關(guān)于完善規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價制度的思考

吳凱杰

北京大學(xué)法學(xué)院

跟蹤評價源于國外學(xué)者1978 年提出的“適應(yīng)性管理”理念[1]。美國、英國、加拿大等國家的環(huán)評實踐證明，事前預(yù)測錯誤普遍存在，因此需要在事后加以糾正[2]。國際影響評價協(xié)會（IAIA）在2000 年年會上給出了跟蹤評價的國際通行定義[3]，目前跟蹤評價已經(jīng)成為多國環(huán)評制度的重要組成部分[4]。由于規(guī)劃環(huán)評的原則性、抽象性，難以在事前全面、準(zhǔn)確地預(yù)測環(huán)境影響并制定有效的應(yīng)對措施，因此跟蹤評價對改善環(huán)評質(zhì)量具有重要意義[5]。在推進(jìn)環(huán)評全過程監(jiān)管的背景下，如何完善跟蹤評價制度是目前《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（簡稱環(huán)評法）修訂的重點(diǎn)問題。筆者在梳理跟蹤評價制度與實踐進(jìn)展的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)行制度存在的問題，進(jìn)而結(jié)合環(huán)評法修訂提出制度完善建議。

1 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價的制度與實踐進(jìn)展

1.1 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價的制度現(xiàn)狀

在法律法規(guī)層面上，2002 年通過的環(huán)評法第15 條規(guī)定“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實施后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時組織環(huán)境影響的跟蹤評價，并將評價結(jié)果報告審批機(jī)關(guān)；發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時提出改進(jìn)措施”。這一規(guī)定正式建立了規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價制度，旨在及時發(fā)現(xiàn)事前預(yù)測中存在的問題并采取應(yīng)對措施[6]。在此基礎(chǔ)上，2009年生效的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（簡稱條例）專設(shè)第四章共7 個條文對跟蹤評價作了細(xì)化規(guī)定，包括啟動情形、評價內(nèi)容、公眾參與、提出改進(jìn)措施、環(huán)境影響核查、采取改進(jìn)措施等內(nèi)容。

為落實環(huán)評法律法規(guī)對跟蹤評價制度的規(guī)定，原環(huán)境保護(hù)部通過發(fā)布文件的方式來推進(jìn)工作實踐。2009 年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹〈規(guī)劃環(huán)境影響評價條例〉加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》要求，“探索建立規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價機(jī)制，有重點(diǎn)地選取開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等管理較成熟的領(lǐng)域，與有關(guān)部門聯(lián)合推動開展跟蹤評價試點(diǎn)”。2011 年，原環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價有關(guān)工作的通知》(環(huán)發(fā)〔2011〕14號)（簡稱《通知》），要求規(guī)劃編制部門組織對實施5 年以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃開展跟蹤評價，編制規(guī)劃的跟蹤環(huán)境影響報告書，由相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門組織審核。該文件下發(fā)之后，各地開始廣泛啟動產(chǎn)業(yè)園區(qū)跟蹤評價工作。2017 年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于開展長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境影響跟蹤評價工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評函〔2017〕1673 號）。

近年來，生態(tài)環(huán)境部繼續(xù)以產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)大力推進(jìn)跟蹤評價工作。2019 年3 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價技術(shù)指南（試行）》(環(huán)辦環(huán)評〔2019〕20 號)，對跟蹤評價的工作技術(shù)流程、工作內(nèi)容作了詳細(xì)的規(guī)定。2020 年11 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的意見》（簡稱《意見》），要求“對可能導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化，實施5 年以上且未發(fā)生重大調(diào)整的規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時開展環(huán)境影響跟蹤評價工作，編制規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價報告”。

