“放管服”背景下規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建

張晏

北京理工大學(xué)法學(xué)院

黨的十八大以來，“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡稱“放管服”）改革成為我國行政體制改革的核心[1]。作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革的先導(dǎo)，環(huán)境影響評價(jià)（簡稱環(huán)評）行政審批改革從精簡審批環(huán)節(jié)、下放審批權(quán)限、壓縮審批時(shí)限、創(chuàng)新審批方式等方面提高審批效率，優(yōu)化管理方式。其中，規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評（簡稱項(xiàng)目環(huán)評）的聯(lián)動與銜接實(shí)踐重在通過簡化規(guī)劃所包含項(xiàng)目的環(huán)評內(nèi)容和程序?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)方提供更為優(yōu)化和便捷的審批流程，被認(rèn)為是貫徹“放”和“服”的重要舉措[2]。然而，簡化不等于優(yōu)化，提速也未必增效，“放管服”不能只“放”不“管”，規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制不應(yīng)僅止于簡化，而應(yīng)以環(huán)評質(zhì)量和效率統(tǒng)一為目標(biāo)，以依法行政為依歸。筆者旨在剖析規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建機(jī)理，考察現(xiàn)有實(shí)踐并分析其中可能存在的問題，以《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（簡稱《環(huán)評法》）修改為契機(jī)，提出規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制的法治化構(gòu)建方案。

1 規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建機(jī)理

環(huán)評是貫徹預(yù)防原則的最重要的手段，能夠預(yù)測和防范可能出現(xiàn)的不良環(huán)境影響，為環(huán)境行政決策提供科學(xué)依據(jù)[3]。環(huán)評可分為戰(zhàn)略環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評。項(xiàng)目環(huán)評自20 世紀(jì)70 年代由美國創(chuàng)立并迅速為各國所采納，戰(zhàn)略環(huán)評則是較晚出現(xiàn)的工具，被稱為“第二代環(huán)評”[4]。20 世紀(jì)80 年代中葉，人們認(rèn)識到政策（strategy）、計(jì)劃（plan）和規(guī)劃（program）的實(shí)施可能會造成重大的環(huán)境后果，開始在有關(guān)戰(zhàn)略的意思決定層面進(jìn)行環(huán)境評價(jià)[5]。其中，計(jì)劃和規(guī)劃的界限不清[3]，規(guī)劃環(huán)評是我國戰(zhàn)略環(huán)評的核心[6]。厘清規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的關(guān)系是構(gòu)建二者聯(lián)動機(jī)制的前提。

1.1 規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的功能定位

規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評均以源頭預(yù)防和可持續(xù)發(fā)展為核心目標(biāo)，規(guī)劃環(huán)評是項(xiàng)目環(huán)評在更高決策層次的延伸。在我國，環(huán)評是規(guī)劃審批或項(xiàng)目建設(shè)的前置程序，未經(jīng)環(huán)評不得審批規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目不得開工建設(shè)。規(guī)劃環(huán)評結(jié)論及其審查意見是審批規(guī)劃的重要依據(jù)，項(xiàng)目環(huán)評則構(gòu)成判斷項(xiàng)目合法性的獨(dú)立條件，環(huán)評結(jié)論及其審批意見提出的環(huán)保措施和管理要求構(gòu)成運(yùn)營期建設(shè)單位的法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)[7]?？梢?，規(guī)劃環(huán)評屬于規(guī)劃和決策的一部分，是一種優(yōu)化決策結(jié)構(gòu)與過程的內(nèi)在機(jī)制[8]，而項(xiàng)目環(huán)評則并非出自于決策者和建設(shè)項(xiàng)目本身的需求，是一種外在約束性機(jī)制[9]。二者在性質(zhì)、內(nèi)容、對象、程序、范圍、目的、方法、功能等方面均存在較大差異（表1[10]），具有各自獨(dú)立的制度價(jià)值和不同的功能定位，這決定了二者原則上應(yīng)并行開展，不可相互替代。

表1 戰(zhàn)略（規(guī)劃）環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的比較[10]Table 1 Comparison of strategic (planning) EIA and project EIA

