外空資源商業(yè)化開采的國際法規(guī)制現(xiàn)狀與完善

馮 雨

(武漢大學(xué)法學(xué)院， 武漢 430072)

雖然外層空間凍結(jié)了領(lǐng)土主權(quán)主張，但各國從未停止對外空附屬或衍生資源的競逐。近年來，隨著空間技術(shù)的發(fā)展和國內(nèi)政策的支持，以美國行星資源公司為首的私人實體也逐漸加入外空資源的爭奪中，它們開始有計劃地推進對小行星礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)工作[1]。然而與外空資源商業(yè)開發(fā)活動相關(guān)的國際制度卻十分匱乏，為此，本文將圍繞外空資源商業(yè)化開采的相關(guān)國際制度展開。首先，介紹商業(yè)化開采的現(xiàn)實背景以及各國國內(nèi)立法情況，探討建立相關(guān)國際規(guī)則的必要性；隨后，介紹當(dāng)前國際法對于外空資源商業(yè)化開采的相關(guān)規(guī)定及其不足之處；最后，探討國際社會對于商業(yè)化開采的國際制度構(gòu)建所采取的初步行動以及相關(guān)建議。

一、外空資源商業(yè)化開采的國內(nèi)立法引爭議

外空自然資源是指蘊藏在外空或天體中的非生物資源，主要包括水及鐵、氦、氧、鋁、硅等礦產(chǎn)資源[2]。而外空資源的商業(yè)化開采本質(zhì)上是指非政府實體對外層空間內(nèi)的自然資源進行勘探、開發(fā)和利用的行為。在經(jīng)濟利益的引導(dǎo)和航天技術(shù)的支持下，外空資源的商業(yè)化開采迎來了一波熱潮。一些國家進行了相關(guān)的國內(nèi)立法以對此類行為進行定性并規(guī)制。這些國內(nèi)立法雖然在一定程度上激勵和促進了商業(yè)開采，但由于其在國際層面的不利影響，也引發(fā)了大量的爭議。

(一)外空資源商業(yè)開采的勃興

在地球能源危機的背景下，外空資源開采不僅能夠滿足人類對能源的需求，還能帶來巨大的經(jīng)濟效益。如月球就蘊藏著豐富多樣的能源，其中最為知名的是儲量豐富的氦3(He-3)[3]。它可以為聚變反應(yīng)堆提供足夠的燃料，滿足電力需求，甚至可能給地球的能源行業(yè)帶來劇變。如此可觀的經(jīng)濟效益為私人實體進行外空資源開采提供了激勵，而航天技術(shù)的發(fā)展使得這種計劃成為可能，尤其是以美國太空探索技術(shù)公司(SpaceX)推出的火箭回收技術(shù)為節(jié)點，探索和利用太空的成本得到了控制，也降低了私人實體進入太空的門檻[4]55。

私人實體的外空資源開采計劃對國家而言具有一定的戰(zhàn)略價值。一方面，這有助于航天事業(yè)的發(fā)展。以行星資源公司為例，其以水冰(water ice)為開采目標(biāo)，這種水冰既可以被用作外太空宇航員的水分來源，也可以將其分解后用于生產(chǎn)火箭推進劑或氧氣，由此幫助人類更加深入地探索太空[5]。另一方面，私人實體的有益嘗試也符合本國的利益需求。因為開采技術(shù)既可民用，也可軍用，對國家安全具有重要意義。而且私人實體的率先嘗試既可以減輕國家的資金和技術(shù)壓力，也能保持該國在外空探索方面的領(lǐng)先地位并且享受外空資源的商業(yè)價值。也正是基于此外空資源開采受到了空間大國的重視。為了保護和促進私人實體的此類活動，相繼有國家進行了國內(nèi)立法。

