全面推進“一肩挑”后村級黨組織運行存在問題及對策研究

四川省直機關(guān)黨校 曾文明

去年在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習近平總書記莊嚴宣告經(jīng)過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風發(fā)向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。絕對貧困問題的解決改變了農(nóng)村的面貌，讓農(nóng)村邁向了新的發(fā)展階段。接下來將穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興。這也意味著農(nóng)村的工作非但沒有變少，而是更艱巨繁重了。基層黨委承擔著紛繁事務(wù)的領(lǐng)導責任，農(nóng)村黨組織更是具體的執(zhí)行者，因此村黨支部的建設(shè)尤為重要，其中村支書的人選更是很大程度上決定了村黨支部建設(shè)的質(zhì)量。新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和四川省《中共四川省委關(guān)于深入貫徹黨的十九屆四中全會精神推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的決定》都明確提出應(yīng)全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，到下一輪村“兩委”換屆完成后總體實現(xiàn)“一肩挑”，村“兩委”班子成員應(yīng)當交叉任職。同時作為四川省兩項重點改革項目的村級建制調(diào)整改革也同步開展，改革要求完善村黨組織和村級下設(shè)黨組織設(shè)置，建立健全村級配套組織。到去年年底，各地已經(jīng)基本完成了村級建制改革和村兩委的換屆工作。

通過對雅安市滎經(jīng)縣、達州市大竹縣、瀘州市瀘縣、南充市順義區(qū)等地的調(diào)研，我們總結(jié)了各地落實一肩挑，提升基層治理水平的經(jīng)驗，并在其中發(fā)現(xiàn)了一些普遍存在的情況，針對此，提出相關(guān)的建議。

一、各地推進一肩挑的情況

一是加強組織領(lǐng)導。瀘縣縣委高度重視推進“一肩挑”，縣委常委會議上專門研究部署推進“一肩挑”工作，縣委組織部印發(fā)了《關(guān)于實行村（社區(qū)）黨組織書記和村民（居民委員會主任“一肩挑”的實施意見），明確了目標要求、重點舉措和方法步驟，切實加強組織領(lǐng)導，把推進“一肩挑”作為年底鎮(zhèn)、街道黨（工）委書記抓黨建、述職評議、考核的重要依據(jù)，壓緊壓實了工作責任。滎經(jīng)縣召開多次會議，向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記和組織委員傳達任務(wù)、講解政策、解答疑惑，要求在具體實施過程中，把握工作要求和工作程序，注意輿論監(jiān)控和引導，確保不折不扣完成目標任務(wù)。順慶區(qū)委主要領(lǐng)導親自抓政策設(shè)計。先后3次專題研究換屆政策、多次審改換屆方案，確定了“1+9”的政策文件和工作框架。走遍全區(qū)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）踏勘調(diào)研，組織召開5輪推進會，對照條件和原則把關(guān)人事方案，對照程序和節(jié)點督促工作落實，督導編印黨組織換屆工作時間步驟和常用文書參考樣式，細化分解為7個階段、54項主要任務(wù)、53張樣稿模板。全面落實縣鄉(xiāng)領(lǐng)導干部包聯(lián)制度，各包聯(lián)縣級領(lǐng)導先后5輪下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）督導，確保換屆工作高位推進。

二是調(diào)研摸底，迅速行動。順慶區(qū)組建10個摸底調(diào)研小組，先后2輪全覆蓋下沉摸清全區(qū)村（社區(qū)）干部年齡結(jié)構(gòu)、學歷結(jié)構(gòu)、性別比例、政治面貌、待遇保障等情況，為制定村（社區(qū)）換屆方案提供重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)。明確村（社區(qū)）干部“進退留轉(zhuǎn)”的標準，確保干部隊伍學歷、年齡“一升一降”。對擬離任干部加強談心談話，做好“四個一批”離任安排，從源頭上將風險隱患降至最低。滎經(jīng)縣由縣委組織部牽頭，嚴格按照《滎經(jīng)縣新任村（社區(qū)）“兩委”班子成員聯(lián)審制度》（滎組通〔2018〕88號）開展擬調(diào)整人員聯(lián)審，9家聯(lián)審單位通力配合，信息互通、責任明晰，迅速準確地完成聯(lián)審工作，擬新任的村支部書記經(jīng)聯(lián)審均符合任職條件。截至2021年9月，調(diào)研的四個縣均已結(jié)束村兩委換屆，一肩挑落實比例在97%以上。

