減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系探討

王文燕，馮翰林，郭二民*

1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心

2.山東縱橫德智環(huán)境咨詢(xún)有限公司

“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控-規(guī)劃環(huán)評(píng)-項(xiàng)目環(huán)評(píng)-排污許可-監(jiān)察執(zhí)法-監(jiān)督問(wèn)責(zé)”的生態(tài)環(huán)境管理體系正成為新形勢(shì)下環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評(píng)）與排污許可工作的基礎(chǔ)管控框架，這一管理體系是落實(shí)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要舉措[1-2]。中共中央、國(guó)務(wù)院于2020 年初發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要強(qiáng)化源頭防控，堅(jiān)持黨政同責(zé)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，依法實(shí)行排污許可管理制度。黨的十八大以來(lái)，圍繞著生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)，國(guó)家推出了系列管理改革措施，為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境管理體系的實(shí)施提供了制度和實(shí)踐基礎(chǔ)。為了實(shí)現(xiàn)源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的全鏈條閉環(huán)管理，2022年4 月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《“十四五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可工作實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施方案），提出構(gòu)建涵蓋生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可及監(jiān)察執(zhí)法、督察問(wèn)責(zé)等相關(guān)制度的閉環(huán)管理體系的要求[2]。通過(guò)構(gòu)建源頭預(yù)防和過(guò)程管理的有效聯(lián)動(dòng)閉環(huán)體系，強(qiáng)化與執(zhí)法、督察等制度的相互支撐,制度之間合力逐漸顯現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境管理體系框架如圖1 所示。

圖1 生態(tài)環(huán)境管理體系構(gòu)成Fig.1 Composition of ecological environment management system

1995 年、2001 年政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）第二次和第三次評(píng)估報(bào)告均提出“協(xié)同效應(yīng)”（co-benefits）的概念。國(guó)內(nèi)外研究[3-7]表明，二氧化硫、氮氧化物、顆粒物往往與二氧化碳的排放具有同根同源性，在控制溫室氣體排放的同時(shí)能有效減少其他環(huán)境污染物排放，環(huán)境管理政策的實(shí)施將獲得雙重效益并降低全社會(huì)總減排成本。美國(guó)《綜合環(huán)境戰(zhàn)略（IES）》《歐洲清潔空氣計(jì)劃（CAFE）》都曾推動(dòng)過(guò)此類(lèi)協(xié)同行動(dòng)，日本、巴西、菲律賓、韓國(guó)、阿根廷、墨西哥均開(kāi)展了相關(guān)實(shí)踐[8]。

我國(guó)研究表明，2005 年以來(lái)我國(guó)所實(shí)施的應(yīng)對(duì)氣候變化政策和行動(dòng)，等同于累計(jì)221×103萬(wàn)t 標(biāo)煤的節(jié)能，減少氮氧化物排放約1.13×103萬(wàn)t、二氧化硫排放約1.192×103萬(wàn)t[8]。2021 年1 月，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的文件發(fā)布，標(biāo)志著減污降碳從“弱相關(guān)”進(jìn)入到“強(qiáng)聯(lián)合”的階段。2022 年《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》出臺(tái)，該方案提出了我國(guó)減污降碳協(xié)同治理工作邁入新階段的要求，明確了減污降碳協(xié)同治理、推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，是解決污染問(wèn)題和氣候問(wèn)題的根本路徑，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

所謂減污降碳協(xié)同治理，實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境治理從“先污染后治理”向“源頭預(yù)防”和“源頭治理”的轉(zhuǎn)變，以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，運(yùn)用各種措施推進(jìn)減污與減碳的轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、建筑結(jié)構(gòu)和交通空間格局[9]。

“十四五”期間，我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)將通過(guò)推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。實(shí)施方案也明確提出，通過(guò)開(kāi)展減污降碳試點(diǎn)工作，堅(jiān)持推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效，充分發(fā)揮環(huán)評(píng)與排污許可在源頭預(yù)防和過(guò)程監(jiān)管中的效力。將減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系是生態(tài)文明體系建設(shè)的必然要求，是下一步生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作改革的重要方向[10-11]。然而，減污降碳協(xié)同治理尚處于探索期，制度和技術(shù)體系均不完備，現(xiàn)階段的研究主要聚焦在單一生態(tài)環(huán)境管理手段下的技術(shù)探索或?qū)嵺`分析，從閉環(huán)的生態(tài)環(huán)境管理體系邏輯入手的研究還較少。因此筆者重點(diǎn)探討了減污降碳協(xié)同治理面臨的主要管理和技術(shù)挑戰(zhàn)，提出了基于生態(tài)環(huán)境管理體系各環(huán)節(jié)中減污降碳協(xié)同治理的具體建議。

