我國糧食安全的新趨勢、新內(nèi)涵及新格局

蔡海龍

黨的十八大以來，我國糧食產(chǎn)量從12000億斤跨越到13000億斤，并連續(xù)7年穩(wěn)定在13000億斤以上，“吃不飽”的問題徹底成為歷史。但要實(shí)現(xiàn)居民“吃得好”“吃得營養(yǎng)健康”的目標(biāo)，我國糧食安全仍然面臨著一系列挑戰(zhàn)。2022年3月，習(xí)近平總書記看望參加全國政協(xié)十三屆五次會(huì)議的農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員，并參加聯(lián)組會(huì)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了保障糧食安全問題，并指出“要樹立大食物觀”，“更好滿足人民群眾日益多元化的食物消費(fèi)需求”。樹立大食物觀已經(jīng)成為中央糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分，準(zhǔn)確把握大食物觀的科學(xué)內(nèi)涵，正確樹立大食物觀并積極構(gòu)建糧食安全新格局對于保障我國糧食安全以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

新時(shí)期我國糧食安全面臨新形勢

人口增長放緩和人均口糧消費(fèi)下降，口糧完全自給壓力不大。從中長期看，《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》預(yù)測我國人口總量在2030年將達(dá)到14.5億人左右，與2021年相比增加約3700萬人左右。稻谷和小麥主要用于口糧消費(fèi)，2021年稻谷和小麥產(chǎn)量合計(jì)為3.5億噸，人均稻谷和小麥占有量約為246公斤。若按照人均稻谷和小麥產(chǎn)量246公斤計(jì)算，需要增加910萬噸稻谷和小麥（即比2021年增長3%）就可滿足人口增長帶來的口糧需求。若從口糧消費(fèi)看，近十年我國城鄉(xiāng)居民人均原糧消費(fèi)趨于下降，2020年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均原糧消費(fèi)分別為120公斤和168公斤。若按照城鎮(zhèn)化率70%加權(quán)平均，2030年我國人均口糧消費(fèi)為134公斤，口糧消費(fèi)為1.94億噸，僅占當(dāng)前我國稻谷和小麥產(chǎn)量的56%。因此，口糧數(shù)量的絕對安全是有保障的。

居民食物需求結(jié)構(gòu)升級，對農(nóng)副產(chǎn)品的需求進(jìn)入快速增長階段。2013年到2019年，我國居民對谷物（稻谷、小麥、玉米）的人均消費(fèi)量呈現(xiàn)遞減趨勢，依據(jù)統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，人均年谷物消費(fèi)量從138.9公斤下降到117.9公斤，降幅達(dá)到15.1%，而與此同時(shí)，我國居民對肉類的人均消費(fèi)則從25.6公斤增長到29.5公斤（2018年），增幅為15.2%；禽類從7.2公斤增長到10.8公斤，增幅為50%；水產(chǎn)品從10.4公斤增長到13.6公斤，增幅為30.7%；蛋類從8.2公斤增長到10.7公斤，增幅為30.5%；奶類從11.7公斤增長到12.5公斤，增幅為6.8%。稻谷、小麥等口糧品種的供給決定人們最基本的生存需求，而油、肉、糖、奶、水產(chǎn)品等重要農(nóng)副產(chǎn)品則直接影響到人民群眾生活的升級需求，滿足人們對美好、健康、高品質(zhì)生活的向往。面向2035年，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，居民收入將會(huì)持續(xù)增長，食物結(jié)構(gòu)還有巨大的升級空間。

