政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度的實(shí)踐困境與因應(yīng)之策

邵方琦，倉(cāng)基武

（中共上海市寶山區(qū)委黨校，上海 201901）

0 引言

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次要求，要把人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、贊成不贊成作為衡量黨和國(guó)家一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。這就為新時(shí)代政務(wù)服務(wù)指明了科學(xué)方向，提供了基本遵循。為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記相關(guān)重要論述，以往在網(wǎng)購(gòu)、銀行、通信等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的“好差評(píng)”制度，于2019 年被國(guó)家正式引入政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，由辦理事項(xiàng)的自然人、法人和其他組織，對(duì)政府部門(mén)及其授權(quán)或委托的其他組織提供的政務(wù)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。該制度為政務(wù)服務(wù)增加了“用戶(hù)評(píng)議”和“售后服務(wù)”環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了從“部門(mén)本位”向“用戶(hù)本位”的理念轉(zhuǎn)變和從“內(nèi)部監(jiān)督”向“社會(huì)評(píng)議”的監(jiān)督再造，是深化“放管服”改革、建設(shè)服務(wù)型政府的題中之義。

1 政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度的實(shí)踐困境

三年來(lái)，各級(jí)政府將政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度作為提高“用戶(hù)”滿(mǎn)意度和提升工作能級(jí)的有力抓手，落實(shí)政策要求，細(xì)化操作規(guī)范，積極探索制度執(zhí)行的創(chuàng)新實(shí)踐，企業(yè)群眾滿(mǎn)意度大幅提升。伴隨各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則、相關(guān)評(píng)價(jià)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)日益明確規(guī)范，“好差評(píng)”的基礎(chǔ)性制度體系也已基本形成，為貫徹執(zhí)行奠定了良好基礎(chǔ)。但是，結(jié)合文獻(xiàn)報(bào)告分析、網(wǎng)站數(shù)據(jù)爬梳與政務(wù)服務(wù)大廳實(shí)地探訪(fǎng)，目前“好差評(píng)”制度在基層落地時(shí)仍面臨著一些共性問(wèn)題。

1.1 觀(guān)念認(rèn)知存偏差

對(duì)“好差評(píng)”制度的理念認(rèn)知直接影響該制度在基層的執(zhí)行成效。對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，首先要解決自我認(rèn)知問(wèn)題，要充分認(rèn)識(shí)到實(shí)行“好差評(píng)”制度的必要性和重要性。從相關(guān)調(diào)研來(lái)看，有的基層政府沒(méi)能領(lǐng)會(huì)到制度意義，認(rèn)為“好差評(píng)”制度平添其工作量，存在一定的抵觸心理；有的工作人員沒(méi)能擺正考核心態(tài)，向企業(yè)群眾“討好評(píng)”，不能充分理解考評(píng)只是手段而不是目的的初衷，因此工作積極性不高。同時(shí)要解決賦能增效的問(wèn)題，要充分認(rèn)清“好差評(píng)”制度施行的困難與挑戰(zhàn)。“好差評(píng)”制度的施行不僅面臨同級(jí)政府部門(mén)間的排名競(jìng)爭(zhēng)，還關(guān)涉縱向府際間的績(jī)效考核，且與民心所盼和發(fā)展環(huán)境要求相比，當(dāng)前的政務(wù)服務(wù)仍需進(jìn)一步提質(zhì)增效。因而，只有充分認(rèn)識(shí)制度構(gòu)建的意義并認(rèn)清制度落地的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，才能在行動(dòng)中真正健全權(quán)威高效的執(zhí)行機(jī)制。