1 研究方法

1.1 技術(shù)路線

生態(tài)環(huán)境管理體系框架從制度和技術(shù)層面著手構(gòu)建，通過(guò)現(xiàn)有減污降碳試點(diǎn)政策要求、實(shí)踐信息等資料整理分析，對(duì)減污降碳理論的研究進(jìn)展、挑戰(zhàn)類(lèi)文件進(jìn)行梳理，結(jié)合生態(tài)環(huán)境管理制度要求和文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，構(gòu)建研究思路與方法，對(duì)研究?jī)?nèi)容形成全面科學(xué)的內(nèi)涵解析，如圖2 所示。

圖2 研究技術(shù)路線Fig.2 Technical route of this research

1.2 挑戰(zhàn)分析

減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系是新形勢(shì)下生態(tài)文明建設(shè)的新任務(wù)，然而從現(xiàn)階段減污降碳試點(diǎn)研究來(lái)看，主要的制度設(shè)計(jì)和方法手段還相對(duì)滯后，存在頂層設(shè)計(jì)不足、技術(shù)體系斷層等亟需統(tǒng)籌解決的難題，尚需開(kāi)展問(wèn)題識(shí)別和挑戰(zhàn)分析。通過(guò)資料收集與整理、實(shí)地勘察、咨詢(xún)走訪等多種形式，結(jié)合歸納分析法，從管理執(zhí)行、落地應(yīng)用和技術(shù)路徑中，分別梳理主要的問(wèn)題挑戰(zhàn)。

1.3 對(duì)策分析

通過(guò)明確減污降碳協(xié)同治理的內(nèi)涵，綜合分析主要存在的挑戰(zhàn)，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，從明晰責(zé)任主體、評(píng)價(jià)邊界、功能定位角度對(duì)比分析不同制度環(huán)節(jié)下的減污降碳協(xié)同治理參與路徑，初步構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系的基本框架。結(jié)合生態(tài)環(huán)境管理體系框架的主要制度環(huán)節(jié)，分別從源頭防控的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)減污降碳協(xié)同治理措施中逐項(xiàng)探討，同時(shí)綜合過(guò)程控制中的排污許可，以及監(jiān)察執(zhí)法、監(jiān)察問(wèn)責(zé)，逐一提出對(duì)策建議。

2 減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系的挑戰(zhàn)分析

面對(duì)新形勢(shì)下減污降碳協(xié)同增效的要求，亟需厘清面臨的制度和技術(shù)挑戰(zhàn)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境管理體系中管理框架和技術(shù)方法的不斷完善。

2.1 協(xié)同治理制度保障亟待加強(qiáng)

當(dāng)前與“降碳”相關(guān)的法律包括《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《中華人民共和國(guó)可再生能源法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》《中華人民共和國(guó)森林法》和《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》等，但上述法律均基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源能源利用的角度提出，除2022 年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》提出增強(qiáng)濕地碳匯功能外，其他法律對(duì)于溫室氣體的全過(guò)程控制并沒(méi)有涉及。法律的缺失，導(dǎo)致對(duì)于碳排放的監(jiān)管主體、事權(quán)劃分、責(zé)任追究和考核評(píng)價(jià)等事項(xiàng)缺少執(zhí)行的強(qiáng)制力。雖然2020年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》等文件，但由于上位法律依據(jù)不足，地方在執(zhí)行時(shí)缺少可操作性，也影響了對(duì)能源、工業(yè)等領(lǐng)域碳排放管理的效率和“雙碳”目標(biāo)的具體落實(shí)[12]。

減污降碳協(xié)同治理的制度體系不是另起爐灶，而是在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境管理制度框架下，做到有機(jī)融合，形成協(xié)同合力[13-15]。根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)提出的“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”要求，減污降碳需要與生態(tài)文明建設(shè)要求下的源頭防控、過(guò)程控制、責(zé)任追究等制度構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境管理制度體系相銜接。就如何實(shí)現(xiàn)減污降碳在制度上的銜接，達(dá)到協(xié)同治理的目的，上述制度還處于試點(diǎn)探索階段。在源頭防控制度上，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)等試點(diǎn)工作持續(xù)開(kāi)展，反饋至法律法規(guī)層面還未納入碳排放評(píng)價(jià)的要求。在過(guò)程控制制度上，污染排放和碳排放管控重點(diǎn)存在差異，排污許可是以產(chǎn)生污染物排放的生產(chǎn)場(chǎng)地相對(duì)固定的工礦企業(yè)為監(jiān)管對(duì)象的一種過(guò)程管理制度，碳排放更強(qiáng)調(diào)通過(guò)結(jié)構(gòu)減碳、工程降碳等的系統(tǒng)降碳方式[16]，在排污許可為核心的固定污染源監(jiān)管體系中銜接減污降碳管控要求尚處于探索期。

