試論中國特色黨法關系的統(tǒng)一構成

朱玳萱

人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。[1]選擇法治，而非人治，是現(xiàn)代國家的基本標志。習近平總書記全面總結和反思近代以來中國民主法治曲折前行的寶貴經(jīng)驗和慘痛教訓，深刻揭示出法治與國家前途、人民命運息息相關的歷史邏輯，指出：“法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治，法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治，法治松弛，什么時候就國亂民怨。”[2]

黨的十八大以來，習近平總書記堅持運用馬克思主義歷史觀和方法論，深入研究中華法治文明、傳統(tǒng)法律文化和法治思想，對其進行了批判性繼承、創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展，并從堅持和發(fā)展中國特色社會主義的全局和戰(zhàn)略高度定位法治、布局法治，創(chuàng)造性地提出了全面依法治國的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，最終形成了習近平法治思想。該思想旗幟鮮明地提出黨的領導是我國社會主義法治之魂，是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。[3]

因此，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治，而對于西方媒體提出的“黨大還是法大”的問題，我們要明確認識到這是一個政治陷阱，是一個偽命題，對這個問題，我們不能含糊其辭、語焉不詳，要明確予以回答。[4]

一、“黨大還是法大”的邏輯之辯

從命題邏輯分析。言“黨大還是法大”者，有三個命題漏洞。一是概念混淆。黨與法分屬不同概念范疇，前者是政治組織，后者是行為規(guī)則體系，二者在功能作用上或有交集，但在實體概念上違背了同一律，即在同一思維過程中，必須在同一意義上使用概念進行判斷。黨與法在中國特色社會主義法律體系的位階中，國法高于黨法。就治理的嚴格程度而言，黨法嚴于國法。因此，簡單的以“大小論”“輕重論”來評判和比較黨法，既不嚴謹，也不科學。二是邏輯割裂。該命題存在話語陷阱，是建立在一個錯誤的邏輯假定下，即黨和法是對立的，黨的領導與人民當家作主也是對立的。該邏輯假定徹底將黨的領導和法治建設割裂開來，只談對立，不談統(tǒng)一，只見不同，不見包容，其本身就難邏輯自洽。三是以偏概全。“黨”本質上是一個抽象概念，也是一個系統(tǒng)概念，具象化到一個組織上，其反映的是一個執(zhí)政整體。因此，該整體中個人的意志應當絕對服從于“黨”的整體意志。換言之，與“黨”的整體意志相左的任何個人意志都不能代表“黨”。特別是某些夾帶私利的個人，如貪污腐化、以權謀私、枉法裁判、草菅人命的某些黨員、干部，他們的個人言行絕對不能代表“黨”的言行，由他們做出的錯誤決定，更加不能等同于“黨”的整體權威和意志表現(xiàn)。

從治理邏輯分析。在當代政黨政治的條件下，由政黨領導政府治理國家是世界普遍經(jīng)驗。以美國為代表的西方模式和中國特色社會主義模式是當今世界兩種不同的治國理政模式。中西方政黨政治的差異之一在于政黨與法治的關系以及價值取向的統(tǒng)一性。其中，西方政黨（Party）通常具有強烈的階級屬性和階級傾向，通常僅代表推選其執(zhí)政的部分階級的利益。因此，無休止的黨爭、虛假的政治許諾、公開的政治獻金等問題非常突出，與法治公平正義、不偏私不歧視、法律面前人人平等的價值取向并不一致。因此，西方三權分立的制度設計雖強調立法、行政、司法的分權與制衡，但由于西方各政黨的高度利己主義思維，致使該制度在實際執(zhí)行中，必然會遭遇行政權無序擴張的問題。甚至，為了實現(xiàn)政黨所代表的階級利益的最大化，各政黨會用行政之手不斷觸碰法治基石的底線，從而謀求讓法成為服務執(zhí)政階級利益的有效工具。反觀中國模式，中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，又是領導黨。我國以憲法確認了公有制的經(jīng)濟制度和人民民主專政的政治制度。《中國共產(chǎn)黨章程》向世界莊嚴宣告中國共產(chǎn)黨的性質、宗旨和使命。這些都意味著中國共產(chǎn)黨始終代表著全體人民的利益，絕無私利。因此，在中國共產(chǎn)黨的領導下，中國的社會主義制度和政黨體制是高度統(tǒng)一的。黨與國、黨與民、黨治與法治在價值取向上高度一致、和諧統(tǒng)一。因而，不存在誰大誰小、誰輕誰重的問題。

