“全域型”城市更新模式的北京實踐

■ 中交投資有限公司城市更新課題組

目前，我國的城市化已由資本型增長階段轉向運營型增長階段，城市更新作為城市高質量發(fā)展的重要推動力，已從早期的舊城改造向多元動力機制下的綜合更新方向發(fā)展，有機更新、片區(qū)統(tǒng)籌更新、全域更新成為城市更新的主要模式。

近期，住房和城鄉(xiāng)建設部總工程師李如生在首屆北京城市更新論壇上表示，北京市作為第一批城市更新試點城市，全國首個減量發(fā)展的城市，希望北京積極探索超大城市減量發(fā)展背景下城市更新的路徑方法，為實施城市更新行動貢獻更多的北京經驗、北京模式。北京市副市長隋振江亦表示，堅持以北京城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領，以推動新時代首都發(fā)展為方向，努力探索適合首都特點的城市更新之路。

此前，北京在老舊小區(qū)改造中探索出“勁松模式”和“首開經驗”，在園區(qū)更新領域探索出低效產業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥”的“亦莊模式”，成為全國推廣的樣板。近日，中交城市更新有限公司通過石景山城市更新項目的初步實踐探索，創(chuàng)新性地提出“全域型”城市更新模式，將城市更新內涵擴展至城市片區(qū)的空間結構調整、產業(yè)結構升級、土地資源整理、生態(tài)環(huán)境提升、區(qū)域功能重塑等多個方面，通過區(qū)企合作最大程度發(fā)揮平臺作用；通過全業(yè)務角度策劃項目價值，借一個項目創(chuàng)新中交城市更新商業(yè)模式和資源體系。這一理論和實踐探索將為減量發(fā)展背景下的城市更新提供全新的思路。

北京“十四五”城市更新規(guī)劃體現減量發(fā)展理念

2022年5月，北京市人民政府正式印發(fā)《北京市城市更新專項規(guī)劃（北京市“十四五”時期城市更新規(guī)劃）》（以下簡稱《更新專項規(guī)劃》）。該規(guī)劃結合北京減量背景和存量特點，確立了以街區(qū)為單元、以存量建筑為主體、以功能環(huán)境提升為導向的城市更新工作思路，推進小規(guī)模、漸進式、可持續(xù)的更新；以功能完善、提質增效、民生改善、嚴控大拆大建為原則，實際上就是我國首個以減量發(fā)展為理念的城市更新專項規(guī)劃。

總體來看，《更新專項規(guī)劃》主要是以新總規(guī)為引領，從服務“四個中心”建設為導向的功能性更新、民生保障和環(huán)境改善為導向的社會性更新兩條線索出發(fā)，提出保障首都功能、激發(fā)經濟活力、改善民生福祉、加強生態(tài)保護、傳承歷史文化、提升治理能力6方面的更新目標，并細化提出了塑造大國首都風范，提升政務環(huán)境品質；科學配置資源要素，引領城市功能優(yōu)化；盤活提升存量資源，促進產業(yè)轉型升級等10條更新策略。

《更新專項規(guī)劃》提出了北京城市更新的四大體系，即空間體系、方法體系、組織體系和動力體系。空間體系主要為堅持首善標準，以人民為中心，聚焦存量空間，構建更新空間體系，加強街區(qū)統(tǒng)籌；方法體系主要為面向基層、面向需求、面向實施，將“回天地區(qū)”街區(qū)控規(guī)“四步走”“八清單”工作方法推廣到其他更新街區(qū)；組織體系主要為堅持政府引導，提升政府對城市更新的支撐作用，以政府投入公共空間整治、軌道建設、重大項目建設等多種方式撬動多元資本參與，統(tǒng)籌周邊更新；動力體系為健全城市更新政策體系，統(tǒng)籌研究規(guī)劃土地、金融財稅、經營管理等方面的配套政策及標準規(guī)范，推進城市更新立法工作，形成城市更新“1+N+X”系列文件。

