基于全球三大經(jīng)濟(jì)體實(shí)踐的環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革趨勢(shì)及動(dòng)因研究

王清揚(yáng)，李君，吳婧*

1.南開大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院

2.中國電建集團(tuán)北方區(qū)域總部

自1969 年美國頒布《國家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act，NEPA）以來，環(huán)境影響評(píng)價(jià)(簡稱環(huán)評(píng)) 已在全球100 多個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施，呈現(xiàn)出集中涌現(xiàn)和不斷演進(jìn)的趨勢(shì)，并逐漸成為現(xiàn)代環(huán)境法的重要組成部分。經(jīng)過50 年的不斷實(shí)踐和演進(jìn)，環(huán)評(píng)體系完成了一系列改革，成為環(huán)境保護(hù)參與綜合決策最成功的工具之一[1]。

作為全球三大經(jīng)濟(jì)體，美國、中國和歐盟具有重要的影響力和國際話語權(quán)，并肩負(fù)著應(yīng)對(duì)疫后經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇和低碳轉(zhuǎn)型的重大責(zé)任。近10 年來，美國、中國和歐盟均進(jìn)行了環(huán)評(píng)體系的改革。2020 年，美國環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（Commission on Environmental Quality，CEQ）完成了40 多年來對(duì)NEPA 條例（CEQ NEPA Regulations-Implementation of Procedural Provisions）最重大的修訂。歐盟1985 年頒布環(huán)評(píng)指令（EIA Directive 85/337/EEC），分別于1997 年、2003 年、2009 年進(jìn)行了3 次修訂；2011 年歐盟對(duì)1985 年的指令和3 次修訂案進(jìn)行編撰，頒布EIA 指令 2011/92/EU；2014 年，環(huán)評(píng)指令2011/92/EU 再次修訂并被環(huán)評(píng)指令2014/52/EU 取代。中國的環(huán)評(píng)發(fā)展進(jìn)程始于1979 年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》；2002 年《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布成為中國環(huán)評(píng)法治化發(fā)展的里程碑；該法于2016 年、2018年分別進(jìn)行了2 次修訂。期間環(huán)評(píng)法的配套法規(guī)也進(jìn)行了大規(guī)模的修訂，主要改革內(nèi)容包括簡化和改進(jìn)環(huán)評(píng)審批程序；明確禁止“未批先建”；動(dòng)態(tài)修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》；引入市場(chǎng)競爭機(jī)制；取消環(huán)評(píng)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)要求；落實(shí)“放管服”要求，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)的源頭預(yù)防作用等。

受經(jīng)濟(jì)、政治、意識(shí)形態(tài)和利益集團(tuán)等諸多因素的影響，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境變化及其相互作用下，環(huán)評(píng)法在不斷演變。因此，對(duì)于處在不同背景下的全球三大經(jīng)濟(jì)體來說，研究其環(huán)評(píng)改革的共同特征及其背后的驅(qū)動(dòng)力十分必要。多源流框架是研究政策制定與變遷的常用工具，已被廣泛用于衛(wèi)生政策制定[2]、資源政策制定[3]和氣候政策變化[4]等多個(gè)領(lǐng)域的政策改革中。

筆者運(yùn)用多源流框架的分析方法，選取美國、歐盟、中國3 個(gè)具有代表性的國家和地區(qū)，通過對(duì)最新一輪改革趨勢(shì)和動(dòng)因的研究，探索環(huán)評(píng)改革在不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和法律基礎(chǔ)下的驅(qū)動(dòng)力，以及不同的發(fā)展路徑導(dǎo)致的環(huán)評(píng)改革的異同。

1 多源流分析框架

多源流框架由美國學(xué)者John Kingdon 于1984 年開發(fā)，該模型由問題源流、政策源流和政治源流構(gòu)成[5]。其中，問題源流的本質(zhì)是認(rèn)識(shí)到需要通過政府的行動(dòng)來解決問題，通常是非常重要或具有重大影響的問題，或者涉及對(duì)現(xiàn)有政策的批評(píng)性反饋；政策源流的關(guān)鍵是政策選擇和決策的博弈過程，涉及到利益相關(guān)者識(shí)別、評(píng)估及提出解決方案的流程；政治源流的重點(diǎn)是影響政策改革進(jìn)程的政治因素，包括國民情緒的波動(dòng)、利益集團(tuán)的宣傳運(yùn)動(dòng)、意識(shí)形態(tài)等。