1.2 評(píng)價(jià)參與有欠缺

從具體實(shí)踐來(lái)看，企業(yè)群眾在具體參與評(píng)價(jià)過(guò)程中可使用多種評(píng)價(jià)方式和評(píng)價(jià)渠道，但其參與政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)的積極性仍不夠充分。截至2022 年1 月，通過(guò)對(duì)省級(jí)行政區(qū)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（不包括臺(tái)灣、香港、澳門(mén)）公開(kāi)的“好差評(píng)”專(zhuān)欄數(shù)據(jù)進(jìn)行推算，其中，廣東省主動(dòng)評(píng)價(jià)率為74.61%，浙江省主動(dòng)評(píng)價(jià)率為89.75%，山東省主動(dòng)評(píng)價(jià)率為73.61%等。通過(guò)調(diào)研訪(fǎng)談進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，一方面，評(píng)價(jià)主體的自主評(píng)價(jià)權(quán)難以最大程度保證。企業(yè)群眾“不愿評(píng)、不會(huì)評(píng)”的現(xiàn)象依然存在，比如一些線(xiàn)下辦事企業(yè)群眾不知道“好差評(píng)”制度的存在，部分企業(yè)群眾認(rèn)為評(píng)價(jià)是走形式等；另一方面，代替評(píng)價(jià)主體行使評(píng)價(jià)權(quán)利的個(gè)別現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在辦件完成后，如果企業(yè)群眾未主動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，一些工作人員會(huì)代替他們對(duì)自己所提供的政務(wù)服務(wù)進(jìn)行自評(píng)。此外，評(píng)價(jià)主體的主觀(guān)隨意給評(píng)或惡意差評(píng)也影響了評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性且增加核實(shí)成本。而當(dāng)評(píng)價(jià)主體缺位時(shí)，數(shù)據(jù)收集會(huì)不到位，樣本量會(huì)不充分，“好差評(píng)”的制度效用將發(fā)揮不力，因此企業(yè)群眾主動(dòng)評(píng)價(jià)率仍需進(jìn)一步提高。

1.3 數(shù)據(jù)質(zhì)量待優(yōu)化

“好差評(píng)”結(jié)果靶向企業(yè)群眾訴求，也映照政府部門(mén)作為。準(zhǔn)確、客觀(guān)、充足的數(shù)據(jù)是“好差評(píng)”制度運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障。實(shí)踐中，除了用戶(hù)層面賦予的數(shù)據(jù)是否客觀(guān)、全面外，囿于硬件和軟件的缺失，還存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不夠高的短板，呈現(xiàn)出延時(shí)報(bào)送、格式不統(tǒng)一、識(shí)別不清等問(wèn)題。當(dāng)前，有的基層政府存在“硬件缺失”的問(wèn)題，其信息采取與歸集所依仗的大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)或配套設(shè)施尚未完全建立；有的存在數(shù)據(jù)共享、協(xié)調(diào)和對(duì)接的條塊壁壘等“軟件缺失”的問(wèn)題。比如，有的地區(qū)或部門(mén)線(xiàn)上線(xiàn)下業(yè)務(wù)融合不充分或自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)與“好差評(píng)”系統(tǒng)對(duì)接有梗阻，致使系統(tǒng)間數(shù)據(jù)共享遇瓶頸；有的地區(qū)或部門(mén)早先開(kāi)發(fā)的評(píng)價(jià)系統(tǒng)積累的數(shù)據(jù)未及時(shí)向統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的“好差評(píng)”系統(tǒng)匯聚歸集，造成大系統(tǒng)數(shù)據(jù)不全等問(wèn)題。

1.4 結(jié)果應(yīng)用不充分

當(dāng)前，各地區(qū)頒布的“好差評(píng)”規(guī)范性文件中雖都有對(duì)結(jié)果應(yīng)用的明確規(guī)定，但條款內(nèi)容多停留在“差評(píng)”的收集、整改與反饋上，關(guān)于結(jié)果應(yīng)用的其他長(zhǎng)效工作機(jī)制尚未完全建立。比如，有的地區(qū)對(duì)于“好差評(píng)”結(jié)果并沒(méi)有建立硬性獎(jiǎng)懲指標(biāo)，有的地區(qū)尚未建立整體研判和綜合整改機(jī)制；比如，只有少數(shù)政府部門(mén)的規(guī)范性文件明文規(guī)定工作人員的權(quán)利救濟(jì)手段和途徑等。此外，一些部門(mén)和窗口辦件總量達(dá)到數(shù)十萬(wàn)甚至數(shù)百萬(wàn)件，卻依然保持“零差評(píng)”的記錄，難以擺脫數(shù)據(jù)失真的嫌疑，且易引發(fā)規(guī)?；膼盒愿?jìng)爭(zhēng)和數(shù)據(jù)造假，長(zhǎng)此以往，不利于發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)問(wèn)題和推動(dòng)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新。調(diào)研顯示，“好差評(píng)”結(jié)果運(yùn)用尚不充分，甚至在第三方評(píng)估的考評(píng)機(jī)制下，有重考核、輕結(jié)果的傾向，這與“好差評(píng)”制度構(gòu)建的初衷有所背離。