《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》指出，“街道”是劃分街區(qū)單元、管理街區(qū)建設、主導街區(qū)更新的主體。北京法定規(guī)劃體系的相關表述表明，“街區(qū)”是北京規(guī)劃管理體系的最小單元，是銜接規(guī)劃要求與落地項目之間的橋梁。對此，北京市控制性詳細規(guī)劃提出要編制“街區(qū)指引”,以傳導總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃在規(guī)模、空間、品質方面的剛性要求，“街區(qū)”由此成為控規(guī)編制明確劃定的空間范圍。所以，街區(qū)就成為了落實城市更新的基本單元，是推進更新政策與精細化治理的基本單位，而街區(qū)統(tǒng)籌就是以控規(guī)編制的管控區(qū)域作為實施城市更新項目統(tǒng)籌的平臺，通過“以塊統(tǒng)條”的街區(qū)更新方式，整體統(tǒng)籌各類資源，統(tǒng)籌疏解整治促提升和公共空間的改善，統(tǒng)籌政府投資和社會投資方式，形成“規(guī)劃加策劃、策劃轉行動、行動推項目”的城市更新實施框架，實現“塊統(tǒng)條專”有序推進。

片區(qū)綜合開發(fā)更新到片區(qū)統(tǒng)籌更新的模式轉變

片區(qū)綜合開發(fā)式更新仍屬于傳統(tǒng)的增量開發(fā)、就地平衡式更新，通常在政府的引導下由大型開發(fā)商主導開發(fā)。增容的方式對于政府而言，既可以解決居民安置問題與更新改造需要，又可以通過開發(fā)商的投資、建設、運營和產業(yè)導入等獲得片區(qū)的增量收益。而對于開發(fā)商而言，以城市更新的形式能以較低的價格獲得土地，通過房地產開發(fā)獲得較高收益，通過運營和產業(yè)獲得超額收益，從而獲得更大的利潤空間。

片區(qū)綜合開發(fā)更新主要分“三步走”。第一步：強化多主體協(xié)作能力，主要包括與政府、產權人、金融機構等主體的協(xié)作；第二步：拓展產業(yè)導入能力，主要指城市更新產業(yè)鏈條的植入與延伸；第三步：發(fā)揮組合開發(fā)能力，要具備同時實施公共服務設施、棚改、歷史街區(qū)、工業(yè)等多類型城市更新項目的綜合能力。當前，大多數片區(qū)綜合開發(fā)式更新仍主要靠地塊建設量增加實現更新資金平衡。

片區(qū)統(tǒng)籌式更新主張減量提質、統(tǒng)籌資源式更新，多是政府統(tǒng)籌、市場主導的多元主體共同推進，通過建立價值轉換思維和長周期資產管理思維、不同盈利水平項目的捆綁、土地的一二級聯(lián)動開發(fā)、盤活存量資產進行價值提升等綜合手段，提升片區(qū)價值。

片區(qū)統(tǒng)籌式更新更接近于有機更新，是城市發(fā)展演進的必然趨勢。改革開放以來，城鄉(xiāng)建設用地的不斷擴張帶來各種各樣的城市發(fā)展問題，隨著城市危機的不斷顯現，以資源環(huán)境承載力為約束，減量提質政策背景促使城市更新模式轉型，轉向小規(guī)模、漸進式的有機更新，轉變城市發(fā)展方式已是大勢所趨。

通過兩種更新方式的對比可以看出，現在的城市更新項目已由單一的“大拆大建”粗放開發(fā)方式轉變?yōu)閺碗s、綜合的片區(qū)更新方式。在開發(fā)主體方面，片區(qū)綜合開發(fā)主要為政府引導、市場運作，充分發(fā)揮政企之間的組合與協(xié)作能力；片區(qū)統(tǒng)籌更新則是由政府統(tǒng)籌，平臺化合作，實施主體多元。在開發(fā)模式方面，片區(qū)綜合開發(fā)產品多元，要求實施主體“投建營”全產業(yè)鏈開發(fā)；片區(qū)統(tǒng)籌則通過項目捆綁、一二級聯(lián)動方式來實現片區(qū)平衡。

在綜合效益方面，片區(qū)綜合開發(fā)更注重產業(yè)導入，通過挖掘存量土地價值，形成產業(yè)聚集效應，實現城市綜合價值提升；片區(qū)統(tǒng)籌則以長線運營類項目為主，盤活存量資產，實現片區(qū)整體提升，利潤空間有限。在我國減量發(fā)展的背景下，片區(qū)增量開發(fā)趨于飽和，城市更新逐漸轉變成以片區(qū)統(tǒng)籌為主，通過集合片區(qū)內所有資源要素、盤活存量資產、長短結合等方式，由政府統(tǒng)籌、多元參與來實現城市發(fā)展的綜合效益。