3 個(gè)源流獨(dú)立形成和運(yùn)行，當(dāng)問題得到認(rèn)知、解決方案出現(xiàn)、政治條件有利于立即解決問題同時(shí)發(fā)生時(shí)，3 個(gè)源流將匯合，并打開“政策窗口”，使問題進(jìn)入政府政策議程。作為解釋政策變遷過程的工具，多源流框架可以在制度環(huán)境的背景下，系統(tǒng)地揭示長期復(fù)雜的制度變遷中的政策發(fā)展過程。

筆者根據(jù)已有的研究基礎(chǔ)和法律文件等資料，通過多源流框架對(duì)選定國家和地區(qū)的環(huán)評(píng)改革過程進(jìn)行定性分析，將收集到的有用信息歸納為3 個(gè)源流，并進(jìn)行深入的比較，總結(jié)歸納出環(huán)評(píng)改革的關(guān)鍵因素和改革動(dòng)向。

2 環(huán)評(píng)改革的關(guān)鍵要素

2.1 問題源流：政策執(zhí)行中的突出問題

2.1.1 美國：環(huán)評(píng)過程冗長，效率低下

在過去的半個(gè)世紀(jì)里，對(duì)NEPA 法案最突出的批評(píng)集中在程序問題上。自1969 年NEPA 法案頒布以來，NEPA 規(guī)定的環(huán)評(píng)程序日趨復(fù)雜，美國前總統(tǒng)特朗普稱該法律是重大項(xiàng)目建設(shè)的“唯一最大障礙”，是后疫情時(shí)代美國經(jīng)濟(jì)增長的巨大阻礙，并與美國追求高效的文化背道而馳。環(huán)評(píng)的文書工作量逐漸加大，報(bào)告書的平均長度增至661 頁；審查時(shí)間日益增長，平均時(shí)間為4.5 年，因此很多重大項(xiàng)目可能被拖延。另外，環(huán)評(píng)編制部門將大量相關(guān)性較弱的信息納入環(huán)境影響報(bào)告書（Environmental Impact Statement，EIS），只是為了避免信息不完整而引起的訴訟，從而增加了環(huán)評(píng)的成本[6]。

為了改進(jìn) NEPA 的環(huán)評(píng)程序，2020 年特朗普政府對(duì)NEPA 條例進(jìn)行了全面的修訂，其中最重要的修訂內(nèi)容是規(guī)定了EIS 的完成時(shí)間和頁數(shù)限制，以減少冗余的文書工作并提高效率。另外，新條例還修訂了有關(guān)評(píng)價(jià)范圍界定（scoping）和評(píng)價(jià)分級(jí)（tiering）管理的規(guī)定，以及避免州、部落和地方環(huán)境重復(fù)開展環(huán)評(píng)的規(guī)定[7]。

2.1.2 歐盟：環(huán)評(píng)過程冗長，內(nèi)部市場(chǎng)運(yùn)行阻礙

歐盟環(huán)評(píng)指令2011/92/EU 在頒布后產(chǎn)生了一定的環(huán)境效益，但在一定程度上仍有不足之處。環(huán)評(píng)程序的冗余是環(huán)評(píng)指令在實(shí)踐中的關(guān)鍵問題[8]，造成了歐盟內(nèi)部市場(chǎng)壓力，和企業(yè)在環(huán)評(píng)過程中的行政負(fù)擔(dān)。

