國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)成效、存在問(wèn)題及對(duì)策建議

仇昕昕，許明珠，張慧玲，吳麗娜*

1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心

2.浙江省環(huán)境科技有限公司

自1984 年國(guó)家設(shè)立首批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以來(lái)，依托強(qiáng)大的政策支持和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的需求，歷經(jīng)近40 年的快速發(fā)展，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局不斷優(yōu)化，成為推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的重要平臺(tái)。尤其是國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，充分踐行創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，在推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)集聚、發(fā)展高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮了不可替代的作用[1]。作為我國(guó)環(huán)境管理的重要基本單元，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是污染的高發(fā)地[2]和污染減排的主陣地[3]，其整體環(huán)境保護(hù)水平關(guān)系到我國(guó)環(huán)境保護(hù)發(fā)展大局。自我國(guó)2001 年建設(shè)第一個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)以來(lái)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)化建設(shè)成為主流[4]?！半p碳”背景下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展成為關(guān)鍵[5-6]。規(guī)劃環(huán)評(píng)制度作為全過(guò)程環(huán)境管理制度體系中的重要一環(huán)，從決策鏈前端早期介入，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)前置，是源頭控制污染[7]和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)[8]的最優(yōu)選擇方案。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為防治環(huán)境污染和防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)區(qū)域[2,9]，開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)勢(shì)在必行。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是最成功的環(huán)境政策工具之一，世界各國(guó)均有環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理念[10-11]，并在戰(zhàn)略（規(guī)劃）和項(xiàng)目層面進(jìn)行整合，在實(shí)踐中予以采納[12]。美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》（1969 年）和《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》（1978 年）、歐盟的指令2014/52/EU（環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令）和指令2001/42/EC（戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指令）以法制保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作開(kāi)展。我國(guó)2002 年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)法）將環(huán)境影響評(píng)價(jià)從項(xiàng)目拓展到規(guī)劃，隨后開(kāi)展了一系列產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐，如蕪湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（環(huán)審〔2003〕30 號(hào)）、廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（環(huán)審〔2004〕387 號(hào)）、昆明高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（環(huán)審〔2005〕897 號(hào)）等，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2006 年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》（環(huán)辦〔2006〕109 號(hào)）首次明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，此后陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2011〕14 號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意見(jiàn)》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2020〕65 號(hào)）等文件，進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)是各類規(guī)劃環(huán)評(píng)中數(shù)量最多的[13-14]，已成為加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)污染防控和環(huán)境管理的重要抓手，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的研究也越來(lái)越受到關(guān)注。姚懿函等[15]基于四川、湖北、江西、安徽、江蘇等多地實(shí)際調(diào)研情況，提出加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)全鏈條管理的對(duì)策建議。劉磊等通過(guò)調(diào)查長(zhǎng)三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)，針對(duì)性提出了推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地、創(chuàng)新環(huán)境管理模式、完善環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的對(duì)策建議[16]；此外，還提出明確園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律地位、審查主體和責(zé)任要求[17]，做實(shí)園區(qū)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評(píng)工作、細(xì)化園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)要求、動(dòng)態(tài)調(diào)整“三線一單”成果的建議[18]，以及加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)與排污許可銜接的建議[19]。黃麗華[20]認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃工作應(yīng)順應(yīng)“十四五”環(huán)境保護(hù)新形勢(shì)，確立新目標(biāo)，不斷完善、優(yōu)化管理策略、工作機(jī)制、技術(shù)體系及工作內(nèi)容。

總體來(lái)看，已有學(xué)者在不同的研究視角下深入分析了產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的執(zhí)行成效、問(wèn)題和相應(yīng)對(duì)策建議，但研究的產(chǎn)業(yè)園區(qū)類型、研究的區(qū)域尚不全面。筆者在總結(jié)現(xiàn)有成果基礎(chǔ)上，基于對(duì)全國(guó)586 個(gè)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)成果的調(diào)研，全面梳理各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)開(kāi)展和審查情況，深入分析規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的執(zhí)行成效、開(kāi)展過(guò)程中面臨的實(shí)際問(wèn)題，針對(duì)性提出進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度效力的對(duì)策建議，有助于提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境管理水平，對(duì)于新型冠狀病毒后疫情時(shí)代推動(dòng)經(jīng)濟(jì)“綠色復(fù)蘇”[21]具有重要意義。