綜上，“黨大還是法大”是一個顯而易見的政治陷阱，是偽命題，毋庸置疑。

二、“權大還是法大”的實踐分析

習近平總書記曾一針見血地指出：“黨大還是法大是偽命題，但對某些干部而言，權大還是法大是真命題?！盵5]這一立論使得黨法關系在實踐中轉化為了權和法的問題。

從實踐來看，群眾或有提出黨與法關系的疑問和猜想，其多半來自于現(xiàn)實生活的樸素感官。這種猜想有時會被簡單地符號化、表象化為“領導指示和批示是否比法律好用管用”“法官辦案時領導打招呼怎么辦”“村干部違規(guī)批地怎么沒人管”“政府違規(guī)了怎么百姓求告無門”等。在此語境中，群眾會把個別領導說的話和發(fā)揮的作用無限放大，甚至有可能被當做是“法”，會把某些公職人員的不當言行當成是黨的指示，會把某些領導干部的違法違紀行為當做是組織認可的行為，這是“官不守法，民不信法”的問題，其本質是對權力缺乏約束和監(jiān)管的質疑。換言之，如果我們不能在法治的框架下，解決好某些地方，某些部門，某些個人任意以權壓法、以言代法、執(zhí)法不嚴、違法不究的“權”大于“法”的真問題，那么，這些個體的言行就會被群眾歸責于黨的言行，這些個體的錯誤就會被群眾歸責于是黨執(zhí)政中的錯誤。

因此，對于權和法的問題，習近平總書記一貫強調“治權”和“限權”，并要求“把權力關進制度的籠子里”，更明確指出：“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題，是把黨作為一個執(zhí)政整體而言的，是指黨的執(zhí)政地位和領導地位而言的，具體到每個黨政組織、每個領導干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌?！盵6]

三、中國特色的黨法關系的統(tǒng)一構成

黨法關系是中國法治建設的核心問題，習近平總書記曾言，“二者是統(tǒng)一的，不是對立的，更加不是沖突的”。因此，中國特色的黨法關系在中國特色社會主義的建構統(tǒng)領下是高度融合、高度統(tǒng)一的關系。全面推進依法治國一方面需明確黨的領導的核心地位，另一方面需保證憲法和法律至上。在具體制度的設計上，我們要充分考量二者的統(tǒng)一價值，在分析黨的領導權的法律構成基礎上，將其完美嵌入中國特色社會主義法治體系的制度設計中，使其發(fā)揮“黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平，保證黨領導人民有效治理國家”。[7]

（一）黨的領導權的法律構成

黨的領導權是較為系統(tǒng)的、涵蓋面極廣的權力。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的相關規(guī)定，黨的領導權可劃分為政治領導、思想領導和組織領導三個方面。黨的政治領導是黨的領導權的首要內容，指黨在政治方向、政治路線、政治原則和大政方針上的全面領導，比如修憲、立法的建議權。黨的組織領導是“黨管干部”的具體組織落實，即黨組織向國家機關推薦重要干部的權力，也涵蓋對行政的監(jiān)督權。黨的思想領導是用馬克思列寧主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系和習近平新時代中國特色社會主義思想教育廣大黨員和群眾，用黨的基本路線和精神統(tǒng)一全黨全民的思想，把黨的主張內化為人民群眾的行動自覺。

（二）中國特色黨法關系的實踐路徑

中國共產(chǎn)黨既是領導黨也是執(zhí)政黨，既領導國家又行使國家權力，所以說“辦好中國的事，關鍵在黨”。改革和完善黨的領導權相關制度設計，將黨的政治、組織、思想領導權具體落實到中國特色的黨法關系的實踐路徑中，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要任務。