1.2 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價的實踐進(jìn)展

雖然規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價制度的相關(guān)法規(guī)文件日益完善，但在實踐中跟蹤評價尚未依法全面開展。以規(guī)劃環(huán)評的重點(diǎn)對象產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，截至2019 年10 月，全國有國家級開發(fā)區(qū)552 家、省級開發(fā)區(qū)1 991 家，但生態(tài)環(huán)境部受理的規(guī)劃環(huán)評項目僅100 多個，其中跟蹤評價項目更是不足20 個；另據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶11 個?。ㄊ校┱{(diào)查，尚有300 多個園區(qū)應(yīng)開展卻未開展跟蹤評價工作[7]。從地方反映的情況看，園區(qū)主動開展跟蹤評價較少，通過建設(shè)項目環(huán)評倒逼開展的情形較為普遍[8]。不僅如此，有地方將規(guī)劃修編時應(yīng)開展的重新環(huán)評與跟蹤評價混同，僅在規(guī)劃修編時開展跟蹤評價，用跟蹤評價代替應(yīng)當(dāng)重新開展的環(huán)評，導(dǎo)致跟蹤評價未能達(dá)到應(yīng)有的效果。

相較于產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，針對其余規(guī)劃類型開展的跟蹤評價更少。如礦區(qū)規(guī)劃時間跨度大、空間范圍廣，環(huán)境影響存在較大的不確定性，需要開展跟蹤評價，各礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評審查意見也普遍要求“每隔5 年左右進(jìn)行一次環(huán)境影響跟蹤評價”。但在實際實施中，截至2019 年底，我國14 個大型煤炭基地的162 個國家規(guī)劃礦區(qū)中有98 個已開展過煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評，且大多開發(fā)已超5 年，但開展跟蹤評價的礦區(qū)僅7 個。流域規(guī)劃同樣如此，開展環(huán)境影響跟蹤評價的情況較少，目前僅廣州港、長江干線航道建設(shè)規(guī)劃（2011—2015 年）等開展了跟蹤評價。

2 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價制度存在的問題

面對跟蹤評價實踐進(jìn)展不佳的現(xiàn)狀，法律制度本身的科學(xué)性與合理性亟待反思。2002 年制定的環(huán)評法雖已經(jīng)過多次修改，但立法機(jī)關(guān)始終沒有修改規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價條款，2009 年制定的條例則至今沒有得到修改。筆者搜集整理了對規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價制度有專門規(guī)定的省級地方性法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件（表1），從中可見實踐對制度的發(fā)展。

各地的規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價實踐顯示，現(xiàn)行立法本身存在的問題已經(jīng)成為阻礙跟蹤評價實踐進(jìn)展的重要原因，主要體現(xiàn)在以下3 個方面。

2.1 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價的啟動情形不明

現(xiàn)行環(huán)評法律法規(guī)對跟蹤評價的啟動情形規(guī)定不明，一定程度上造成實踐中許多跟蹤評價遲遲未能開展?，F(xiàn)行法規(guī)規(guī)定“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實施后，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時組織環(huán)境影響的跟蹤評價”，但未能對“重大影響”與“及時”作出解釋，導(dǎo)致目前地方實踐對此的理解不一[9]。

在何為“及時”方面，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃為例，各地大致存在3 種判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是以“超5 年時間”為唯一標(biāo)準(zhǔn)。受2011 年《通知》影響，這一標(biāo)準(zhǔn)曾是各地普遍采用的主流標(biāo)準(zhǔn)。從表1 所列的文件可見，天津、山東、江蘇、河南、黑龍江、四川、福建、寧夏、陜西、廣東、上海等大部分地區(qū)要求對實施5 年以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃開展跟蹤評價。二是“超5 年時間+無重大調(diào)整”標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)正在獲得更多地方的采納，例如河南省在2016 年就已將跟蹤評價對象限定為實施超過5 年的，且不涉及重大調(diào)整或修訂的；2020 年生態(tài)環(huán)境部下發(fā)《意見》之后，廣東、上海等地普遍采用“實施5 年以上且未發(fā)生重大調(diào)整的”的表述。三是“每5 年時間”標(biāo)準(zhǔn)。浙江省、江蘇省是采用這一標(biāo)準(zhǔn)的少數(shù)代表，前者明確要求“每5 年至少開展一次”，后者則要求“開展跟蹤評價后再滿5 年的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，若規(guī)劃仍在實施且未發(fā)生重大變化，可根據(jù)實際情況開展第二輪跟蹤評價”。

表1 規(guī)定跟蹤評價制度的省級地方性法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件Table 1 Province-level local rules,regulations and regulatory documents of planning EIA follow-up system

