備規(guī)模及產(chǎn)品屬性、生產(chǎn)周期等因素，科學(xué)確定儲(chǔ)備方式。實(shí)物儲(chǔ)備以政府儲(chǔ)備為主、以市場(chǎng)儲(chǔ)備為輔，產(chǎn)能和原材料儲(chǔ)備以企業(yè)儲(chǔ)備為主。實(shí)物儲(chǔ)備主要面向生產(chǎn)周期長(zhǎng)、制作工藝流程復(fù)雜、市場(chǎng)需求穩(wěn)定的應(yīng)急物資，產(chǎn)能儲(chǔ)備主要面向急需程度低、生產(chǎn)周期短、能迅速投產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)、需求量大且易損易耗或保質(zhì)期短等特點(diǎn)的應(yīng)急物資。