1 國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行情況

1.1 國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本情況

根據(jù)《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018 年）》，我國(guó)共有國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)552 個(gè)。2018 年以后，國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)有新增和取消，截至2020 年，我國(guó)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)共計(jì)586 個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（簡(jiǎn)稱“經(jīng)開(kāi)區(qū)”）218 個(gè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（簡(jiǎn)稱“高新區(qū)”）168 個(gè)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)135 個(gè)、邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)19 個(gè)、其他類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)46 個(gè)。

從地域來(lái)看，國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)聯(lián)度較大。江蘇、浙江、山東和廣東等東部地區(qū)省份國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量最多，均超過(guò)30 個(gè)；北京、福建、廣東、湖北、江蘇、山東、浙江等中東部地區(qū)?。ㄊ校﹪?guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)面積較大，均超過(guò)200 km2；而西藏、青海、寧夏、貴州等西部地區(qū)?。▍^(qū)）國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量均不足10 個(gè)。

1.2 規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行情況

截至2020 年底，全國(guó)586 個(gè)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，規(guī)劃環(huán)評(píng)已通過(guò)各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門審查的共計(jì)360 余個(gè)，總體執(zhí)行率為62%；通過(guò)國(guó)家生態(tài)環(huán)境主管部門審查的130 余個(gè)，部審率為22%。

從國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)類型來(lái)看，全國(guó)386 個(gè)經(jīng)開(kāi)區(qū)和高新區(qū)中，通過(guò)各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門審查的共計(jì)305 個(gè)，總體執(zhí)行率為79%；通過(guò)國(guó)家生態(tài)環(huán)境主管部門審查的共計(jì)102 個(gè)（部分為跟蹤評(píng)價(jià)），部審率為26%。此外，由于綜保區(qū)、出口加工區(qū)、邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等其他類型國(guó)家產(chǎn)業(yè)園區(qū)面積小、產(chǎn)業(yè)類型單一、環(huán)境影響較小，各省基本均未開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。

2 國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行成效

通過(guò)調(diào)研典型產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)成果，規(guī)劃環(huán)評(píng)普遍從源頭優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的總體布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)模，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，提出了現(xiàn)有環(huán)境問(wèn)題的整改要求，向上銜接“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，提出了細(xì)化的環(huán)境準(zhǔn)入要求。在審批權(quán)下放的新時(shí)期，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)充分發(fā)揮了“畫(huà)框子、定規(guī)則”的作用，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的約束和指導(dǎo)更加明確，促進(jìn)了園區(qū)整體環(huán)境管理水平的提升和地方環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，助推產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

2.1 健全了園區(qū)環(huán)境管理體系

隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的推進(jìn)，地方不斷重視和加強(qiáng)對(duì)園區(qū)的環(huán)境管理。在國(guó)家一系列相關(guān)文件的指導(dǎo)下，印發(fā)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)、跟蹤評(píng)價(jià)、環(huán)境準(zhǔn)入、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測(cè)與調(diào)查、環(huán)境信息平臺(tái)建設(shè)等環(huán)境管理文件，總體上形成了產(chǎn)業(yè)園區(qū)事前預(yù)防、事中事后監(jiān)管的環(huán)境管理體系。園區(qū)遵循規(guī)劃環(huán)評(píng)和審查意見(jiàn)提出的環(huán)境管理建議，統(tǒng)籌考慮污染物排放、生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、環(huán)境管理等事宜，健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)體系和能力建設(shè)，推進(jìn)環(huán)境信訪投訴逐年下降、環(huán)保手續(xù)更加完善。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”執(zhí)行率、入園企業(yè)排污許可證申領(lǐng)率均會(huì)進(jìn)一步提高。

2.2 以項(xiàng)目準(zhǔn)入為抓手推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)

2015 年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)工作的意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2015〕178 號(hào)），要求加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)和約束，特別是對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)以推進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善以及做好園區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控為目標(biāo)，提出園區(qū)污染物排放總量上限要求、環(huán)境準(zhǔn)入條件和負(fù)面清單，最終實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化宏觀指導(dǎo)、簡(jiǎn)化微觀管理的目標(biāo)。