(二)各國國內(nèi)立法規(guī)制

以《2015年外空資源探索和利用法》為標(biāo)志，美國率先進行了國內(nèi)立法實踐。該法作為《商業(yè)航天發(fā)射競爭法》的一部分，從三個層次對外空資源的商業(yè)化開采進行了規(guī)制。一是對“外空資源”的范圍進行界定，將其限制在外層空間的就地非生物資源，包括水和礦物質(zhì)，由此明確了勘探開發(fā)的客體。同時對“美國公民”進行了定義，包括自然人和法人，由此明確外空資源開采的主體包括私人公司[6]43。二是規(guī)定了聯(lián)邦政府的相關(guān)職責(zé)，從正向來說應(yīng)積極地促進商業(yè)勘探和開采，從反面而言不應(yīng)設(shè)置行政壁壘或進行任何非法干涉行為。同時還要求總統(tǒng)通過報告形式明確具體的授權(quán)和監(jiān)管職責(zé)，以及各個部門的責(zé)任配置，從而確保本國履行了相關(guān)國際義務(wù)。三是明確了小行星資源和外空資源的系列權(quán)利的歸屬問題，將其占有、所有、運輸、使用和出售的權(quán)利都賦予給開采該資源的實體，也即確立了誰先開采即可先獲得所有權(quán)的原則。

盧森堡緊隨其后，于2017年7月13日出臺了《探索和利用外空資源法》，第1條即明確“外空資源能夠被據(jù)為己有”。雖未像美國立法那樣明確羅列各項權(quán)利，但該表述也足以確保私人實體對開采的外空資源的產(chǎn)權(quán)。隨后，該法案對開采的主、客體做出了相應(yīng)規(guī)定。在客體方面，雖未明確界定外空資源的范疇，但排除了衛(wèi)星通信、軌道位置等資源；在主體方面，規(guī)定了授權(quán)的對象是因商業(yè)目的探索和利用外空資源的項目運營人，既包括國營和國家投資的股份有限公司，也包括私營的有限責(zé)任公司。可見該法案所保護的產(chǎn)權(quán)利益并不僅限于私人實體，還包括國家[6]46。此外，該法案用大量篇幅較為全面地規(guī)定了相應(yīng)的授權(quán)和監(jiān)管程序，明確了頒發(fā)授權(quán)許可證的條件、授權(quán)后的監(jiān)管和撤銷、探索和開采過程中的損害責(zé)任等問題，相較于美國立法而言更加具體，也因此更具操作性。

在此之后，阿聯(lián)酋為了實現(xiàn)本國空間政策，于2019年12月19日發(fā)布了本國的外空法律，對空間活動進行了全面的規(guī)制，其中就包括以科研、商業(yè)或其他目的開采和利用外空資源的活動[7]992。該法案也對外空資源的范圍進行了界定，與美國立法給出的定義幾乎完全一致。同時針對外空資源開采和利用(包括其所有權(quán)、購買、出售、交易、運輸、存儲以及為其提供后勤服務(wù)的任何外空活動)的授權(quán)問題，該法案規(guī)定由部長會議或其代表下達的命令來決定。阿聯(lián)酋的外空法律并未明確私人實體對其開采的外空資源的所有權(quán)，而是僅僅規(guī)定由授權(quán)確定，相對而言不如美國和盧森堡的立法激進，但這也從側(cè)面反映出阿聯(lián)酋主張外空資源可以據(jù)為己有，并且其政府有權(quán)確認外空資源的歸屬。

(三)國內(nèi)立法的消極影響

美國、盧森堡和阿聯(lián)酋的國內(nèi)立法釋放出了相同的信號，即認為外空資源可以被據(jù)為己有，據(jù)此國家有權(quán)批準(zhǔn)此類行為，也有權(quán)明確資源的歸屬。雖然此舉是為了激勵私人實體開展外空資源探索和開采活動，但這樣的國內(nèi)單邊行動，尤其是作為空間大國的美國所采取的單邊行動，給國際法規(guī)則和國際實踐都造成了不小的負面影響。

