城市更新：新時(shí)期城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

■ 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng) 王凱

永新古城更新改造

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，僅用40年時(shí)間就走完了發(fā)達(dá)國(guó)家近300年的城鎮(zhèn)化道路，7億農(nóng)民進(jìn)城，400多座城市新建，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展史上的奇跡。

2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，進(jìn)入到城鎮(zhèn)化的“下半場(chǎng)”，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式和治理體系發(fā)生重大變化。近10年來(lái)，人口從農(nóng)村向城市的普遍流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谠诓煌瑓^(qū)域、不同城市之間流動(dòng)，城市規(guī)模有增也有減，城市發(fā)展進(jìn)入到了結(jié)構(gòu)調(diào)整新時(shí)期。

背景和政策

城鎮(zhèn)化“下半場(chǎng)”：60%以后的新變化

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以后，正是城市問(wèn)題集中爆發(fā)的時(shí)期。不僅要持續(xù)解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中帶來(lái)的問(wèn)題，還要注重解決城市發(fā)展本身所產(chǎn)生的問(wèn)題。

以世界各國(guó)為例：英國(guó)在1870年左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，出現(xiàn)環(huán)境污染、住房短缺、公共衛(wèi)生等問(wèn)題；美國(guó)1949年暴露出交通環(huán)境和社會(huì)公平等一系列“城市病”問(wèn)題；日本在1960年左右城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，面臨東京等城市功能集聚、過(guò)度擁擠等問(wèn)題。在全球視角下，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，也是達(dá)到城市病集中爆發(fā)、需要結(jié)構(gòu)性解決城市問(wèn)題的重要階段。

我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力發(fā)生變化

以房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式已到尾聲。隨著我國(guó)住房總量越來(lái)越接近“天花板”，住房問(wèn)題已經(jīng)由總量短缺轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性供給不足。加之高地價(jià)、高房?jī)r(jià)預(yù)期已到頂，貨幣工具也遇“天花板”。近11年間，M2余額增幅是同期GDP增幅的2.3倍，資金使用效率越來(lái)越低。

推動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、設(shè)施補(bǔ)短板，是新時(shí)期我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需方式的有效路徑。近年來(lái)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部積極推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程，力爭(zhēng)到“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。初步測(cè)算，“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可拉動(dòng)投資和消費(fèi)約5.8萬(wàn)億元。

新的社會(huì)發(fā)展需要驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型

新冠肺炎疫情暴露出城市發(fā)展建設(shè)亟須“補(bǔ)短板”和“補(bǔ)漏洞”。城市中高密度、超高層住宅區(qū)、辦公室的衛(wèi)生防范風(fēng)險(xiǎn)高，應(yīng)急管理難度大。新冠肺炎疫情暴露城市發(fā)展中的突出問(wèn)題，迫切需要在城市基本服務(wù)的補(bǔ)短板和基層治理的補(bǔ)漏洞等方面加大投入。

社會(huì)新矛盾和消費(fèi)新趨勢(shì)。黨的十九大報(bào)告提出我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一時(shí)期，針對(duì)生活水平的變化、人的需求變化、人口結(jié)構(gòu)的變化等問(wèn)題，共同推進(jìn)城市更新作為黨和國(guó)家重大政策被提出。

城市更新是新時(shí)期城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

十九屆五中全會(huì)提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。實(shí)施城市更新行動(dòng)，有利于推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。從宏觀角度來(lái)看，實(shí)施城市更新行動(dòng)對(duì)于推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，具有重要深遠(yuǎn)的意義。

國(guó)家“十四五”規(guī)劃明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，并明確了城市更新行動(dòng)八個(gè)主要方面：一是完善城市空間結(jié)構(gòu)；二是實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程；三是強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌；四是加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)；五是推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；六是加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造；七是增強(qiáng)城市防洪排澇能力；八是推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

理論和方法

國(guó)際視野下的城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

國(guó)際視野下的城鎮(zhèn)化發(fā)展與城市問(wèn)題的涌現(xiàn)。對(duì)世界各國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展和城市規(guī)劃面臨的問(wèn)題進(jìn)行分析表明，城鎮(zhèn)化率在30%—50%處于快速發(fā)展階段，50%—70%進(jìn)入拐點(diǎn)階段。我國(guó)正處于64%—65%，到了城市問(wèn)題累積、需要結(jié)構(gòu)性解決問(wèn)題的重要時(shí)期。