從國(guó)家到地方設(shè)立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)看，產(chǎn)業(yè)定位以招商引資導(dǎo)向?yàn)橹鳎^少顧及地方資源環(huán)境條件，各園區(qū)化工、裝備制造、汽車制造、電子信息和新材料等產(chǎn)業(yè)占比較高，而傳統(tǒng)印染、紡織、電鍍、制革等污染較大產(chǎn)業(yè)依然保留。規(guī)劃環(huán)評(píng)的一大成果是提出產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入清單，結(jié)合“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，明確了園區(qū)下一步入園的各主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)禁止、限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型和工藝類型及能耗、水耗要求和污染排放等控制要求，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)園區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目指導(dǎo)和約束的作用越來(lái)越顯著。例如，寧夏石嘴山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)取消其紡織產(chǎn)業(yè)定位，緩解水資源承載力不足問(wèn)題；福建元洪投資區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)提出盡快制定現(xiàn)有化工、電鍍、印染、建材等產(chǎn)業(yè)退出方案并落實(shí)。

2.3 優(yōu)化了園區(qū)發(fā)展規(guī)模和布局

產(chǎn)業(yè)園區(qū)普遍存在的問(wèn)題是規(guī)劃面積無(wú)序擴(kuò)大，必然會(huì)對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善造成壓力。例如，因布局、選址、規(guī)劃范圍等原因，有些產(chǎn)業(yè)園區(qū)會(huì)占用基本農(nóng)田、居住用地，有些產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)展圍填海，必將對(duì)海域水質(zhì)、灘涂及海洋生態(tài)造成不良影響。規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)邊界提出優(yōu)化調(diào)整建議，控制園區(qū)發(fā)展規(guī)模。例如，元洪投資區(qū)國(guó)家批復(fù)面積為10 km2，但當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)圍填海將園區(qū)面積拓展至61.35 km2，規(guī)劃環(huán)評(píng)提出取消對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大的15 km2圍填海面積。此外，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)與周邊生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、水源保護(hù)目標(biāo)等沖突明顯，或工業(yè)、居住交錯(cuò)布局問(wèn)題突出。規(guī)劃環(huán)評(píng)按照“優(yōu)先保障生態(tài)空間，合理安排生活空間，集約利用生產(chǎn)空間”的原則，對(duì)規(guī)劃用地布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。例如，寧夏石嘴山高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)，將賀蘭山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)，石嘴山第一、第二、第三水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)，以及星海湖湖體范圍劃定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)；將上述敏感目標(biāo)外圍一定區(qū)域劃定為限制開(kāi)發(fā)區(qū)，明確了禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的環(huán)境管控要求，確保區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。

2.4 進(jìn)一步完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施

園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中，特別關(guān)注園區(qū)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以污水處理為例，要求管網(wǎng)覆蓋率和污水收集率需達(dá)到100%，對(duì)污水處理標(biāo)準(zhǔn)要求較高，基本要求須滿足GB 18918—2002《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)A 標(biāo)準(zhǔn)，有的綜合性污水處理廠甚至提出要達(dá)到GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅳ類水體標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)識(shí)別區(qū)域現(xiàn)狀存在的問(wèn)題以及規(guī)劃環(huán)評(píng)提出的整改要求，積極推進(jìn)園區(qū)污水集中處理設(shè)施、污水收集管網(wǎng)等建設(shè)和提標(biāo)改造，設(shè)置規(guī)范的排放口及在線監(jiān)測(cè)裝置，進(jìn)一步提升園區(qū)污水收集處理能力。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施后，園區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施更加完善，固體廢物、危險(xiǎn)廢物得到合理處置利用，園區(qū)所在地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善取得顯著成效。

2.5 深化“放管服”改革

近年來(lái)，應(yīng)深化“放管服”和“最多跑一次”改革要求，多地實(shí)行了產(chǎn)業(yè)園區(qū)“規(guī)劃環(huán)評(píng)+項(xiàng)目環(huán)評(píng)”改革，通過(guò)免、優(yōu)、減等舉措，優(yōu)化環(huán)評(píng)審批服務(wù)，提升環(huán)評(píng)審批效能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)有序可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)豁免環(huán)評(píng)審批、網(wǎng)上在線備案、精簡(jiǎn)環(huán)評(píng)內(nèi)容、調(diào)整審批方式、全程高效管理、同步驗(yàn)收備案等措施，壓縮了審批時(shí)間，節(jié)省了項(xiàng)目環(huán)評(píng)費(fèi)用，提升了環(huán)評(píng)審批管理效能，“放管服”成效較為顯著。

3 國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作存在的問(wèn)題

3.1 規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率低，審查主體混亂

截至2020 年底，全國(guó)586 個(gè)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，規(guī)劃環(huán)評(píng)通過(guò)國(guó)家生態(tài)環(huán)境主管部門審查的僅130 余個(gè)，占比約22%，其中經(jīng)開(kāi)區(qū)和高新區(qū)部審率稍高，也僅為26%（圖1）。近30%的國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)為省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門審查，另有10%為地市生態(tài)環(huán)境主管部門審查。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，部分省份國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)從未開(kāi)展過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，部分省份國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)從未按要求上報(bào)生態(tài)環(huán)境部審查。