在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法檢查中，還沒(méi)有建立碳排放執(zhí)法監(jiān)管制度體系，對(duì)于碳排放相關(guān)行政執(zhí)法檢查缺少成熟的行政執(zhí)法方法和手段，缺乏與公安、發(fā)改、工信等部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法等工作機(jī)制。在生態(tài)環(huán)保督察責(zé)任追究制度上，因?yàn)樾姓煞ㄒ?guī)的缺失，導(dǎo)致黨委政府履行減碳責(zé)任和具體職責(zé)不清，難以量化問(wèn)責(zé)。在實(shí)際工作中，多通過(guò)具體溫室氣體控制方案的制定和相關(guān)工作執(zhí)行情況進(jìn)行考核，尚不能從根本上促進(jìn)地方黨委政府落實(shí)主體責(zé)任。

2.2 關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)亟待研究和完善

在技術(shù)體系方面，存在評(píng)價(jià)范圍尚不清晰、核算方法多樣、目標(biāo)指標(biāo)難以銜接等問(wèn)題，需要厘清并逐一破解。

2.2.1 評(píng)價(jià)范圍與邊界亟需清晰

從空間邊界來(lái)看，“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控評(píng)價(jià)邊界主要依托行政區(qū)劃邊界范圍[17-18]，產(chǎn)能轉(zhuǎn)移、跨區(qū)電力輸送等大尺度區(qū)域變化，都具有碳排放的空間溢出效應(yīng)[19]。園區(qū)面積范圍口徑多樣[20]，企業(yè)注冊(cè)地與經(jīng)營(yíng)地分離現(xiàn)象多見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式發(fā)展迅速，導(dǎo)致碳核算邊界范圍不統(tǒng)一。建設(shè)項(xiàng)目中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跨區(qū)域共用，以及涉及產(chǎn)能替代、區(qū)域削減等項(xiàng)目，需要綜合統(tǒng)一評(píng)定核算邊界，否則易導(dǎo)致重復(fù)交叉或漏算錯(cuò)算。

2.2.2 核算方法亟需理順

對(duì)碳排放量的計(jì)算，至今仍沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際碳排放核算體系主要由自上而下的宏觀層面核算方法，如IPCC 方法學(xué)，以及自下而上的核算方法，如排放系數(shù)法、物料衡算法、實(shí)測(cè)法等。由于區(qū)域、園區(qū)在國(guó)家統(tǒng)計(jì)體系中不是獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)單元，實(shí)際工作中統(tǒng)計(jì)口徑多樣，缺乏邊界清晰、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、可靠透明的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，導(dǎo)致碳排放核算方法不統(tǒng)一，碳排放底數(shù)不清。在區(qū)域、園區(qū)、具體項(xiàng)目層面的核算方法體系需要逐級(jí)理順、相互支撐。

碳排放計(jì)量分析監(jiān)測(cè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，碳排放統(tǒng)計(jì)核算能力建設(shè)亟需加強(qiáng)，需通過(guò)深化核算方法研究，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系。符合行業(yè)、企業(yè)自身特點(diǎn)的碳排放核算方法學(xué)研究還不深入，健全的碳排放計(jì)量體系仍未形成。

2.2.3 目標(biāo)指標(biāo)亟需有效連接

從宏觀來(lái)看，“三線一單”碳排放管控主要目標(biāo)原則上銜接地區(qū)正在開(kāi)展的碳達(dá)峰行動(dòng)方案確定的時(shí)間表和路線圖。園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)匯總碳排放目標(biāo)參考依據(jù)規(guī)劃實(shí)施情況、規(guī)劃內(nèi)容及園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)確定，如何與國(guó)家、地區(qū)的減污降碳目標(biāo)銜接考量不足。到微觀層面的建設(shè)項(xiàng)目碳評(píng)，理想狀態(tài)是銜接落實(shí)有關(guān)區(qū)域和行業(yè)碳達(dá)峰行動(dòng)方案、清潔能源替代、清潔運(yùn)輸、煤炭消費(fèi)總量控制等政策要求，如何將目標(biāo)自上而下落地到具體項(xiàng)目層面存著不確定性，技術(shù)上明確減污降碳協(xié)同治理的綜合目標(biāo)具有難度。關(guān)于溫室氣體排放管理的目標(biāo)缺少了從宏觀到微觀落地的傳導(dǎo)機(jī)制，與國(guó)家、地方碳排放相關(guān)要求銜接還不清晰，目標(biāo)設(shè)定難以上下連接。

