新預算制度下高校預算績效管理改革探討

郭 暢

（貴州財經大學 大數據應用與經濟學院，貴陽 550025）

0 引言

當前高校預算績效管理工作進展比較緩慢，工作成效難以得到有效提升，高校內部的收支壓力不斷增大。新預算制度的實施，對高校的預算績效管理工作提出了更高的要求。因此，高校應當積極實施預算績效管理，不斷提高資金使用效益，推動高校的長遠穩(wěn)定發(fā)展。

1 高校預算績效管理的必要性

首先，高校內部管理的需求。隨著市場經濟的發(fā)展，高校的管理也在與時俱進，辦學規(guī)模不斷擴大，辦學模式呈現多樣化趨勢。同時，高校辦學資源出現短缺狀況，尤其是國家公辦高校。由于政府財政保障的能力是有限的，政府對高校的投入已經從保障供給轉變?yōu)橛行Ч┙o，而且高校預算績效管理理念也發(fā)生了改變，要求將事、責、利統一起來，促使高校發(fā)展規(guī)劃與資源分配相平衡。借助科學合理的績效預算管理，能夠將廣大師生的積極性充分調動起來，增強預算主體的管理意識，實現經費預算與管理目標的統一，預算撥款與業(yè)績掛鉤，推動高校的可持續(xù)發(fā)展。所以，高校要想長遠發(fā)展，需要進行預算績效管理。

其次，政府管理的需求。高校需要政府撥款，政府公共財政預算中，財務預算是非常重要的構成部分。政府的公共需求要求政府預算要以保障公共財政收入的來源者為目的，最大化地實現納稅人利益，同時要求國家對政府預算的全過程進行有效的監(jiān)督［1］。新預算制度下，要求預算管理進行績效考核體系化建設，為預算資金績效考核評價的有效性提供有力保障，將預算績效管理在資源合理配置與資金使用效益提升方面的積極作用充分發(fā)揮出來。同時，政府對高校預算績效管理非常關注。所以，政府管理需求是高校進行預算績效管理的又一動因。

最后，新預算制度的要求。新預算制度對高校預算績效管理提出了新的要求，高校預算應當將績效作為依據，將績效結果作為導向。構建預算績效結果導向型機制，合理應用績效評價結果，推動高校進行機制化建設。高校應當將績效評價結果及時向預算主體單位反饋，促使預算主體單位合理應用績效評價結果，并且將結果切實落實下去?？冃Э己私Y果不僅是對當年預算績效管理情況的真實反饋，而且還可以作為下一年度的預算資金安排依據，為高校調整預算支出結構提供可靠依據。

2 高校預算績效管理中存在的主要問題

2.1 缺乏完善的預算績效管理制度

當前一些高校的預算績效管理內容分布在高校的各項規(guī)章制度中。比如，在預算制度、財政資金項目管理辦法等規(guī)章制度中簡單提到了績效管理規(guī)定，但是缺乏統一化的預算績效管理制度。同時，相關的績效評價主體、績效管理流程、評價流程等不夠規(guī)范，績效管理制度存在嚴重的碎片化現象，造成高校難以順利開展預算績效管理工作，相關工作內容也不夠明確。在常規(guī)工作中，主要是被動接受上級分配的績效管理任務，導致高校的預算績效管理只存在于表面，相關管理工作難以得到有效開展。

2.2 缺乏合理的預算績效目標

目前高校職能呈現多樣化趨勢，內部機構越來越復雜，資金來源也越來越廣。在這種情況下，預算績效目標管理出現了一些問題，具體表現在：首先，高校各個部門與總體的發(fā)展規(guī)劃不夠統一，績效目標設置也不一致，使得績效目標不夠明確，而且缺乏協調統一性。其次，績效目標缺乏合理性和有效性。部分高校尚未建立完善的績效目標指標體系，難以將考核部門以及預算績效目標的效果發(fā)揮出來。最后，績效目標缺乏約束力，高校一些部門過于注重預算資金的使用情況，沒有從全局的角度看待項目規(guī)劃，相關論證也不夠充分，在填報相關績效目標時比較籠統，嚴重影響了高校預算績效管理成效。