北京城市更新專項規(guī)劃分圈層更新指導圖

北京城市更新專項規(guī)劃六大更新目標

“全域型”城市更新解讀

片區(qū)統(tǒng)籌更新的路徑

片區(qū)統(tǒng)籌更新的核心是民生改善、文化傳承、產業(yè)升級和功能發(fā)展，涉及城市規(guī)劃設計、歷史街區(qū)保護、產業(yè)導入、融資、社區(qū)治理等方面，對參與主體的統(tǒng)籌協(xié)調和運營能力是個極大的考驗。

首先是更新類型多、內容廣、服務對象情況復雜。片區(qū)統(tǒng)籌式城市更新類的項目復雜多樣，根據用地功能可分為老舊片區(qū)、商務辦公用地、工業(yè)遺產、住區(qū)、歷史街區(qū)、基礎設施等，根據更新形式分為整建類、整修類、運營類、混合類等。更新內容涵蓋公共服務設施更新、棚改、歷史街區(qū)開發(fā)運營、工業(yè)遺產復興、產業(yè)導入、社區(qū)治理等一系列范疇。另外，更新改造的服務對象亦多種多樣，有城市居民、村莊村民、企業(yè)、政府或多方共存的情況等，需要有統(tǒng)籌多元主體協(xié)作開發(fā)的平臺能力及與政府、產權人、同行企業(yè)、跨行企業(yè)之間的協(xié)作能力。

其次是更新模式多樣、融資難度大。片區(qū)統(tǒng)籌式城市更新，由于更新規(guī)模大、更新周期長、更新模式及利益主體復雜多樣，更容易面臨財政負擔過重、推進難以持續(xù)和資金投入效率不高的困境。如何合理確定改造資金公攤機制、探索多渠道籌措資金模式，將成為更新過程中的重點和難點，不僅需要在單個更新項目資金籌措模式摸底總結的基礎上提出新的改善性模式，還應兼顧新模式的可復制性與可參考性，探索多類型融資模式的組合應用。

最后是規(guī)劃設計與投資測算缺少銜接。由于規(guī)劃設計單位大多缺乏運營角度的金融思維，往往在做片區(qū)規(guī)劃時容易忽視投入產出分析，更加注重空間層面的規(guī)劃，導致設計出的剛性規(guī)劃指標要求與現實更新基地缺少銜接，也就是說投資運營算不過來賬，脫離了經濟原理與市場邏輯，會對政府和社會資本帶來資金利用的巨大難題。

在片區(qū)統(tǒng)籌更新實施過程中面臨很多困難與挑戰(zhàn)，有些地方政府已經開始組織編制不同層面的政策法規(guī)、立法條例，也在不斷創(chuàng)新摸索，鼓勵社會資本參與，將統(tǒng)籌的思維落地與深化，協(xié)調多元主體同步更新，解鎖了城市更新很多的局限性難題與死結。我們分析了片區(qū)統(tǒng)籌更新的發(fā)展趨勢與優(yōu)缺點，探索性地提出“一個打通、兩個工具、一個鏈條”的實施路徑：

一個打通：打通多元主體參與片區(qū)更新的政策路徑，吸引更多的社會資本參與城市更新，建立政府、企業(yè)、市民多元共建、共治、共享、共贏的參與路徑。

兩個工具：一個是規(guī)劃工具。通過編制片區(qū)統(tǒng)籌實施規(guī)劃，跳出地塊限制，統(tǒng)籌多元的城市資源要素，達到片區(qū)產業(yè)結構、人口結構、資金結構以及規(guī)劃指標的疏密結構的平衡，最終實現片區(qū)的經濟結構平衡與多方價值平衡；另一個是金融工具。利用一系列的資本操作，包括基金化的土地整備、長期貸款的支持、退出環(huán)節(jié)的證券化運作、建立城市更新基金等，放大片區(qū)的長期價值。

一個鏈條：針對片區(qū)更新對“投建營”服務能力要求的不斷提升，構建從高站位策劃、規(guī)劃到全過程建設管理再到全生命周期運營的全產業(yè)鏈條，加強人才培養(yǎng)與資源整合，形成專業(yè)化聚合平臺，為片區(qū)更新提供全方位、立體式、一站式的綜合服務。