二、落實一肩挑后存在的問題

離任干部安置難度提升。以大竹為例，推行“一肩挑”后，農(nóng)村黨組織書記待遇從2141元/月增長到3211元/月，城市社區(qū)黨組織書記待遇從2900元/月增長到4350元/月，場鎮(zhèn)社區(qū)黨組織書記待遇從2600元/月增長到3900元/月。同時，村（社區(qū)）“兩委”的正職干部中至少有一位轉(zhuǎn)任副職或離任，離任干部人數(shù)大幅增加，按照現(xiàn)行政策，正常離任村組干部，以離任當月基本報酬為標準，每任職一年計發(fā)一個月，一次性發(fā)放離職補貼。2017年村（社區(qū)）“兩委”換屆后離職補貼總支出為1800萬元，2021年換屆后迅速增長至4800萬元，給財政造成較大壓力。

后備人選不足。推行“一肩挑”不僅對擬任人選在政治素養(yǎng)、帶富能力、群眾工作能力等方面的要求更加全面，還必須同時滿足村（社區(qū)）黨組織書記和村（居）委會主任兩方面的任職資格條件。同樣以大竹為例，從年齡上看，換屆后的1737名常職干部中35歲以下的僅有473人、占比27.2%，55歲以上的169人、占比9.7%，加之現(xiàn)行為5年換屆，隨著時間推移老齡化情況更加突出；從學歷上看，大專文化以上僅有527人、占比30.34%；從來源結(jié)構(gòu)看，本村致富能手、外出經(jīng)商人員、返鄉(xiāng)大學生等群體僅有759人、占比43.69%。四川本是對外輸出勞務(wù)大省，留守下來的年輕人本就不多，再加上村干部的工作任務(wù)多，壓力大，優(yōu)秀的年輕人們都在自謀出路，不愿意加入后備干部隊伍，這樣一來，黨組織書記根本無人可選。另外，大量人口外出務(wù)工，在家適齡黨員數(shù)量極少，且除“一肩挑”外的村（社區(qū)）干部待遇僅有1000余元，與外出務(wù)工相比差距過大，報酬待遇難以養(yǎng)活一家人，更難吸引優(yōu)秀人才到村任職。大竹縣現(xiàn)有9個村（社區(qū)）就因黨組織書記為機關(guān)下派或其他村交流任職，不符合村（居）委會主任任職條件，暫未推行“一肩挑”

同時后備干部隊伍建設(shè)較差。目前，村級后備干部基本由行政村推薦后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立人才庫。村黨組織書記掌握著推薦權(quán)力，但由于在農(nóng)村，差序格局依然影響深遠，人情社會中，部分書記不是從工作大局而是從人情的角度出發(fā)來選出推薦人選，這樣一來真正優(yōu)秀的人選可能就沒有被推薦出來，另外推薦出來的后備干部的培養(yǎng)有時顯得名不副實。只是掛了名，有個形式，并沒有真正對其進行組織培養(yǎng)和考察。此外，根據(jù)入黨要求，從遞交申請書到成為正式黨員需要至少兩年時間，這個時間也限制了部分后備人選的任用。

三、“一肩挑”干部存在的共性問題

容易滋生腐敗?！耙患缣簟备刹坎粌H身負貫徹黨的方針政策、加強黨組織建設(shè)的重任，還要在發(fā)展集體經(jīng)濟、振興現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中扮演領(lǐng)頭人的角色，集計劃、決策、執(zhí)行、組織、領(lǐng)導及人事等控制權(quán)于一身，容易受制于農(nóng)村熟人社會心理及宗親家族、姻緣、地緣、業(yè)緣等基礎(chǔ)上的派系因素影響，“一肩挑”干部權(quán)力濫用和權(quán)力尋租有滋生的土壤和空間。

權(quán)力制衡被弱化。實行“一肩挑”后，缺少權(quán)力制衡，“一言堂”“家長制”難以得到制約，會助長“一肩挑”干部“獨斷專權(quán)”作風，在有效貫徹民主集中制、發(fā)揮集體領(lǐng)導決策的優(yōu)勢作用方面受到削弱。

基層治理效能過度依賴“一肩挑”干部個人能力?！耙患缣簟备刹靠紤]問題是否全面，作出的決策是否科學，將直接作用于農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的各個方面。這對“一肩挑”干部能力提出重大考驗，同時對選人用人也提出巨大挑戰(zhàn)。

舊的思想觀念仍是最大的桎梏。一些新任書記沒有過相關(guān)工作經(jīng)驗，也還未曾接受系統(tǒng)學習，還是用傳統(tǒng)的經(jīng)驗在指導工作，脫離群眾的現(xiàn)象時有發(fā)生，官本位的思想依然存在。另外，部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為困難，因此干脆躺平，把希望放在上級的幫扶上，自身工作缺乏主動性和積極性。還有一些村黨組織書記缺乏奮斗和擔當精神，滿足于現(xiàn)狀。

