環(huán)評法在核安全監(jiān)管工作中的實施成效研究

滕柯延，呂彩霞，彭浩，孫宏圖，廖運璇，吳晗

生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心

我國的核工業(yè)起步于20 世紀60 年代，大量的核基地在全國范圍建立，為我國的國防事業(yè)做出了巨大貢獻。自80 年代開始，以秦山核電為代表的核電廠在我國沿海陸續(xù)興建，截至2021 年底，中國大陸運行核電機組共53 臺，運行核電機組累計發(fā)電量為4 071.41 億kW·h，占中國大陸當年累計發(fā)電量的5.02%[1]。核能的開發(fā)利用，不可避免地產(chǎn)生放射性固體廢物，同時以氣態(tài)和液態(tài)的形式向環(huán)境排放放射性核素。生態(tài)環(huán)境部（國家核安全局）作為核設施監(jiān)管的責任主體，以法律為依據(jù)，以嚴慎細實的態(tài)度，對我國核設施開展了全方位監(jiān)管，確保了我國的核設施運行處于國際安全水平。尤其在2002 年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（簡稱環(huán)評法）發(fā)布后[2]，環(huán)評制度成為了核安全監(jiān)管的重要手段，審評監(jiān)管責任明確，法規(guī)標準體系不斷完善，核安全監(jiān)管對環(huán)評的要求也日趨細化和明確，核設施的建設項目嚴格按照環(huán)評法的要求開展不同階段的評價工作，進一步降低了核設施運行排放對環(huán)境的影響。同時，核設施監(jiān)管在落實環(huán)評法的過程中，也存在事中和事后監(jiān)管要求不具體，抽查檢查機制需進一步加強等問題。筆者通過梳理核安全監(jiān)管在落實環(huán)評法的具體舉措和主要成效，對環(huán)評法執(zhí)行過程中存在的問題進行總結(jié)，并提出相關(guān)建議。

1 環(huán)評法在核安全監(jiān)管工作中的實踐

環(huán)評是銜接排放源監(jiān)管與環(huán)境容量、質(zhì)量管理的關(guān)鍵制度和手段之一。環(huán)境影響評價通過前期預測，評估分析新增污染源對環(huán)境影響是否可以接受。對于環(huán)境容量尚有余量的地區(qū)，環(huán)評主要是確保新增排放量帶來的環(huán)境壓力不超出環(huán)境承載力，對環(huán)境敏感點構(gòu)成的風險可以控制；對于污染物排放已經(jīng)超過環(huán)境容量的地區(qū)，可以接受的環(huán)評結(jié)果是新增排放量能夠帶來產(chǎn)業(yè)升級、淘汰更多的現(xiàn)有排放源，同時對環(huán)境敏感點構(gòu)成的風險可控。

1.1 環(huán)評制度的主要內(nèi)容

1973 年我國首先提出環(huán)境影響評價的概念，1979 年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》使環(huán)境影響評價制度化、法律化，明確了環(huán)境影響評價的范圍、內(nèi)容、管理權(quán)限和責任。1998 年，國務院頒布了《建設項目環(huán)境保護管理條例》，進一步提高了環(huán)境影響評價制度的立法規(guī)格，同時對環(huán)境影響評價的適用范圍、評價時機、審批程序、法律責任等方面均做了很大修改。1999 年3 月原國家環(huán)境保護總局頒布《建設項目環(huán)境影響評價資格證書管理辦法》，使我國環(huán)境影響評價走上了專業(yè)化的道路。2003 年9 月1 日起施行的環(huán)評法是我國環(huán)境影響評價制度發(fā)展歷史上的一個新的里程碑[3]，此后我國各類環(huán)評的法規(guī)標準逐年發(fā)布，環(huán)評制度不斷完善，從法律、條例、部門規(guī)章、標準和導則等層面建立了完整的體系（圖1）。

圖1 環(huán)評法律體系Fig.1 Legal system of EIA

環(huán)評法第三章中給出了核設施環(huán)境影響評價工作的法律依據(jù)，明確了核設施的環(huán)境影響評價工作的主要內(nèi)容和要求，提出了核設施建設項目的環(huán)境影響評價文件由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門負責審批[4]。

