學(xué)習(xí)型城區(qū)建設(shè)測評指標(biāo)體系研究

李 彥，黃小萍

(天津城市職業(yè)學(xué)院，天津 300250)

學(xué)習(xí)型城市建設(shè)是國際社會的普遍共識和共同趨勢。為應(yīng)對全球范圍的經(jīng)濟、政治、社會、環(huán)境等問題和城市發(fā)展的一系列挑戰(zhàn)，越來越多的國家已經(jīng)把學(xué)習(xí)型城市建設(shè)置于城市發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先地位,學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的熱潮已席卷全球。自20世紀(jì)90年代上海市提出創(chuàng)建學(xué)習(xí)型城市以來,我國已有近百個市(地)級以上城市先后提出建設(shè)學(xué)習(xí)型城市的目標(biāo)并進行了實踐探索，積累了寶貴的經(jīng)驗，取得了可喜的成績，受到國際社會的高度關(guān)注。至今已有九個城市加入了全球?qū)W習(xí)型城市網(wǎng)絡(luò)，北京、杭州、成都和上海四個城市還先后獲得了聯(lián)合國教科文組織頒發(fā)的學(xué)習(xí)型城市獎。

目前國內(nèi)外對于學(xué)習(xí)型城市建設(shè)評價方面的研究不少，形成了很多具有代表性的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)評價指標(biāo)體系。2014年8月，教育部等七部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》(教職成〔2014〕10號),明確提出了開展評價、監(jiān)測等推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的相關(guān)措施。2017年9月和2019年10月教育部職成司分別發(fā)布了《關(guān)于開展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測項目實踐的通知》(教職成司函〔2017〕84號)和《關(guān)于進一步開展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測項目工作的通知》(教職成司函〔2019〕100號),組織開展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測項目實踐，同時下發(fā)了《全國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測指導(dǎo)性指標(biāo)體系(試行)》。目前我國在學(xué)習(xí)型城市建設(shè)評價方面取得了一定的研究成果，同時在實踐層面積累了一定的測評經(jīng)驗。

一、學(xué)習(xí)型城區(qū)測評指標(biāo)體系研究的現(xiàn)實意義

(一)有利于促進天津?qū)W習(xí)型城市建設(shè)

根據(jù)《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》文件要求，“到2020年，東中西部地區(qū)市(地)級以上城市開展創(chuàng)建學(xué)習(xí)型城市工作覆蓋率分別達到90%、80%和70%?！碧旖蜃鳛檩^早開展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的城市，也于2010年提出“到2020年，要率先建成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型城市”。截止到目前，我國完成學(xué)習(xí)型城市創(chuàng)建覆蓋率的同時，天津?qū)W習(xí)型城市的創(chuàng)建質(zhì)量和效果如何？天津是否已經(jīng)建成學(xué)習(xí)型城市？這些問題的回答繞不開學(xué)習(xí)型城區(qū)評價問題。

(二)有利于衡量學(xué)習(xí)型城區(qū)建設(shè)工作

評價指標(biāo)體系是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的價值標(biāo)準(zhǔn)，是建設(shè)的評價依據(jù)和尺度，能夠為學(xué)習(xí)型城區(qū)建設(shè)明確具體路徑。有了統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，就可以衡量和定位學(xué)習(xí)型城區(qū)建設(shè)程度和所處階段，可以規(guī)范各層次、各系統(tǒng)在參與天津?qū)W習(xí)型城城市建設(shè)中的職責(zé)和關(guān)系。同時，通過對天津?qū)W習(xí)型城區(qū)評價指標(biāo)體系的研究，可以進一步明確天津?qū)W習(xí)型城市建設(shè)內(nèi)容、目標(biāo)、方法和實現(xiàn)路徑等，豐富天津?qū)W習(xí)型城市建設(shè)工作。

二、學(xué)習(xí)型城區(qū)測評指標(biāo)體系研究基礎(chǔ)

