市域治理視角下城市網(wǎng)格化社會治理研究

董 虹

（中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院），西安 710068）

1 網(wǎng)格化治理的提出背景和發(fā)展動因

市域治理是國家治理體系和治理能力在市域范圍的具體體現(xiàn)，提升市域社會治理現(xiàn)代化水平是實(shí)現(xiàn)市域高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。自黨的十八屆三中全會以來，“網(wǎng)格化”逐漸成為國內(nèi)大中型城市社會治理的一種重要方式。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要“推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)”，來構(gòu)建基層社會治理新格局。黨的十九屆五中全會明確指出，“構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺?！保?］因此，從理論和實(shí)踐層面探究城市網(wǎng)格化治理問題，對于實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”具有重要意義。

隨著城市化進(jìn)程速度的加快，社會矛盾多發(fā)、居民訴求多元的現(xiàn)象日益凸顯，導(dǎo)致現(xiàn)代化城市管理難度不斷增大，再加上基層工作力量薄弱，傳統(tǒng)的城市服務(wù)管理模式已不能適應(yīng)城市化的快速發(fā)展。針對當(dāng)前社會安全穩(wěn)定的薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)難點(diǎn)問題，網(wǎng)格化治理按照一定標(biāo)準(zhǔn)將區(qū)域行政性地劃分為一個(gè)個(gè)的網(wǎng)格單元，使這些網(wǎng)格成為管理基層社會的單元［2］，根據(jù)工作的需要把人、部件、事件等信息與網(wǎng)格關(guān)聯(lián)，以信息平臺為載體施行聯(lián)動，提高政府解決城市管理問題的水平和能力，從而更好地維護(hù)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)。

新時(shí)代的網(wǎng)格化治理堅(jiān)持以“黨建引領(lǐng)”為原則，以“共建共治共享”為指導(dǎo)，以“提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感”為目標(biāo)。城市網(wǎng)格化治理充分運(yùn)用網(wǎng)格理念和現(xiàn)代信息技術(shù)，從市容市貌管理延伸拓展到社會管理的其他領(lǐng)域，如公共服務(wù)、應(yīng)急安全、社區(qū)行政、疫情防控等一系列和基層群眾密切相關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，做到了“一張網(wǎng)、全覆蓋、云在算、人在干”。

2 網(wǎng)格化治理的城市探索和工作成效

近年來，陜西各地區(qū)不斷實(shí)踐創(chuàng)新市域社會治理，網(wǎng)格化模式得到了進(jìn)一步發(fā)展，并取得了一定的工作成效。作為提升基層治理能力的重要抓手，網(wǎng)格化治理實(shí)現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、管理下沉、服務(wù)主導(dǎo)，切實(shí)提升了基層治理的精細(xì)化、常態(tài)化、無縫化、透明化水平。

2.1 西安蓮湖區(qū)“網(wǎng)格化治理”提升了城市管理精細(xì)化水平

精細(xì)化是城市管理追尋的重要目標(biāo)，西安市蓮湖區(qū)的網(wǎng)格化治理下沉了城市管理重心，為市容市貌、市民素質(zhì)、文明創(chuàng)建等基層工作找到了落腳點(diǎn)，推進(jìn)了城市管理向精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)型。西安市蓮湖區(qū)建立了“五層級”網(wǎng)格化社會治理組織層級，即區(qū)、街道、片區(qū)、單元、網(wǎng)格。將521 名非公黨建指導(dǎo)員、6 201 名在職黨員干部志愿者、101 名社區(qū)“第一書記”、40 名社區(qū)監(jiān)督員固化到網(wǎng)格體系，將基層黨組織的管理服務(wù)職能和工作力量下沉到網(wǎng)格。對轄區(qū)的街面秩序、市容環(huán)衛(wèi)、設(shè)施管理、突發(fā)事件、綜合管理等問題，及時(shí)收集、研判、上報(bào)、處置，實(shí)現(xiàn)了“小事不出網(wǎng)格、大事不出街道”，變被動應(yīng)付為主動服務(wù)。2020 年8 月，西安市蓮湖區(qū)結(jié)合迎十四運(yùn)城市管理工作實(shí)際情況，圍繞涉及城市精細(xì)化管理的13 項(xiàng)內(nèi)容，積極開展了城市精細(xì)化管理集中活動月。網(wǎng)格長、各級路長共上報(bào)各類城市管理問題9 853 個(gè)，處置問題9 757 個(gè)，通過發(fā)現(xiàn)和整改問題，促進(jìn)了城市環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序的改善，有效解決了城市管理“看得見的管不著、管得著的看不見”的難題。