1.2 環(huán)評制度在核安全監(jiān)管工作中的實踐

1984 年，為了加強核電廠建設的環(huán)境保護管理，原城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部頒布了《核電站基本建設環(huán)境保護管理辦法》。按照該辦法，秦山核電站、大亞灣核電站和田灣核電站從選址到運行，營運單位分別向國務院環(huán)境保護行政主管部門提交了選址階段、建造階段和運行階段環(huán)境影響報告書[5]。

在2002 年和2003 年，環(huán)評法和《中華人民共和國放射性污染防治法》分別頒布實施。依據(jù)《中華人民共和國放射性污染防治法》，核設施營運單位應分別編制選址階段、建造階段、運行階段和退役階段環(huán)境影響報告書，報國務院環(huán)境保護行政主管部門審批。依據(jù)環(huán)評法，核設施建設單位應編制建造階段環(huán)境影響報告書，經(jīng)國務院環(huán)境保護行政主管部門審批后方可開工建設。2016 年，HJ 808—2016《環(huán)境影響評價技術(shù)導則 核電廠環(huán)境影響報告書的格式和內(nèi)容》發(fā)布實施。該導則不僅規(guī)定了需對核電廠項目在建設期間和運行期間擬采取的環(huán)境污染防治措施和生態(tài)破壞控制措施的合理可行性進行評價[6]；而且強調(diào)了需全面預測評價核電廠建設和運行可能造成的生態(tài)環(huán)境影響，評價要素包含放射性流出物、常規(guī)水和大氣污染物、噪聲、電磁輻射以及循環(huán)冷卻水取排水等，評價內(nèi)容覆蓋核電廠項目所有子項工程，包括主體工程、配套工程和輔助工程[7]；規(guī)定了各階段環(huán)境影響評價的目的和評價重點，充分體現(xiàn)了環(huán)境影響評價制度的源頭預防作用。

目前，核設施的環(huán)評監(jiān)管形成了由生態(tài)環(huán)境部審批，技術(shù)評估單位對環(huán)評文件進行技術(shù)評估、國家核安全委員會對重大問題給予技術(shù)指導以及地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站進行日常環(huán)境監(jiān)督的監(jiān)管模式。審批、技術(shù)審評、監(jiān)督三方分工明確，職責清晰，共同組成了一個綜合的環(huán)評監(jiān)管體系，對核設施進行有效的環(huán)評監(jiān)管[7]。生態(tài)環(huán)境部受理后環(huán)評文件委托技術(shù)評估單位進行審評，技術(shù)評估單位依據(jù)核設施環(huán)評審評大綱和程序完成審評后出具審評意見。再由國家核安全專家委員會對審評意見進行審議把關(guān)，確保技術(shù)審評的科學性[8]。項目批復后，地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站負責對轄區(qū)的核設施“三同時”情況開展監(jiān)督工作。具體審查流程見圖2。

圖2 我國核設施環(huán)評審批和監(jiān)管流程Fig.2 Flow chart of environmental impact assessment approval and supervision of nuclear facilities

2 核設施安全監(jiān)管落實環(huán)評制度的主要成效

2.1 法規(guī)標準不斷完善

核設施建設項目的環(huán)評審批是核設施監(jiān)管中的重要許可制度，在落實環(huán)境保護政策、減少流出物排放、加強環(huán)境管理等方面發(fā)揮著巨大作用。近年來，“從源頭預防”的環(huán)評理念不斷加強，環(huán)評制度持續(xù)優(yōu)化，生態(tài)環(huán)境部門發(fā)布了一系列管理辦法，制修訂了許多技術(shù)導則，法規(guī)標準體系不斷完善。為落實“放管服”要求，讓環(huán)評回歸本意，與核設施環(huán)評相關(guān)的管理和技術(shù)文件也在不斷發(fā)布，主要包括管理辦法、環(huán)境質(zhì)量標準、排放標準、技術(shù)導則等，以全面落實源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴懲的環(huán)評管理制度，夯實核設施環(huán)評的制度基礎[9]。

2010 年開始，原環(huán)境保護部對環(huán)評導則體系進行重新構(gòu)置，將環(huán)評的管理與排放達標和質(zhì)量達標相銜接，要求在環(huán)評管理中更加突出評價重點、優(yōu)化環(huán)評審評、嚴格環(huán)境準入，將環(huán)評導則劃分為規(guī)劃、建設項目、竣工驗收、后評價的體系組成，其具體框架見圖3。