圖1 全國(guó)經(jīng)開(kāi)區(qū)和高新區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)部審情況Fig.1 Planning EIA reviewed by the Ministry of Ecology and Environment for national economic development zones and high-tech zones in each province

根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第十七條，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查權(quán)限由負(fù)責(zé)審批產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的同級(jí)環(huán)境保護(hù)部門組織審查，由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的編制及審查至今沒(méi)有明確法律要求[15]，且實(shí)際工作中通常不進(jìn)行審查，因此《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2011〕14 號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意見(jiàn)》（環(huán)評(píng)〔2020〕65 號(hào)）均提出，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)原則上由批準(zhǔn)設(shè)立該產(chǎn)業(yè)園區(qū)的人民政府所屬生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)召集審查。實(shí)際工作中，由于條例與通知不一致，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查主體較為混亂。因此，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)審查權(quán)限的相關(guān)要求不適用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)，是國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)推進(jìn)不順、管理混亂的根本原因。另外，部審國(guó)家級(jí)園區(qū)普遍把關(guān)較嚴(yán)，規(guī)劃環(huán)評(píng)從空間布局、發(fā)展規(guī)模、項(xiàng)目準(zhǔn)入、總量管控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均提出了嚴(yán)格限制，建設(shè)項(xiàng)目落地看似更加困難，也是審查率低的原因之一。

3.2 缺乏對(duì)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的動(dòng)態(tài)有效管理

在360 余個(gè)已完成規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)僅開(kāi)展了一次規(guī)劃環(huán)評(píng)（表1），跟蹤評(píng)價(jià)執(zhí)行率很低。根據(jù)調(diào)研，共計(jì)144 個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查已超過(guò)10 年。隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展和環(huán)境管理要求的持續(xù)提升，亟須進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理。一方面，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和招商引資的不確定性影響，不少園區(qū)現(xiàn)狀入?yún)^(qū)企業(yè)存在行業(yè)混雜且不符合規(guī)劃產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)不明確、產(chǎn)業(yè)之間存在潛在環(huán)境沖突等問(wèn)題，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀管轄范圍甚至與國(guó)家批復(fù)范圍完全無(wú)關(guān)；另一方面，產(chǎn)業(yè)園區(qū)原規(guī)劃環(huán)評(píng)提出的環(huán)境管理要求，已經(jīng)不能滿足最新環(huán)境管理要求，尤其是當(dāng)下“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度的落實(shí)、“雙碳”目標(biāo)的提出，原規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)和審查意見(jiàn)已經(jīng)不能指導(dǎo)園區(qū)持續(xù)發(fā)展。例如，長(zhǎng)三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)因開(kāi)發(fā)時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度大，但規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行不力，環(huán)境管理滯后，結(jié)構(gòu)性、累積性和復(fù)合性環(huán)境問(wèn)題突出，布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸顯[16]。天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)西區(qū)跟蹤評(píng)價(jià)表明，大氣污染仍制約西區(qū)發(fā)展，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然存在[22]。

表1 國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查具體情況（部分）Table 1 Planning EIA approval of national industrial parks

然而，各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管滯后，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)難以發(fā)揮效力。究其原因主要是規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施過(guò)程管理機(jī)制缺失、責(zé)任追究制度不健全，責(zé)任主體不落實(shí)或選擇性落實(shí)。對(duì)于園區(qū)發(fā)展過(guò)程缺乏監(jiān)督與考評(píng)，規(guī)劃實(shí)施后由于未采納規(guī)劃環(huán)評(píng)意見(jiàn)而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害沒(méi)有相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)無(wú)法有效發(fā)揮剛性約束作用。

4 發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)效力的對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查主體

國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是地方經(jīng)濟(jì)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要載體，也是污染物排放的主要區(qū)域。做好產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)定位和污染物排放管理，能夠有效控制當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量發(fā)展趨勢(shì)。為從根本上解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理層級(jí)問(wèn)題，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一方面，產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為各地重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和環(huán)境管理空間，可以將國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍作為重要空間單元納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，并單獨(dú)編制產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃[15,18]，作為支撐國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”中的重要一類專項(xiàng)規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象。另一方面，在環(huán)評(píng)法修訂的同時(shí)，適時(shí)考慮《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的修訂[15]，在條例中明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)原則上由批準(zhǔn)設(shè)立該產(chǎn)業(yè)園區(qū)的人民政府所屬生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)召集審查，明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查主體。

