片區(qū)統(tǒng)籌破解更新難題

■ 住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心原主任、中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心主任 秦虹

進入新的發(fā)展階段，城市是貫徹新發(fā)展理念、落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實現人民群眾美好生活的重要載體。當前，在我國要加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下，如何擴大內需、釋放城市發(fā)展空間成為關鍵。通過城市更新，可以進一步優(yōu)化重塑產業(yè)結構，提升城市發(fā)展活力，對加快構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局具有重要意義。

城市有機更新是三個空間的統(tǒng)籌更新

我們常說“城市更新伴隨著城市發(fā)展的始終”，目前，聚焦在城市建成區(qū)內的存量更新，最重要的是生產、公共、生活三大空間的調整、優(yōu)化和完善。

生產空間調整

我國的工業(yè)用地和商用地各占城市建設用地的20%和7%，所以生產空間的更新是不容忽視的。生產空間是創(chuàng)造城市物質價值最重要的空間，通過更新可以不斷提升城市的經濟密度和經濟總量，它是產生經濟效益的空間。如果一個城市忽視生產空間的更新，那么這座城市更新的可持續(xù)性就存在問題，所以城市更新需要將生產空間的更新放在首位。

生產空間更新的核心是空間內容的調整，有的城市是“騰籠換鳥”，有的是退二進三，有的是產業(yè)不斷迭代升級；有的是工改工，有的是工改商，有的是工改住。總而言之，生產空間內容的調整就是要滿足科技產業(yè)、高就業(yè)產業(yè)、創(chuàng)新業(yè)態(tài)、靈活辦公、產業(yè)孵化、創(chuàng)意產業(yè)、新興商業(yè)等產業(yè)發(fā)展的新需求。

公共空間優(yōu)化

在我國城市建成區(qū)內部，其公共空間占全國城市建設用地的20%，主要包括生態(tài)空間、廣場、步行街、文化空間、歷史建筑空間等。如果說生產空間創(chuàng)造物質價值、經濟效益，為政府創(chuàng)造稅收，支持城市的發(fā)展，那么公共空間就是創(chuàng)造城市精神價值的地方。一個不能提升公共空間品質的城市只適合生存，將城市公共空間的品質提升后，這座城市的文化吸引力、生活便利性、開放性和包容性才會得以展示，并吸引更多人融入。

生活空間完善

生活空間是和居住有關的空間。目前，在我國建成區(qū)內，居住空間的建設用地占比為31%，北京市居住空間的建設用地占比為29%（2019年）。居住空間的更新是為了留住人的家園，實現人的自我價值。住得好不好，對于能否引人、聚人、留人，提升城市的凝聚力、吸引力都非常關鍵。

我國正在大力推進老舊小區(qū)的改造，目標是將2000年建成的老舊小區(qū)（大概41萬個）包括平房、危舊房等全部實施更新。老舊小區(qū)的改造除了改造老舊建筑之外，更重要的是要打造舒適的居住生活環(huán)境，如15分鐘生活圈，滿足人們生活的基本需求。

在過去幾年，三大空間的更新在各個城市都有成功的案例。比如，北京推薦的優(yōu)秀案例中，首鋼和西單更新場就是生產空間的更新，優(yōu)化了生產空間的內容，迭代了產業(yè)的生態(tài)；石景山的模式口是公共空間更新的優(yōu)秀案例；北京勁松老舊小區(qū)改造是居住空間的更新實踐……總而言之，三大空間的更新中都有一些成功的、優(yōu)秀的案例。未來，我國要全面實施城市更新行動，各大城市都發(fā)布了城市更新條例，但僅是點狀的、紅線地塊內的更新遠達不到整個城市高質量發(fā)展的要求。所以我們提出，未來的城市更新要從過去的點狀更新走向片區(qū)統(tǒng)籌更新。

片區(qū)統(tǒng)籌推動城市更新

片區(qū)統(tǒng)籌：“六個統(tǒng)籌”