培養(yǎng)力度和思想建設(shè)沒有跟上。嚴格選舉上來的村黨組織書記在工作當中未能發(fā)揮應(yīng)有作用的原因還在于培養(yǎng)力度不夠，一上任還沒來得及進行系統(tǒng)的培養(yǎng)就安排任務(wù)，要成績要結(jié)果，理論學習、思想教育、組織關(guān)心卻還有所欠缺。有的地方培養(yǎng)缺乏針對性，年齡、學歷、工作經(jīng)驗完全不一樣的書記們接受的是同樣的培養(yǎng)方式，因此效果也參差不齊。

村黨組織書記工作繁重。上面千根線，下面一根針，這是一個長期以來都存在的問題。推行一肩挑后，村黨組織和村委主任的工作都壓到了一個人身上，客觀上加大了書記的工作責任。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)村黨組織書記長期奔赴在開會的路上。很多會議都要求村黨組織書記本人參加，很多時候書記的時間被大量的會議所占據(jù)，具體進行事務(wù)性工作的時間比較少。 但是事情的責任卻是壓到了他的頭上，因此不得不加班加點，“5+2”，白加黑是常規(guī)的工作模式，工作時間延長和工作壓力加大普遍存在。

考核一刀切。每個村的歷史淵源、資源優(yōu)勢、原有基礎(chǔ)都不一樣，存在的主要問題和做出成績的難易程度也大不一樣，但是在考核的時候卻運用一樣的指標和辦法顯然是不太科學的，另外完全定量的指標好考核，但定性的考核卻不好把握。

缺乏有效監(jiān)督機制。由于村黨組織書記的身份仍然屬于農(nóng)民，因而客觀上難以建立一種有效的監(jiān)督制約機制。從監(jiān)督體制上看，還存在著上級疏于監(jiān)督、同級不敢監(jiān)督、群眾虛于監(jiān)督的現(xiàn)狀。從監(jiān)督制度上看，還存在著制度建設(shè)不夠完善的情況。從監(jiān)督時機上看，普遍存在重事后查處、輕事前事中監(jiān)督，重集中監(jiān)督、輕日常監(jiān)督的傾向。

四、一些建議

1.優(yōu)化調(diào)整待遇保障機制。對于離職干部，完善村（社區(qū)）“兩委”常職干部離職補貼制度，采取社保兜底、發(fā)放離職補貼等方式，做好離職后續(xù)保障，消除他們的后顧之憂，引導其正確對待進退留轉(zhuǎn)。照顧好卸任干部的情緒，考慮他們的面子需求，推薦支持在村務(wù)監(jiān)督、人民調(diào)解、紅白理事會等村民自治組織繼續(xù)發(fā)光發(fā)熱。從省市層面制定出臺村（社區(qū)）干部基本報酬、離職補貼、“五險一金”等待遇保障相關(guān)政策，并從資金保障上予以支持?，F(xiàn)在各種工作要求很高，但待遇很低，保障也不到位，有文化有工作經(jīng)驗的人很難招到，這導致村委班子難以配齊配強，基層治理出現(xiàn)很多問題。所以對于一肩挑”村（社區(qū)）干部的基本報酬要實行兼職兼薪，包括村監(jiān)督委員會的委員。

改進工作機制和辦事體系。要不斷改善和優(yōu)化村“兩委”干部工作環(huán)境，完善相關(guān)配套機制，緩解村干部工作壓力，解決村干部的工作保障和后顧之憂。一方面，要結(jié)合“最多跑一次”“最多跑一地”改革，深化村級事務(wù)準入機制，梳理涉村行政性任務(wù)清單，做到涉村行政性任務(wù)只減不增，最大限度地減少村干部行政性任務(wù)負擔，能不開的會不開，能不檢查的不檢查，能自己做的工作不下放給村上，其他人也能做的不一定非書記不可，讓村黨組織書記真正有精力抓大事和要事。

拓寬選人渠道，完善培養(yǎng)后備干部推薦機制。實施優(yōu)秀農(nóng)民工回引培養(yǎng)工程、大學生進農(nóng)村計劃、萬名后備干部培育工程等，持續(xù)拓寬選人用人視野。優(yōu)秀青年通過公共平臺自己申請加入后備隊伍人選，通過公開招考等方式選拔優(yōu)秀人才，加強對后備干部的后續(xù)培養(yǎng)，通過黨校學習、職業(yè)學校學習、老帶新等方式，讓后備干部的培養(yǎng)更加落地。