一根本：黨的領導是全面依法治國的根本保障。

黨領導法治工作有其實踐必要性。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中有一著名判斷：“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定決定于其政黨的力量?！盵8]當前，中國法治建設需要應對的國情挑戰(zhàn)很多，比較集中的有五個方面：一是經(jīng)濟高速發(fā)展帶來的新問題的密集沖擊。在市場經(jīng)濟的極速發(fā)展和迭代沖擊下，中國正處于新問題的暴發(fā)期，“黑天鵝”“灰犀?！笔录简炛袊牧⒎ㄇ罢靶院忘h總攬全局、協(xié)調各方的能力。二是國際環(huán)境日趨復雜多變。世界正處于百年未有之大變局中，中華民族的偉大復興之路必然伴隨激烈的競爭與矛盾沖突，各種遏制中國的言論與和平演變的伎倆層出不窮，挑戰(zhàn)著法治為中國經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定保駕護航的能力。三是法治建設與國內其他建設需統(tǒng)籌推進。中國現(xiàn)代化建設是立體化的構筑，涉及政治、經(jīng)濟、法治、文化、社會、生態(tài)、軍事等方方面面，法治是其中的重要環(huán)節(jié)和保障。然，法治建設不進則退，要傾全國之力共同打造。因此，必然要有強有力的保障將法治建設統(tǒng)籌進中國現(xiàn)代化建設的系統(tǒng)工程中，實現(xiàn)共同推進。四是“人治”傳統(tǒng)的貽害。傳統(tǒng)中國存在“情理”大過“法理”的現(xiàn)象，鉆空子、托關系、賣人情的“情理之中”是現(xiàn)代法治建設的障礙。五是體制性變革需啃“硬骨頭”。法治建設是國家的體制性變革，一定會觸動某些利益集團的“奶酪”。習近平總書記曾指出：“黨面臨的最大風險和挑戰(zhàn)是來自黨內的腐敗和不正之風。權力尋租，體制外和體制內掛鉤，形成利益集團，挑戰(zhàn)黨的領導。”各種“硬骨頭”會造成“觸動利益比觸動靈魂還難”[9]的現(xiàn)實問題。上述法治建設的五大艱辛挑戰(zhàn)決定了法治中國建設決然離不開黨的堅強統(tǒng)一領導。實質上，作為全世界最大的發(fā)展中國家，改革與發(fā)展面臨的是需先建立起一個穩(wěn)定的公共秩序。許多強求西方模式的發(fā)展中國家的民主實踐也證明了，忽視國情而追求形式上的民主會導致社會的無序，而無序必然無自由。中國共產(chǎn)黨的領導能力和領導權威能使中國處于相對穩(wěn)定的社會秩序中，并在穩(wěn)定中穩(wěn)步實現(xiàn)改革與發(fā)展。一言以蔽之，中國國情與歷史實踐告訴我們:黨的領導是全面依法治國的根本保障。

兩必須：全面依法治國必須要堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。

——必須堅持黨對全面依法治國的領導。習近平總書記指出：“黨的領導和依法治國不是對立的，而是統(tǒng)一的。我國法律充分體現(xiàn)了黨和人民的意志，我們黨依法辦事，這個關系是相互統(tǒng)一的關系。全黨同志必須牢記，黨的領導是我國社會主義法治之魂，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區(qū)別。離開了黨的領導，全面依法治國就難以有效推進，社會主義法治國家就建不起來?！盵10]全面依法治國，是要強化和改進黨的領導工作的落實，而非削弱。全面推進依法治國，意味著要健全黨領導依法治國的相關制度和機制構建，從而推進黨的領導的制度化與法治化，用法治來保障黨的路線方針政策切實有效實施。

——必須推進全面依法治國。新中國成立以來創(chuàng)造出的經(jīng)濟發(fā)展奇跡和社會穩(wěn)定奇跡，與黨不斷推進社會主義法治建設工作緊密相關。即便在新冠疫情肆虐全球之際，黨仍堅持在法治軌道上統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，使得中國在最短的時間穩(wěn)定大局，成為2020年全球唯一恢復經(jīng)濟正增長的主要經(jīng)濟體。此外，每年兩會討論的涉及國計民生的一切問題，包括當前十四五規(guī)劃提出的各種發(fā)展方向，都處處彰顯著公平正義。而公平正義的實現(xiàn)最終都將落實在法治的軌道上，由立法分配社會的公平正義，由執(zhí)法落實社會的公平正義，由司法矯正社會的公平正義，由守法促使個體獲得公平正義。習近平總書記曾引用博登海默的名言闡釋法治的美好圖景：“法治是人類社會迄今為止最好的治理方式。人類過去的一切發(fā)明，重在征服自然，自從有了法治，人類開始征服自己。”人類學會征服自己從而排除了人治，社會才進入文明狀態(tài)。所以，黨的領導必須依靠社會主義法治。