1.2 規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的層級關(guān)系

規(guī)劃環(huán)評從宏觀角度關(guān)注規(guī)劃可能對環(huán)境產(chǎn)生的整體、長遠(yuǎn)和累積性影響，項(xiàng)目環(huán)評從微觀層面關(guān)注項(xiàng)目可能對環(huán)境產(chǎn)生的直接影響，二者因評價(jià)目標(biāo)和評價(jià)對象的一致性必然存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，被認(rèn)為處于一個分層（tiering）系統(tǒng)中（圖1）。在決策時(shí)間序列上，處于決策鏈末端的項(xiàng)目，前期需要大致遵循從政策到計(jì)劃再到規(guī)劃這一漸進(jìn)過程，這一系列決策構(gòu)成一個層級（hierarchy），為“下游”決策設(shè)置背景和框架[5]。

圖1 戰(zhàn)略環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的層級關(guān)系Fig.1 Hierarchical relationship between strategic EIA and project EIA

例如，歐盟對于戰(zhàn)略環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評通過2 個指令分別予以規(guī)定，但戰(zhàn)略環(huán)評指令（European Directive 2001/42/EC）明確將二者置于不同層級，并在第3 條第2 款中規(guī)定應(yīng)當(dāng)對計(jì)劃和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評，為項(xiàng)目環(huán)評中的項(xiàng)目未來取得開發(fā)許可提供框架?？梢?，項(xiàng)目環(huán)評嵌套在規(guī)劃環(huán)評中，規(guī)劃環(huán)評無需達(dá)到項(xiàng)目環(huán)評所需要的細(xì)致程度，但是以此為前提能夠?yàn)轫?xiàng)目環(huán)評壓縮成本和時(shí)間[11]，這構(gòu)成二者聯(lián)動的基礎(chǔ)。

1.3 規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的重疊之處

規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的層級關(guān)系會導(dǎo)致評價(jià)內(nèi)容的重疊，特別是當(dāng)規(guī)劃和項(xiàng)目的時(shí)間與規(guī)模高度重合時(shí)。同時(shí)，我國項(xiàng)目環(huán)評起步早、實(shí)踐多、技術(shù)體系較為完善，在其基礎(chǔ)上發(fā)展起來的規(guī)劃環(huán)評過于依賴項(xiàng)目環(huán)評模式和技術(shù)方法[12]，這可能會導(dǎo)致更大程度的重疊。從技術(shù)層面考察，將HJ 130—2019《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》和HJ 2.1—2016《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》進(jìn)行對照，可以發(fā)現(xiàn)二者內(nèi)容存在大量重疊之處（表2）。

表2 規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則中主要重疊之處Table 2 Main overlaps between the technical guidelines for planning EIA and project EIA

當(dāng)然，重疊并不必然意味著評價(jià)上的重復(fù)從而需要簡化項(xiàng)目環(huán)評，要在項(xiàng)目環(huán)評中根據(jù)具體情形對相應(yīng)內(nèi)容予以簡化、強(qiáng)化或者復(fù)核，這取決于規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容、質(zhì)量、時(shí)效性和論證深度，也取決于具體建設(shè)項(xiàng)目所屬行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目類型、環(huán)境影響特征和規(guī)劃環(huán)評的一致性等諸多因素[13]。對此，HJ 130—2019 規(guī)定了規(guī)劃所包含項(xiàng)目環(huán)評應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和可以簡化的內(nèi)容，并要求在評價(jià)結(jié)論中明確規(guī)劃包含的具體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的重點(diǎn)內(nèi)容和簡化建議，這為聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建提供了一定技術(shù)支撐，但導(dǎo)則并未對“適當(dāng)”簡化提供明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如何在規(guī)劃環(huán)評的基礎(chǔ)上簡化或強(qiáng)化項(xiàng)目環(huán)評，應(yīng)當(dāng)以能否足以預(yù)防和應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，這一判斷在科學(xué)不確定性之下已經(jīng)超出科學(xué)技術(shù)范疇而涉及價(jià)值判斷和政策考量，尤其簡化可能會削弱決策的科學(xué)性和正當(dāng)性從而對公眾權(quán)益造成重大影響。因此，導(dǎo)則中所謂“適當(dāng)”簡化，需要在法治框架內(nèi)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)依法簡化。

2 規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制的實(shí)踐探索

現(xiàn)行法律法規(guī)和國家層面政策文件中相關(guān)規(guī)定較為原則，各地在實(shí)踐探索中聯(lián)動條件、聯(lián)動范圍、簡化內(nèi)容、審批方式等均存在較大差異，尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的聯(lián)動機(jī)制。