圖3 環(huán)境影響評及相關(guān)技術(shù)導則體系構(gòu)成框架Fig.3 Framework diagram of environmental impact assessment and related technical guidelines system

在環(huán)評導則體系重構(gòu)的背景下，近年來，核設施環(huán)評相關(guān)的技術(shù)導則也陸續(xù)發(fā)布（表1），從設施類型、環(huán)境要素以及竣工驗收等多個方面有效完善了環(huán)評導則體系建設，為核設施的環(huán)評工作的科學開展提供了理論基礎[10]，也為核設施的環(huán)評監(jiān)管提供了法律依據(jù)。

表1 核安全環(huán)評導則發(fā)布情況Table 1 Release of guidelines for environmental assessment of nuclear safety

2.2 核設施排放量持續(xù)優(yōu)化

由于核設施的特殊性和敏感性，為做好核設施監(jiān)管中的環(huán)境保護工作，核設施的環(huán)評文件分選址、建造、運行和退役4 個階段進行審批，不同階段關(guān)注的重點不同。選址階段需重點從保護環(huán)境角度，判定所選場址的適宜性并對工程設計提出環(huán)境保護方面的要求；建造階段需重點論證核設施的工程設計能否滿足環(huán)境保護的要求，從設計上保證環(huán)境保護設施得到落實；運行階段重點是實現(xiàn)氣、液態(tài)流出物年排放量申請值的優(yōu)化，檢驗核設施建設和環(huán)保措施是否符合國家有關(guān)規(guī)定和要求。

為貫徹落實好環(huán)評法的要求，監(jiān)管部門將對核設施的全過程開展事中和事后監(jiān)督，核安全監(jiān)督員按照檢查程序?qū)嗽O施各階段的重點工作駐場開展現(xiàn)場檢查，確保能嚴格落實環(huán)保設施的“三同時”。同時，為確保核設施環(huán)評監(jiān)管的可持續(xù)性和有效性，落實合理可行盡量低的輻射防護要求，核安全監(jiān)管部門要求營運單位定期（通常為10 年）對核設施開展安全評價工作，其中就包括環(huán)境管理和三廢運行情況等內(nèi)容，通過安全評價對核設施的排放量進行持續(xù)優(yōu)化。

以在我國運行較早、較成熟的大亞灣核電基地為例，核設施環(huán)評事中和事后的監(jiān)管要求在該基地得到了充分落實，隨著定期環(huán)保檢查、定期安全評價以及流出物優(yōu)化措施的不斷深入，大亞灣各機組的流出物年排放量呈下降趨勢[11]。對比大亞灣GNPS機組的排放限值、2014—2018 年的實際排放量以及GB 6249—2011《核動力廠環(huán)境輻射防護規(guī)定》的要求（表2）可以看出，該機組的年實際排放量遠低于國家標準和環(huán)評批復的限值要求。

表2 大亞灣GNP 機組年度實際排放量與排放限值比較Table 2 Comparison of annual actual emissions and limits of GNPS units in Daya Bay Bq

由于14C 與其他核素不同，其從運行開始就不存在累計狀態(tài)，因此14C 年排放量可準確反映核電機組放射性核素的排放情況，GNP 機組排放的流出物（如3H、鹵素、惰性氣體等，液態(tài)14C 除外）從運行開始就處于累積狀態(tài)，因此在運行初期會持續(xù)升高或保持平衡，直到多年后達到平衡（不同核素平衡時間不同），才基本保持穩(wěn)定波動。從2013 年開始對大亞灣核電營運單位GNP機組液態(tài)流出物中排放的14C 進行了監(jiān)測[12]，結(jié)果見圖4，可以看出GNP 機組的14C 排放量逐年降低。

圖4 GNP 機組液態(tài)流出物中的14C 排放監(jiān)測結(jié)果Fig.4 Monitoring results of 14C in liquid effluent of GNP units

2010—2018 年，GNP 機組共產(chǎn)生放射性固體廢物1 031 m3，每年固體廢物產(chǎn)生量為89～129 m3[13]（圖5），呈逐年降低趨勢，其中2010 年固體廢物產(chǎn)量最高。