4.2 分類推進(jìn)落實(shí)，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)制度源頭管控作用

產(chǎn)業(yè)園區(qū)種類繁多、產(chǎn)業(yè)類型各異，環(huán)境影響和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不同，必須分類推進(jìn)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度。一是對(duì)于從未開(kāi)展過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，規(guī)定限期完成，未取得規(guī)劃環(huán)評(píng)審查文件前，不得新引入除配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目外新增污染物排放的建設(shè)項(xiàng)目；對(duì)于部分省份所含國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)均未開(kāi)展過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的，可移交中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。二是對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)編制時(shí)間較長(zhǎng)、園區(qū)發(fā)展情況變化較大，原規(guī)劃環(huán)評(píng)要求已不能進(jìn)一步指導(dǎo)園區(qū)發(fā)展和建設(shè)項(xiàng)目落地，可結(jié)合最新環(huán)境管理要求以及“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，將現(xiàn)有環(huán)境問(wèn)題以及改善目標(biāo)、污染物排放總量管控、環(huán)境準(zhǔn)入清單等作為重點(diǎn)[23-24]，重新開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)。三是定期抽查由地方審查的國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)文件。對(duì)于編制質(zhì)量較高、審查意見(jiàn)規(guī)范、可切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)指導(dǎo)作用的，在地方申請(qǐng)審查權(quán)下放的前提下，可考慮未來(lái)其國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)由地方審查；對(duì)于編制質(zhì)量不高、審查要求不符合相關(guān)要求的，采取必要處罰措施，并責(zé)令重新開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，同時(shí)暫不考慮該省國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查權(quán)限下放事宜。四是進(jìn)一步梳理海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等特殊園區(qū)，視其環(huán)境影響逐一分析開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的必要性。

4.3 利用數(shù)控平臺(tái)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理方式

在數(shù)字化改革的背景下，智慧環(huán)保體系已成為推動(dòng)環(huán)境治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要支撐[25]。產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型能夠助推園區(qū)綠色升級(jí)[26]，同時(shí)也能夠利用大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)提升生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)管能力[27]，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理方式勢(shì)在必行。一是以國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為試點(diǎn)，整合園區(qū)智慧環(huán)保一體化管理平臺(tái)。建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理平臺(tái)并銜接建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、竣工環(huán)保驗(yàn)收、排污許可、碳排放、固體廢物管理、環(huán)境質(zhì)量和污染物在線監(jiān)測(cè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控等現(xiàn)行信息管理平臺(tái)，所有入園項(xiàng)目統(tǒng)一納入智慧平臺(tái)管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、地方、園區(qū)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)于與規(guī)劃環(huán)評(píng)要求不符的運(yùn)行數(shù)據(jù)，自動(dòng)報(bào)警，及時(shí)處理。二是以智慧環(huán)保一體化管理平臺(tái)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實(shí)時(shí)跟進(jìn)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施情況。對(duì)于智慧平臺(tái)提示園區(qū)實(shí)施總體符合規(guī)劃環(huán)評(píng)各項(xiàng)要求，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量呈改善趨勢(shì)的園區(qū)，可試點(diǎn)探索與排污許可制度相銜接[19]，園區(qū)內(nèi)項(xiàng)目環(huán)評(píng)簡(jiǎn)化或減免等各項(xiàng)措施；對(duì)于智慧平臺(tái)提示園區(qū)未能嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)各項(xiàng)要求或園區(qū)環(huán)境質(zhì)量存在波動(dòng)或者惡化的，嚴(yán)格園區(qū)內(nèi)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審查和污染物排放管理等要求。

5 結(jié)語(yǔ)

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度執(zhí)行以來(lái)，充分發(fā)揮了空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入的作用，健全了園區(qū)環(huán)境管理體系、推動(dòng)了園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化了園區(qū)發(fā)展規(guī)模和布局、進(jìn)一步完善園區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，在深化“放管服”改革方面也具有重要作用，但同時(shí)也因?qū)彶橹黧w混亂以及缺乏動(dòng)態(tài)有效管理等問(wèn)題導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率低，建議在《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》修訂的過(guò)程中明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查主體、分類推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)落實(shí)、推動(dòng)園區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，多措并舉加強(qiáng)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理。