開發(fā)商和企業(yè)始終認(rèn)為，環(huán)評(píng)指令和歐盟其他環(huán)境法律法規(guī)之間的沖突和重疊會(huì)導(dǎo)致環(huán)評(píng)程序發(fā)生延誤，歐盟成員國環(huán)評(píng)程序的平均完成時(shí)間為5～27 個(gè)月，為開發(fā)商帶來了巨大的不確定性，進(jìn)而產(chǎn)生額外的成本，削弱了工業(yè)部門的競爭力[9]。而延誤的主要原因是沒有指定整個(gè)環(huán)評(píng)流程或單個(gè)步驟的時(shí)間框架。修訂后的環(huán)評(píng)指令2014/52/EU 旨在簡化評(píng)估程序，減輕行政負(fù)擔(dān)，并規(guī)定各成員國有權(quán)簡化環(huán)評(píng)程序。

2.1.3 中國：項(xiàng)目環(huán)評(píng)有效性不足，規(guī)劃環(huán)評(píng)落地困難

我國的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度自實(shí)施以來，在預(yù)防環(huán)境污染方面發(fā)揮著重要作用。然而在實(shí)踐過程中，也暴露出與其他發(fā)展中國家類似的共性問題，環(huán)評(píng)從業(yè)者和學(xué)界對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的主要批評(píng)集中在政策執(zhí)行的有效性上。未批先建、擅自變更等違法違規(guī)行為頻發(fā)，環(huán)評(píng)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現(xiàn)象突出，監(jiān)管效果薄弱，不僅導(dǎo)致污染隱患，而且存在權(quán)力尋租空間[10]。另外，規(guī)劃環(huán)評(píng)制度在實(shí)際運(yùn)行中逐漸顯現(xiàn)出“軟肋”，盡管環(huán)評(píng)制度在優(yōu)化調(diào)整過程中制度體系逐步健全、行業(yè)領(lǐng)域不斷豐富，但其實(shí)質(zhì)效果卻受到質(zhì)疑[11]。一方面，規(guī)劃編制和審批機(jī)關(guān)存在“未評(píng)先批”的情況，即環(huán)評(píng)尚未完成的情況下規(guī)劃編制機(jī)關(guān)提前報(bào)送規(guī)劃草案，缺少環(huán)評(píng)文件的情況下規(guī)劃審批機(jī)關(guān)違法批準(zhǔn)規(guī)劃草案，導(dǎo)致環(huán)評(píng)提出的規(guī)劃方案優(yōu)化調(diào)整建議難以落實(shí)。另一方面，目前規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)法律法規(guī)的一些條款規(guī)定缺少責(zé)任追究機(jī)制，法律法規(guī)層面上約束力較弱，在一定程度上制約了規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性[12]。

實(shí)踐表明，通過行政審批來增強(qiáng)環(huán)評(píng)法律的強(qiáng)制力并不能保證監(jiān)管的效果。2015 年，“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”驟然興起，中央第三巡視組直指環(huán)評(píng)機(jī)制下的腐敗問題，環(huán)境主管部門的審批作為環(huán)評(píng)制度的核心，往往流于表面的行政程序。行政審批盛行導(dǎo)致了環(huán)評(píng)脫離了決策對(duì)環(huán)境不良影響的本質(zhì)，而是將工作重心轉(zhuǎn)移到“通過審批”，甚至超越環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則成為開展環(huán)評(píng)的“圭臬”，滋生了腐敗空間[13]。另外，我國行政手段干預(yù)環(huán)評(píng)結(jié)果等政府失范行為時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致了環(huán)保領(lǐng)域存在選擇性和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法問題[14]。

近年來，中國環(huán)評(píng)制度體系的改革主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：1）行政職能重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管；2）戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的地位得到了加強(qiáng)，規(guī)劃部門必須對(duì)規(guī)劃/戰(zhàn)略環(huán)評(píng)結(jié)論作出反應(yīng)，并且規(guī)劃/戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)間的聯(lián)系得到加強(qiáng)；3）加大了處罰力度，提高了違法成本，進(jìn)而提升環(huán)評(píng)執(zhí)行的有效性[15]。在技術(shù)方法方面，構(gòu)建“三線一單”生態(tài)環(huán)境空間管控體系，成為新一輪環(huán)評(píng)改革的理論基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，“三線一單”成果在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、區(qū)域環(huán)評(píng)以及政策環(huán)評(píng)中的應(yīng)用，對(duì)于促進(jìn)環(huán)評(píng)工作效率以及實(shí)施效果起到了推動(dòng)作用[16]。