層出不窮的城市問(wèn)題推動(dòng)了國(guó)際更新理論的演進(jìn)與發(fā)展。以西方為主要研究對(duì)象，20世紀(jì)50、60年代到2000年前后，英文里出現(xiàn)多種更新理論的概念：城市重建（Reconstruction）、城市復(fù)興（Revitalization）、城市改造（Renewal）、城市再開(kāi)發(fā)（Redevelopment）、城市再生（Regeneration），甚至于衰退下的再生（Regeneration in Recession）。

城市更新在各國(guó)的運(yùn)用案例是國(guó)際視野下的重要參考。例如，紐約高線公園通過(guò)城市更新手段從衰敗區(qū)域演變?yōu)榧ぐl(fā)城市活力的街區(qū)；波士頓“大開(kāi)挖”推動(dòng)市民出行方式的轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)周邊綠色空間建設(shè)；首爾清溪川成為了城市傳統(tǒng)節(jié)慶活動(dòng)與使命交流的重要場(chǎng)所，提升了城市防洪上限，帶動(dòng)了沿線城市更新速度。

階段 1950年代 1960年代 1970年代 1980年代 1990年代 2000年代政策類型 城市重建 城市復(fù)興 城市改造 城市再開(kāi)發(fā) 城市再生 衰退下的再生主要方向依據(jù)總體規(guī)劃對(duì)舊區(qū)進(jìn)行重建拓展；郊區(qū)增長(zhǎng)對(duì)前十年的延續(xù)；郊區(qū)和城市周邊增長(zhǎng)；開(kāi)始對(duì)恢復(fù)的嘗試集中推進(jìn)就地改造和住區(qū)類項(xiàng)目；延續(xù)對(duì)城市邊緣地區(qū)的開(kāi)發(fā)許多大規(guī)模的開(kāi)發(fā)和再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；示范項(xiàng)目；城外開(kāi)發(fā)政策和實(shí)踐均注重綜合性，強(qiáng)調(diào)整體、和諧的手段整體收縮開(kāi)發(fā)行為在局部地區(qū)放松限制關(guān)鍵參與者 國(guó)家、地方政府；私人開(kāi)發(fā)商和承包商公共與私人角色愈加平衡私人作用增強(qiáng)，地方政府分權(quán)私人和政府專職機(jī)構(gòu)為主，社會(huì)合伙人機(jī)制增加合伙人機(jī)制成為主導(dǎo)方式，政府專職機(jī)構(gòu)數(shù)量增加更強(qiáng)調(diào)私人基金和公益角色空間層次 局限在地方和場(chǎng)地（中小尺度開(kāi)發(fā)）區(qū)域?qū)哟蔚拈_(kāi)發(fā)開(kāi)始出現(xiàn)（大尺度）區(qū)域和地區(qū)并舉，后期更強(qiáng)調(diào)地方層面早期強(qiáng)調(diào)場(chǎng)地，后期擴(kuò)展到地方（小至中尺度）重新引入戰(zhàn)略視角，區(qū)域?qū)哟蔚年P(guān)懷增加（超大尺度）早期以地方為主，帶有部分次區(qū)域?qū)哟伍_(kāi)發(fā)資金來(lái)源 公共部門投資；一定程度的私人參與同前，但私人投資加大公共資源被約束，私人投資繼續(xù)增大私人資金主導(dǎo)，部分公共資金公共、私人和公益資金相對(duì)平衡私人資金主導(dǎo)，部分政府資金社會(huì)目標(biāo) 改善住宅和居住標(biāo)準(zhǔn) 改善社會(huì)福利 社區(qū)的自發(fā)性和自主性不斷提高國(guó)家有限資助下的社區(qū)自助社區(qū)規(guī)劃、鄰里自治強(qiáng)調(diào)社區(qū)的角色和作用強(qiáng)調(diào)地方自主，鼓勵(lì)第三方參與空間側(cè)重 內(nèi)城拆建、城周開(kāi)發(fā) 同前，亦有對(duì)已建成地區(qū)的修復(fù)建設(shè) 老城區(qū)的大規(guī)模改造 大規(guī)模拆除重建、推廣旗艦項(xiàng)目較1980年代更注重遺產(chǎn)保護(hù)和延續(xù)更小尺度的開(kāi)發(fā)換取更大回報(bào)（追求效率）環(huán)境手段 打造景觀、增加綠化 選擇性的改善 有一定創(chuàng)新的環(huán)境改善要求更多元的環(huán)境手段在可持續(xù)發(fā)展的語(yǔ)境下解讀環(huán)境對(duì)可持續(xù)發(fā)展模式的普遍認(rèn)可