統(tǒng)籌“新”與“舊”：解決城市發(fā)展與風貌保護問題

從算文化賬角度講，片區(qū)統(tǒng)籌更新強調的模式是從“拆改留”到“留改拆”，尤其是對于歷史建筑，在關注建筑本身以及背后文脈的傳承的同時，還要發(fā)揮好城市歷史風貌的時代價值。片區(qū)統(tǒng)籌更新將城市發(fā)展更新后的新內容和城市歷史文化、寶貴的城市遺產有機結合起來，使整個片區(qū)的文化價值更加和諧。

統(tǒng)籌“增”與“缺”：解決城市功能補短板和公共要素提升問題

從算社會賬角度講，片區(qū)單業(yè)態(tài)更新到片區(qū)多業(yè)態(tài)綜合統(tǒng)籌更新將是目前片區(qū)統(tǒng)籌更新的主要趨勢，以往的點狀更新尺度有限，點狀建筑更新已無法滿足城市發(fā)展對新業(yè)態(tài)的布局，因此，需要通過片區(qū)統(tǒng)籌更新來實現多業(yè)態(tài)發(fā)展，從而補齊城市功能的短板。例如，隨著城市的不斷發(fā)展，北京第三產業(yè)的生產總值占北京市GDP的85%以上，說明北京產業(yè)結構升級速度快，現代人對生活的要求大幅度提高。過去很多工業(yè)城市的功能短板空缺較多，如果僅是用點狀更新，無法解決城市功能補短板問題，只有片區(qū)統(tǒng)籌更新能提升城市品質、補短板，才能夠通過統(tǒng)籌騰挪出新的空間需求。

統(tǒng)籌“密”與“疏”：解決空間資源配置效率問題

從算空間賬角度講，片區(qū)統(tǒng)籌更新不僅僅是一個城市更新實施模式，也是一個城市治理的思路。城市密度隨著城市發(fā)展而改變，以交通節(jié)點為例，在交通站點建好后，周邊“基差密度”大幅度提升，應該適當增加經濟密度和建筑密度，但很多城市都是后建地鐵，周邊環(huán)境都是過去規(guī)劃確定好的，這時就需要通過更新調整空間的建筑密度。通過片區(qū)更新，計算空間的密與疏，有高有低，才能保持整個城市或整個片區(qū)的容積率不變。

統(tǒng)籌“盈”與“虧”：解決更新資金投入與產出平衡問題

從算經濟賬角度講，由于城市更新需要大量的資金，又涉及大量補短板等公益投入，更新資金財政負擔重，企業(yè)難投入。片區(qū)統(tǒng)籌更新，可以把大片區(qū)或跨行政區(qū)的更新綁定在一起，設定利益統(tǒng)籌規(guī)則，實現片區(qū)內各實施主體投資收益平衡，可以擺脫以往更新項目對政府財政投資的過度依賴，進而充分調動市場力量，吸引社會企業(yè)主體積極參與和社會資本介入。所以，片區(qū)統(tǒng)籌才能把有效益的和沒有效益的統(tǒng)籌起來算經濟賬，解決盈與虧的統(tǒng)籌。

統(tǒng)籌“先”與“后”：解決城市更新“挑肥揀瘦”、碎片化問題

從算效益賬角度講，我國長期實行的規(guī)劃——審批制度的好處之一是能夠實現城市各要素間的統(tǒng)籌發(fā)展，最大限度挖掘城市發(fā)展的動力。然而，過去存在著城市更新“挑肥揀瘦”、碎片化更新的問題。城市內有公益空間、公共空間、民生空間，也有經濟空間，大家都愿意參與經濟效益的空間的更新。民生空間、公益空間全靠政府來投資顯然也是不現實的，過去點狀更新導致的有的地方改得好、更新得快，但有的地方多少年都不更新，很難創(chuàng)造整體效益。

統(tǒng)籌“管”與“放”：解決更新實施的多方工作協(xié)同問題

從算管理賬角度講，城市是一個復雜的體系，在其更新的過程中必將會涉及到與之相關的、由政府及企事業(yè)單位提供的各類市政與公共服務的支持。城市更新離不開政府，城市更新領域最需要的是政府和市場的有效結合，所以管與放的內容是非常豐富的。