2.2 安康漢濱區(qū)“網(wǎng)格化治理”形成了安全維穩(wěn)常態(tài)化

基層安社會安，基層強(qiáng)國家強(qiáng)。安康市漢濱區(qū)依托“網(wǎng)格化信息治理平臺”，充分發(fā)揮“網(wǎng)格”和“網(wǎng)格員”的作用，通過及時(shí)發(fā)現(xiàn)新生性和趨勢性風(fēng)險(xiǎn)，綜合研究應(yīng)對措施，實(shí)現(xiàn)了把末梢矛盾化解向前端預(yù)防治理的延伸。統(tǒng)一制作基層治理聯(lián)系卡，分發(fā)張貼到網(wǎng)格內(nèi)每戶居民家中，卡上注明了每戶網(wǎng)格員的姓名、職務(wù)、聯(lián)系方式等信息。網(wǎng)格內(nèi)群眾通過撥打聯(lián)系卡上的電話號碼，直接聯(lián)系到相應(yīng)的網(wǎng)格員。然后，為每名網(wǎng)格員制作一本以主要困難、矛盾糾紛、利益訴求、意見建議為主要內(nèi)容的民情日志，還為專兼職網(wǎng)格員配發(fā)綜治移動終端，通過綜治中心集成數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)矛盾實(shí)時(shí)上報(bào)、問題實(shí)時(shí)化解、工作實(shí)時(shí)聯(lián)動。再對轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛情況做到“網(wǎng)格員每日一收集、村（社區(qū)）每周一會商、鎮(zhèn)級每月一研判”。第一時(shí)間組織網(wǎng)格員入戶核實(shí)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和急需辦理的問題，每月鎮(zhèn)級研判會上集中聽取各村工作隊(duì)長、網(wǎng)格長的意見建議，了解工作推進(jìn)情況和需要鎮(zhèn)級研判解決的實(shí)際困難，共同商討解決辦法。特別是在新冠肺炎疫情防控工作中，夯實(shí)網(wǎng)格化管理，織細(xì)織密了社區(qū)防控網(wǎng)絡(luò)。

2.3 漢中漢臺區(qū)“網(wǎng)格化治理”推動了群眾服務(wù)無縫化

信息技術(shù)的發(fā)展為城市治理模式創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)的硬件基礎(chǔ)，漢中市漢臺區(qū)落實(shí)網(wǎng)格信息化建設(shè)，提升服務(wù)群眾工作水平和能力，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)群眾“零距離”。漢臺區(qū)施行區(qū)級職能部門業(yè)務(wù)辦理一體化，啟動了28 項(xiàng)“網(wǎng)格+便民服務(wù)”，為網(wǎng)格員配備“社區(qū)E 通”，把公共服務(wù)工作延伸到每家每戶，打通了服務(wù)群眾的“最后一公里”。社區(qū)將網(wǎng)格管理員手機(jī)號碼、管理區(qū)域、服務(wù)事項(xiàng)等公示在小區(qū)、樓棟、路口等顯眼位置，辦事群眾可通過電話聯(lián)系，咨詢相關(guān)事宜，預(yù)約辦理時(shí)間、地點(diǎn)。社區(qū)居民不僅可以選擇服務(wù)方式、時(shí)間，甚至足不出戶就可以享受政務(wù)服務(wù)。漢臺區(qū)將社區(qū)公共、政務(wù)、生活服務(wù)等資源整合，建立與線下“網(wǎng)格”相適應(yīng)的線上網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行系統(tǒng)，發(fā)布服務(wù)事項(xiàng)和指南，拓展群眾需求獲取渠道，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格網(wǎng)絡(luò)“雙網(wǎng)”融合。漢臺區(qū)在“網(wǎng)格”內(nèi)落實(shí)有人關(guān)心、有人負(fù)責(zé)群眾問題，使得群眾的需求得到滿足。網(wǎng)格化治理形成了“人在格中走，事在網(wǎng)中辦”，極大地增強(qiáng)了人民群眾的獲得感和幸福感。