2.3 缺乏事前績效評估管理

一些高校在預算績效管理方面缺乏前瞻性，在申報預算項目、調整預算項目等過程中，沒有與高校的戰(zhàn)略目標需求或者發(fā)展規(guī)劃有機結合起來，也沒有對預算支出進行有效的事前績效評估管理，導致論證預算項目缺乏一定的科學性，高校預算管理存在嚴重的短視化情況，使得高校的專項資金預算沒有得到有效的執(zhí)行，進度也比較緩慢。此外，高校項目庫排序比較隨意，主觀性比較強，相關預算項目缺乏科學性，存在專項資金緊缺的現象與預算項目浪費現象并存。在高校管理中，定額預算方法等沒有得到推廣和使用，預算績效管理的作用沒有充分發(fā)揮出來，導致高校的資源難以進行合理配置，相關資料調動存在問題，嚴重影響了高校的長遠穩(wěn)定發(fā)展。

2.4 缺乏有效的預算績效監(jiān)控

高?，F行的預算管理在執(zhí)行過程中，調整范圍比較大，存在資金提前使用或者在月底、年底突擊使用的狀況，這些情況表明高校對預算績效管理運行過程中的監(jiān)控不到位。在監(jiān)管過程中，績效運行監(jiān)控不僅要對項目資源使用情況進行有效監(jiān)督，還要對預算執(zhí)行的全過程進行分析與評價，保障預算資金使用與項目預算執(zhí)行進度保持協調一致。目前，高校預算執(zhí)行監(jiān)督不到位，具體表現在以下兩點：一是監(jiān)督方法不合理，缺乏實質性的監(jiān)管措施，當高校項目管理中相關項目的執(zhí)行出現偏離績效目標的狀況時，不能及時應對［2］。二是一些高校對信息化技術的應用不充分，沒有將信息化平臺中的功能挖掘出來，難以對預算績效過程進行動態(tài)監(jiān)控與管理，只是利用核算系統監(jiān)控預算執(zhí)行情況，無法實時反映預算執(zhí)行目標，相應的預算執(zhí)行進度也比較緩慢。

2.5 缺乏科學的預算績效考核體系

關于預算績效管理制度，國家已經出臺了很多相關文件，比如關于推進預算績效管理的指導意見等。相應地，各省財政廳也出臺了與之相配套的文件，但是唯獨沒有專門針對高校的預算績效管理制度。此外，近年來高等院校的辦學目標呈現多元化趨勢，高校的資金來源也走向多元化，辦學層次呈現多樣化等特點。在這種背景下，高校難以制定出一套可行的、統一的、科學的績效管理體系，相應地，也難以對預算績效目標的實現情況進行合理的分析與評價。當前預算績效評價方法有多種，主要有平衡計分卡、橫向比較法和問卷調查法等，在對預算績效基礎信息進行采集和整合時，缺乏專業(yè)化的人才，技術方面的支持也不夠，難以針對高校的實際情況建立一套完善的預算管理信息系統。

3 新預算制度下高校預算績效管理改革的建議

3.1 優(yōu)化高校預算績效管理制度

新預算制度下，高校在構建預算績效管理制度時有了科學的指引，明確了構建該項管理制度的方向。所以，高校應當在新預算制度的指導下，積極整合當前的預算績效管理規(guī)定，將碎片化的規(guī)定有機整合起來，在整合過程中滲透績效理念，將該理念滲透到高校預算績效管理的各個環(huán)節(jié)，從而建立科學合理的預算績效管理制度，并且在后續(xù)工作過程中不斷調整和完善。通過這種方式，為高校預算績效管理的正常運行提供強有力的保障，推動績效管理目標盡快實現，將預算績效管理的效能充分發(fā)揮出來。

3.2 構建科學的預算績效管理目標體系

預算績效目標管理是否科學有效，對高校預算績效管理的效果有重要影響。要想確保預算績效管理目標的規(guī)范性，必須要建立科學合理的績效目標指標體系。對相關目標指標的選擇，可以通過三個方面來細化，分別是產出、效益與滿意度。以目前財政部門使用的細化指標為參照，產出方面的細化指標是成本、質量等指標；效益方面的細化指標主要有經濟效益、生態(tài)效益等指標；滿意度方面的細化指標主要是接受服務的滿意度等指標。此外，高校應當重點對預算績效目標縱向與橫向之間的關系進行協調：縱向上應當協調好總體績效目標與個體之間的關系，將績效目標的導向作用充分發(fā)揮出來，保障高校預算績效管理的順利開展；橫向上應當實時監(jiān)測高校各個職能績效目標，確保它們的合理性，同時要協調好各個績效目標間的關系，避免績效目標之間出現矛盾，推動高校發(fā)展戰(zhàn)略目標更好地實現。