相較于“及時”，“重大影響”這一啟動條件尚未獲得實踐的足夠重視[10]。2011 年《通知》下發(fā)后，“超5 年時間”不僅成為判斷跟蹤評價是否“及時”的標(biāo)準(zhǔn)，而且成為許多省市判斷是否需要開展跟蹤評價的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這種做法隱含的認(rèn)識是所有產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃都屬于對環(huán)境有“重大影響”的規(guī)劃。但是，是否構(gòu)成“重大影響”無法直接依據(jù)規(guī)劃類型來判斷。現(xiàn)行環(huán)評法和條例未按照環(huán)境影響的重大、一般、輕微等不同程度對規(guī)劃范圍作出限定，而是授權(quán)國務(wù)院及其有關(guān)部門直接列明要做環(huán)評的規(guī)劃類型與范圍。在這種直接列明模式下，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)無法依據(jù)規(guī)劃類型來識別對環(huán)境有“重大影響”的規(guī)劃范圍，因而需要另行界定。在2020 年《通知》的引領(lǐng)下，上海、廣東等地明確將“重大影響”納入跟蹤評價的啟動條件，細(xì)化為“可能導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化或?qū)Νh(huán)境有其他重大影響”。這一表述雖然具體化了“影響”的內(nèi)涵，但依然未解釋何為“重大”。

2.2 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價程序亟待規(guī)范

在規(guī)劃編制機(jī)關(guān)完成跟蹤評價之后，現(xiàn)行環(huán)評法僅要求規(guī)劃編制機(jī)關(guān)“將評價結(jié)果報告審批機(jī)關(guān)”。雖然條例進(jìn)一步要求“通報環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門”，但本質(zhì)上只是授予生態(tài)環(huán)境主管部門知情權(quán)，未能明確生態(tài)環(huán)境主管部門或其他專業(yè)第三方主體的建議權(quán)或監(jiān)管權(quán)。跟蹤評價的本質(zhì)是對事前環(huán)境影響預(yù)測與對策措施有效性的評價，需要較強(qiáng)的環(huán)境專業(yè)能力，也需要相當(dāng)?shù)男薷恼{(diào)整意愿[11]。在此意義上，事后對跟蹤評價的審查審核與事前對規(guī)劃環(huán)評的審查一樣具有重要價值。若缺乏由專業(yè)第三方組織的審查或?qū)徍?，?guī)劃編制機(jī)關(guān)往往缺乏足夠的能力與意愿對事前環(huán)境預(yù)測與對策措施有效性進(jìn)行充分評價，提出規(guī)劃修改建議和環(huán)境影響減緩措施也難以奏效。

目前生態(tài)環(huán)境主管部門已在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃領(lǐng)域探索跟蹤評價審核工作，但做法不一，亟需制度規(guī)范。在2011 年《通知》下發(fā)后，江蘇省當(dāng)年就明確跟蹤評價結(jié)果“由相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門組織審核”，2017 年進(jìn)一步明確“由原規(guī)劃環(huán)境影響評價審查部門組織審核”。目前由原規(guī)劃環(huán)評審查部門組織審核是各地的主流做法，上海市2021 年進(jìn)一步明確“生態(tài)環(huán)境主管部門可組織專家進(jìn)行審核并反饋意見，具體審核流程可參照規(guī)劃環(huán)評審查中技術(shù)預(yù)審流程”。與此相對，福建省2019 年要求“規(guī)劃編制部門自行組織專家進(jìn)行評審跟蹤環(huán)境影響報告書”，“并通報生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門”，未明確由生態(tài)環(huán)境主管部門組織審核。跟蹤評價結(jié)果審核主體與審核程序?qū)χ贫葘嵭в兄匾绊?，亟待?guī)范。

2.3 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價制度約束力不足

法律制度的生命在于實施，為此不僅需要明確前述的法律義務(wù)，也要明確違反法律義務(wù)的后果，從而對相關(guān)義務(wù)主體形成足夠的約束力[12]。目前的跟蹤評價制度缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任，也未能明確規(guī)定其他法律后果，導(dǎo)致跟蹤評價的實施效果并不理想。在法律責(zé)任方面，現(xiàn)行環(huán)評法和條例均未規(guī)定規(guī)劃編制機(jī)關(guān)與審批機(jī)關(guān)違反跟蹤評價法定義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。根據(jù)一般立法原理，如果規(guī)定了主體的某項法律義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，否則當(dāng)主體違反法定義務(wù)時將無法追究其法律責(zé)任，這顯然不利于法律的實施。