2 優(yōu)化政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度實(shí)踐的因應(yīng)之策

已公開(kāi)的第三方調(diào)查評(píng)估報(bào)告顯示，各基層政府的“好差評(píng)”制度發(fā)展不平衡，面臨的階段性問(wèn)題也有差距。所以，本文也無(wú)法完全論證出“好差評(píng)”制度建構(gòu)的“全景圖”，只是對(duì)實(shí)踐中的共性問(wèn)題提出一些可操作的回應(yīng)性建議。

2.1 明晰制度緣何，深化內(nèi)心認(rèn)知

明晰“好差評(píng)”制度構(gòu)建的初衷，做到內(nèi)化于心、外化于行、知行并進(jìn)，是發(fā)揮制度效能的前提。以服務(wù)對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行橫向觀(guān)察，行政服務(wù)需求日漸多元化、差異化、精細(xì)化，治理體系需與之相匹配?！昂貌钤u(píng)”制度構(gòu)建以提升人民滿(mǎn)意度和獲得感為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，倒逼政府部門(mén)提供更精準(zhǔn)、更高效的服務(wù)。以行政科層體系為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行縱向考察，監(jiān)督權(quán)力的傳統(tǒng)模式傾向于在政府部門(mén)內(nèi)部的上下級(jí)之間進(jìn)行分配，外部監(jiān)督的不充分必會(huì)導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)質(zhì)量無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性突破?！昂貌钤u(píng)”制度的構(gòu)建意味著企業(yè)群眾進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的難度進(jìn)一步降低，同時(shí)“差評(píng)”整改、反饋程序被進(jìn)一步規(guī)范，在保障公民權(quán)利的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)政府及其工作人員行使權(quán)力的制約與監(jiān)督。具體而言，從“需求側(cè)”（行政相對(duì)人角度）來(lái)看，一是被賦予主導(dǎo)權(quán)，“好差評(píng)”制度是解決企業(yè)群眾辦事難問(wèn)題的“助推器”，讓企業(yè)群眾能全過(guò)程跟進(jìn)辦理事項(xiàng)；二是監(jiān)督權(quán)被強(qiáng)化，“好差評(píng)”制度擴(kuò)大公民監(jiān)督空間，強(qiáng)化公民監(jiān)督的有效性與權(quán)威性，確保政府部門(mén)合法、合理行使權(quán)力。從“供給側(cè)”（行政部門(mén)角度）來(lái)看，一是有利于行政效能全面提升，以評(píng)促改，倒逼政府部門(mén)深化改革，精準(zhǔn)對(duì)接企業(yè)群眾需求，促進(jìn)政務(wù)運(yùn)行便民式調(diào)試；二是有利于行政監(jiān)督施行有效，以評(píng)促建，依托“好差評(píng)”全國(guó)一體化平臺(tái)的建構(gòu)，使上級(jí)政府全面把握下級(jí)政府政策執(zhí)行情況，更好履行其行政監(jiān)督權(quán)。