在國際法層面，美國立法可能構(gòu)成其對《外空條約》的解釋，由此影響外空條約中“不得據(jù)為己有”的含義，使得“不得據(jù)為己有原則”約束的主體排除了私人實體，規(guī)制的客體也排除了“外空資源”，這對那些由官方主導(dǎo)從事外空資源開發(fā)的國家或者無能力從事此種開發(fā)行為的國家而言，都是十分不利的[8]。

在國際實踐層面，此類國內(nèi)立法行為將影響其他國家和私人實體的行動。其一，可能導(dǎo)致更多國家效仿上述國家的單邊立法行為，使得各國在外空資源的勘探和開發(fā)上缺乏合作與對話，造成該領(lǐng)域相關(guān)實踐的割裂和混亂。其二，對于空間參與者的私人實體而言，可能促使其進行法律選擇，誘發(fā)許可證買賣問題[9]102。其三，一國的立法可能得到大量私人實體的遵循，當(dāng)私人實體的規(guī)模和數(shù)量獲得長足發(fā)展后，由此形成的一系列客觀實踐可能將反過來影響國際空間規(guī)則。

二、外空資源商業(yè)化開采國際法規(guī)制的現(xiàn)狀與不足

為了確保外層空間的安全與秩序，外空資源的商業(yè)開采活動應(yīng)由相關(guān)的國際規(guī)則進行規(guī)制。當(dāng)前與外空資源開采有關(guān)的國際條約主要有作為外空活動憲章性文件的《外空條約》，以及目前僅有18個締約國的《月球協(xié)定》。

(一)《外空條約》的規(guī)定不明確

《外空條約》為調(diào)整各國外空法律關(guān)系，規(guī)范各國在外空開展的各類活動提供了原則性規(guī)定。在條文內(nèi)容上，《外空條約》的規(guī)定具有一定的模糊性，這種模糊性根源于不斷發(fā)展的外空探索活動超過了條約締結(jié)時的預(yù)期，但也正是這種模糊性為后續(xù)的解釋和適用留下了空間，使其可以應(yīng)對不斷變化的外空實踐，從而延續(xù)《外空條約》的生命力[6]48。針對外空資源的商業(yè)化開采活動，《外空條約》中并沒有直接規(guī)制的條文，但是條約中的不得據(jù)為己有原則、為所有國家謀福利原則在一定程度上具有相關(guān)性。

《外空條約》第2條將不得據(jù)為己有原則固定下來，但存在一定的模糊性。其一在于規(guī)制的主體，僅提及了國家而未明確私人實體。對此，《外空條約》第6條作為其上下文可以作出解答，它規(guī)定非政府實體在外空實施的行為也屬于一國的行為，該國應(yīng)予以授權(quán)并進行持續(xù)監(jiān)督。由此可以確認私人實體也包含在禁止據(jù)為己有原則的主體范疇內(nèi)[7]995。其二在于規(guī)制的客體，僅提及了外層空間及天體，但是并未明確天體上的自然資源是否禁止據(jù)為己有[10]87。目前學(xué)界主要存在肯定、否定和不足以確定這三種觀點。肯定者從結(jié)果視角來論證，認為禁止將外空資源據(jù)為己有可延緩?fù)饪詹傻V熱潮，從而為構(gòu)建相關(guān)的國際制度留足時間[11]85。否定者主張在未明確禁止的情況下即可為，尤其是在《外空條約》本身明確禁止了一些外空活動，但外空資源開采卻并不在其列的情況下，可以解讀出外空資源不在不得據(jù)為己有的客體范疇內(nèi)[12]。還有一些學(xué)者認為當(dāng)前的條文不足以確定是否包含外空資源，這個問題應(yīng)當(dāng)留待以后解決[13]554。本文支持最后一種觀點，因為《外空條約》締結(jié)于20世紀(jì)60年代，彼時外空資源的開采并未進入大眾視野，更未成為各締約國的關(guān)切，因此第2條沒有明確將外空資源列入不得據(jù)為己有的客體中。但不禁止并不意味著合法[14]，而僅僅意味著不得據(jù)為己有原則的文本本身不足以解讀出是否包含外空資源，需要后續(xù)的國際規(guī)則予以明確。