新時(shí)期我國(guó)城市更新的技術(shù)體系具有完整性

城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性、全局性的工作

一是城市發(fā)展由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重；二是人們?nèi)罕妼?duì)更好的居住條件、更優(yōu)美的生活環(huán)境、更完善的公共服務(wù)等充滿期待，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)從“有沒(méi)有”變?yōu)椤昂貌缓谩薄?/p>

因此，城市更新總體目標(biāo)既要補(bǔ)短板，更要提品質(zhì)。要建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量和城市競(jìng)爭(zhēng)力，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。

七大技術(shù)體系實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理

新時(shí)期城市更新的內(nèi)涵包括健全體系、優(yōu)化布局、完善功能、底線管控、提升品質(zhì)、提高效能、轉(zhuǎn)變方式七大方面，貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)維全過(guò)程。

健全體系。加快構(gòu)建國(guó)家城市體系；明確不同城市戰(zhàn)略定位和核心功能，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)；推進(jìn)縣城綠色低碳建設(shè)，使返鄉(xiāng)農(nóng)民回得去、進(jìn)城農(nóng)民留得下。

優(yōu)化布局。協(xié)調(diào)山、水、城關(guān)系；調(diào)整城市空間、用地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展；開(kāi)展城市生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)城市與自然融合共生。

完善功能。加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更新改造；完善城市交通系統(tǒng)，提升城市服務(wù)和安全韌性水平。

底線管控。對(duì)城市規(guī)模、密度、強(qiáng)度、特色風(fēng)貌、安全韌性等劃定底線；限制城市無(wú)限擴(kuò)張，嚴(yán)格管控建設(shè)超高層建筑，防止大拆大建。

提升品質(zhì)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)和城市風(fēng)貌管理；加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和完整居住社區(qū)建設(shè)；推進(jìn)城市適老化建設(shè)改造和既有建筑改造，滿足人民高品質(zhì)生活需要。

提高效能。充分運(yùn)用新一代信息技術(shù)，加快新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；推進(jìn)智慧市政、智慧社區(qū)、智能建造、智慧城管，提升城市運(yùn)行管理效能和服務(wù)水平。

轉(zhuǎn)變方式。落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)；轉(zhuǎn)變由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)方式；探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。

案例與啟示

2000年以來(lái)，我國(guó)城市更新的探索實(shí)踐從舊區(qū)改造、環(huán)境治理到2016年“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”的雙修工作、老舊小區(qū)改造，都是城市更新在不同時(shí)期的具體行動(dòng)。當(dāng)前的城市更新實(shí)踐以問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，將市民幸福作為城市更新的最高要求，提升品質(zhì)和文化內(nèi)涵，要重感知、重細(xì)節(jié)、重品質(zhì)，探索漸進(jìn)式、可持續(xù)的有機(jī)更新模式，提升城市的品質(zhì)和效益。

老舊小區(qū)改造：加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和居住社區(qū)建設(shè)

“安居樂(lè)業(yè)”是千百年來(lái)的人類理想，老舊小區(qū)改造是民生工程、發(fā)展工程，還是共建共治共享社會(huì)治理的重要抓手。2019年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部門制定深化試點(diǎn)方案，不僅通過(guò)老舊小區(qū)改造實(shí)現(xiàn)惠民生、促消費(fèi)、拉投資的作用，還將推動(dòng)城市由外延擴(kuò)張性發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升型發(fā)展，并通過(guò)社區(qū)參與促進(jìn)基層治理能力。例如，北京勁松老舊小區(qū)改造采取動(dòng)員群眾共建機(jī)制，社區(qū)居民全程參與，自主選擇社區(qū)改造內(nèi)容。

老舊小區(qū)改造是改善民生訴求的重要途徑，不是“獨(dú)角戲”，而是“交響曲”，需要“共同締造”，從而創(chuàng)新社會(huì)主體多元參與模式，共謀共建共治共享。它不是短期運(yùn)動(dòng)，而是長(zhǎng)期工作，需要長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃運(yùn)營(yíng)，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，提升整體人居環(huán)境。