2.1 國家層面相關(guān)規(guī)定演進(jìn)

2002 年《環(huán)評法》第18 條對規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的關(guān)系作出了原則性規(guī)定，提出項(xiàng)目環(huán)評應(yīng)當(dāng)避免與規(guī)劃環(huán)評重復(fù)，已經(jīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評的規(guī)劃所包含具體項(xiàng)目的環(huán)評內(nèi)容可以簡化。2009 年《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》第23 條對此作出進(jìn)一步規(guī)定，強(qiáng)調(diào)將規(guī)劃環(huán)評結(jié)論作為項(xiàng)目環(huán)評的重要依據(jù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃環(huán)評的分析論證情況簡化環(huán)評內(nèi)容。此后，國家層面出臺了一系列政策文件，不斷重申和細(xì)化規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動的相關(guān)要求（表3）。

表3 國家層面相關(guān)政策文件Table 3 Relevant policy documents at the national level

以上政策文件的演進(jìn)可大致分為3 個階段。第一階段是2009 年《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》出臺至2016 年《環(huán)評法》修正之前，該階段重在強(qiáng)調(diào)規(guī)劃環(huán)評對項(xiàng)目環(huán)評的指導(dǎo)約束作用以及規(guī)劃環(huán)評的落實(shí)。關(guān)于聯(lián)動機(jī)制的系統(tǒng)闡述集中體現(xiàn)在2015 年原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)聯(lián)動工作的意見》（環(huán)發(fā)〔2015〕178 號）（簡稱2015 年《意見》）當(dāng)中。該意見對聯(lián)動的原則、前提、范圍、方式、保障等方面作出了較為全面的規(guī)定，不僅強(qiáng)調(diào)規(guī)劃環(huán)評的重要地位，將規(guī)劃環(huán)評審查意見作為項(xiàng)目環(huán)評簡化或深入論證的依據(jù)，也針對項(xiàng)目環(huán)評對規(guī)劃環(huán)評落實(shí)情況的反饋機(jī)制作出了規(guī)定，變單向指導(dǎo)為雙向互動。2016 年，《環(huán)評法》首次修正，修改后的第18 條強(qiáng)化了規(guī)劃環(huán)評的基礎(chǔ)性地位，明確以規(guī)劃環(huán)評審查意見作為項(xiàng)目環(huán)評內(nèi)容簡化的依據(jù)，這一規(guī)定延續(xù)至今。

第二階段是2016—2019 年，這一階段在“放管服”改革背景下，生態(tài)環(huán)境部出臺了涉及環(huán)評行政審批改革的一系列文件，其中對于規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制的規(guī)定，結(jié)合環(huán)評文件降級、審批模式創(chuàng)新、審批時(shí)限壓縮等舉措，重在強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目環(huán)評內(nèi)容程序的簡化和效率的提升，對《環(huán)評法》僅針對內(nèi)容簡化的規(guī)定有所突破。

第三階段是從2020 年至今，這一階段以深化環(huán)評審批改革，優(yōu)化營商環(huán)境為主要目標(biāo)。由于實(shí)踐中開展環(huán)評較多的規(guī)劃類型是產(chǎn)業(yè)園區(qū)（約占75%）[14]，生態(tài)環(huán)境部專門針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)，結(jié)合園區(qū)企業(yè)發(fā)展需求，進(jìn)一步明確入園項(xiàng)目環(huán)評簡化的內(nèi)容和前提條件。由于相關(guān)文件規(guī)定較為原則且不統(tǒng)一，簡化內(nèi)容和HJ 131—2021《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則產(chǎn)業(yè)園區(qū)》的規(guī)定有一定出入，可操作性仍然不足。

2.2 地方層面相關(guān)實(shí)踐創(chuàng)新

隨著“放管服”改革的不斷深入和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33 號）的實(shí)施，各試點(diǎn)地區(qū)將聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建作為環(huán)評審批改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容展開實(shí)踐探索。其中，如表4 所示，浙江、河南、廣東、上海和北京等地對聯(lián)動機(jī)制作出了較為具體的規(guī)定，并針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)出臺了專門規(guī)定。

表4 地方關(guān)于聯(lián)動機(jī)制的代表性實(shí)踐Table 4 Representative local practices on linkage mechanism