天津?qū)W習(xí)型城市建設(shè)的萌芽和成長始于20世紀(jì)80年代，始終以終身教育思想和大教育觀為指導(dǎo)，以人的全面發(fā)展、城市的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過政府積極統(tǒng)籌和社會多方參與，整合各類學(xué)習(xí)資源和平臺，建立順暢高效的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)運行機制，滿足市民多樣化學(xué)習(xí)需求，在學(xué)習(xí)型城市建設(shè)方面取得顯著成效。2019年6月天津市教委發(fā)布《市教委關(guān)于開展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測項目工作的通知》(津教政〔2020〕12號)，在全市范圍內(nèi)開展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測工作，并完成監(jiān)測任務(wù)。2021年2月天津在全國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與監(jiān)測工作交流研討會上介紹了學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的“天津經(jīng)驗”。

天津城市職業(yè)學(xué)院職教集團(以下簡稱天津城市職教集團)自2005年成立到現(xiàn)在，在十多年來的實踐中采集和積累了大量社區(qū)教育、終身教育、終身學(xué)習(xí)等有效數(shù)據(jù)和實踐案例，在引領(lǐng)和帶動六個中心城區(qū)的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)方面做出了突出貢獻。課題組從2018年開始展開項目和課題研究，結(jié)合天津?qū)嶋H，形成了《天津市中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測與評價指標(biāo)體系(試評)》(以下簡稱《天津中心城區(qū)測評指標(biāo)體系》)和其他理論研究成果，同時利用該指標(biāo)體系開展了天津市中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評實踐工作。

三、《天津中心城區(qū)測評指標(biāo)體系》的適應(yīng)性分析

本指標(biāo)體系在理論研究的基礎(chǔ)上，在天津市河北區(qū)和其他中心城區(qū)進行了測評后，還在不斷調(diào)整和完善中。通過目前開展的測評實踐總結(jié)和梳理，本指標(biāo)體系的適應(yīng)性主要表現(xiàn)在以下三個方面：

(一)指標(biāo)的體系結(jié)構(gòu)合理，具有可行性

本指標(biāo)體系主要以2017年9月和2019年10月教育部職成司兩次發(fā)布的《全國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測指導(dǎo)性指標(biāo)體系(試行)》為藍(lán)本，參考了國內(nèi)其他學(xué)習(xí)型城市指標(biāo)體系，共設(shè)置了三級指標(biāo)，其中一級指標(biāo)8個，二級指標(biāo)26個，三級指標(biāo)69個。同時，整個指標(biāo)體系包括了學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的背景條件、基礎(chǔ)保障、建設(shè)內(nèi)容和特色成果四方面內(nèi)容，基本涵蓋了學(xué)習(xí)型城市建設(shè)評價的關(guān)鍵要素。

一是背景性指標(biāo)。城市擁有應(yīng)對社會、經(jīng)濟和政治變化的巨大創(chuàng)新潛力和政策執(zhí)行力。在促進社會包容、經(jīng)濟增長、公共安全以及環(huán)境保護等可持續(xù)發(fā)展方面，具有發(fā)揮更大作用的潛力，這也正是全球許多國家和城市開展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的主要原因。在2013年《北京宣言》提出的學(xué)習(xí)型城市特征中，“可持續(xù)發(fā)展”成為第三大特征。2015年第二屆和2019年第四屆國際學(xué)習(xí)型城市大會主題都與“可持續(xù)發(fā)展”有關(guān)?？沙掷m(xù)發(fā)展業(yè)已成為國際學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的核心理念。將“城市(區(qū)域)可持續(xù)發(fā)展”作為學(xué)習(xí)型城市建設(shè)評價指標(biāo)體系當(dāng)中的背景性指標(biāo)和首要一級指標(biāo)，充分體現(xiàn)了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的終極目標(biāo)之一，同時也是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)各階段的起點。

