西南陸地邊疆跨境生物安全威脅的治理困境與破解路徑

黃金輝 程桂龍

一、問題的提出與文獻回顧

安全是人類生存與發(fā)展的最基本需要。①余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全概論》（第3 版·上卷），北京：北京大學出版社，2020 年，第6 頁。生物安全作為一種安全形態(tài)，自古以來便存在，最顯性的表現(xiàn)便是疾病的傳播。從古代的天花、黑死病、瘧疾、肺結核、霍亂，到現(xiàn)代的艾滋病、非典、禽流感、埃博拉病毒、新冠肺炎，全球正在面臨前所未有的生物安全威脅。除各種傳染病外，人類還遭受生物武器、生物恐怖主義襲擊、生物技術濫用、外來物種入侵、生物實驗室技術泄露等風險威脅，生物安全對人類生命健康、經濟社會穩(wěn)定、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等都造成嚴重威脅，亟待加強綜合性的防范、控制與治理。傳統(tǒng)意義上的生物安全治理主要集中于邊境線以內的主權管轄區(qū)域，按照“中心—邊緣”的模式推進。近年來，隨著與周邊國家交流交往的增多，跨境生物安全威脅不斷增加，對國家生物安全維護、地區(qū)安全穩(wěn)定、總體國家安全造成重大隱患。因此，提前發(fā)現(xiàn)與識別跨境生物安全威脅，及時進行防范與預警，從根源上進行治理與完善是現(xiàn)階段面臨的一項重要安全議題。

新冠肺炎疫情的全球聯(lián)動表明全球化帶來的安全風險不可避免，關鍵是采取什么樣的方式、以什么樣的態(tài)度、在多大程度上實現(xiàn)安全風險與安全收益比的最優(yōu)化。在實現(xiàn)主權領土范圍內生物安全治理的總體把控后，如何防衛(wèi)主權領土邊緣與外圍的跨境生物安全，降低跨境交流安全風險，防止境外生物安全威脅輸入，既是維護國內安全的必要途徑，也是確保邊境兩側整體安全的重要前提。跨境生物安全治理同國內生物安全治理相比最大的難點與風險便是安全威脅的識別與防范，由于超越了單一的主權管轄范圍，其治理需要在地緣空間上進行外推，這就需要在更大范圍內進行去邊界化或跨邊界化管理，需要借助政治、外交等傳統(tǒng)政治安全的合力。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生物安全，自2019 年底新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，更是在多個場合強調生物安全的重要性。2020 年10 月全國人大常委會通過的《生物安全法》，對生物安全風險的防控、甄別、治理進行了規(guī)范，其中第二十三條、第二十四條對“進出境和過境生物安全風險、建立境外重大生物安全事件應對制度”等作出規(guī)定，填補了國內生物安全領域治理的空白。習近平總書記指出：“現(xiàn)在，傳統(tǒng)生物安全問題和新型生物安全風險相互疊加，境外生物威脅和內部生物風險交織并存，生物安全風險呈現(xiàn)出許多新特點，我國生物安全風險防控和治理體系還存在短板弱項。必須科學分析我國生物安全形勢，把握面臨的風險挑戰(zhàn)，明確加強生物安全建設的思路和舉措?！雹佟都訌妵疑锇踩L險防控和治理體系建設 提高國家生物安全治理能力》，《人民日報》2021 年9 月30 日。當前，以新冠疫情為代表的生物安全問題形勢依然嚴峻，變異病毒不斷出現(xiàn)，邊境口岸疫情輸入風險依然較大，持續(xù)加強邊境口岸生物安全治理成為一項迫切的戰(zhàn)略任務與現(xiàn)實需求。