為了彌補(bǔ)法律責(zé)任的缺失，目前實踐中各地正在探索通過暫停審批項目環(huán)評倒逼規(guī)劃跟蹤評價的開展，大致有2 種模式：1）直接暫停審批模式。例如江蘇省早在2011 年就要求環(huán)境保護(hù)行政主管部門對于未按規(guī)定開展跟蹤評價的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，暫停受理除污染治理、生態(tài)恢復(fù)建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)類以外的入園建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件；四川等地則要求，未按要求開展跟蹤環(huán)境影響評價的規(guī)劃所含項目，各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門不得受理新建、擴(kuò)建項目的環(huán)境影響評價文件。2）只對環(huán)境隱患突出的產(chǎn)業(yè)園區(qū)實施暫停審批。該種模式力度相對較小，例如山東省2016 年要求“2017 年6 月前仍未開展或未完成跟蹤規(guī)劃環(huán)境影響評價，且環(huán)境風(fēng)險隱患突出的園區(qū)，各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門暫停審批入園建設(shè)項目的環(huán)評文件”。河南省則要求“對未按時完成跟蹤評價工作的園區(qū)，將予以通報批評；對環(huán)境隱患突出的，將實施區(qū)域限批”。

不論是何種模式，現(xiàn)行環(huán)境影響評價法律法規(guī)均未授權(quán)生態(tài)環(huán)境部門以未開展跟蹤評價為由暫停項目環(huán)評審批?，F(xiàn)行環(huán)評法第18 條只規(guī)定“已經(jīng)進(jìn)行了環(huán)境影響評價的規(guī)劃包含具體建設(shè)項目的，規(guī)劃的環(huán)境影響評價結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)項目環(huán)境影響評價的重要依據(jù)”，并未明確規(guī)定開展規(guī)劃環(huán)評或跟蹤環(huán)評是審批項目環(huán)評的前提條件，因此實踐中有關(guān)做法亟需制度確認(rèn)與規(guī)范。

3 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價制度的完善建議

規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于事先引導(dǎo)型環(huán)境規(guī)制措施[13]，跟蹤評價對持續(xù)改善規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量具有重要作用。目前我國的環(huán)評研究已進(jìn)入“在改革中反思、重構(gòu)、融合、創(chuàng)新的覺醒階段”[14]，為解決規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價制度存在的問題，需要通過修改現(xiàn)行環(huán)評法律法規(guī)來完善制度設(shè)計。目前環(huán)評法正在修訂過程中，為完善跟蹤評價制度提供了寶貴的立法契機(jī)，筆者將重點(diǎn)對環(huán)評法中的有關(guān)條文提出完善建議。

3.1 按照審查意見要求啟動跟蹤評價

目前規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價的啟動情形不明，各地做法不一，建議通過修改環(huán)評法第15 條，明確要求規(guī)劃編制機(jī)關(guān)按照審查意見啟動跟蹤評價。審查小組應(yīng)當(dāng)審查規(guī)劃編制機(jī)關(guān)提出的跟蹤評價計劃，在此基礎(chǔ)上對跟蹤評價啟動情形作出具體安排。

由于不同規(guī)劃差異較大，啟動情形應(yīng)當(dāng)適應(yīng)規(guī)劃特點(diǎn)，不宜在制度層面上直接規(guī)定“超5 年時間”或“每5 年時間”標(biāo)準(zhǔn)。例如，煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃具有時間跨度大、環(huán)境影響滯后性突出等特點(diǎn)，以5 年為跟蹤評價周期不能適應(yīng)規(guī)劃特點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合具體項目情況在個案中確定跟蹤評價的啟動時機(jī)。不僅如此，由于規(guī)劃實施是一個持續(xù)發(fā)展的過程，人們對規(guī)劃環(huán)境影響與對策措施有效性的認(rèn)識會不斷更新，因此跟蹤評價的開展次數(shù)不應(yīng)受限[15]。跟蹤評價的頻次應(yīng)根據(jù)不同規(guī)劃的特點(diǎn)以及其環(huán)境影響的特點(diǎn)來確定。一般而言，實施期越短、開發(fā)強(qiáng)度越高、環(huán)境影響越大的規(guī)劃，跟蹤評價的頻次應(yīng)越高[16]。