2.2 政策源流：利益相關(guān)者的博弈

2.2.1 美國：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾

美國是一個(gè)利益群體多元的社會(huì)，然而由于社會(huì)階層利益分配不均和社會(huì)矛盾激化，導(dǎo)致了美國兩黨間的政治極化，共和黨和民主黨對(duì)于公平與效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和氣候變化等議題的立場(chǎng)愈發(fā)難以調(diào)和[17]。共和黨立法者、自然能源和基建行業(yè)從業(yè)者長期以來一直認(rèn)為環(huán)保主義者利用法律阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而民主黨和環(huán)保倡導(dǎo)者提出了反對(duì)意見，認(rèn)為放松環(huán)境管制將危及野生動(dòng)物、加劇氣候變化并對(duì)邊緣化社區(qū)產(chǎn)生重大影響[18]。

在環(huán)評(píng)改革中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間的尖銳矛盾同樣導(dǎo)致了爭議的發(fā)生，使得美國環(huán)境政策具有周期性變化的特征。2020 年7 月，CEQ 對(duì)NEPA條例進(jìn)行了40 多年來的首次全面修訂，包括州、部落和地方官員、環(huán)境組織、貿(mào)易協(xié)會(huì)和NEPA 從業(yè)者在內(nèi)的多方利益相關(guān)者針對(duì)條例的修改提出了廣泛的意見和建議。此次修改旨在促進(jìn)更高效的環(huán)評(píng)程序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了對(duì)于環(huán)境效益的考量。新條例與特朗普政府的執(zhí)政理念一脈相承，通過簡化冗長繁瑣的環(huán)評(píng)流程，為后續(xù)推進(jìn)大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)鋪路。然而，削弱對(duì)特定行業(yè)的監(jiān)管無疑會(huì)對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響。因此，拜登就職后，重新審視了2020 版NEPA 條例，旨在促進(jìn)環(huán)境正義的行政目標(biāo)[7]。

2.2.2 歐盟：成員國國內(nèi)法的沖突與博弈

歐盟環(huán)評(píng)的修訂并不是一個(gè)簡單的頂層設(shè)計(jì)結(jié)果，現(xiàn)行法案修訂和新法案出臺(tái)前均歷經(jīng)多輪提案程序以及足夠長時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)。歐盟的最新環(huán)評(píng)指令2014/52/EU 指令頒布經(jīng)歷近30 年來最大規(guī)模的修訂，自2010 年歐盟委員會(huì)啟動(dòng)公眾咨詢以來，其通過網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查、公眾咨詢和學(xué)術(shù)會(huì)議等形式廣泛征求意見，來自歐盟成員國的反饋、環(huán)評(píng)從業(yè)者的意見和學(xué)者的觀點(diǎn)都為修訂提案提供了重要支持，討論的內(nèi)容包括環(huán)評(píng)程序的質(zhì)量和一致性、政策之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、評(píng)估要求之間的協(xié)調(diào)等[19]。

歐盟的環(huán)評(píng)指令需要各成員國轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法予以實(shí)施，因此在修訂草案公布后，就如何將新的環(huán)評(píng)指令要求納入現(xiàn)有的法律體系，引起了各成員國的激烈討論。其中，爭議集中在取消強(qiáng)制性范圍界定（scoping），很多成員國認(rèn)為毫無區(qū)別的強(qiáng)制性范圍界定程序缺乏靈活性，需要取消強(qiáng)制性范圍界定階段來簡化程序，但批評(píng)者認(rèn)為此舉削弱了環(huán)境保護(hù)力度，代表了環(huán)評(píng)法的倒退[20]。

2.2.3 中國：政府、生態(tài)環(huán)境部門和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的利益協(xié)調(diào)