油料和飼料糧供給壓力不斷增加，未來面臨大豆和玉米“雙短缺、雙進(jìn)口”挑戰(zhàn)。隨著城鎮(zhèn)化和人均收入水平的不斷提升，居民飲食消費(fèi)結(jié)構(gòu)也在不斷發(fā)生變化，植物油、肉、蛋、奶等食品的消費(fèi)比重在不斷上升，這給國內(nèi)油料和飼料糧供給帶來了巨大壓力。大豆是植物油和蛋白飼料的重要原料，也是開放程度最高的農(nóng)產(chǎn)品之一，2000年時(shí)我國大豆進(jìn)口量才剛剛超過1000萬噸，然而當(dāng)前的大豆的產(chǎn)需缺口已經(jīng)在1億噸左右的水平，大豆自給率僅15%。玉米是重要的能量飼料，隨著飼料需求的增加，2010年開始我國從玉米凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國，2016年以后隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)減玉米，我國玉米供求形勢從結(jié)構(gòu)性過剩轉(zhuǎn)向當(dāng)前的產(chǎn)不足需。2020年以后，隨著生豬產(chǎn)能恢復(fù)，玉米產(chǎn)需缺口凸顯，玉米價(jià)格明顯上漲，進(jìn)口大幅增加。大豆和玉米“雙短缺、雙進(jìn)口”的局面，未來會(huì)對國家糧食安全帶來更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品已成為當(dāng)前食物供給的重要補(bǔ)充，部分產(chǎn)品對外依賴程度高。入世以來，我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口品種越來越多，數(shù)量越來越大，一些產(chǎn)品從凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國。2021年我國進(jìn)口大豆9652萬噸，大豆消費(fèi)的對外依存度高達(dá)83%，進(jìn)口玉米2835萬噸，進(jìn)口食用植物油1131.5萬噸，植物油進(jìn)口依存度18.6%；此外，2021年還進(jìn)口食糖567萬噸、肉類（包括雜碎，豬頭、豬蹄、豬內(nèi)臟等）938萬噸、乳制品389.7萬噸，許多農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口都創(chuàng)造了歷史新高。據(jù)專家測算，2021年我國進(jìn)口的大豆和植物油數(shù)量，就相當(dāng)于使用了境外8.5億畝的播種面積，我國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量相當(dāng)于使用了境外10億畝以上的播種面積。然而，國際局勢日趨復(fù)雜，國際市場存在極大的不確定性，國際食品價(jià)格在一段時(shí)間內(nèi)將在高位運(yùn)行，這將直接影響我國糧食供給與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)，對我國國內(nèi)食物穩(wěn)定供給造成沖擊。

土地資源和水資源供給日趨緊張，國內(nèi)糧食生產(chǎn)面臨著嚴(yán)峻的資源約束。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地與非農(nóng)用地之間的爭奪也在不斷加劇，當(dāng)前我國耕地面積為19.18億畝，比10年前減少1.12億畝，全國人均耕地僅有1.36畝，不到世界人均水平的40%，糧食生產(chǎn)面臨著日趨緊張的耕地供給壓力。近十年間，我國農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用柴油和塑料薄膜使用量分別提高17.6%、22.2%和13.2%和39.8%，每年產(chǎn)生的秸稈、畜牧糞便等農(nóng)業(yè)有機(jī)廢棄物超過40億噸。高集約化的過度利用和不恰當(dāng)?shù)睦梅绞?，帶來了?yán)重的耕地土壤退化，制約了耕地資源的可持續(xù)利用。此外，我國是一個(gè)水資源非常缺乏的國家，人均水資源占有量只有2200立方米左右，僅為世界平均水平的1/4。而且在地區(qū)分布上，我國淮河以北地區(qū)占有全國60%以上的耕地，僅擁有不到20%的水資源。糧食種植需求與水資源供應(yīng)不足存在矛盾，為保證糧食增產(chǎn)，華北地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，水資源短缺將會(huì)對未來的糧食生產(chǎn)提出更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