2.4 咸陽興平市“網(wǎng)格化治理”創(chuàng)新了治理過程透明化

權(quán)力陽光運(yùn)行是政府治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。數(shù)字化是網(wǎng)格化治理的手段、基礎(chǔ)與優(yōu)勢，但也使得更多信息運(yùn)行在政府體制內(nèi)。政府信息的封閉或開放，主要反映在政務(wù)公開工作上。咸陽興平市結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面廣、事多復(fù)雜等特點(diǎn)，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”，把政務(wù)公開與鄉(xiāng)村綜合治理、為民辦事服務(wù)緊密結(jié)合起來，大膽創(chuàng)新網(wǎng)格化服務(wù)、系統(tǒng)化管理的基層政務(wù)公開模式。既保證共享快速的辦事流程，又保證信息的陽光運(yùn)行。西城街道是興平市的城市核心區(qū)，是興平市基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)的示范點(diǎn)。一張網(wǎng)被撒到了街道辦、村（社區(qū)）、工業(yè)園區(qū)，150 戶、500 人被劃分為260 個(gè)網(wǎng)格，形成了“大網(wǎng)+小網(wǎng)+網(wǎng)格員”多元參與的網(wǎng)格化模式?！按缶W(wǎng)”統(tǒng)領(lǐng)全局，“小網(wǎng)”主動擔(dān)責(zé)，“網(wǎng)格員”盡職履責(zé)。依托智慧平臺實(shí)現(xiàn)多級聯(lián)動機(jī)制，事件辦理按照“2-2-5”時(shí)間節(jié)點(diǎn)嚴(yán)格執(zhí)行。其域采用圖網(wǎng)管理，精心繪制各村（社區(qū)）社情地圖，實(shí)現(xiàn)信息公開全方位。網(wǎng)格員直接面對群眾，以定期走訪、上門服務(wù)等方式依法主動公開政府信息，解答群眾關(guān)切關(guān)注的各領(lǐng)域政策措施。并且，利用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，提升了政務(wù)公開事項(xiàng)的精準(zhǔn)化和智慧化處置水平。

3 網(wǎng)格化治理存在的問題和原因分析

3.1 網(wǎng)格化治理的法治實(shí)踐尚欠缺

法制化是網(wǎng)格化治理制度體系創(chuàng)建的要件。網(wǎng)格化治理要真正實(shí)現(xiàn)有效治理，必須不斷注入法制化理念，不斷創(chuàng)新相關(guān)的法律制度。截至目前，西安、安康、漢中、咸陽等地均無網(wǎng)格化治理的相關(guān)立法文件。現(xiàn)階段，網(wǎng)格化治理的運(yùn)行依據(jù)僅是地方性的一些文件，在組織設(shè)置、運(yùn)行主體和方式上都沒有統(tǒng)一的規(guī)范要求，這嚴(yán)重制約了網(wǎng)格化的發(fā)展［3］?；鶎由鐣卫韱栴}日趨復(fù)雜，網(wǎng)格化治理作為現(xiàn)代化城市的社會治理方式，必須注重相關(guān)法律制度建設(shè)。只有堅(jiān)持基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，才能發(fā)揮法治利長遠(yuǎn)的作用，也只有以地方性法規(guī)的形式明確網(wǎng)格化治理的有關(guān)制度建設(shè)問題，基層治理的創(chuàng)新模式才能得到進(jìn)一步鞏固。

3.2 網(wǎng)格化治理的主體參與較不足

網(wǎng)格化治理與治理現(xiàn)代化一脈相承，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元協(xié)同參與。多元主體基于共同需要，參與到治理過程中來，形成一種縱橫交錯(cuò)的立體網(wǎng)絡(luò)。從國內(nèi)現(xiàn)有的網(wǎng)格化治理模式來看，主要是通過黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，而社區(qū)自治力量明顯不足，社會治理類團(tuán)體發(fā)展也較為遲緩。多元主體的參與會充分釋放網(wǎng)格化治理的活力，有效彌補(bǔ)行政主體之間的真空地帶。有些領(lǐng)域應(yīng)該發(fā)揮政府作用，有些領(lǐng)域應(yīng)該交給市場和民眾。多元協(xié)同共治，一方面可以降低管理成本，另一方面可以提高治理效率。網(wǎng)格化治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要整合多方社會力量筑牢其基礎(chǔ)，推進(jìn)共建、共治、共享。

3.3 網(wǎng)格化治理的信息系統(tǒng)待優(yōu)化

信息化是現(xiàn)代社會的一個(gè)重要標(biāo)志，網(wǎng)格化治理很大程度上就是數(shù)字化治理模式。在構(gòu)建網(wǎng)格化信息運(yùn)行機(jī)制時(shí)，不僅要實(shí)現(xiàn)信息的共享與高效運(yùn)行目標(biāo)，還要構(gòu)建兼容、聯(lián)動、開放的信息化運(yùn)行格局。數(shù)字政府實(shí)踐正在豐富政府的行政內(nèi)涵，提高政府的辦事效率。但是，目前國內(nèi)各大中型城市的社會治理數(shù)據(jù)還主要是通過各部門內(nèi)部匯總上報(bào)，并未形成統(tǒng)一的共享渠道。如果網(wǎng)格化治理技術(shù)支撐不到位，數(shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后，就會導(dǎo)致數(shù)據(jù)無法對接，部門缺乏聯(lián)動，降低了響應(yīng)公眾需求的時(shí)效性和智能性。