從目前天津中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評結(jié)果來看，在所有的指標(biāo)達成情況當(dāng)中，背景性指標(biāo)的達成情況顯得不盡如人意，這個也是在預(yù)料當(dāng)中。學(xué)習(xí)型城市建設(shè)成效應(yīng)最終體現(xiàn)在城市的可持續(xù)發(fā)展和人的全面素質(zhì)的提升上。目前天津市學(xué)習(xí)型城市還在建設(shè)當(dāng)中，離真正的學(xué)習(xí)型城市還有一定差距。只有當(dāng)天津?qū)W習(xí)型城市建設(shè)到一定階段和程度，城市因為教育與學(xué)習(xí)在“綜合發(fā)展”“社會治理”和“人的發(fā)展”方面的建設(shè)成效才會凸顯。

二是基礎(chǔ)性指標(biāo)。這是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的主要工作任務(wù)和評價的基本內(nèi)容。體制機制建設(shè)是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的首要問題。高效的管理體制應(yīng)該是集決策、執(zhí)行、參謀咨詢、監(jiān)督、反饋五大功能于一體的、相互聯(lián)系、有機結(jié)合、封閉回路的管理系統(tǒng)。同時，為保證管理體系的有效運行，還需要有配套的保障機制，包含標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)機制、考核激勵機制、評價監(jiān)測機制和資源共享機制等。

其次是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的基本保障問題。這種基本保障包括政府的政策與發(fā)展規(guī)劃頂層設(shè)計、完備的組織機構(gòu)、完善的制度和標(biāo)準(zhǔn)、高效的人員隊伍以及相應(yīng)的配套經(jīng)費作為支持。最后也是最重要的建設(shè)內(nèi)容，即構(gòu)建體系完備的終身教育體系，這是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的內(nèi)核和支持系統(tǒng)。一個體系完備的終身教育體系能夠提供一個人從學(xué)前到老年各個年齡階段所接受的各級各類和不同領(lǐng)域的教育，包含正規(guī)教育與非正規(guī)教育，學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育等。對于學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的評價，必須重點考量城市在學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、職業(yè)教育、高等教育在內(nèi)的學(xué)校教育，以及繼續(xù)教育、社區(qū)教育領(lǐng)域的建設(shè)成效。

三是發(fā)展性指標(biāo)。關(guān)于發(fā)展性指標(biāo)，在國家現(xiàn)有監(jiān)測指標(biāo)體系之上，本指標(biāo)體系作了調(diào)整。增加了“學(xué)習(xí)型城區(qū)建設(shè)”和“交流與合作”“終身學(xué)習(xí)文化的營造與形成”指標(biāo)。把學(xué)習(xí)型社區(qū)組織尤其是學(xué)習(xí)型社區(qū)創(chuàng)建和普及情況、特色品牌學(xué)習(xí)活動創(chuàng)建情況等納入“學(xué)習(xí)型城區(qū)”建設(shè)當(dāng)中來，作為針對各個中心城區(qū)建設(shè)效果的評價。在天津市中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評實踐中，以河北區(qū)為例，河北區(qū)學(xué)習(xí)型社區(qū)創(chuàng)建活動特色鮮明，創(chuàng)建率超過80%。涌現(xiàn)出一大批“河北區(qū)事跡特別突出的學(xué)習(xí)型社區(qū)”“河北區(qū)學(xué)習(xí)型社區(qū)”“事跡特別突出的學(xué)習(xí)型家庭”和“學(xué)習(xí)型家庭”。

四是特色性指標(biāo)。每個城市在創(chuàng)建學(xué)習(xí)型城市的過程中，在法規(guī)、制度、體制機制等方面必然會形成一些創(chuàng)新性的做法。同時在學(xué)習(xí)型城市建設(shè)理論研究中也會形成自身獨到的見解和理論成果。另外，不同城市和地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展水平、文化背景、地方特色等方面會存在差異和不同。因此，結(jié)合城市自身特色，設(shè)置特色性指標(biāo)是評價學(xué)習(xí)型城市建設(shè)成效的一個非常好的做法。在天津中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評實踐中，天津城市職教集團不斷拓展服務(wù)終身教育體系和服務(wù)終身學(xué)習(xí)功能，形成了“職繼協(xié)同，雙周推動”的服務(wù)品牌，為推動天津?qū)W習(xí)型城市建設(shè)做出了突出貢獻。同時該職教集團“職繼協(xié)同構(gòu)建區(qū)域型職教集團，為建設(shè)學(xué)習(xí)型城區(qū)提供有效供給的創(chuàng)新實踐”項目獲得2018年職業(yè)教育國家級教學(xué)成果一等獎。