跟蹤評價的啟動情形首先應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)提出，體現(xiàn)在規(guī)劃環(huán)評文件的跟蹤評價計劃之中。由于事前預(yù)測面臨的不確定性，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在開展規(guī)劃環(huán)評時需對存在不確定性的環(huán)境影響及應(yīng)對措施進(jìn)行合理界定，并制定跟蹤評價計劃[17]。2019 年《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》已將跟蹤評價計劃納入規(guī)劃環(huán)境影響報告書與篇章說明的主要內(nèi)容之中，包括工作目的、監(jiān)測方案、調(diào)查方法、評價重點(diǎn)、執(zhí)行單位、實施安排等方面。規(guī)劃編制單位應(yīng)按照跟蹤評價計劃定期開展跟蹤監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)需要啟動跟蹤評價的情形。

規(guī)劃環(huán)評的審查小組應(yīng)當(dāng)對跟蹤評價計劃進(jìn)行審查，明確跟蹤評價的啟動時機(jī)。目前規(guī)劃環(huán)評審查意見通常要求產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃實施5 年后開展跟蹤評價，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃特點(diǎn)靈活調(diào)整。規(guī)劃的前瞻性，評價方法的有限性、數(shù)據(jù)的缺乏等知識缺陷，以及規(guī)劃實施過程中生態(tài)環(huán)境的客觀變化，都可能導(dǎo)致在實施階段出現(xiàn)未能在評價階段識別的環(huán)境影響，需要有針對性地對這些未識別的環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤評價[18]。據(jù)此，審查小組應(yīng)當(dāng)根據(jù)特定規(guī)劃的環(huán)境影響特點(diǎn)，結(jié)合規(guī)劃的新穎性、公眾關(guān)注度、是否涉及環(huán)境敏感區(qū)、是否存在不確定性、是否導(dǎo)致重大環(huán)境影響等因素，給出跟蹤評價的啟動時間節(jié)點(diǎn)要求[19]。

3.2 保障生態(tài)環(huán)境部門知情權(quán)與建議權(quán)

在規(guī)劃編制機(jī)關(guān)開展跟蹤評價的情形下，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)有權(quán)知悉跟蹤評價結(jié)果，并且提出采取改進(jìn)措施或者修訂規(guī)劃的建議。現(xiàn)行跟蹤評價制度對此規(guī)范不足，筆者建議通過修訂環(huán)評法保障生態(tài)環(huán)境主管部門的知情權(quán)與建議權(quán)。

首先，明確規(guī)定規(guī)劃編制機(jī)關(guān)對原先負(fù)責(zé)召集審查的生態(tài)環(huán)境主管部門的報告義務(wù)。生態(tài)環(huán)境主管部門知悉跟蹤評價結(jié)果可以避免開展不必要的核查工作，也是對跟蹤評價提出專業(yè)審核意見的必要前提。目前環(huán)評法第15 條未規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門的知情權(quán)，條例第24 條雖然要求“通報生態(tài)環(huán)境等有關(guān)主管部門”，但未明確生態(tài)環(huán)境主管部門的具體層級。為確保工作效率，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)通報原先負(fù)責(zé)召集審查的生態(tài)環(huán)境主管部門。需要注意的是，由于實踐中產(chǎn)業(yè)園區(qū)的審批主體多樣，負(fù)責(zé)召集審查的生態(tài)環(huán)境主管部門不應(yīng)與規(guī)劃審批主體“同級”，而與產(chǎn)業(yè)園區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立主體的級別“同級”[20]。

其次，授權(quán)生態(tài)環(huán)境主管部門審核跟蹤評價報告并提出改進(jìn)建議。如果生態(tài)環(huán)境主管部門在接到跟蹤評價報告后，無權(quán)提出對跟蹤評價報告質(zhì)量的審核意見，以及對采取改進(jìn)措施或修訂規(guī)劃的建議，對實現(xiàn)跟蹤評價制度目標(biāo)的增進(jìn)將比較有限，只能為后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法提供參考。為了在提升跟蹤環(huán)評實效的同時不過多地增加程序，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)有權(quán)提出專業(yè)建議，但不必像規(guī)劃環(huán)評審查那樣組織專家小組審核，而是可以根據(jù)實際情況來決定由部門審核或者組織專家小組審核。