《外空條約》還在第1條第1款規(guī)定了更為寬泛的為所有國家謀福利原則，尤其要求考慮到發(fā)展中國家的需要。但是該規(guī)定被認為是籠統(tǒng)而概括的聲明，其宣示作用大于實際意義，故無法對條約產(chǎn)生具體影響，只能在后續(xù)的具體協(xié)定中發(fā)揮作用[9]100。此外，聯(lián)大于1996年通過的《關(guān)于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國家的需要的宣言》(A/Res/51/122)也指出空間探索和利用活動應(yīng)促進發(fā)展中國家和空間方案剛起步的國家的福祉和利益。但是該宣言并未指向強制和具體的利益分配，而僅僅呼吁空間發(fā)達國家在公平和相互接受的基礎(chǔ)上自行決定國際合作的各方面，對發(fā)展中國家利益的考慮也主要體現(xiàn)在技術(shù)援助方面，并未提及對探索和開采的成果強制進行惠益分享。

通過對《外空條約》相關(guān)規(guī)則的分析可以發(fā)現(xiàn)，不得據(jù)為己有原則因為條約文本的模糊性造成了其在外空資源商業(yè)化開采這一問題上的無力。而為所有國家謀福利原則因為實際約束力有限，并且不足以推導(dǎo)出禁止外空商業(yè)化開采，更沒有指向具體的惠益分享機制，所以對此類行為的合法性與界限的厘清并無幫助。

(二)《月球協(xié)定》的影響力有限

與《外空條約》相比而言，《月球協(xié)定》的相關(guān)制度規(guī)定更為明確。它不僅重申了不得據(jù)為己有原則和為所有國家謀福利原則，還在第11條第1款將月球及其他天體上的自然資源明確地定性為人類的共同繼承財產(chǎn)(Common Heritage of Mankind)。這一概念成熟于國際海洋法領(lǐng)域的立法實踐[4]57，其核心意涵包括五個層次：一是反對主權(quán)主張；二是鼓勵在探索和開發(fā)過程中的國際合作并建立國際管理體系對利用行為進行國際監(jiān)管；三是惠益分享制度，主要是指對各空間能力較為落后的發(fā)展中國家的資金與技術(shù)援助；四是確保代際公平，實現(xiàn)可持續(xù)的探索與利用；五是開發(fā)利用活動應(yīng)為了和平的目的開展[15]。在很多空間技術(shù)發(fā)達的國家看來，《月球協(xié)定》將外空資源定性為人類的共同繼承財產(chǎn)并不符合本國產(chǎn)業(yè)的盈利需求，與商業(yè)開發(fā)有矛盾，不利于鼓勵本國外空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[13]553。這也直接導(dǎo)致了以美國為首的很多國家拒絕加入《月球協(xié)定》。

除此之外，《月球協(xié)定》以人類的共同繼承財產(chǎn)原則為指導(dǎo)，在第11條第5款規(guī)定了建立相應(yīng)的管理機制，以確保當(dāng)外空資源開采變得可行時，有相關(guān)的國際制度對此類行為進行規(guī)制。同時該機制應(yīng)符合該條第7款之目的，即有序安全地開發(fā)、合理適度地管理、擴大資源利用機會、公平地分享惠益[16]。這反映出《月球協(xié)定》支持在合理監(jiān)管下對外空資源的開采行為。事實上各締約國還于2008年發(fā)布《聯(lián)合聲明》明確了《月球協(xié)定》并不禁止外空資源的商業(yè)開發(fā)[13]554。

總而言之，《月球協(xié)定》對于外空自然資源的法律地位、相關(guān)國際制度構(gòu)建做出了初步規(guī)定，在內(nèi)容上相較于《外空條約》更加全面和細化。然而由于《月球協(xié)定》僅有18個締約國，其中只有幾個國家，如澳大利亞、奧地利等具備一定的外空能力，使得其在國際上的約束力受到了極大限制，也導(dǎo)致其在外空資源商業(yè)化開采問題上無法發(fā)揮其影響力。