2.2.4 管控措施亟需各有側(cè)重、協(xié)同發(fā)力

“三線一單”減污降碳試點(diǎn)工作中，準(zhǔn)入清單包含了空間布局約束、污染物和碳排放控制、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源利用效率4 個(gè)維度。規(guī)劃環(huán)評(píng)碳排放銜接的管控措施，側(cè)重從優(yōu)化園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、低碳交通運(yùn)輸?shù)确矫?，提出減污降碳協(xié)同治理等具體要求。建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)重點(diǎn)，根據(jù)碳排放水平測(cè)算結(jié)果，分別從能源利用、原料使用、工藝優(yōu)化、節(jié)能降碳技術(shù)、運(yùn)輸方式等方面提出碳減排措施，提出能源消費(fèi)替代要求、碳排放量削減方案。“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中納入碳減排要求，突出宏觀中觀微觀尺度下碳排放管控的指導(dǎo)和落地關(guān)系，亟需簡(jiǎn)化要求、規(guī)避交叉重復(fù)。

3 減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境管理體系的總體框架

在新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)下，減污降碳協(xié)同治理是推進(jìn)環(huán)境管理制度完善的重要窗口期，將有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染物和溫室氣體全過(guò)程同步削減，全面提升生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平。面對(duì)協(xié)同治理制度保障亟待加強(qiáng)等問(wèn)題，減污降碳協(xié)同治理納入生態(tài)環(huán)境體系的邏輯框架，應(yīng)保留現(xiàn)有制度邏輯框架，不再另起爐灶。遵循立足新發(fā)展階段，持續(xù)推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效，堅(jiān)持“放管服”改革的總體思路，厘清各制度環(huán)節(jié)中的責(zé)任主體、邊界范圍、職能定位，探索互相支撐的參與路徑，梳理形成的對(duì)比邏輯框架如表1 所示。

表1 基于“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系的減污降碳協(xié)同治理框架Table 1 The framework of collaborative governance on the reducing pollution and carbon emissions based on the system of "Six-in-One" ecological environment management

4 減污降碳納入生態(tài)環(huán)境管理體系的對(duì)策建議

4.1 完善減污降碳的頂層設(shè)計(jì)

逐步完善協(xié)同減污降碳的頂層設(shè)計(jì)。修訂《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，明確應(yīng)對(duì)氣候變化以及碳達(dá)峰、碳中和有關(guān)工作的責(zé)任劃分，推進(jìn)多部門(mén)協(xié)同開(kāi)展減污降碳重點(diǎn)工作。圍繞生態(tài)環(huán)境管理體系建設(shè)，在源頭防控上，補(bǔ)充完善《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》有關(guān)碳排放評(píng)價(jià)的項(xiàng)目類(lèi)型、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)邊界和結(jié)果應(yīng)用等，從法律層面推進(jìn)“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)工作。在過(guò)程控制上，將協(xié)同減污降碳要求納入《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，促進(jìn)生產(chǎn)企業(yè)將低碳設(shè)計(jì)、低碳產(chǎn)品和低碳供應(yīng)鏈要求納入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，同步減少污染物排放。在執(zhí)法督察方面，一是完善地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查有關(guān)法律法規(guī)，將減污降碳要求作為地方生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容；二是及時(shí)修訂中央和地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察法規(guī)和配套政策，完善基于協(xié)同減污降碳的督察工作方法；三是推進(jìn)協(xié)同減污降碳有關(guān)監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方法體系的建設(shè)，在區(qū)域、城市、園區(qū)和企業(yè)4 個(gè)層面提高減污降碳的成效監(jiān)測(cè)和評(píng)估能力。