圖5 GNP 機組固體廢物產(chǎn)量趨勢Fig.5 Trend chart of solid waste output of GNP units

2.3 落實放管服要求

推進環(huán)評“放管服”改革是貫徹落實黨中央國務院決策部署的重大政治任務，是在發(fā)展中守住綠水青山第一道防線的根本保障。環(huán)評法第三章要求國家根據(jù)建設項目對環(huán)境的影響程度[14]，對建設項目的環(huán)境影響評價實行分類管理。從優(yōu)化環(huán)評審批、提升服務質(zhì)量角度，核設施環(huán)評監(jiān)管最顯著變化體現(xiàn)在分類管理名錄的變化上。

自2003 年《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》發(fā)布以來，為深入落實“放管服”改革、推進構(gòu)建環(huán)境治理體系、減輕企業(yè)負擔，在5 次修訂過程中，根據(jù)多年核安全監(jiān)管的實際經(jīng)驗，持續(xù)對名錄進行調(diào)整，充分體現(xiàn)了核設施環(huán)評分類監(jiān)管的優(yōu)化過程（表3）。

從表3 可以看出，近年來核設施環(huán)評監(jiān)管的具體優(yōu)化過程：對于源項變化不大、流出物排放較少、環(huán)境影響較小的建設項目只需編制環(huán)境影響報告表，如獨立的廢物貯存設施、次臨界裝置等；對于控制區(qū)內(nèi)不帶放射性的新增項目只需進行登記管理，如維修車間、辦公設施等。這充分體現(xiàn)了環(huán)評“放管服”改革中的源頭管控作用[15]。

表3 歷次名錄版本中關(guān)于核設施要求的變化情況Table 3 Changes in requirements for nuclear facilities in previous revisions to the directory

3 核安全監(jiān)管在落實環(huán)評法工作中的不足

在目前的核設施環(huán)評綜合監(jiān)管體系的有效監(jiān)管下，我國的核設施安全運行，個人受照劑量保持在合理可達盡量低的水平，嚴格控制流出物排放，保持了良好的安全運行，未對環(huán)境和公眾造成不可接受的輻射危害。但隨著環(huán)保改革的逐漸深入，環(huán)評法規(guī)標準的不斷完善，核設施的環(huán)評監(jiān)管也暴露出一些新的問題。

3.1 檢查、抽查的機制和力度需加強

核設施各階段環(huán)評批復后，生態(tài)環(huán)境部委托生態(tài)環(huán)境部地區(qū)監(jiān)督站進行日常的監(jiān)督檢查和抽查是實施監(jiān)督管理的重要有效手段，因此在加強事中事后監(jiān)管后需要進一步制定與之匹配的檢查和抽查的制度或機制。另外，環(huán)保驗收現(xiàn)由企業(yè)自主安排，由于對驗收缺乏統(tǒng)一的要求、技術(shù)規(guī)范、定期的檢查或抽查機制，導致驗收質(zhì)量參差不齊。因此對于環(huán)保驗收，需要制定具有針對性的檢查制度，來進一步確保環(huán)保驗收達到預期的效果[16]。

3.2 環(huán)境影響后評價的要求需要落實

環(huán)境影響評價是對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。通俗說就是分析項目建成投產(chǎn)后可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，并提出污染防治對策和措施[17]。核設施在運行前均按照環(huán)保要求進行了預測和評估，但運行后僅進行流出物的監(jiān)測和環(huán)境的一般性監(jiān)測，對于設施運行后的實際環(huán)境影響有多大，環(huán)評報告中的預測是否準確，采取的預防措施效果如何等一系列問題均未進行復核驗證，缺乏持續(xù)的追蹤。設施運行后，主要關(guān)注環(huán)保設施運行狀況、流出物排放、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保管理制度完善以及環(huán)境應急能力等情況，而對由于設施的連續(xù)運行對環(huán)境和公眾的累積效應以及運行后環(huán)境的現(xiàn)狀評價均關(guān)注很少。這些累積效應和現(xiàn)狀評價需要通過定期的后評價來實現(xiàn)，后評價通過環(huán)境參數(shù)變化情況的分析和各類污染物管理系統(tǒng)及效能評價實現(xiàn)設施后續(xù)的安全運行和環(huán)境安全，對環(huán)境保護設施和措施中發(fā)現(xiàn)的問題要給出解決方案及補救措施。因此，對于重點的核設施需要開展環(huán)境影響后評價。