三、外空資源商業(yè)化開采國際法規(guī)制的發(fā)展與完善

私人實體對外空資源的商業(yè)開采已進行了初步實踐，且從現(xiàn)行的國際機制中并不能推導(dǎo)出此類行為應(yīng)當(dāng)被禁止，因此對于外空自然資源商業(yè)化開采的合法性爭論應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷τ谙嚓P(guān)國際制度構(gòu)建的討論。為此，國際社會已開展初步行動，如2015年成立的海牙外空資源治理工作組在美國深空礦業(yè)公司和世界安全基金會的資助下，于2017年9月發(fā)布了《外空資源活動國際框架文本草案》。以及在2016年第55屆聯(lián)合國外層空間委員會法律小組委員會屆會上，法律小組委員會決定從2017年起設(shè)立“關(guān)于外空資源探索開發(fā)與利用活動潛在法律模式的一般性意見交流”的議題。

國際社會的行動為構(gòu)建相關(guān)國際制度進行了有益探索，也為未來的制度構(gòu)建指明了方向?？偟膩碚f，外空資源開采的國際制度構(gòu)造應(yīng)從保障與制約兩大方向入手，如果缺乏相關(guān)的保障制度，私人實體在投入大量資金開采出外空資源后，其對該資源所享有的權(quán)利得不到確認，由此增加私人實體從事外空采礦活動的政策風(fēng)險，不利于該行業(yè)的發(fā)展。而如果缺乏相關(guān)的制約機制，外層空間的天體可能因為枯竭型開采而被某國或某個私人實體實質(zhì)性地據(jù)為己有，同時可能導(dǎo)致各個空間大國對外空資源開展激烈的爭奪，引發(fā)國際爭端，甚至造成外空的軍事對抗[10]88。

(一)建立外空資源開采的保障制度

外空資源開采的保護與激勵機制很大程度上與外空資源的法律地位問題相關(guān)，明確了外空自然資源的法律地位，便可進一步確認所開采的自然資源權(quán)屬問題，從而在政策層面為外空資源開采的參與者提供保障。

關(guān)于外空資源的法律地位，雖然《月球協(xié)定》將其定性為人類的共同繼承財產(chǎn)，但是由于這一原則缺乏廣泛的國家實踐，還未成為一項外空領(lǐng)域的國際習(xí)慣法，因此只能約束《月球協(xié)定》的締約國[4]56-57。據(jù)此一些學(xué)者提出了“國際共有物”概念，意味著不為任何人所有，卻可以供所有人使用[17]。共有物的概念是人類的共同繼承財產(chǎn)原則的起點，它們都否定對外空資源的所有權(quán)主張，而認可使用權(quán)。但人類的共同繼承財產(chǎn)原則在此基礎(chǔ)上更進一步提出了在使用過程中的嚴(yán)苛的監(jiān)管、大幅度的惠益分享、代際公平等限制條件，這也成為了人類的共同繼承財產(chǎn)原則在外空領(lǐng)域推行的重要阻礙。因此，為了在最大程度上凝聚共識，也為了推進國際機制的構(gòu)建，可以先回到概念的起點，選取兩者的重疊部分，即在不得主張所有權(quán)的前提下，認可對外空資源的使用權(quán)。這既確保了國家和私人實體對外空資源的占有和使用的權(quán)利，也不會背離現(xiàn)有的國際制度。

這一路徑也在一定程度上贏得了國際社會的認可，比如海牙工作組就在《外空資源活動國際框架文本草案》中將具有所有權(quán)性質(zhì)的“排他權(quán)”改為了“優(yōu)先權(quán)”，由此保障私人實體對外空資源的使用權(quán)，進一步激勵和促進外空資源探索和利用活動的開展，同時也避免了后續(xù)有采礦潛力和訴求的國家對排他權(quán)的質(zhì)疑與爭議[18]20。