城市片區(qū)統(tǒng)籌更新的創(chuàng)新工具：“兩個工具”和“四個打通”

片區(qū)統(tǒng)籌區(qū)別于過去的紅線地塊思維，實施過程中需要“兩個工具”和“四個打通”。

“兩個工具”，分別是指規(guī)劃工具和金融工具。

片區(qū)統(tǒng)籌通過兩個工具合力打造片區(qū)的產品力和資管力。規(guī)劃是產品力的核心，將過去通過硬性指標管理模式變成了多規(guī)合一的治理模式，把區(qū)域內的人口、產業(yè)、生態(tài)、功能和居住等統(tǒng)籌協(xié)調，提升片區(qū)的整體質量。規(guī)劃是通過落實多規(guī)合一、多因素疊加，真正實現片區(qū)內人口結構、產業(yè)結構、功能結構達到最佳匹配模式。

當然，僅靠規(guī)劃是不行的，運營也非常重要，可以提高片區(qū)內的資管能力。所以，另一個工具就是金融，長期低成本的金融支持是資管能力中重要的一環(huán)，可以通過片區(qū)內的現金流為政府創(chuàng)造合理稅收，以此來提高整個地區(qū)的運營效率。規(guī)劃和金融，兩者的力量缺一不可，它們是高質量推進城市片區(qū)統(tǒng)籌更新的關鍵。

“四個打通”是指打通多元主體參與片區(qū)統(tǒng)籌更新的政策路徑，打通片區(qū)統(tǒng)籌中心實施方案編制的路徑，打通社會資本參與片區(qū)統(tǒng)籌更新的金融路徑，打通共建、共享、共治、共贏的公共參與路徑。

打通多元主體參與片區(qū)統(tǒng)籌更新的政策路徑

城市更新涉及區(qū)域內大量產權、空間、利益的調整和再分配，需要政府進行統(tǒng)籌、調度各方面資源共同參與，特別是通過片區(qū)統(tǒng)籌，使各主體達成一致，來調動社會資源和企業(yè)，運用市場化力量參與更新。政府管理市一級、區(qū)一級，統(tǒng)籌主體形成合力。這離不開一系列的激勵機制，比如產權激勵、土地用途調整激勵、容積率優(yōu)化激勵、財政稅收激勵等。

打通片區(qū)統(tǒng)籌中心實施方案的編制路徑

實現城市片區(qū)統(tǒng)籌更新實施方案的編制，就是要打通“三規(guī)劃”“四統(tǒng)籌”?！叭?guī)劃”是指城市設計規(guī)劃、資金路徑規(guī)劃、產業(yè)服務規(guī)劃；“四統(tǒng)籌”是指公共要素統(tǒng)籌、資管運營統(tǒng)籌、產權歸集統(tǒng)籌、土地供應統(tǒng)籌。

打通社會資本參與片區(qū)統(tǒng)籌更新的金融路徑

在片區(qū)統(tǒng)籌更新實施過程中，政府主體的資金要起引導作用，撬動和放大社會資金進入更新區(qū)域。社會資本在片區(qū)統(tǒng)籌更新實施過程中，要實現經濟商業(yè)邏輯，改變以債權為主的房地產開發(fā)和融資的依賴路徑，改變以銷售為主的推出路徑，這是企業(yè)參與片區(qū)統(tǒng)籌更新中新的經濟邏輯。

金融監(jiān)管視角下的更新項目，需要區(qū)別于房地產項目，鼓勵社會資本參與片區(qū)統(tǒng)籌更新的金融路徑。除拆除重建之外，城市的有機更新就是投資的基金化、建設的信貸化、運營的證券化，這樣才能實現社會資本投入和推出的完整閉環(huán)。

打通共建、共享、共治、共贏的公共參與路徑

整個城市更新涉及大量的存量、主體、利益、產權，需要有一個平臺融合專家、產權人、投資人、實施人，協(xié)調多方利益，通過他們發(fā)掘文化的價值和遺產，共同促進這個地區(qū)城市更新的順利進行。所以，搭建多方參與共贏的平臺非常重要。總而言之，下一步破解城市更新的難題需要片區(qū)的統(tǒng)籌更新。