3.4 網(wǎng)格化治理的隊(duì)伍建設(shè)較滯后

擁有一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的職業(yè)化網(wǎng)格人才隊(duì)伍，是網(wǎng)格化治理模式建設(shè)的必然要求。網(wǎng)格工作不僅需要網(wǎng)格中心工作人員擁有較高的城市管理知識水平，還需要各職能部門配備相應(yīng)的協(xié)作人員。當(dāng)前，國內(nèi)大多數(shù)城市轄區(qū)的網(wǎng)格員學(xué)歷水平不高，年齡偏大，加之缺乏對網(wǎng)格員的統(tǒng)一培訓(xùn)考核，直接影響了網(wǎng)格化治理模式的效果。與此同時(shí)，網(wǎng)格員工作能力的高低還影響了群眾對于網(wǎng)格化治理工作的評價(jià)。網(wǎng)格化治理模式以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)，但其最核心的內(nèi)容是治理思想。因此，完善網(wǎng)格化治理需要重視人員素質(zhì)的提升與能力的培養(yǎng)，否則難以達(dá)到網(wǎng)格化治理思想的要求。

4 進(jìn)一步完善網(wǎng)格化治理的對策和建議

4.1 健全網(wǎng)格化治理法治運(yùn)行機(jī)制

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強(qiáng)調(diào)“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，這也為推進(jìn)網(wǎng)格化治理的法治進(jìn)程提出了戰(zhàn)略要求。一是要建立健全政策法規(guī)。當(dāng)有了強(qiáng)制性規(guī)定，有法可依，才能明確部門責(zé)任與考評、網(wǎng)格員的身份等問題，徹底打通阻礙基層運(yùn)轉(zhuǎn)的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)等問題。二是要界定城市社區(qū)任務(wù)清單。通過動態(tài)調(diào)整和更新社區(qū)權(quán)責(zé)清單，明確城市社區(qū)服務(wù)職責(zé)，固化社區(qū)承擔(dān)任務(wù)事項(xiàng)的主體責(zé)任。

4.2 加大網(wǎng)格化治理多元合作互動

城市治理是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工作，為了形成多元主體參與共治的體系，既要扶持培育市場和社會力量參與城市治理的能力，又要激發(fā)多元主體參與城市治理的積極性。一是要依托社會組織治理。社會組織是社會治理不可或缺的重要主體，是破解社會治理“弱參與”的關(guān)鍵點(diǎn)。這需要由政府為不同社會組織提供機(jī)會，合理引導(dǎo)其介入。二是要發(fā)揮基層黨組織作用。基層黨組織要充分調(diào)動社工、志愿者、居民參與治理的主動性，特別是要引導(dǎo)居民參與自治，最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下的多元主體共建、共治、共享模式［4］。

4.3 深化網(wǎng)格化治理數(shù)據(jù)平臺建設(shè)

在網(wǎng)格化治理過程中，建立現(xiàn)代化指揮中心和服務(wù)平臺是構(gòu)建網(wǎng)格化治理體系的內(nèi)在要求。一是要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)運(yùn)用。匯聚信息資源，規(guī)范數(shù)據(jù)流通。建立市、區(qū)、街道、社區(qū)四級數(shù)據(jù)管理，拓展數(shù)據(jù)的采集、存儲、傳輸、使用、開放。打通各職能部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)數(shù)據(jù)釋放應(yīng)用價(jià)值。二是要加強(qiáng)社區(qū)平臺建設(shè)。打造社區(qū)APP 軟件的開發(fā)和使用，滿足居民的日常生活服務(wù)需求，更好地優(yōu)化社區(qū)便民服務(wù)［5］。

4.4 加強(qiáng)網(wǎng)格化治理人才隊(duì)伍建設(shè)

人是社會治理的關(guān)鍵，只有建立一支相對穩(wěn)定的專業(yè)隊(duì)伍，才能實(shí)現(xiàn)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。一是要優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。從年齡結(jié)構(gòu)上來說，老、中、青相結(jié)合的人員結(jié)構(gòu)有利于促進(jìn)網(wǎng)格化治理發(fā)展。面臨目前基層干部隊(duì)伍年齡偏大、青黃不接的現(xiàn)象，可以加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卮笾袑Ｔ盒：献鳎齼?yōu)秀畢業(yè)生就業(yè)。二是要強(qiáng)化培訓(xùn)考核機(jī)制［6］。采取“走出去、請進(jìn)來”的多種培訓(xùn)形式，對網(wǎng)格員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提升其處理信息化問題的能力和水平。