3.3 強化事前績效評估管理

新預算制度對高校預算績效管理提出了新的要求，而事前績效評估管理可以符合新預算制度的要求，因為其是一種創(chuàng)新性的評估方法，是高校預算績效管理改革的一項重大舉措。事前績效評估管理是高校構建完善的預算項目庫的重要方式［3］。高校在進行評估管理的過程中，需要堅持成本控制理念，以績效為導向，根據高校中長期發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，綜合考慮各項影響因素，結合高校預算評估內容，建立起健全的預算事前績效評估管理體系。通過因素分析法、對比分析法等，對預算項目的投入與產出進行科學評估預算。同時要重視評估結果，將評估結果視為項目入庫的主要依據，與預算安排聯系起來，從而提高高校預算管理的科學化水平。

3.4 加強績效運行監(jiān)控管理

首先，高?？梢詫㈩A算績效運行監(jiān)控與內部控制管理結合起來，在管理過程中滲透績效理念，從而構建出完善的績效運行監(jiān)控機制。嚴格按照“誰支出、誰負責”的原則，將高校內部相關部門的職責加以明確，增強各個部門及人員的責任意識。其中，業(yè)務職能部門主要負責對預算績效運行進行常態(tài)化監(jiān)控，并對績效信息進行整合與分析，及時發(fā)現預算績效運行過程中的問題，及時指出并整改，從而確保高校績效目標更好地實現。財務部門在高校預算績效管理中起著關鍵性作用，作為高校預算管理機構，應當定期將高校的績效監(jiān)控信息匯集起來，并分析相關績效目標、預算執(zhí)行狀況等內容，產生一定的預警作用，對預算績效運行的全過程進行監(jiān)控管理。其次，高校在實施績效運行監(jiān)控的過程中，應當積極利用先進的信息技術，不斷提升監(jiān)控的信息化水平。通過制作相關監(jiān)控內容的規(guī)范化表單，把預算數據等納入財務信息管理系統中，利用數據預警等信息化手段，對預算績效管理進行實時監(jiān)控，明確管理內容，進一步提升監(jiān)控的效力。

3.5 完善預算績效考核體系

到目前為止，高校開展績效評價已經積累了一些經驗，績效評價正在逐漸走向標準化與規(guī)范化，為了提升績效評價質量，可以通過以下兩個方面進行：一方面，應當創(chuàng)新評價模式。當前財政部門對高?？冃гu價工作提出了更高的要求，高校開展績效評價工作通常有兩種模式，分別是績效報告模式與績效評價報告模式。其中，績效報告模式指的是對實施部門展開的評價，主要評價內容是實施部門對提前設定好的績效目標的完成情況，通過考察與分析，明確績效目標出現偏差的原因，并采取有針對性的措施進行改進?？冃гu價報告模式指的是將績效報告變成自評表，主要對項目基本情況、績效工作開展狀況、績效目標完成狀況與完成結果等進行的自評，不會提前設定相關評價指標，也沒有建立指標體系，通過簡化的方式來分析績效情況，突出績效評價報告的重點內容［4］。所以，高校需要積極探索更加簡便的績效評價模式，比如通過績效報告模式進行績效評價，主要評價各個項目的預算績效目標，重視收集和統計基礎數據，保證相關數據信息的真實性和準確性。根據高校的實際情況編制績效自評表，積極進行績效評價工作，不斷提升高?？冃гu價工作的質量和成效。另一方面，要創(chuàng)新結果監(jiān)督，在評價完成之后還要再評價。新預算制度下，高校預算績效管理工作得到了越來越多的關注，尤其是財政部門與教育主管部門?？冃гu價覆蓋的資金范圍逐漸擴大，已經由部分項目支出變成全部項目支出，由單個項目支出變成整體支出。不過，當前高校的績效管理工作剛剛起步，對相關的管理體系與考核方法仍然在探索中，同時績效評價工作的質量還需要進一步提高。比如，當前評價方式比較單一，評價結果缺乏真實性。要想提高部門自評工作的標準化水平，有效提高評價質量，確保績效評價結果的真實性與客觀性，財政部門需要在評價的基礎上開展再評價工作。

4 結語

綜上所述，新預算制度下，高校應當積極進行預算績效管理方面的改革。將新預算制度作為指引，不斷深化預算績效管理改革，通過優(yōu)化高校預算績效管理制度，構建科學的預算績效管理目標體系，強化事前績效評估管理，加強績效運行監(jiān)控管理，完善預算績效考核體系等，保障高校的長遠穩(wěn)定發(fā)展。