全域更新模式探索

“全域型”城市更新的理念與創(chuàng)新

隨著城市更新內涵的不斷擴展，我國的城市更新已從早期單純的“物質空間的必要改善”逐步發(fā)展為“為實現經濟、社會、空間、環(huán)境等改善目標而采取的綜合行動”，更新內容也從“物質”擴展到“社會”，空間范圍從“社區(qū)”擴展到“區(qū)域”，參與主體從“政府”擴展到“市場”。中交集團依托石景山西部地區(qū)城市更新項目創(chuàng)新提出“全域型”城市更新模式，將內涵擴展至城市片區(qū)的空間結構調整、產業(yè)結構升級、土地資源整理、生態(tài)環(huán)境提升、區(qū)域功能重塑等多個方面，通過區(qū)企合作最大程度發(fā)揮平臺作用，在存量時代堅定石景山西部地區(qū)走城市更新的戰(zhàn)略思路，在減量發(fā)展中提高地方、社會、企業(yè)各方參與的積極性。

“全域型”城市更新的特點

更新范圍“全域化”

城市更新首先聚焦的是城市空間，“全域型”城市更新將更新范圍從傳統(tǒng)的社區(qū)、街道延展至整片區(qū)域，共同開展“大而全”的城市更新行動。

城市資源“全域化”

城市資源是包括自然資源、社會資源、文化資源、科技資源、大數據資源等一切可被人類開發(fā)和利用并產生效益的物質、能量和信息的總和。“全域化”更新通過對城市資源進行評價與識別，挖掘各資源的開發(fā)潛力與內在聯(lián)系，厘清利用模式，實現城市資源的“全域化”高效利用與價值轉化。

更新業(yè)務“全域化”

在更新過程中，積極發(fā)揮社會資本在城市更新領域的全產業(yè)鏈、一體化統(tǒng)籌能力，提供規(guī)劃策劃、投資融資、資本運作、施工建設、產業(yè)運營一攬子服務，放大企業(yè)在資源整合、資金統(tǒng)籌、技術創(chuàng)新等領域的獨特優(yōu)勢，與政府平臺強強聯(lián)合，實現全要素賦能、全產業(yè)協(xié)同。

項目周期“全域化”

社會資本深度參與子項目的前期謀劃、開發(fā)，統(tǒng)籌投融資、招商運營，直至子項目的移交、退出，實現項目全過程參與，將企業(yè)的智慧與區(qū)域發(fā)展理念、戰(zhàn)略要求相融合，充分調動企業(yè)優(yōu)質資源，高效利用外腦、智庫，為政府提供頂層設計，引領實施。

資金統(tǒng)籌“全域化”

面向新發(fā)展要求，在資金統(tǒng)籌上探索搭建全方位平臺，除傳統(tǒng)盈利模式之外，鏈接并建立科技、產業(yè)、消費、金融等多種業(yè)態(tài)融合的生態(tài)系統(tǒng)，放大協(xié)同效應，策劃增值收益，升級盈利維度，實現系統(tǒng)盈利。

服務客群“全域化”

突破以政府客戶為主的傳統(tǒng)業(yè)務模式，將服務對象拓展至政府、企業(yè)、消費者等全客群領域。

“全域型”城市更新的實踐與思考

“全域型”城市更新的創(chuàng)新運用更契合未來城市的發(fā)展理念，全盤考量，更加有效地盤活城市資產，用足城市資源，在注重提升市民的獲得感、幸福感的同時，也為企業(yè)培育新領域的核心競爭力作出貢獻。

2020年10月，中交集團與石景山區(qū)簽訂《關于石景山區(qū)廣寧、五里坨等西部地區(qū)開發(fā)合作框架協(xié)議》，建立高層互訪機制，組建聯(lián)合工作組；2021年9月，石景山區(qū)與中交資本、中交投資分別簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》《西部地區(qū)城市更新項目合作協(xié)議》，通過基建升級、生態(tài)優(yōu)化、公服提質、產業(yè)導入、智慧營造、住區(qū)更新六個方面，將西部地區(qū)打造成綠色低碳、產城相融、山水交融、區(qū)域協(xié)同的生態(tài)宜居宜業(yè)典范，具有區(qū)域特色、首都風范的城市更新創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。

聚焦“中交·生態(tài)智慧城”總體定位，按照“三年起步、五年發(fā)展、十年成熟”時間表，明確未來發(fā)展建設的總體思路、重點任務和保障措施，梳理形成63項重點任務、68項建設項目以及31項儲備項目，力爭將石景山西部地區(qū)打造成“全域型”城市更新示范樣板。

在未來的城市更新領域，我們可以推斷，片區(qū)統(tǒng)籌更新將逐漸放大到“全域型”城市更新，逐步實現片區(qū)從內到外、從里到面的全面更新，該模式為城市更新的實踐之路提供了全新的思路與辦法。