(二)指標(biāo)的操作性強，體現(xiàn)專業(yè)性

學(xué)習(xí)型城市建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，其發(fā)展成果涉及社會的各個方面。課題組在設(shè)置指標(biāo)時，充分考慮了城市在政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)方面的發(fā)展成果，例如在指標(biāo)當(dāng)中設(shè)置了垃圾處理、垃圾分類、低碳排放等生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容。結(jié)合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，還設(shè)置了“資源共享機制”“交流與合作”等指標(biāo)，指標(biāo)體現(xiàn)出了鮮明的時代性；同時，盡可能挖掘和總結(jié)學(xué)習(xí)型城市的內(nèi)涵、基本特征、價值取向以及關(guān)鍵性形成要素，將這些關(guān)鍵性因素轉(zhuǎn)化為可量化的評價指標(biāo)，在很大程度上契合了學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的一般規(guī)律。

在整個指標(biāo)體系當(dāng)中，每一項指標(biāo)的描述都盡可能做到簡單明確，便于理解，同時方便操作。在具體實施天津市中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評實踐時，在數(shù)據(jù)采集的過程當(dāng)中，絕大多數(shù)指標(biāo)都能夠通過官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、查閱資料、問卷調(diào)查等方式獲取，體現(xiàn)了較強的實踐性。同時，指標(biāo)避免了求全、泛同和“一刀切”問題。本指標(biāo)把學(xué)習(xí)型城市建設(shè)評價的著力點放在了成效上，這種成效體現(xiàn)在市民綜合素質(zhì)的提升，避免了指標(biāo)的泛同。

另外，課題組根據(jù)每一項指標(biāo)的重要程度和貢獻度，通過相關(guān)的統(tǒng)計學(xué)方法，確定了指標(biāo)的權(quán)重，同時賦予了各項指標(biāo)相應(yīng)的分值，體現(xiàn)了一定的技術(shù)性。這樣對于學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的評價就可以用分值來衡量。通過測評結(jié)果可以反映同一個城市的縱向趨勢，同時能夠用于不同城市之間的橫向比較。對于每一個階段的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評結(jié)果，可以作為推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的新起點和依據(jù)。監(jiān)測與評價同步開展，以測促評，以評促建。

通過對天津市河北區(qū)等五個中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評實踐，測評的結(jié)果基本反映了定性與定量相結(jié)合多種評價方式，官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)、問卷調(diào)查、查閱資料、專家訪談和匯報等多種形式相結(jié)合，在很大程度上也保證了測評結(jié)果的有效性、準(zhǔn)確性，真實反映天津市各個中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)質(zhì)量和水平。

(三) 指標(biāo)具有發(fā)展階段特點，體現(xiàn)特色性

學(xué)習(xí)型城市建設(shè)評價指標(biāo)的設(shè)置必須以提高城市的綜合競爭力，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，必須以提高市民的綜合素質(zhì)，實現(xiàn)市民的全面發(fā)展為目標(biāo)。在符合學(xué)習(xí)型城市發(fā)展和市民學(xué)習(xí)需求基本滿足的各類保障條件當(dāng)中選擇關(guān)鍵因素作為基本要求指標(biāo)，引導(dǎo)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)穩(wěn)步推進。當(dāng)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)達到基本要求之后，設(shè)置進階指標(biāo)引導(dǎo)學(xué)習(xí)型城市向更品質(zhì)建設(shè)和發(fā)展。