著力健全考核任用機制，暢通“用”的渠道，激活村黨組織書記隊伍活力。一肩挑意味著擔子變得更重、壓力變得更大、風險也隨之增加，所以既要正向的激勵，同時也要加強權(quán)力的監(jiān)督。一是完善工作考核機制，增強主業(yè)主責意識。要結(jié)合黨務(wù)、村務(wù)、經(jīng)濟三大職責要求，建立健全村黨組織書記崗位任期目標責任制和年度工作目標責任制，明確規(guī)定村黨組織書記的任期責任、目標要求以及權(quán)利義務(wù)，加大對村黨組織書記的日常、年度、屆中和屆期考核工作力度，力求客觀、公正、全面地分析評價村黨組織書記履職情況。建立辭職承諾制，凡當選的“一肩挑”干部均須簽訂“如被上級黨組織免去黨內(nèi)職務(wù)，自動辭去其他職務(wù)”的承諾書，防止出現(xiàn)村干部“管不住、下不了”的問題。二是完善激勵保障機制，調(diào)動其工作積極性。在家任職獲得的待遇如果等于甚至低于外出務(wù)工的酬勞是嚴重挫傷工作積極性的。因此，除了基礎(chǔ)的工資待遇外，入社保、有看得到的晉升空間、組織表揚等都是非常重要的激勵手段。

完善監(jiān)督運行機制，聚焦對村黨組織書記的約束力。由于村黨組織書記是帶領(lǐng)村民走上致富道路的領(lǐng)頭人，其角色具有特殊性和重要性，村兩委“一肩挑”必須防止其個人權(quán)力過于集中，個人說了算，村民監(jiān)督不到，村兩委不敢監(jiān)督，上級黨委又不能及時監(jiān)督，缺乏對“一肩挑”村干部有效監(jiān)督機制，單單靠其自身黨性修養(yǎng)，很難形成長效機制。因此要從多個方面來建立監(jiān)督機制。一是加強自身的自律。通過組織教育引領(lǐng)，加強對法律法規(guī)和黨紀黨規(guī)的了解，養(yǎng)成廉潔自律，遵紀守法的自覺意識。二是組織要把好入口關(guān)，同時配好班子，確保是能夠相互監(jiān)督共同進步的集體。三是加強對村黨組織書記的日常關(guān)愛，及時掌握思想動態(tài)。四是建立村級組織權(quán)力清單、村務(wù)監(jiān)督委員會運行清單和村級黨建清單等，推動嚴格按照制度履職盡責，善于運用制度謀事干事，促使村級權(quán)力有序規(guī)范運行，強化對村黨組織書記小微權(quán)力的剛性約束。五是嚴格財務(wù)管理的審批程序，并對財務(wù)進行年度審計。六是規(guī)范村議事決策的基本方式、重大事項內(nèi)容和程序。七是應(yīng)深入推進村級黨組織標準化、規(guī)范化建設(shè)工作，落實年底述職述廉制度，自覺接受村民監(jiān)督。八是加強村民自治監(jiān)督方式，重視群眾的來信來訪，讓最廣大的群眾做最有力的監(jiān)督者。探索機關(guān)干部下派村（社區(qū)）擔任紀委書記、紀檢員“統(tǒng)派統(tǒng)管”模式，推動紀檢監(jiān)察力量下沉到村，切實加強對“一肩挑”后的權(quán)利監(jiān)管。要完善村務(wù)監(jiān)督委員會職能。發(fā)動群眾把村民中有威信、能依法辦事的黨員，有業(yè)務(wù)能力的黨員選為村務(wù)監(jiān)督委員會成員，進一步明確村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督權(quán)限和內(nèi)容，根據(jù)相關(guān)規(guī)章制度，健全獎懲并舉機制，提升村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督效能。

基層治理任務(wù)十分繁重，全面推行村兩委“一肩挑”，為我省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅強政治保障，意義重大。完善運行機制，增強“一肩挑”的制度運行效力，避免決策權(quán)的集中統(tǒng)一與村民意愿暢通表達之間的矛盾是“一肩挑”制度需要解決的主要問題，必須堅持三個原則。

一是在貫徹落實黨的各項決策部署、執(zhí)行村“三重一大”政策制度以及研究兩委重大事項中，堅決執(zhí)行民主集中制原則。

二是堅持正確處理黨務(wù)村務(wù)關(guān)系。黨要管黨，黨要在農(nóng)村發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，這個基本定位不能動搖。更好發(fā)揮以村黨組織為核心的村級組織整體功能，有助于完善村民自治機制、推進基層治理制度創(chuàng)新和治理能力提升。

三是注重密切黨群聯(lián)系。“一肩挑”制度效能發(fā)揮得好與不好，關(guān)鍵在于“一肩挑”干部能不能帶頭堅持群眾路線，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。 因此，“一肩挑”干部要切實擔負起基層治理的主體責任，創(chuàng)新方法手段，真正走進群眾、發(fā)動群眾，加強重大事項決策前的民意溝通、推動落實中的過程參與和結(jié)果任務(wù)的評價反饋，以此避免“制度空轉(zhuǎn)”。