縱觀我國環(huán)境保護(hù)發(fā)展史，環(huán)境治理體系已從最初的政府主導(dǎo)型治理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)制衡型治理，形成了多主體參與和治理的格局[21]。在最新環(huán)評(píng)體系改革中，各主體充分發(fā)揮作用，人大代表、政府和有關(guān)部門、專家學(xué)者等多主體形成政策共同體，成為環(huán)評(píng)改革的重要基礎(chǔ)。在我國當(dāng)前環(huán)評(píng)體系中，政府、生態(tài)環(huán)境部門與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的合作和博弈是影響制度實(shí)施的重要因素。

然而在實(shí)際環(huán)評(píng)工作過程中，各利益相關(guān)方有著不同的利益訴求，可能產(chǎn)生不協(xié)調(diào)和沖突，地方政府與生態(tài)環(huán)境部門擁有目標(biāo)差異，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境部門間存在利益關(guān)聯(lián)，從而在環(huán)評(píng)工作中，使得環(huán)評(píng)制度并未充分達(dá)到預(yù)期效果[22]。首先，地方政府掌握地方生態(tài)環(huán)境部門的財(cái)務(wù)權(quán)和人事權(quán)，地方生態(tài)環(huán)境部門在與地方政府的博弈中，常常處于弱勢(shì)地位。主要表現(xiàn)為，在政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的同時(shí)，也需要對(duì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)但存在污染行為的一些企業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行保護(hù)，從而使政府在履行環(huán)境責(zé)任的過程中陷入利益困境[23]。但是黨的十八大在生態(tài)文明建設(shè)方面提出了新目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展對(duì)于地方政府來說愈發(fā)重要。其次，全國環(huán)保系統(tǒng)的脫鉤改制前，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境部門存在共生關(guān)系，出現(xiàn)“紅頂中介”和環(huán)評(píng)資質(zhì)掛靠現(xiàn)象等情況，從而造成權(quán)力尋租，滋生腐敗[24]。既與環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)把關(guān)不嚴(yán)等問題密切相關(guān)，也與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)面對(duì)的業(yè)務(wù)競爭壓力以及社會(huì)公眾對(duì)環(huán)評(píng)監(jiān)督的缺失有關(guān)[25]。2015 年的環(huán)評(píng)脫鉤貫徹國務(wù)院深化行政審批改革和政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)于提升環(huán)評(píng)的獨(dú)立性、客觀性和真實(shí)性有重要意義。

在環(huán)評(píng)改革中，我國陸續(xù)推出環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤、環(huán)評(píng)資質(zhì)取消、弱化環(huán)評(píng)審批等政策，旨在讓環(huán)評(píng)真正體現(xiàn)“為決策提供科學(xué)依據(jù)”的本質(zhì)作用。新環(huán)評(píng)法取消了前置審批，刪除了“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)”。修改后，將前置審批改為并行審批，在不影響建設(shè)項(xiàng)目投資效率的同時(shí)，起到了預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境帶來的不利影響的作用[26]。

2.3 政治源流：推動(dòng)改革的政治因素

2.3.1 美國：政治兩極分化與民主決策

美國政府的換屆和政治兩極分化為環(huán)評(píng)改革提供了動(dòng)力。自1990 年以來，美國共和黨和民主黨在環(huán)境保護(hù)和氣候變化等問題上的分歧日益明顯[27]，使得美國政府難以出臺(tái)平衡有效的聯(lián)邦氣候政策。此外，兩黨的觀念和立場(chǎng)分歧日益滲透到選民中，選民在氣候問題上的理解差距進(jìn)一步加劇和固化了兩黨之間的分歧[28]。總的來說，美國的環(huán)境政策是政治立場(chǎng)的體現(xiàn)。