生物安全從范疇上來說屬于非傳統(tǒng)安全，現(xiàn)有關于生物安全的研究主要集中于以下四方面。一是內涵界定方面。目前，學術界對生物安全并沒有特別統(tǒng)一的定義。一般認為“對生物安全的學術探討是從保護家禽這種生物免受微生物的侵害角度來定義的”②莫紀宏：《關于加快構建國家生物安全法治體系的若干思考》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第4 期。。生物安全逐漸引起重視是在2003 年非典之后，研究對象逐漸從動物轉向人。王子燦認為“生物安全是指防治由生物技術與微生物危險物質及相關活動引起的生物危害”③王子燦：《論生物安全法的基本原則與基本制度》，《法學評論》2006 年第2 期。；劉杰等認為生物安全可分為狹義和廣義，“狹義的生物安全稱之為‘生物防控（Biosecurity）’。廣義的生物安全被稱為‘生物防護（Biosafety）’”④劉杰、任小波等：《我國生物安全問題的現(xiàn)狀分析及對策》，《中國科學院院刊》2016 年第4 期。?！渡锇踩ā分赋觯骸吧锇踩侵竾矣行Х婪逗蛻獙ξｋU生物因子及相關因素威脅，生物技術能夠穩(wěn)定健康發(fā)展，人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)相對處于沒有危險和不受威脅的狀態(tài)，生物領域具備維護國家安全和持續(xù)發(fā)展的能力?！雹荨吨腥A人民共和國生物安全法》。這一表述涉及危險生物因子、生物技術、人的安全、生態(tài)系統(tǒng)等方面，最后落腳于維護國家安全和發(fā)展的能力上。二是類別劃分方面。劉躍進對生物安全和生物威脅進行了區(qū)分，認為生物安全主要以“生物物種、基因、生態(tài)、技術”⑥劉躍進：《當代國家安全體系中的生物安全與生物威脅》，《人民論壇·學術前沿》2020 年第20 期。等方面安全為主要內容。余瀟楓從“場域安全”理論角度將生物安全劃分為“生物疫情、生物實驗、生物資源、生物入侵、生物戰(zhàn)、生物恐怖”⑦余瀟楓：《論生物安全與國家治理現(xiàn)代化》，《人民論壇·學術前沿》2020 年第20 期。六大類型。李明將生物安全威脅劃分為“傳染性疾病流行、實驗室生物安全事件、新技術謬用、重大生物入侵”⑧李明：《國家生物安全應急體系和能力現(xiàn)代化路徑研究》，《行政管理改革》2020 年第4 期。等四種類型。三是治理困境方面。司林波從體系建設角度進行研究，認為生物安全治理存在“價值體系認識落實不到位、功能體系不完善、治理結構體系不健全、法律制度體系存在‘短板’、運行體系協(xié)調性和互動性不足、科技支撐體系有待加強”⑨司林波：《國家生物安全治理體系建設：從理論到實踐》，《人民論壇·學術前沿》2020 年第20 期。等問題。闕天舒等認為生物安全治理存在“主權國家間欠缺政治合作、生物安全治理機制不完善、國際社會對調查未知生物事件能力不足”⑩闕天舒、商宏磊：《全球生物安全治理與中國的治理策略》，《社會主義研究》2022 年第2 期。等困境。四是治理路徑方面。王秉等從情報角度進行了研究，認為應該通過“治理目標、治理預測、治理決策、治理執(zhí)行”①云妙婷、劉瓊、王秉：《面向生物安全治理的生物安全情報支持體系研究》，《圖書館雜志》2022 年第2 期。等流程建立完善的生物安全情報治理體系。徐能武等從人類命運共同體的角度進行了研究，認為應該通過“革新治理思維、明晰參與主體、創(chuàng)新治理機制，推進人才培養(yǎng)”②盧浪、徐能武：《人類命運共同體視域下的全球生物安全治理——現(xiàn)狀分析、原因探究與路徑選擇》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2022 年第2 期。等方式推進生物安全治理。王景云等從法治體系構建方面進行了研究，認為應該通過“制定國家生物安全戰(zhàn)略、健全國家生物安全制度保障、完善國家生物安全標準體系”三個方面進行生物安全治理。③王景云、齊梟博：《總體國家安全觀視域下的生物安全法治體系構建》，《學習與探索》2021 年第2 期。此外，還有部分研究通過對美、英、法等主要大國生物安全政策進行研究，為生物安全治理提供經驗借鑒。