現(xiàn)有地方層面的聯(lián)動實(shí)踐在“放管服”背景下，進(jìn)一步放大和強(qiáng)調(diào)聯(lián)動機(jī)制在提升效率方面的效能，在簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境等方面取得了積極成效。但是，現(xiàn)有聯(lián)動機(jī)制將正當(dāng)性建立于效率這一單一價(jià)值基礎(chǔ)之上，以簡化和提速為核心目標(biāo)，傾向于將聯(lián)動等同于簡化，忽略了對環(huán)評質(zhì)量的關(guān)注，不利于環(huán)評制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)。由于如何簡化缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地在實(shí)踐中對于聯(lián)動條件和聯(lián)動范圍的認(rèn)定并不相同，項(xiàng)目環(huán)評簡化的具體內(nèi)容也不一致。同時(shí)，各地有關(guān)聯(lián)動的實(shí)踐不僅止于內(nèi)容的簡化，還結(jié)合環(huán)評審批改革多項(xiàng)舉措進(jìn)一步簡化環(huán)評程序，拓展了國家層面的相關(guān)規(guī)定，部分創(chuàng)新性舉措由于缺乏法律依據(jù)存在合法性質(zhì)疑。

3 規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建方案

“放管服”不能重“放”輕“管”，為鞏固地方實(shí)踐在“放”方面的積極成效，同時(shí)對實(shí)踐中存在的上述問題予以回應(yīng)，強(qiáng)化“管”方面的任務(wù)和要求，應(yīng)當(dāng)通過《環(huán)評法》相關(guān)條文的修改完善頂層設(shè)計(jì)，為建立規(guī)范統(tǒng)一的聯(lián)動機(jī)制提供法律支撐。

3.1 回歸環(huán)評制度預(yù)防性規(guī)制的本質(zhì)

現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐以“放”為核心，以效率最大化為價(jià)值取向，多傾向于大幅簡化規(guī)劃所包含項(xiàng)目的環(huán)評內(nèi)容和程序，這雖然有助于提升審批效率，但對于用事中事后監(jiān)管替代事前監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能過于樂觀[15]，偏離了環(huán)評制度預(yù)防性規(guī)制的本質(zhì)。以規(guī)劃環(huán)評為前提直接簡化甚至豁免項(xiàng)目環(huán)評不僅是對項(xiàng)目環(huán)評獨(dú)立價(jià)值的否定，也是對于二者層級關(guān)系的一種誤解。規(guī)劃環(huán)評對于項(xiàng)目環(huán)評的嵌入式考慮不能替代項(xiàng)目環(huán)評。由于規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評在評價(jià)對象、方法、程序等方面存在較大差異，即使評價(jià)內(nèi)容有所重疊也未必重復(fù)，存在簡化內(nèi)容或強(qiáng)化論證等不同可能。其中，簡化的正當(dāng)性高度依賴于規(guī)劃環(huán)評本身的質(zhì)量和深度，但是客觀上我國規(guī)劃環(huán)評技術(shù)體系不完善，規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量不高，很難發(fā)揮對建設(shè)項(xiàng)目的指導(dǎo)和約束作用[12]。這樣一來，過于簡化將難以預(yù)測和控制事后風(fēng)險(xiǎn)。

對此，聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)首先回歸環(huán)評制度預(yù)防性規(guī)制的本質(zhì)，將能否足以預(yù)防和應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為判斷標(biāo)準(zhǔn)重新審視二者的關(guān)系，項(xiàng)目環(huán)評不是規(guī)劃環(huán)評的簡單重復(fù)，不能一味強(qiáng)調(diào)簡化。建議對《環(huán)評法》第18 條第三款進(jìn)行修改，明確項(xiàng)目環(huán)評內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃環(huán)評審查意見予以簡化或強(qiáng)化論證。同時(shí)，由于聯(lián)動必須以提高規(guī)劃環(huán)評的質(zhì)量為前提，建議在《環(huán)評法》第10 條中增加規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單及相關(guān)政策、規(guī)劃的符合性分析，以提升規(guī)劃環(huán)評的質(zhì)量。