3.3 環(huán)評監(jiān)管內(nèi)容需進一步完善

核設施環(huán)評是按照選址、建造、運行和退役不同階段進行編制的，不同階段的環(huán)評要求有所不同，特別是事中和事后監(jiān)管要求在目前的環(huán)評文件中體現(xiàn)不足，使得環(huán)評文件在環(huán)境保護事中和事后監(jiān)管過程中缺少可參照性和可執(zhí)行性[18]。地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站是事中和事后監(jiān)管的重要組成，日常的環(huán)境監(jiān)管也應是監(jiān)督站的一項重要任務。地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站目前在核安全、設備安全等方面有著較為完善的監(jiān)督制度，但是在環(huán)境監(jiān)督制度方面有所不足，應根據(jù)不同階段環(huán)境保護監(jiān)督要求的特點，建立一套完善的監(jiān)督檢查制度。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

（1）核設施的環(huán)評法規(guī)標準體系不斷完善，已經(jīng)成為了環(huán)評法標準體系的重要組成部分。核設施的環(huán)評監(jiān)管按照環(huán)評法的要求嚴格開展，已經(jīng)成為核設施安全監(jiān)管的重要手段。

（2）在核設施環(huán)評審查以及事中和事后監(jiān)管等工作中，通過要求核設施持續(xù)的工藝改進、管理優(yōu)化和監(jiān)測能力提升，在合理可行盡量低的排放原則下，核設施的流出物和固體廢物產(chǎn)生量明顯降低，改善了核設施周邊的輻射環(huán)境。

（3）核設施環(huán)評在落實“放管服”要求后，重大核設施項目的審批和監(jiān)管更加明確，營運單位減少了不必要的環(huán)評工作量，使環(huán)評制度在核設施安全監(jiān)管中的作用更加積極有效。

4.2 建議

（1）對環(huán)評單位要重點監(jiān)督其是否依法依規(guī)開展作業(yè)，確保環(huán)評文件的數(shù)據(jù)資料真實、分析方法正確、結(jié)論科學可信。對下級生態(tài)環(huán)境部門審批的環(huán)境影響報告書（表）開展技術(shù)復核。對于業(yè)主自行開展的環(huán)保驗收，制定相應的檢查機制，定期進行檢查或抽查，以督促環(huán)保驗收質(zhì)量。

（2）核設施由于其放射性，對環(huán)境的影響存在長期性、累積性效應。因此在運行一定時間后，應定期開展環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查和評價，關(guān)注設施所在廠址的環(huán)境參數(shù)變化情況，進行各類污染物管理系統(tǒng)及效能評價。通過定期的后評價，確保環(huán)保設施后續(xù)的安全運行和環(huán)境安全，進一步了解長期累積效應對環(huán)境的影響情況，對環(huán)境保護設施和措施中發(fā)現(xiàn)的問題給出解決的方案和補救措施。

（3）結(jié)合管理實際，核設施在性質(zhì)、規(guī)模、地點、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護措施5 個方面發(fā)生變化，且可能導致環(huán)境影響顯著變化的情形可界定為重大變動。為規(guī)范核設施環(huán)境影響評價重大變動的管理，針對重要核設施，如核電廠、后處理廠、研究堆等，應制定行業(yè)的環(huán)評重大變動清單，有效指導監(jiān)管雙方做好建設項目重大變動的判定，避免產(chǎn)生重大不利的環(huán)境影響。

（4）核設施的環(huán)評分4 個階段，不同階段環(huán)評關(guān)注重點內(nèi)容不同。核設施大部分為在老廠址新建，一個廠址上存在多個不同類型建設項目，事中監(jiān)管和事后監(jiān)管并存。應針對項目明確事中事后監(jiān)督管理的主要內(nèi)容，具體可從以下幾方面考慮：經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件及批復中提出的環(huán)境保護措施落實情況；施工期環(huán)境監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)測開展情況；竣工環(huán)境保護驗收的實施情況；環(huán)境保護法律法規(guī)的遵守情況和生態(tài)環(huán)境部門做出的行政處罰決定落實情況。