因此，本指標(biāo)體系設(shè)置了“基本要求”指標(biāo)和“進階要求”指標(biāo)，具有發(fā)展階段特點，體現(xiàn)出了學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評指標(biāo)的特色性。其中“城市(區(qū)域)可持續(xù)發(fā)展”“體制機制建設(shè)”“基本保障”和“終身教育體系建設(shè)”這些體現(xiàn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)核心功能的要素作為基本要求指標(biāo)，同時也是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)考核評價時必須要完成的基本任務(wù)。而“終身學(xué)習(xí)服務(wù)”“學(xué)習(xí)型城區(qū)建設(shè)”“交流與合作”和“成果與創(chuàng)新”可以作為學(xué)習(xí)型城市向高質(zhì)量高水平發(fā)展的建設(shè)內(nèi)容，設(shè)置為“進階要求”指標(biāo)。這樣的評價指標(biāo)體系不僅僅是一種評價標(biāo)準(zhǔn)，更是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的發(fā)展方向。

四、《天津中心城區(qū)測評指標(biāo)體系》的優(yōu)化

在天津市中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市測評實踐中，從測評結(jié)果來看，各個中心城區(qū)絕大多數(shù)基本要求指標(biāo)達成總體情況良好。但是在“城市(區(qū)域)可持續(xù)發(fā)展”涉及的三級指標(biāo)當(dāng)中，例如“城市人均GDP”“每萬人擁有養(yǎng)老床位數(shù)”“城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)情況”“社會組織的數(shù)量及工作者所占人口比例”等，指標(biāo)達成情況還需要繼續(xù)努力。同時在進階要求指標(biāo)當(dāng)中，例如“市、區(qū)二級市民學(xué)習(xí)網(wǎng)建設(shè)水平(課程門數(shù)、資源數(shù)量、學(xué)時量、網(wǎng)站點擊量)”、各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)與普及情況(學(xué)習(xí)型機關(guān)、學(xué)習(xí)型企事業(yè)單位、學(xué)習(xí)型社區(qū)、學(xué)習(xí)型家庭等)、“積極開展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)相關(guān)項目合作”等方面指標(biāo)達成情況欠理想。各個中心城區(qū)在更高品質(zhì)的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)方面還需要花大力氣。因此，這樣的測評結(jié)果，基本符合目前各個中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市的建設(shè)現(xiàn)狀，同時能引導(dǎo)天津?qū)W習(xí)型城市建設(shè)要分步走。在達成基本指標(biāo)要求的前提下，有針對性地加大建設(shè)力度，向更高品質(zhì)的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)方向努力。

從目前天津市中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評實踐整個過程和結(jié)果來看，《天津中心城區(qū)測評指標(biāo)體系》從可行性、專業(yè)性和特色性方面顯示出了較強的適應(yīng)性，各個中心城區(qū)的測評結(jié)果基本反映了目前學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的現(xiàn)狀，為天津在全市順利開展并圓滿完成學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測工作提供了實踐參考。

學(xué)習(xí)型城市建設(shè)是一個持續(xù)推進的過程，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的監(jiān)測和評價也是如此。天津?qū)W習(xí)型城市建設(shè)測評指標(biāo)體系的應(yīng)用研究目前也只是基于現(xiàn)有研究成果和天津市河北區(qū)等中心城區(qū)監(jiān)測和評價實踐的基礎(chǔ)之上，其應(yīng)用的科學(xué)性和有效性有待進一步檢驗。課題組將繼續(xù)本著求真務(wù)實的科研精神，繼續(xù)做好天津市中心城區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評的研究工作，不斷修改完善測評指標(biāo)體系，以期為我國學(xué)習(xí)型城市建設(shè)測評研究提供參考案例和實踐成果。同時，各個城市可以在利用國家現(xiàn)有的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測指標(biāo)體系開展監(jiān)測的基礎(chǔ)上，將《天津中心城區(qū)測評指標(biāo)體系》作為一種輔助的評價工具，結(jié)合城市自身特點和實際，對本指標(biāo)體系進行優(yōu)化，共同為我國出臺統(tǒng)一的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)評價指標(biāo)體系提供有效依據(jù)。