3.2 明確聯(lián)動機(jī)制的適用條件和范圍

規(guī)劃環(huán)評有不同的層次，有定目標(biāo)、定方向的戰(zhàn)略性、政策性規(guī)劃，也有作為項(xiàng)目立項(xiàng)和管理執(zhí)法依據(jù)的控制性詳細(xì)規(guī)劃[9]，并非所有規(guī)劃環(huán)評都需要聯(lián)動。一般來說，具有指導(dǎo)意義的綜合性規(guī)劃不屬于適用聯(lián)動機(jī)制的規(guī)劃范圍，而包含重大項(xiàng)目布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等的規(guī)劃環(huán)評才有可能和項(xiàng)目環(huán)評發(fā)生重疊從而需要聯(lián)動。

目前，各地對聯(lián)動條件的設(shè)置和聯(lián)動范圍的界定各不相同。對于聯(lián)動機(jī)制的適用條件，上海市的規(guī)定包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)已完成區(qū)域規(guī)劃環(huán)評并通過審查、有效落實(shí)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評結(jié)論與審查意見、未被生態(tài)環(huán)境主管部門列入?yún)^(qū)域限批范圍，同時(shí)要求項(xiàng)目符合相關(guān)規(guī)劃環(huán)評要求及生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入條件。也有地方除此之外施加了更多具體的限制和要求。例如，北京市根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作的意見》（環(huán)環(huán)評〔2020〕65 號）進(jìn)一步要求產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施完善、運(yùn)行穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境管理和風(fēng)險(xiǎn)防控體系健全且近5 年內(nèi)未發(fā)生重大環(huán)境事件。對于聯(lián)動范圍，一般包括區(qū)域和行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評中包含具體建設(shè)項(xiàng)目的情形，實(shí)踐中以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主，但是產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評尚不具有明確的法律地位。上海市和北京市還增設(shè)了申報(bào)和認(rèn)定程序，規(guī)定由市生態(tài)環(huán)境局制定規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動的認(rèn)定規(guī)程，對符合認(rèn)定規(guī)程有關(guān)要求的區(qū)域，按自愿申請?jiān)瓌t進(jìn)行申報(bào)，由市生態(tài)環(huán)境局組織開展認(rèn)定工作，并且定期發(fā)布實(shí)施規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動的區(qū)域名單，但增設(shè)申報(bào)和認(rèn)定程序缺乏上位法的依據(jù)。

聯(lián)動條件和聯(lián)動范圍的確定實(shí)際上發(fā)揮著分類管理的功用，是對產(chǎn)業(yè)園區(qū)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一種初步評價(jià)和篩選。將風(fēng)險(xiǎn)過高的情形排除在外，可以為“放”設(shè)置邊界，避免簡化項(xiàng)目環(huán)評可能帶來的不良后果，為后續(xù)聯(lián)動管理提供基礎(chǔ)。對此，建議在《環(huán)評法》第7 條中增加產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的法律地位，完善規(guī)劃環(huán)評體系；同時(shí)，在第18 條中增加關(guān)于確定聯(lián)動機(jī)制適用條件和范圍的一般性原則。特別是在簡化的情況下，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境影響不大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可控為前提，具體判斷可授權(quán)生態(tài)環(huán)境主管部門結(jié)合具體情形加以認(rèn)定。

3.3 確定項(xiàng)目環(huán)評簡化或強(qiáng)化的內(nèi)容

《環(huán)評法》明確規(guī)定項(xiàng)目環(huán)評的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃環(huán)評審查意見予以簡化，該規(guī)定并未涉及具體的簡化內(nèi)容。一般來說，簡化內(nèi)容可以包括政策規(guī)劃符合性分析、環(huán)境現(xiàn)狀、污染源調(diào)查、監(jiān)測數(shù)據(jù)等。而各地實(shí)踐中簡化的具體內(nèi)容和國家層面的政策文件以及技術(shù)導(dǎo)則不同，彼此之間也不一致。例如，廣東省規(guī)定環(huán)境影響預(yù)測無需另行編寫或調(diào)查，但其他地方絕大多數(shù)并未將預(yù)測性內(nèi)容納入簡化范圍。又如，對于信息公開和公眾參與，浙江省要求簡化公眾參與形式，可以在項(xiàng)目環(huán)評編制階段將2 次公示內(nèi)容合并成1 次，不再開展公眾調(diào)查。上海市要求優(yōu)化公眾參與。廣東省則區(qū)分不同階段的公眾參與，在環(huán)評編制階段，免予開展網(wǎng)絡(luò)平臺信息公開、免予張貼征求意見公告，將環(huán)評報(bào)告書征求意見稿公開和征求意見的期限縮減為5 個工作日；而在環(huán)評審批階段全程公開環(huán)評有關(guān)信息。之所以實(shí)踐中對于事前預(yù)測性評價(jià)和程序性裝置能否進(jìn)行簡化做法不一，主要是因?yàn)檫@種簡化可能會直接影響環(huán)評的科學(xué)性和程序的正當(dāng)性，存在突破環(huán)評制度預(yù)防性功能底線的危險(xiǎn)。