歷史文化名城、街區(qū)更新：強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌

要堅(jiān)定文化自信，正確處理保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，像愛(ài)惜生命一樣保護(hù)好城市歷史文化遺產(chǎn)，不急功近利，不大拆大建，延續(xù)歷史文脈，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

永新古城更新改造從山水、人文、紅色和生態(tài)角度挖掘古城歷史，挖掘傳統(tǒng)營(yíng)城智慧，重塑永新文化精神。通過(guò)分期實(shí)施，在一期工程實(shí)施后，古城恢復(fù)了生機(jī)活力，變得越來(lái)越有吸引力，助力實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

北京崇雍大街更新改造則充分尊重民意，居民參與，共同建造，以居民需求為導(dǎo)向，更新后成為具有歸屬感的新家園。

濱水、公共空間品質(zhì)提升：實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

堅(jiān)持“人民城市人民建、人民城市為人民”，集中力量解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，通過(guò)城市更新，努力為人民群眾創(chuàng)造高品質(zhì)的生活空間，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

上海黃浦江“一江兩岸”品質(zhì)提升工程堅(jiān)持“百年大計(jì)、世紀(jì)精品”的原則，始終圍繞公共空間開(kāi)放做好文章，把黃浦江兩岸建設(shè)成為服務(wù)于市民健身休閑、觀光旅游的公共空間和生活岸線，打造成世界級(jí)的濱水區(qū)。

三亞兩河四岸修補(bǔ)修復(fù)工程通過(guò)建設(shè)東岸濕地公園、紅樹(shù)林生態(tài)公園、金雞嶺生態(tài)公園、豐興隆生態(tài)公園，打通東岸濕地和三亞河的連接，加快恢復(fù)三亞河的生態(tài)體系。

老工業(yè)區(qū)改造：功能更替、剪輯轉(zhuǎn)型和就業(yè)機(jī)會(huì)

工業(yè)活動(dòng)相關(guān)的空間場(chǎng)所和非物質(zhì)表現(xiàn)影響著其所處城鎮(zhèn)的生活與景觀，對(duì)城市空間、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與地方文化具有深遠(yuǎn)的意義。

景德鎮(zhèn)陶溪川更新改造利用宇宙瓷廠工業(yè)場(chǎng)景，植入適應(yīng)年輕人的文化業(yè)態(tài)、定期舉辦文化活動(dòng)，打造陶溪川IP，提高社會(huì)影響力。

廣州TIT創(chuàng)意園利用原廣州紡機(jī)廠遺址，以服飾、時(shí)尚、創(chuàng)意、文化、藝術(shù)為主題，吸引國(guó)內(nèi)外時(shí)尚界著名設(shè)計(jì)師、名模、名企、名牌進(jìn)園發(fā)展為目標(biāo)，以新產(chǎn)品發(fā)布、時(shí)尚設(shè)計(jì)、信息咨詢、專業(yè)培訓(xùn)等多功能服務(wù)為紐帶，集創(chuàng)意、藝術(shù)、文化、商業(yè)、旅游體驗(yàn)于一體。

城市更新行動(dòng)的幾點(diǎn)啟示

新時(shí)期的城市更新是服務(wù)人民、提高城市發(fā)展質(zhì)量的“大更新”。要從城市體系、布局、功能、底線、品質(zhì)、效能、發(fā)展方式等多個(gè)方面著手，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性、戰(zhàn)略性工作，是新時(shí)期城市發(fā)展戰(zhàn)略。

城市更新要適應(yīng)新時(shí)代城市的發(fā)展需要，建立全新流程的工作體系。過(guò)去，所有的制度設(shè)計(jì)都是針對(duì)城市擴(kuò)大增量方面的；新時(shí)期，基于存量更新的規(guī)劃工作、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都要全面改革，除了規(guī)劃、建設(shè)，還要注重運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面。

要保障城市更新的可持續(xù)，建立良好的資金渠道。金融政策上，應(yīng)該建立一套區(qū)別于以往支持新城、新區(qū)開(kāi)發(fā)的新制度，發(fā)揮好政府、市場(chǎng)、居民等各方力量，特別要發(fā)揮好市場(chǎng)的主體地位。