(二)明確外空資源開采的限制措施

建立外空資源開采的合理限制措施應(yīng)考慮管理層面的授權(quán)與監(jiān)管程序、開采者層面的行為準(zhǔn)則以及開采成果的惠益分享。

首先，需要明確外空自然資源開采的監(jiān)管問題，主要包括對私人實體開展此類活動前的授權(quán)以及開采過程中的監(jiān)督。目前美國的國內(nèi)立法規(guī)定了聯(lián)邦政府負責(zé)授權(quán)和促進外空資源的商業(yè)開采，但并未具體規(guī)定如何推進。而在國際框架的制定過程中，有必要明確授權(quán)和監(jiān)管職責(zé)應(yīng)由國內(nèi)政府部門承擔(dān)，還是由專門成立的國際機構(gòu)或部門推進?？紤]到外層空間超出各國國內(nèi)管轄范圍，并且為了協(xié)調(diào)各國實體的探索活動，在國際層面建立一個專門審查批準(zhǔn)并持續(xù)監(jiān)管此類活動的部門更為合理。更進一步而言，需要設(shè)立授權(quán)與監(jiān)督的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確保私人實體具備相應(yīng)的技術(shù)水平和經(jīng)濟能力來從事開采活動，并審查其開采方案，確保不會對外空環(huán)境與安全造成過分影響[19]。

其次，需要明確開采行為的限制。尤其應(yīng)當(dāng)注意枯竭型開采的規(guī)制，因為枯竭型開采在一定程度上違反了不得據(jù)為己有原則[18]21，同時也背離了為所有國家謀福利的原則。因此在構(gòu)建國際制度時應(yīng)當(dāng)對其明文禁止。另外，外空資源開采行為應(yīng)當(dāng)受到外空環(huán)境保護義務(wù)以及安全義務(wù)的約束，因此有必要申明開采者在開采過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體義務(wù)。

最后，應(yīng)當(dāng)確立公平合理的惠益分享機制?？臻g發(fā)達國家對于外空資源的商業(yè)開發(fā)普遍主張自由競爭原則，即自由開發(fā)、先到先得。然而在當(dāng)下各國空間技術(shù)發(fā)展參差不齊之時，空間發(fā)達國家優(yōu)先占有空間利益，可能使得其他不具備相應(yīng)空間技術(shù)的大多數(shù)國家無法真正享受到外空資源帶來的利益。但與此同時，為了促進外空資源開采的持續(xù)性發(fā)展，外空資源的探索和利用活動也需要一定的經(jīng)濟效益激勵，因此惠益分享機制的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)為開采行為的實施者留足相應(yīng)的份額[11]86。為了實現(xiàn)真正公平合理地惠益分配，可以引入平行開發(fā)制度，同時推動非貨幣利益的分享。前者可以實現(xiàn)空間發(fā)達國家的私人實體開發(fā)外空資源的訴求，也充分考慮了發(fā)展中國家在技術(shù)能力上的差距。而后者通過技術(shù)和信息的分享、聯(lián)合投資的激勵以及國際基金的設(shè)立來拉動空間技術(shù)落后國家在外空采礦技術(shù)和能力上的發(fā)展。

四、結(jié)語

隨著空間技術(shù)的進步，外空自然資源的商業(yè)開采在技術(shù)上逐漸變得可行，然而在法律規(guī)則上卻面臨不少障礙。私人實體為了確保其外空采礦行動得到承認，首先推動了國內(nèi)立法，隨后還資助了海牙外空工作組來擬定外空資源開采的框架草案，積極推動相關(guān)國際機制的建立，從而確保其外空采礦所得在國際上得到承認。在國際制度缺位的情況下，私人實體的這一系列行動對于國際機制的建立具有一定的積極作用。而中國作為空間大國，面對這一趨勢，不僅應(yīng)積極參與相關(guān)國際制度的討論，還應(yīng)推動本國私人實體在外空資源探索和開采方面的技術(shù)和能力的發(fā)展，為外空資源的勘探與開發(fā)做好準(zhǔn)備工作。