環(huán)評審批內(nèi)容要求具有一定的科學(xué)性和民主性，任意或過度簡化不利于環(huán)評功能的實(shí)現(xiàn)[16]。應(yīng)當(dāng)圍繞環(huán)評預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)功能的實(shí)現(xiàn)為簡化設(shè)置底線并為強(qiáng)化明確論證重點(diǎn)。同時(shí)，因?yàn)椤碍h(huán)評如果沒有咨詢和參與就不能稱之為環(huán)評”[17]，公眾參與等程序也不應(yīng)予以簡化。為進(jìn)一步確定項(xiàng)目環(huán)評簡化或強(qiáng)化的內(nèi)容，建議在《環(huán)評法》第10 條規(guī)劃環(huán)評報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容中增加規(guī)劃所包含項(xiàng)目環(huán)評的指導(dǎo)意見，明確下一階段建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評應(yīng)簡化或重點(diǎn)分析的內(nèi)容；在第17 條關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容中增加與規(guī)劃環(huán)評的符合性分析，有助于規(guī)劃環(huán)評的落實(shí)和后續(xù)的簡化。在此基礎(chǔ)上，審查意見應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目環(huán)評簡化或強(qiáng)化的具體內(nèi)容予以明確。此外，在聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建中，公眾參與雖不應(yīng)予以簡化，但可以區(qū)分階段予以銜接。例如，《環(huán)評法》第11 條和第21 條規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的公眾參與形式，為提升公眾參與的有效性，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評中采取不同的參與方式，或者在采取相同參與方式時(shí)選取不同的公眾代表。

3.4 回應(yīng)環(huán)評審批改革的合法性質(zhì)疑

地方層面的聯(lián)動實(shí)踐在簡化環(huán)評程序方面主要表現(xiàn)為對規(guī)劃所包含項(xiàng)目針對特定類型采取環(huán)評審批權(quán)限下放、環(huán)評文件降級、豁免辦理環(huán)評、告知承諾審批制、打捆審批、縮短環(huán)評時(shí)限等措施，這些措施已經(jīng)超越了《環(huán)評法》和《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》）的法釋義學(xué)范疇，存在合法性質(zhì)疑。

其中，現(xiàn)行《環(huán)評法》第23 條僅規(guī)定了環(huán)評行政審批權(quán)限，但是并未對環(huán)評審批權(quán)限下放予以規(guī)定。第16 條在有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評分類管理的規(guī)定中并未對環(huán)評文件降級予以規(guī)定，也未將豁免環(huán)評的情形納入。告知承諾審批制即“事前告知承諾+事中事后監(jiān)管”，名義上為審批，實(shí)際上生態(tài)環(huán)境主管部門可以不通過實(shí)質(zhì)性審查環(huán)評文件就直接作出審批決定，通過事后審查進(jìn)行復(fù)核、撤銷直至相關(guān)責(zé)任追究，在一定程度上改變了《行政許可法》的程序設(shè)計(jì)，并與《環(huán)評法》第25 條的事前審查要求存在沖突，變事前控制為末端治理，弱化了環(huán)評審批的預(yù)防功能，也容易忽視對審批過程中利害關(guān)系人利益的維護(hù)[18]。至于打捆審批，是指針對具有同質(zhì)性、關(guān)聯(lián)性的多個項(xiàng)目，既可以將同一類建設(shè)項(xiàng)目編制一個環(huán)評文件，一并報(bào)批，也可以由審批部門將同一類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件統(tǒng)一組織評估、審查，單個項(xiàng)目不再開展環(huán)評[19]。但是何謂“同類項(xiàng)目”，各地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，《行政許可法》和《環(huán)評法》也未規(guī)定此種審批方式。對于縮短環(huán)評時(shí)限，“審批提速”的政策要求可能會與法律法規(guī)的剛性要求產(chǎn)生沖突[20]。《環(huán)評法》第22 條規(guī)定了環(huán)評審批法定時(shí)限，實(shí)踐中往往要求將項(xiàng)目審批法定時(shí)限壓縮一半，也就是要求自收到環(huán)境影響報(bào)告書之日起30 日內(nèi)，收到環(huán)境影響報(bào)告表之日起15 日完成審批。如果對照《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》的相關(guān)規(guī)定，僅計(jì)算報(bào)送環(huán)評報(bào)告前信息公開和征求意見、生態(tài)環(huán)境主管部門受理環(huán)評報(bào)告書后的信息公開、審批結(jié)果公告等公眾參與環(huán)節(jié)的時(shí)間就已經(jīng)超過上述時(shí)限。