總體來看，已有研究主要集中于生物安全宏觀治理方面，在生物安全的內涵界定、基本特性、治理困境、體制機制等方面形成了較為豐富的研究成果，為后續(xù)研究提供了重要借鑒。但相對來說對跨境生物安全，特別是西南陸地邊疆等特殊區(qū)域的生物安全問題研究關注較少，同現(xiàn)階段邊境地區(qū)生物安全防控形勢、國家生物安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設需求存在一定差距。從整體架構來看，跨境生物安全不同于一般意義上的生物安全，不僅在空間上由對內轉向對外，在時間上由事后應對前置到事前防范，在范圍上也實現(xiàn)了由一到多。從這一角度來說，跨境生物安全治理實現(xiàn)了時間、空間、范圍的同步轉移。從內涵構成來看，跨境生物安全威脅可以理解為一國在其接壤或不接壤的實體/虛擬邊境空間內發(fā)生的，存在潛在識別、認知、輸入風險的，涉及兩國或兩國以上共同生物安全風險的安全形態(tài)。陸地跨境生物安全威脅則把這一范圍進一步縮小，限定到陸地邊境區(qū)域。從具體分類來看，跨境生物安全并非單一的安全形態(tài)，而是一系列安全個體的集合。在類別上主要包括外來生物威脅與外來技術威脅。從地理空間來看，西南陸地邊疆主要包括廣西、云南、西藏三地，這一地區(qū)民族眾多，邊境安全形勢復雜，周邊國家局勢存在不確定性。從生物安全防控形勢來看，在中國疫情防控“動態(tài)清零”常態(tài)化趨勢下，西南陸地邊疆疫情風險主要來自境外輸入，跨境口岸成為防控重點。為加強邊境口岸防控力度，2021 年11 月，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關于加強口岸城市新冠肺炎疫情防控工作的通知》，云南、廣西、西藏等地陸續(xù)公布陸地邊境口岸城市范圍，其中云南19 個、廣西8 個、西藏3 個，為生物安全治理提供了重要防控關口?，F(xiàn)階段，有必要進一步提升對西南陸地邊疆跨境生物安全問題的重視程度，厘清跨境生物安全現(xiàn)狀，明確治理關鍵點與主要矛盾，從安全風險的甄別、評估、預警、防范、控制、治理、反饋、總結、改進等諸環(huán)節(jié)進行考量，前置風險，鎖定變量，提升跨境生物安全治理的超前性、針對性、全面性、有效性。

二、西南陸地邊疆跨境生物安全威脅治理的主要困境

《中華人民共和國陸地國界法》指出：“國家采取有效措施，堅決維護領土主權和陸地國界安全?！蔽髂详懙剡吔鳛橹袊嫦蚰蟻啞|南亞的重要門戶通道，生物安全處在一種確定性和不確定性綜合交織的安全困境中，進行生物安全治理需要重視并厘清其中存在的各種困境。

（一）地緣層面：西南邊境區(qū)位特殊性與主權管轄空間限制增加生物安全威脅的復雜性

一是西南陸地邊境的廣闊性增加生物安全威脅識別防范難度與治理成本。生物安全治理的首要問題是對生物安全威脅進行識別與評估，準確把握生物安全威脅的特點和規(guī)律。西南陸地邊疆三省區(qū)國土面積186.01 萬平方公里，占全國面積的19.38%，陸地邊境線長9000 多公里，占全國的41.28%。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，西南三省區(qū)人口超過1 億，占全國人口的19.44%。三地無論在國土面積、邊境線長度還是人口數(shù)量方面都占有重要地位。西南陸地邊疆邊境線長，地理環(huán)境差異巨大，多高山與大江大河。特別是西南邊疆地區(qū)歷史、民族、文化、宗教因素交織，跨境、跨界、跨國民族混居，人流、物流、信息流交融，跨境區(qū)域在實現(xiàn)互惠互利，共商共建共享的同時，生物安全威脅也不斷上升，各種有形無形因素通過常規(guī)、非常規(guī)渠道涌入國內，增加生物安全風險識別難度?！皳?jù)不完全統(tǒng)計，僅中緬邊境就有200 多個居民點及1000 多條民間通道；中越、中老邊境也存在類似情況，西南邊境‘活的邊境’‘半開放式’邊境特征明顯，”①牛元帥：《新冠肺炎疫情背景下瀾湄國家公共衛(wèi)生合作的現(xiàn)狀與展望》，《中國國境衛(wèi)生檢疫雜志》2021 年第3 期。無形中增加了邊境安全防衛(wèi)成本，加劇生物安全防衛(wèi)地區(qū)失衡，增加隱形挑戰(zhàn)與威脅。