4.2 優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間格局

充分考慮“三線一單”減污降碳協(xié)同治理中面臨的分析方法不一致、銜接路徑不清晰等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，建議如下：一是結(jié)合“三線一單”減污降碳協(xié)同治理試點(diǎn)工作，補(bǔ)充考慮區(qū)域的碳排放核算方法，重點(diǎn)對(duì)跨區(qū)域產(chǎn)生碳排放溢出效應(yīng)的地區(qū)，探索碳排放的驅(qū)動(dòng)因素和貢獻(xiàn)效果，明確減污降碳協(xié)同增效重點(diǎn)領(lǐng)域。二是要重點(diǎn)關(guān)注工業(yè)園區(qū)等作為重點(diǎn)管控單元的準(zhǔn)入要求，聚焦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)行業(yè)減污降碳協(xié)同治理，探索減污降碳工作在“三線一單”與園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)方式，分區(qū)分類(lèi)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。三是探索“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在“兩高”行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大項(xiàng)目選址中的應(yīng)用，將“兩高”行業(yè)落實(shí)區(qū)域空間布局、污染物和碳排放管理、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源利用效率等管控要求的情況，作為“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控年度跟蹤評(píng)估的重點(diǎn)。

4.3 完善園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)路徑

在園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中面臨的主要挑戰(zhàn)中，針對(duì)評(píng)估邊界存在差異、分析重點(diǎn)模糊、協(xié)同措施不清晰等問(wèn)題，建議如下：一是明確園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)碳評(píng)邊界。部分行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物等污染物治理與碳排放控制的協(xié)同性相對(duì)較低，工藝過(guò)程碳排放與污染末端治理協(xié)同難度大，重點(diǎn)行業(yè)和園區(qū)的碳評(píng)，既要分析行業(yè)本身和園區(qū)的碳排放水平，也可以基于全生命周期分析的角度，分析因?yàn)樾袠I(yè)發(fā)展和園區(qū)運(yùn)行對(duì)能源結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)的影響，以及對(duì)相關(guān)行業(yè)碳排放的影響。二是在規(guī)劃現(xiàn)狀評(píng)價(jià)時(shí)，同步開(kāi)展污染物排放和碳排放清單的編制，掌握重點(diǎn)行業(yè)和園區(qū)的碳排放水平，最大程度發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。三是在污染物和碳排放協(xié)同減排預(yù)測(cè)分析時(shí)，可以探索環(huán)境質(zhì)量—溫室氣體排放—經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的耦合分析，統(tǒng)籌分析不同場(chǎng)景下實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理目標(biāo)的可行性，特別是要考慮減碳技術(shù)應(yīng)用的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性，提出具備可操作性的對(duì)策建議，并提出與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)銜接的具體準(zhǔn)入要求。

4.4 明確重點(diǎn)行業(yè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)碳評(píng)重點(diǎn)

在項(xiàng)目環(huán)評(píng)中，碳評(píng)排放總量、目標(biāo)、措施落地難等亟須解決的問(wèn)題，建議通過(guò)科學(xué)測(cè)算項(xiàng)目建設(shè)的二氧化碳排放量，給出減污降碳協(xié)同的具體方案措施，以等量或減量替代作為審批的前置條件[11]。一是在項(xiàng)目環(huán)評(píng)中通過(guò)增加碳評(píng)，核算建設(shè)項(xiàng)目建成后的碳排放量，提出減污降碳具體措施，并開(kāi)展技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證。二是按照相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等要求審批試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，明確減污降碳措施、自行監(jiān)測(cè)、管理臺(tái)賬要求，落實(shí)地方政府煤炭總量控制、碳排放量削減替代等要求。三是摸清重點(diǎn)行業(yè)的碳排放標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效水平，與能源管理評(píng)價(jià)開(kāi)展比對(duì)分析，明確建設(shè)項(xiàng)目碳評(píng)的目標(biāo)和意義，突出碳評(píng)的關(guān)注重點(diǎn)，避免交叉評(píng)價(jià)。四是探索重點(diǎn)行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)開(kāi)展與排污許可的銜接分析，厘清二者的責(zé)任、邊界和關(guān)系，簡(jiǎn)化評(píng)價(jià)內(nèi)容。