特朗普?qǐng)?zhí)政后，兩黨政治對(duì)抗進(jìn)一步激化。特朗普政府先后退出《巴黎協(xié)定》，修改和放寬了一系列環(huán)保政策，環(huán)境政策向經(jīng)濟(jì)發(fā)展傾斜。通過在任期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長來獲得短期經(jīng)濟(jì)收益，將不可避免地導(dǎo)致聯(lián)邦氣候政策倒退。與特朗普政府“輕環(huán)保”的環(huán)境主張相反，拜登政府重視“環(huán)境正義”，主張更加積極的環(huán)境政策。此外，輿論是民主決策不可或缺的組成部分，其重要性在環(huán)境政治中尤為明顯。修訂NEPA 條例是特朗普政府最大膽的放松政府環(huán)境管制的舉措之一，特朗普政府還廢除了100 余條保護(hù)清潔空氣和水以及遏制氣候變化的法規(guī)。特朗普?qǐng)?zhí)政期間采取的各種“反環(huán)?！贝胧?，引起了民主黨和各界環(huán)保人士的強(qiáng)烈不滿。拜登所在的民主黨多代表社會(huì)精英，他們?cè)跉夂蜃兓铜h(huán)保等領(lǐng)域的態(tài)度更為積極。因此，一系列政策被拜登政府推翻，包括重回《巴黎協(xié)定》，以及完成對(duì)2020 NEPA 條例的第一階段修訂[29]。

2.3.2 歐盟：氣候政治與公眾環(huán)境意識(shí)

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，歐盟一直被稱為氣候先鋒，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》的制定中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。歐盟在內(nèi)外形成的戰(zhàn)略利益訴求下，采取了積極的氣候政策，拉開了環(huán)評(píng)指令新一輪變革的序幕[30]。

對(duì)內(nèi)，在歐盟分權(quán)治理的背景下，隨著環(huán)境保護(hù)在歐洲民意調(diào)查中繼續(xù)獲得高度支持，氣候政策已成為歐盟委員會(huì)推動(dòng)歐盟一體化的重要手段[31]。歐洲綠黨在2002 年大選后成為歐洲議會(huì)第四大政治團(tuán)體，迫使歐洲議會(huì)將氣候變化作為戰(zhàn)略問題來推進(jìn)其合法性和權(quán)利[32]。對(duì)外，歐盟旨在引領(lǐng)未來低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“游戲規(guī)則”，推進(jìn)歐盟環(huán)境外交，提升歐盟的國際影響力和“軟實(shí)力”。因此，在雙重政治壓力下，歐盟通過直接立法將氣候變化融入環(huán)評(píng)，前瞻性考慮氣候變化適應(yīng)性內(nèi)容。歐盟在環(huán)評(píng)指令2011/92/EU 中直接明確了環(huán)評(píng)必須確定、描述和評(píng)估項(xiàng)目對(duì)氣候因素的直接和間接影響，并且在最新環(huán)評(píng)指令2014/52/EU 中更加關(guān)注氣候變化、資源效率和災(zāi)害預(yù)防[33]。

2.3.3 中國：行政體制發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)

中國行政體制的發(fā)展推進(jìn)了環(huán)評(píng)法的改革進(jìn)程。我國主動(dòng)進(jìn)行環(huán)評(píng)制度的完善和功能創(chuàng)新，對(duì)環(huán)評(píng)制度進(jìn)行審視和改革。放管服的行政要求和生態(tài)文明制度的推進(jìn)為環(huán)評(píng)改革指明了方向[24]。

我國具有民主集中制的制度優(yōu)勢(shì)，中央政府長期以來在環(huán)境保護(hù)方面保持著強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。但另一方面，信息不對(duì)稱、公眾參與有效性不足、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)博弈下的環(huán)評(píng)讓渡，也成為環(huán)評(píng)實(shí)施過程中存在的重要短板[34]。近年來，隨著環(huán)境法制觀念的更新和公民環(huán)境意識(shí)的不斷覺醒，立法者逐漸意識(shí)到以傳統(tǒng)行政管理為主的環(huán)評(píng)模式已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展[35]。因此，我國提出了放管服的新方向，旨在精簡政府行政審批，促進(jìn)公眾在環(huán)評(píng)中發(fā)揮更強(qiáng)大的作用。中國環(huán)評(píng)法的最近一次修訂與其他6 部法律同時(shí)進(jìn)行，改革重點(diǎn)幾乎全部圍繞簡政放權(quán)[36]。