三統(tǒng)一：處理黨法關系的基本原則。

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政、領導雙屬性決定了我們首先要正視黨的執(zhí)政權與領導權的差異，并在此基礎上實現(xiàn)二者的協(xié)調統(tǒng)一。具體而言，體現(xiàn)在“三統(tǒng)一”[11]的基本原則之上：一是把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來。全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政是一個有機整體，關鍵在于黨要堅持依法執(zhí)政、各級政府要堅持依法行政。法治國家、法治政府、法治社會相輔相成，法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的重點，法治社會是構筑法治國家的基礎。因此，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。[12]二是把黨總攬全局、協(xié)調各方與各方依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來。完善黨領導人大常委會、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度，健全各級黨委（黨組）工作制度，確保黨在各種組織中發(fā)揮領導作用。完善黨領導各項事業(yè)的具體制度，把黨的領導落實到統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局各方面。完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協(xié)調行動、增強合力。三是把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來。[13]黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動，既是我們黨在社會主義建設時期管黨治黨的一條基本經(jīng)驗，也是我們黨在領導社會主義法治國家建設過程中確立的一項基本原則。在我國，憲法和法律是黨的主張和人民意愿的集中統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民實施憲法和法律，黨自身也必須在憲法和法律的范圍內活動，這是堅持黨的領導的應有之義。要真正做到黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨、各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的行動準則，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責和義務。任何組織和個人都不得有，也不可能有超越憲法和法律的特權，一切違反憲法和法律的行為都必須追責。

四善于：處理黨法關系的關鍵步驟。

執(zhí)政黨對資源的支配權力很大，應當有一個權力清單。[14]“四善于”[15]明確了黨的領導權實現(xiàn)的關鍵與約束，包括：一是善于使黨的主張通過法定程序上升為國家意志。基本途徑和方式是將黨的理論、綱領、路線、方針和政策通過立法程序由國家立法機關上升為法律，以法律條款的形式變成國家政權、社會組織和公民行為必須遵循的普遍準則，并通過國家政權機關的貫徹執(zhí)行使黨的主張落地生根，變?yōu)槿鐣男袆幼杂X。二是善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。堅持黨管干部原則與人大常委會依法行使任免權相統(tǒng)一，把黨的路線和用人標準貫穿于任免工作中，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人，確保黨委人事安排意圖得到貫徹落實。三是善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。中國共產(chǎn)黨是最高的政治領導力量，黨中央制定和確定的路線方針政策，各級黨組織需自覺擁護，堅決貫徹中央的決策部署。全國人大及其常委會根據(jù)黨的主張和人民的意志，制定和修訂法律，各級國家機關都要嚴格遵守和執(zhí)行法律。國務院及其統(tǒng)一領導的地方各級行政機關要落實中央部署，地方各級人民政府對本級人大常委會和上級行政機關負責。四是善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國的團結統(tǒng)一。我們黨將民主集中制運用于人民政權建設之中，這是我國國家組織形式和活動方式的基本原則。各級人民代表大會通過民主選舉產(chǎn)生，其他國家機關由人大常委會產(chǎn)生，對人大常委會負責、受人大常委會監(jiān)督。各國家機關在黨的集中統(tǒng)一領導下，心往一處想、勁往一處使，形成既合理分工，又密切配合的系統(tǒng)有機整體，確保了國家各項事業(yè)、各項工作的統(tǒng)一開展，克服了西方三權分立制度下相互掣肘、議而不決、決而不行、行而不實的效率低下弊端，[16]極大地提高了國家治理效能。

綜上，黨和法的關系是政治和法治關系的集中反映。每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。[17]當下中國，對法治的應有形態(tài)及理想圖景的認識仍被西方理論扭曲。西方法治理論所建構的所謂法治模式仍被世界當做認知和評判各國法治實踐的依據(jù)和標準。對此，我們應當以習近平法治思想為引領，更加清醒認識到黨的領導的核心價值和中國特色黨法關系的辯證統(tǒng)一，自覺把黨的領導貫徹落實到全面依法治國全過程、各方面，不斷健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，不斷提高黨領導全面依法治國的能力和水平，將“權大還是法大”的現(xiàn)實問題，消弭于各級領導干部不斷增強的法治判斷力、法治領悟力、法治執(zhí)行力中。一言以蔽之，歷史與事實反復證明，我國的政治制度和法治體系是最適合我國國情和人民需要的制度建構，具有顯著的優(yōu)越性和獨創(chuàng)價值，對此我們應當更有自信、底氣和定力。