最后，強(qiáng)化規(guī)劃審批機(jī)關(guān)接到跟蹤評價報告或生態(tài)環(huán)境部門建議后的論證與反饋義務(wù)。在涉及規(guī)劃修訂的情形下，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)或生態(tài)環(huán)境主管部門無權(quán)自行采取措施，只能向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出建議，需要規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同意。目前條例第29 條已要求規(guī)劃審批機(jī)關(guān)重視跟蹤評價報告或核查意見，及時組織論證，并根據(jù)論證結(jié)論采取改進(jìn)措施或者對規(guī)劃進(jìn)行修訂。在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步規(guī)定規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的反饋義務(wù)，要求規(guī)劃審批機(jī)關(guān)逐項就不予采納的理由作出書面說明并且存檔備查，作為后續(xù)監(jiān)督問責(zé)的依據(jù)，從而促使規(guī)劃審批機(jī)關(guān)認(rèn)真對待跟蹤評價與核查結(jié)論。

3.3 強(qiáng)化違反跟蹤評價義務(wù)的法律后果

法律制度在規(guī)定權(quán)利義務(wù)的同時，必須規(guī)定相應(yīng)的法律后果，才能確保義務(wù)性規(guī)定得到有效的實施?，F(xiàn)行跟蹤評價制度因缺乏法律后果規(guī)定而導(dǎo)致約束力不足，建議通過修訂環(huán)評法明確有關(guān)主體違反跟蹤評價義務(wù)的法律責(zé)任，并且授權(quán)生態(tài)環(huán)境主管部門暫停審批規(guī)劃范圍內(nèi)項目環(huán)評文件。

首先，彌補(bǔ)跟蹤評價制度有法定義務(wù)無法律責(zé)任的漏洞。對于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，環(huán)評法應(yīng)當(dāng)規(guī)定在出現(xiàn)以下情形時依法給予處分：未依法組織規(guī)劃環(huán)境影響的跟蹤評價或通報有關(guān)部門的；在組織規(guī)劃環(huán)境影響的跟蹤評價時弄虛作假或者有失職行為，造成跟蹤評價嚴(yán)重失實的。為促進(jìn)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)履行對跟蹤評價報告與核查意見的論證與反饋義務(wù)，環(huán)評法應(yīng)當(dāng)規(guī)定在出現(xiàn)以下情形時依法給予處分：對不予采納的跟蹤評價報告結(jié)論和核查意見，未逐項就不予采納的理由作出書面說明，并存檔備查的。

其次，在規(guī)劃編制機(jī)關(guān)未依法開展跟蹤評價情形下，授予生態(tài)環(huán)境主管部門暫停審批規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)項目環(huán)評的權(quán)力。直接暫停審批模式比“先判斷突出環(huán)境隱患，后決定暫停審批”模式更加合理。如果規(guī)劃編制機(jī)關(guān)不依法開展跟蹤評價，對規(guī)劃環(huán)境影響的事前預(yù)測將缺乏必要的反思與糾正，此時生態(tài)環(huán)境主管部門不應(yīng)自行判斷是否存在“突出的環(huán)境隱患”，而應(yīng)采取有力手段要求規(guī)劃編制機(jī)關(guān)履行義務(wù)。需要注意的是，發(fā)動暫停審批權(quán)力的情形僅限于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)未開展跟蹤評價的情形，而不宜拓展至違反通報義務(wù)等其他情形。

4 結(jié)語

規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價對改善事前環(huán)境影響預(yù)測的準(zhǔn)確性、提升不良環(huán)境影響減緩措施的有效性具有重要意義?，F(xiàn)行規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價制度存在啟動情形不明、程序亟待規(guī)范、制度約束力不足等問題。為完善跟蹤評價制度，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借助當(dāng)下修訂環(huán)評法的契機(jī)，明確按照審查意見要求啟動跟蹤評價、保障生態(tài)環(huán)境部門知情權(quán)與建議權(quán)，以及強(qiáng)化違反跟蹤評價義務(wù)的法律后果。