2.2 樹(shù)牢服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化理念協(xié)同

在公共政策執(zhí)行階段，政策執(zhí)行者的價(jià)值觀(guān)念具有主導(dǎo)作用，執(zhí)行者是否愿意執(zhí)行政策方案直接關(guān)系到政策的實(shí)施效果?！昂貌钤u(píng)”制度要“落地生根”，充分認(rèn)知認(rèn)同中央推行該制度的意義與優(yōu)勢(shì)，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)實(shí)踐的同頻共振是先導(dǎo)條件。要實(shí)現(xiàn)基層對(duì)“好差評(píng)”制度的真正認(rèn)同，政府部門(mén)要始終遵循“以人民為中心”的價(jià)值取向。“以人民為中心”不僅是實(shí)現(xiàn)從“政府自評(píng)”到“大眾點(diǎn)評(píng)”的理念升級(jí)，其本質(zhì)更是要通過(guò)“好差評(píng)”制度的撬動(dòng)作用，使行政主體更加關(guān)注公共價(jià)值的表達(dá)和管理，從而促進(jìn)政企、政民的良性互動(dòng)。一要樹(shù)牢服務(wù)意識(shí)?！昂貌钤u(píng)”制度是聯(lián)結(jié)政府與企業(yè)群眾的“通道”，能助推政府部門(mén)優(yōu)化服務(wù)、提升服務(wù)能力與創(chuàng)新管理。二要強(qiáng)化理念協(xié)同。企業(yè)群眾辦理某一事項(xiàng)可能涉及多個(gè)政府部門(mén)，此時(shí)企業(yè)群眾的評(píng)價(jià)指向不是單個(gè)部門(mén)，這就要求各部門(mén)間須高效協(xié)同，以部門(mén)聯(lián)動(dòng)助力減少跑動(dòng)次數(shù)，減少辦理時(shí)間，促成更高效、更便民的政務(wù)服務(wù)生態(tài)。

2.3 擴(kuò)大評(píng)價(jià)參與，實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)

“好差評(píng)”數(shù)據(jù)效用的發(fā)揮建立在大量評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)收集的基礎(chǔ)上，海量的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)是確保政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度落地的關(guān)鍵。一要加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度的宣傳?！昂貌钤u(píng)”制度的價(jià)值與效能的宣傳、講解、細(xì)化，以及辦件人對(duì)“好差評(píng)”制度的認(rèn)知、認(rèn)同、運(yùn)用是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，需要充分利用多維渠道強(qiáng)化制度宣貫。二要優(yōu)化技術(shù)支撐與制度保障。在確保評(píng)價(jià)信息真實(shí)反映辦事“好”或“差”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化差評(píng)整改，確保差評(píng)件件有回音、事事有整改。同時(shí)，要充分保護(hù)評(píng)價(jià)人權(quán)利，消除評(píng)價(jià)人心理顧忌，使被服務(wù)對(duì)象愿評(píng)且評(píng)了有用。三要增加社會(huì)力量在“好差評(píng)”制度中的參與程度，擴(kuò)大社會(huì)各界和政府部門(mén)監(jiān)督查評(píng)等各類(lèi)評(píng)價(jià)來(lái)源，引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)，如社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)等，進(jìn)行科學(xué)合理的考察評(píng)估，實(shí)現(xiàn)有效且廣泛的良性監(jiān)督。

2.4 規(guī)范數(shù)據(jù)質(zhì)量，推進(jìn)數(shù)據(jù)治理

面對(duì)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量有待進(jìn)一步優(yōu)化的問(wèn)題，一要強(qiáng)化現(xiàn)代技術(shù)設(shè)施的建設(shè)與應(yīng)用，彌補(bǔ)在平臺(tái)建設(shè)與配套保障等方面的“硬件缺失”?！昂貌钤u(píng)”制度對(duì)以大數(shù)據(jù)為核心的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高度依賴(lài)，需要推動(dòng)基層網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，不斷完善和強(qiáng)化數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)能力。但先進(jìn)信息技術(shù)手段的應(yīng)用不是獲取高質(zhì)量政務(wù)數(shù)據(jù)的充分條件。當(dāng)前推動(dòng)各部門(mén)、各地區(qū)政務(wù)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享才是破題關(guān)鍵。二要打破“數(shù)據(jù)碎片”和“信息孤島”，彌補(bǔ)數(shù)據(jù)對(duì)接與共享方面的“軟件缺失”。伴隨政府服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展，“數(shù)據(jù)碎片”“信息孤島”等難題也顯現(xiàn)出來(lái)，造成資源浪費(fèi)的同時(shí)也給企業(yè)群眾甚至政府部門(mén)自身造成困擾，必須推動(dòng)各自獨(dú)立的單一政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)向集成協(xié)同的綜合應(yīng)用系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。該類(lèi)問(wèn)題的解決需經(jīng)歷較長(zhǎng)周期，因其背后映射的是不同政府部門(mén)間權(quán)力配置、體制機(jī)制、信息價(jià)值等深層問(wèn)題。因此，各級(jí)政府、部門(mén)須主動(dòng)作為、自我革命，破除條塊壁壘，推動(dòng)線(xiàn)上平臺(tái)與線(xiàn)下窗口融合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的遷移、共享與匯集。