大食物觀賦予我國糧食安全新內(nèi)涵

面對長期的糧食供給不足，我國傳統(tǒng)糧食安全觀強(qiáng)調(diào)的是糧食供給數(shù)量。1996年，面對國際社會(huì)對中國糧食安全的質(zhì)疑，我國發(fā)布了《中國的糧食問題》白皮書，明確表示中國能夠依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，并提出“立足國內(nèi)資源、實(shí)現(xiàn)糧食基本自給”的方針。在此方針指導(dǎo)下，以糧食為代表的農(nóng)產(chǎn)品自給一直受到中央政府高度重視，并形成了占據(jù)主流地位的中國糧食安全觀：種植業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)，糧棉油糖是關(guān)系國計(jì)民生的重要商品，保障糧食有效供給是農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)?；谏鲜鰝鹘y(tǒng)的糧食安全觀念，中國制定和實(shí)施了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，糧食綜合生產(chǎn)能力持續(xù)提高，糧食產(chǎn)量不斷邁上新的臺階，成功解決了14億人的吃飯問題。目前，我國已建成旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田9億畝，農(nóng)田有效灌溉面積占比54%，糧食作物實(shí)現(xiàn)良種全覆蓋，耕種收綜合機(jī)械化率已經(jīng)超過84%，糧食生產(chǎn)應(yīng)對自然災(zāi)害、氣候變化的能力顯著增強(qiáng)。我國人均糧食產(chǎn)量達(dá)到了480千克左右，高于人均400千克的世界糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線。我國不僅解決了長期困擾中國人民的溫飽問題，而且實(shí)現(xiàn)了由“吃不飽”向“吃得飽”進(jìn)而追求“吃得好”的歷史性轉(zhuǎn)變。

面對我國糧食安全的新形勢，大食物觀被逐步提出，成為我國糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分。習(xí)近平總書記指出：“要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢，在確保糧食供給的同時(shí)，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行”，“要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，開發(fā)豐富多樣的食物品種，實(shí)現(xiàn)各類食物供求平衡，更好滿足人民群眾日益多元化的食物消費(fèi)需求?！笨梢钥吹?，大食物觀拓展了傳統(tǒng)的糧食安全邊界，從傳統(tǒng)的糧食安全向食物安全轉(zhuǎn)變，不僅關(guān)注數(shù)量安全而且關(guān)注質(zhì)量安全，與國際上糧食安全的概念更為一致，從更廣的維度把握糧食安全。

大食物觀是黨中央在新時(shí)期對糧食安全觀的發(fā)展和完善。黨的十八大以后，中國進(jìn)入了新的發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上漲、水土資源和環(huán)境約束加劇、農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出的挑戰(zhàn)。中央政府開始重新審視傳統(tǒng)的糧食安全觀念，并對傳統(tǒng)的糧食安全戰(zhàn)略作出調(diào)整，最終確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的新時(shí)期國家糧食安全戰(zhàn)略，并提出了確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全新目標(biāo)。大食物觀也在這個(gè)過程中不斷形成并逐步提出。2015年中央農(nóng)村工作會(huì)議首次在中央層面正式提出“樹立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念”。2016年中央一號文件寫入“樹立大食物觀”，作為優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局的重要內(nèi)容。2017年，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動(dòng)物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源?！?022年，習(xí)近平總書記在看望參加全國政協(xié)十三屆五次會(huì)議的農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員并參加聯(lián)組會(huì)時(shí)，強(qiáng)調(diào)要樹立大食物觀，并對大食物觀進(jìn)行了詳細(xì)闡述。大食物觀已成為新時(shí)期國家糧食安全觀的重要體現(xiàn)。