此外，黨的十八大以來，生態(tài)文明理念被提升到國家戰(zhàn)略層面，其核心是人與自然的長期和諧共生。這一理念的提出要求政府部門在頂層設(shè)計(jì)和決策過程中充分考慮“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[37]。因此，環(huán)評(píng)改革也相應(yīng)提上了議事日程。應(yīng)將生態(tài)文明理念貫徹到政策、規(guī)劃、項(xiàng)目等重大決策中，形成以環(huán)評(píng)為中心，整合其他各類評(píng)價(jià)、評(píng)估，涵蓋價(jià)值規(guī)范—制度設(shè)計(jì)—技術(shù)方法的重大決策評(píng)價(jià)體系，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的制度保障[26]。

2.4 改革動(dòng)因的對(duì)比分析

進(jìn)一步提煉歸納了上述打開環(huán)評(píng)改革“政策之窗”的3 個(gè)源流，如表1 所示?？梢钥闯觯蛉蠼?jīng)濟(jì)體的環(huán)評(píng)改革動(dòng)因在多源流框架下具有一定的相似性。首先，問題源流表明，環(huán)評(píng)改革源于不同背景下，政府、學(xué)術(shù)界和從業(yè)者基于實(shí)踐的反饋，對(duì)環(huán)評(píng)法及配套法規(guī)的修訂起到了重要的支撐作用。其次，從政策源流中可以看出，美國、歐盟和中國環(huán)評(píng)法的改革動(dòng)力都源于自上而下的提案和自下而上的公眾參與。再次，通過對(duì)政治源流的分析可知，全球三大經(jīng)濟(jì)體獨(dú)特的制度體系同樣也推動(dòng)了環(huán)評(píng)改革的進(jìn)程。

表1 全球三大經(jīng)濟(jì)體環(huán)評(píng)改革動(dòng)因的對(duì)比Table 1 Comparison of the motivations for EIA reforms in three global economies

3 總結(jié)與展望

（1）環(huán)評(píng)體系自20 世紀(jì)60 年代后期推出以來，已成為全球環(huán)境管理中不可或缺的重要組成部分。雖然環(huán)評(píng)已有半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐，但早期的研究主要集中在立法變革的有效性上，系統(tǒng)的案例研究還不夠。在方法論上，多源流分析理論準(zhǔn)確地抓住了環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系變革特征，以及促成變革的根源和動(dòng)力。

（2）三大經(jīng)濟(jì)體環(huán)評(píng)系統(tǒng)的共同缺點(diǎn)是效率低下且耗時(shí)嚴(yán)重，阻礙了項(xiàng)目開發(fā)。減輕行政負(fù)擔(dān)是美國、歐盟和中國最新的環(huán)評(píng)法修訂的關(guān)鍵要素。在識(shí)別出環(huán)評(píng)政策執(zhí)行中的突出問題后，自上而下的提案和自下而上的公眾參與形成了共同的改革動(dòng)力，多方利益相關(guān)者博弈推動(dòng)了環(huán)評(píng)改革的決策，三大經(jīng)濟(jì)體獨(dú)特的制度體系同樣也推動(dòng)了環(huán)評(píng)改革的進(jìn)程。當(dāng)3 個(gè)源流匯合后，三大經(jīng)濟(jì)體的“政策窗口”被打開，減少行政負(fù)擔(dān)和增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)成為了環(huán)評(píng)改革的共同要素。

（3）環(huán)評(píng)改革源于不同性質(zhì)、法律和社會(huì)制度的實(shí)踐反饋，可以通過公眾意識(shí)和獨(dú)特的制度體系來推動(dòng)。來自原住民、環(huán)保團(tuán)體、開發(fā)商等利益相關(guān)方的社會(huì)壓力也提供了對(duì)環(huán)評(píng)實(shí)踐問題的反思以及對(duì)環(huán)評(píng)改革的戰(zhàn)略判斷。有鑒于此，“十四五”時(shí)期，為全面提升我國環(huán)評(píng)有效性，還需對(duì)外汲取國外環(huán)評(píng)前沿研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)對(duì)公眾利益的關(guān)注，進(jìn)一步完善法律保障和技術(shù)支持，推動(dòng)環(huán)評(píng)在新時(shí)期發(fā)揮作用。