針對上述合法性質(zhì)疑，可以在《環(huán)評法》修改中予以回應(yīng)。例如，可以在《環(huán)評法》第23 條中增加有關(guān)環(huán)評審批權(quán)限下放的規(guī)則；在第16 條中對環(huán)評文件的降級予以原則性規(guī)定。基于行政許可條件法定，審批部門通過清單設(shè)定環(huán)評豁免或者免于實(shí)質(zhì)性審查的條件缺乏法律依據(jù)，其后果可能弱化環(huán)評行政審批行政許可的法律性質(zhì)[16]。因此，對于豁免辦理環(huán)評，可以借鑒美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定絕對豁免（categorical exclusion）的經(jīng)驗(yàn)[21]，由《環(huán)評法》授權(quán)相關(guān)部門制定項(xiàng)目環(huán)評豁免清單，或者可以適用《行政許可法》第13 條不設(shè)行政許可的規(guī)定并且啟動該法第21 條的程序來確定。對于告知承諾審批制，可以通過修改建設(shè)項(xiàng)目分類管理名錄，將一些原本屬于編制環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目修改為填報(bào)環(huán)境影響登記表類的項(xiàng)目從而納入《環(huán)評法》第16 條實(shí)行備案制[18]。至于打捆審批和縮短環(huán)評時(shí)限的合法化，可以在《環(huán)評法》第22 條中作出相應(yīng)規(guī)定。

3.5 建立自下而上的反饋和監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)“放管服”的要求，各地實(shí)踐均在放松事前監(jiān)管的同時(shí)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，主要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃環(huán)評對項(xiàng)目環(huán)評自上而下的指導(dǎo)約束作用以及項(xiàng)目環(huán)評對規(guī)劃環(huán)評的落實(shí)和運(yùn)用。例如，河南省要求各級生態(tài)環(huán)境主管部門按照“三線一單”管控要求，落實(shí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評提出的各項(xiàng)措施，督促指導(dǎo)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入。上海市要求積極落實(shí)規(guī)劃環(huán)評結(jié)論和審查意見，定期開展“三線一單”和規(guī)劃環(huán)評落實(shí)情況的跟蹤自查，要求定期對區(qū)域規(guī)劃環(huán)評落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，對未落實(shí)“三線一單”和規(guī)劃環(huán)評要求的予以督促整改。對項(xiàng)目后續(xù)的監(jiān)管，主要按照“雙隨機(jī)、一公開”的要求加大項(xiàng)目環(huán)評抽查比例和力度，并且對存在違法行為和環(huán)境管理問題的情形予以處罰和追責(zé)。上海市和北京市還要求強(qiáng)化信息公開和公眾監(jiān)督等方式，提出構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾三方參與的綜合監(jiān)管體系。

但是，規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動是相互的。2015 年《意見》規(guī)定，如果規(guī)劃環(huán)評不能為項(xiàng)目環(huán)評提供指導(dǎo)和約束，規(guī)劃實(shí)施中產(chǎn)生重大不良影響，或是規(guī)劃環(huán)評未能有效落實(shí)的，不能隨意簡化項(xiàng)目環(huán)評內(nèi)容甚至降低評價(jià)類別，并且規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門可以向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出改進(jìn)措施或建議。《關(guān)于印發(fā)〈“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案〉》的通知（環(huán)環(huán)評〔2016〕95 號）也提出在項(xiàng)目環(huán)評中發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施造成重大不良環(huán)境影響時(shí)應(yīng)及時(shí)反饋規(guī)劃編制機(jī)關(guān)。因此，聯(lián)動機(jī)制還應(yīng)當(dāng)包括反饋機(jī)制，通過項(xiàng)目環(huán)評對規(guī)劃環(huán)評不盡合理完善的內(nèi)容予以優(yōu)化調(diào)整，反饋到跟蹤評價(jià)或下一輪規(guī)劃環(huán)評中，以便及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容[13]。