大食物觀是食物供給適應(yīng)居民食物需求的大農(nóng)業(yè)觀。首先，大食物觀是以滿足人民群眾日益多元化的食物消費(fèi)需求為目標(biāo)的糧食安全觀，與國際上講的糧食安全概念更為一致。國際上講的糧食安全實(shí)質(zhì)上是食物安全，是從消費(fèi)者能夠獲得足夠安全營養(yǎng)食物的角度來定義的。自上世紀(jì)70年代初的全球糧食減產(chǎn)后，聯(lián)合國糧農(nóng)組織首次提出了“糧食安全”概念。1996年，第二次世界糧食首腦會(huì)議對該概念作了新的表述：只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才可謂實(shí)現(xiàn)了糧食安全。其次，大食物觀強(qiáng)調(diào)在確保糧食有效供給的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)各類食物供求平衡。糧食是居民食物的基礎(chǔ)，不僅因?yàn)榈竟群托←準(zhǔn)侵匾目诩Z作物，而且人類食用的許多動(dòng)物性食品也是以谷物為飼料的。為此，確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”是前提和基礎(chǔ)。近年來，我國城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)主糧比例逐步降低，蔬菜、水果、水產(chǎn)品、肉蛋奶等比例上升，結(jié)構(gòu)多樣化的特征。這就要求我們樹立大農(nóng)業(yè)觀，在保障糧食生產(chǎn)的同時(shí)，也要重視其他農(nóng)副產(chǎn)品的有效供給，提升人民群眾生活質(zhì)量。

大食物觀是全方位多途徑開發(fā)食物的資源利用觀。習(xí)近平總書記指出：“要在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下，從耕地資源向整個(gè)國土資源拓展，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，形成同市場需求相適應(yīng)、同資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。”首先，大食物觀強(qiáng)調(diào)的是資源利用的合理性。這意味著耕地資源的利用要在“非農(nóng)化”的前提下，根據(jù)地形地貌、氣象水文、土壤類型、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等資源稟賦和資源環(huán)境承載力，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品逐步向優(yōu)勢地區(qū)集中，既不能出現(xiàn)明顯的“非糧化”，又不能“一刀切”地必須生產(chǎn)糧食。其次，大食物觀體現(xiàn)了全方位利用國土資源的理念。我國國土資源廣闊，資源類型豐富，保障食物安全既要向耕地要糧食，確保中國人的飯碗主要裝中國糧，又要面向整個(gè)國土，要向森林要食物，向江河湖海要食物，向設(shè)施農(nóng)業(yè)要食物，同時(shí)要從傳統(tǒng)農(nóng)作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，發(fā)展生物科技、生物產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)食物供給由單一生產(chǎn)向多元供給轉(zhuǎn)變。最后，大食物觀強(qiáng)調(diào)資源利用的可持續(xù)性。大食物觀堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，更加注重資源節(jié)約、更加注重環(huán)境友好、更加注重生態(tài)保育，從農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展基本理論出發(fā)，從以高產(chǎn)目標(biāo)主導(dǎo)向以綠色生態(tài)為主的糧食生產(chǎn)體系轉(zhuǎn)變，依靠綠色技術(shù)緩解農(nóng)業(yè)水土資源緊缺局勢和降低農(nóng)業(yè)環(huán)境污染壓力，實(shí)現(xiàn)綠色低碳的糧食發(fā)展之路。

踐行大食物觀構(gòu)建我國糧食安全新格局

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化升級，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度滯后于食物需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變速度，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)存在產(chǎn)需偏離的結(jié)構(gòu)性失衡，這是當(dāng)前影響我國糧食安全的主要矛盾。解決這一矛盾需要在大食物觀引導(dǎo)下，不斷夯實(shí)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，統(tǒng)籌利用國內(nèi)外資源，構(gòu)建我國糧食安全的新格局。

積極樹立大食物觀是基本前提。面對未來食物營養(yǎng)健康的多元化需求，傳統(tǒng)的食物供給體系在需求壓力與生態(tài)壓力的疊加作用下，已經(jīng)難以滿足人民健康消費(fèi)變化的迫切需要。對于糧食的認(rèn)識應(yīng)順應(yīng)新時(shí)代居民食物消費(fèi)不斷升級的新變化和新要求，從狹義的谷物、豆類和薯類等“口糧觀”，拓展到與糧食消費(fèi)具有直接替代性的肉蛋奶、蔬果油等重要農(nóng)產(chǎn)品及食品。要積極樹立大食物觀，認(rèn)識到食物的多樣性，構(gòu)建可持續(xù)的食物安全保障體系，避免把糧食生產(chǎn)僅局限在小麥、水稻等少數(shù)谷物上。保障糧食安全要從保障口糧供給向保障糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)變，既要保障“米袋子”安全，也要保障“油瓶子”“菜籃子”“肉盤子”“奶罐子”安全。