4.5 構(gòu)建排污許可一體化管理

排污許可與減污降碳工作銜接可循序漸進(jìn)，逐步破解碳排放的主要挑戰(zhàn)與應(yīng)用難題。一是選取電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色等重點(diǎn)行業(yè)，率先在重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展二氧化碳納入許可證實(shí)施同步管理的試點(diǎn)工作，逐步擴(kuò)展非二氧化碳溫室氣體指標(biāo)。填報(bào)許可證申請(qǐng)表和提交執(zhí)行報(bào)告時(shí)增加、細(xì)化能源消耗、能源使用效率、碳排放及相關(guān)指標(biāo)等信息。二是探索實(shí)現(xiàn)固定源排放數(shù)據(jù)一體化管理。建設(shè)固定源環(huán)境信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理信息系統(tǒng)、全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)、固定源溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)的集成統(tǒng)一，動(dòng)態(tài)更新和跟蹤掌握固定源污染物與溫室氣體排放、交易狀況，實(shí)現(xiàn)固定源污染物和溫室氣體排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、相互補(bǔ)充、交叉校核，為固定源污染物與碳排放的監(jiān)測(cè)、核查、執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐和管理工具[15]。三是完善《排污許可分類(lèi)管理名錄》。協(xié)同考慮溫室氣體與污染物排放強(qiáng)度，完善排放許可管理行業(yè)范圍及管理類(lèi)別。對(duì)于溫室氣體排放量大、單位產(chǎn)品排放強(qiáng)度高的行業(yè)，實(shí)施重點(diǎn)管理；結(jié)合行業(yè)排放特征確定各行業(yè)的溫室氣體管控因子、管控設(shè)施、分級(jí)管理要求。

4.6 提升監(jiān)察執(zhí)法運(yùn)行效力

面對(duì)頂層設(shè)計(jì)不足、執(zhí)法效力缺乏等挑戰(zhàn)，結(jié)合碳排放法律法規(guī)的不斷完善，建議及時(shí)完善《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》，地方生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)及時(shí)完善碳排放管理有關(guān)內(nèi)容。一是在行政執(zhí)法過(guò)程中，圍繞碳排放交易核心制度，行政執(zhí)法加強(qiáng)對(duì)碳交易全過(guò)程的監(jiān)督檢查，做好重點(diǎn)碳排放管理單位碳排放報(bào)告、排放核查、配額清繳和交易執(zhí)行情況的監(jiān)督管理。二是國(guó)家和省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，應(yīng)逐步完善碳排放監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提升地方碳排放合規(guī)性執(zhí)法檢查的能力建設(shè)。三是基于生態(tài)環(huán)境管理體系運(yùn)行要求，行政執(zhí)法過(guò)程中要重點(diǎn)檢查企事業(yè)單位是否落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可管理有關(guān)要求，優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)，提高用能效率，提供資源和能源循環(huán)利用水平，減污降碳相關(guān)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施有效運(yùn)行。四是做好與生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的銜接，推動(dòng)涉及減污降碳相關(guān)整改措施的及時(shí)有效落實(shí)。五是探索建立全國(guó)的碳監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并與污染物監(jiān)測(cè)組網(wǎng)運(yùn)行，提升監(jiān)察執(zhí)法效力。

4.7 探索強(qiáng)化督察問(wèn)責(zé)工作機(jī)制

面對(duì)督察職責(zé)不清、問(wèn)責(zé)內(nèi)容不明等問(wèn)題，協(xié)同制度發(fā)力修訂完善中央和地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作制度，結(jié)合碳達(dá)峰、碳中和工作要求，完善督察對(duì)象和督察內(nèi)容。督察主要內(nèi)容之一是地方政府有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況。因?yàn)橛嘘P(guān)溫室氣體應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)體系還不健全，當(dāng)前階段應(yīng)以地方黨委政府碳達(dá)峰、碳中和決策部署情況，法規(guī)、規(guī)劃政策制定和實(shí)施情況，以及溫室氣體排放考核機(jī)制的建設(shè)和執(zhí)行情況進(jìn)行督察。一是結(jié)合“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系要求，對(duì)地方政府區(qū)域環(huán)評(píng)制定、動(dòng)態(tài)更新和調(diào)整情況，以及規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行情況納入督察內(nèi)容。將碳排放要求落實(shí)情況納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的范圍和問(wèn)責(zé)機(jī)制，結(jié)合減污降碳重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)能源、工信、交通、城鄉(xiāng)建設(shè)等行政部門(mén)，以及電力、石化、鋼鐵、建材等大型國(guó)有企業(yè)的系統(tǒng)督察，督促地方黨委政府落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和考核問(wèn)責(zé)要求。二是用好生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“橫到邊、縱到底”的制度良好基礎(chǔ)，促進(jìn)政府做好碳減排技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用，強(qiáng)化財(cái)政、科技支持[8,15]，保護(hù)生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)碳匯功能，并適時(shí)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督察，推動(dòng)將減污降碳協(xié)同治理納入“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系，并完善地方配套管理制度。