首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步在項(xiàng)目環(huán)評中加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和追責(zé)，特別是將實(shí)行告知承諾制的建設(shè)項(xiàng)目作為環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法的檢查重點(diǎn)，監(jiān)督建設(shè)單位嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保措施和承諾事項(xiàng)。環(huán)評制度中的追蹤考核手段可以確保環(huán)境保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)，預(yù)防環(huán)境破壞措施的執(zhí)行[22]。建議在《環(huán)評法》第27 條中強(qiáng)化建設(shè)單位后評價(jià)義務(wù)，要求生態(tài)環(huán)境主管部門對環(huán)保措施的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，建議對《環(huán)評法》第15 條予以細(xì)化，要求編制機(jī)關(guān)及時(shí)組織跟蹤評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果報(bào)告審批機(jī)關(guān)，同時(shí)通報(bào)生態(tài)環(huán)境主管部門。

其次，應(yīng)當(dāng)在《環(huán)評法》中納入反饋機(jī)制的內(nèi)容。建議在《環(huán)評法》第15 條中吸收2015 年《意見》的相關(guān)規(guī)定，增加生態(tài)環(huán)境主管部門在項(xiàng)目環(huán)評審查中發(fā)現(xiàn)問題后向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出采取改進(jìn)措施或者修訂規(guī)劃的建議的規(guī)定，并且要求規(guī)劃審批機(jī)關(guān)及時(shí)組織論證后采取相應(yīng)措施或?qū)σ?guī)劃進(jìn)行相應(yīng)修改。

此外，應(yīng)當(dāng)為落實(shí)反饋監(jiān)督機(jī)制提供制度性保障。由承擔(dān)項(xiàng)目環(huán)評審批任務(wù)的生態(tài)環(huán)境主管部門來審查規(guī)劃環(huán)評，可以更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動[23]。但是，由于規(guī)劃環(huán)評屬于決策者優(yōu)化決策的內(nèi)在機(jī)制，生態(tài)環(huán)境主管部門往往難以介入。建議《環(huán)評法》第13 條明確由生態(tài)環(huán)境主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組。同時(shí)，在第14 條中增加書面告知召集審查的生態(tài)環(huán)境主管部門的要求，這也有助于解決規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目審批之間存在的“宏微倒掛”現(xiàn)象[12]，便于生態(tài)環(huán)境主管部門對后續(xù)項(xiàng)目環(huán)評的管理。為提升規(guī)劃環(huán)評審查的透明度，《環(huán)評法》還可以吸收2015 年《意見》關(guān)于建立規(guī)劃環(huán)評及其審查意見數(shù)據(jù)庫及管理應(yīng)用平臺的規(guī)定，推動規(guī)劃環(huán)評開展、審查和落實(shí)情況的公開，以及規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評信息共享，加強(qiáng)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)、生態(tài)環(huán)境主管部門和公眾之間的協(xié)作和互動。

4 結(jié)語

在“放管服”改革背景下，規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)將效率作為重要目標(biāo)，但卻不能作為唯一的目標(biāo)，不能為了簡化和提速突破環(huán)評制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的底線和現(xiàn)行法制框架，變依法聯(lián)動為任意或過度簡化。規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)回歸環(huán)評制度源頭預(yù)防的本質(zhì)，在厘清二者關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過法治化路徑進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，為明確聯(lián)動條件和聯(lián)動范圍、確定簡化或強(qiáng)化的內(nèi)容、規(guī)范環(huán)評審批程序、建立反饋和監(jiān)督機(jī)制提供法律依據(jù)，以符合合法性和正當(dāng)性要求。“放管服”是一個整體，唯有“放”“管”結(jié)合，避免事中事后監(jiān)管與事前監(jiān)管之間比例的失調(diào)，兼顧質(zhì)量和效率，方能真正優(yōu)化環(huán)評管理方式，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。