落實(shí)藏糧于地、藏糧于技是重要基礎(chǔ)。不論是生產(chǎn)什么農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是有限資源條件下保障糧食安全的基礎(chǔ)。首先，對于我國這樣的人口大國，在大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上，耕地面積仍然是保障農(nóng)產(chǎn)品供給的決定性力量。為此，要采取“長牙齒”的措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，遏制耕地“非農(nóng)化”行為；要加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)力度，提高耕地的綜合生產(chǎn)能力，同時(shí)開展耕地土壤修復(fù)行動(dòng)，推動(dòng)綠色可持續(xù)發(fā)展。其次，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技硬實(shí)力，向技術(shù)要產(chǎn)出。與發(fā)達(dá)國家水平相比，我國主要作物單產(chǎn)水平還有不小的差距，我國土地產(chǎn)出率、肥料利用率、飼料轉(zhuǎn)化率（豬料肉比）、水分利用效率等指標(biāo)值分別為發(fā)達(dá)國家平均水平的35%、56%、86%、67%。要集中力量對國內(nèi)短缺農(nóng)產(chǎn)品在良種培育、栽培和養(yǎng)殖，以及經(jīng)營管理等方面進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，通過提高單位產(chǎn)量逐步縮小國內(nèi)產(chǎn)品的供求差距。

推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是主要路徑。樹立大食物觀是為了更好滿足人民群眾日益多元化的食物消費(fèi)需求，這就要求農(nóng)產(chǎn)品供給要適應(yīng)食物消費(fèi)需求。在人多地少和人民生活水平不斷提高的國情下，依靠國內(nèi)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資源難以實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)副產(chǎn)品的自給自足，因此要大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分利用好有限的耕地資源。首先，依托國內(nèi)資源確保谷物和口糧的安全底線；其次，要兼顧提高大豆和油料自給水平；最后，因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

用好國際市場國際資源是有益補(bǔ)充。糧食和農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)口已成為保障我國食物需求的重要補(bǔ)充，我國的糧食安全和人民群眾生活質(zhì)量提升已經(jīng)與國際市場緊密相關(guān)。從構(gòu)建國內(nèi)國際“雙循環(huán)”的戰(zhàn)略布局出發(fā)，國內(nèi)重點(diǎn)穩(wěn)住口糧和大部分飼用玉米等主要糧食品種的產(chǎn)量和規(guī)模，保證我國糧食的基本安全底線；在國際上著手重要農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)地培育和安全供應(yīng)鏈建設(shè)，用于滿足我國居民日益增長的食物需求。

改革完善農(nóng)業(yè)支持政策是重要保障。支持政策是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的手段，要從大食物觀視角重新審視當(dāng)前的農(nóng)業(yè)支持政策，不斷進(jìn)行改革和完善。一是持續(xù)加大農(nóng)業(yè)支持力度，優(yōu)化政策組合，整合補(bǔ)貼資金，對各類糧食生產(chǎn)者實(shí)施普惠性補(bǔ)貼，避免政策帶來的結(jié)構(gòu)性矛盾。二是完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，盡快建立常態(tài)化的糧食市場調(diào)控儲備和運(yùn)行制度，將臨時(shí)“撇余量式”的收儲機(jī)制回歸“削峰填谷”的市場調(diào)控本源。三是加強(qiáng)大食物領(lǐng)域的科技研發(fā)，包括動(dòng)植物育種核心技術(shù)，智能農(nóng)業(yè)與智能裝備關(guān)鍵技術(shù)等。四是支持政策要能夠引導(dǎo)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。