2.5 重視評(píng)價(jià)結(jié)果，創(chuàng)新服務(wù)供給

“好差評(píng)”制度要在基層“結(jié)果”，重視評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是核心環(huán)節(jié)。一要構(gòu)建關(guān)聯(lián)“好差評(píng)”結(jié)果的考核機(jī)制。重視“差評(píng)”且善用“好評(píng)”，發(fā)揮好評(píng)價(jià)結(jié)果的杠桿效應(yīng)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為部門(mén)評(píng)優(yōu)與個(gè)人評(píng)先的直接依據(jù)，如上海、廣東、福建等地均已做到將“好差評(píng)”結(jié)果與政績(jī)考核直接掛鉤。二要建立基于“好差評(píng)”數(shù)據(jù)的綜合研判機(jī)制。管理部門(mén)要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)信息的研究、分析、挖掘，針對(duì)普遍性問(wèn)題，限期整改解決。三要強(qiáng)化“差評(píng)”整改與信息反饋機(jī)制?；鶎诱畱?yīng)該遵循“評(píng)價(jià)—分析—整改或優(yōu)化—公開(kāi)—再評(píng)價(jià)”的流程，尤其要聚焦“差評(píng)”服務(wù)事項(xiàng)和“差評(píng)”供給主體。同時(shí)，還要對(duì)制度實(shí)施進(jìn)行跟蹤調(diào)研，活用綜合排名、典型案例等工作機(jī)制，做好服務(wù)延伸。四要強(qiáng)化被評(píng)價(jià)人的權(quán)益保障機(jī)制。政務(wù)工作人員的工作動(dòng)力與正當(dāng)權(quán)益也不容忽視，暢通工作人員的解釋、申訴、復(fù)核通道，避免惡意差評(píng)和打擊報(bào)復(fù)等現(xiàn)象發(fā)生，及時(shí)回應(yīng)，消除輿論影響，加強(qiáng)正面引導(dǎo)，做到獎(jiǎng)懲并濟(jì)。五要建立“好差評(píng)”制度的長(zhǎng)效識(shí)別機(jī)制。明確制度紅線(xiàn)，強(qiáng)化主體責(zé)任，預(yù)防數(shù)據(jù)造假，對(duì)造假主體采取“零容忍”態(tài)度，并形成多級(jí)追責(zé)體系。

3 結(jié)語(yǔ)

立足政策價(jià)值層面，“好差評(píng)”制度是一項(xiàng)務(wù)實(shí)工程。它是踐行以人民為中心的發(fā)展理念，聚焦企業(yè)群眾訴求，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新制度安排，需要各級(jí)政府及部門(mén)躬行實(shí)踐。立足政策執(zhí)行層面，“好差評(píng)”制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它是依附全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，借助跨部門(mén)跨層級(jí)跨區(qū)域協(xié)同辦理，連接政務(wù)服務(wù)供需雙方的重要決策部署，需要各級(jí)政府及部門(mén)久久為功。只有正確把握“好差評(píng)”制度的本質(zhì)和邏輯，認(rèn)識(shí)到其背后的需求多樣性、技術(shù)復(fù)雜性、參與多元性，著力解決政務(wù)服務(wù)的各類(lèi)梗阻和難題，才能切實(shí)賦能深化“放管服”改革與建設(shè)服務(wù)型政府，才能縱深推進(jìn)政務(wù)服務(wù)從“可辦”向“好辦”“易辦”“快辦”升級(jí)。