二是跨境生物安全治理超越了傳統(tǒng)主權領土限制，需要邊境鄰國間協(xié)調各方利益?！吧锇踩L險通常具有潛伏性、暴發(fā)性、傳播性、肆虐性和變異性等特征?！雹谕跖d東：《積極應對生物安全風險挑戰(zhàn)》，《人民武警報》2020 年4 月29 日。西南陸地邊境區(qū)位的特殊性決定生物安全威脅很容易受域外局勢影響?，F(xiàn)階段，與周邊鄰國間的地緣矛盾沖突增加了陸地跨境生物安全威脅的聯(lián)動性。部分鄰國既同中國存在主權領土爭端也同其他鄰國存在矛盾沖突，客觀上增加了邊境安全的不穩(wěn)定性，增加了生物安全威脅治理難度。中印邊界自2017 年以來經歷過洞朗對峙、班公湖對峙等沖突，發(fā)生幾十年來少有的人員傷亡事件，大大增加了邊境安全防控的威脅性；印巴圍繞克什米爾地區(qū)的沖突長期不斷，且該地有大塊區(qū)域同中國西藏接壤，存在安全風險外溢的可能。除了這部分顯性威脅外，部分隱蔽性強、潛伏周期長、破壞力大的隱性生物安全威脅也存在很強的聯(lián)動性，假如不加以提前識別、防范、預警、研判，將為跨境生物安全治理帶來被動，失去提前介入與治理的主動權。且跨境生物安全治理超出傳統(tǒng)的國內主權領土管轄范圍，需要協(xié)調邊境鄰國過渡部分主權進行共同治理，邊境鄰國的雙方關系、多方關系、互信程度等都將成為制約跨境生物安全治理的重要因素，增加生物安全治理難度。

（二）技術層面：境內外檢測技術、能力差距與生物科技發(fā)展失序增加安全威脅的不確定性

一是境內外檢測技術與檢測能力差距增加生物安全威脅輸入風險?？缇成锇踩{識別的第一道門檻是檢測，因此海關檢測技術與能力是發(fā)現(xiàn)生物安全威脅的基本前提。邊境地區(qū)海關檢測需要最新檢驗檢疫技術，由于西南邊疆大部分鄰國發(fā)展水平落后于中國，為生物安全威脅的檢驗、識別與控制制造了障礙，失去了從源頭防控的能力，邊境地區(qū)不僅不能成為生物安全威脅的封堵管口與終結地，反而容易成為各種跨境生物安全威脅的主要輸入渠道與傳播源。從國內來看，檢測技術發(fā)展與布局不均衡，各地公共衛(wèi)生服務能力存在較大差距，如“云南與越南、緬甸、老撾三國接壤，邊境線長4060 公里，無天然屏障阻隔，邊民通婚、互市、往來的情況十分普遍，歷來是防范境外疾病輸入的前沿和一線”③楊洋：《實施“健康周邊”打造區(qū)域衛(wèi)生治理實驗區(qū)》，《中國衛(wèi)生》2021 年第3 期。。從2020 年的數(shù)據(jù)來看，廣西、云南邊境城市的每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)只有保山、德宏、普洱、紅河高于全國平均水平，每千人口衛(wèi)生技術人員只有德宏、西雙版納高于全國平均水平（見表1），其他都在平均線以下，邊境城市同全國醫(yī)療水平相比還有很大差距。生物安全技術本身具有隱蔽性，要達到以技術治理技術的目的，需要技術本身的不斷迭代與升級。生物安全威脅治理的理想狀態(tài)是防患于未然，在威脅發(fā)現(xiàn)初期就進行及時干預與處理，最大限度地降低危害，但現(xiàn)實狀態(tài)中安全威脅的發(fā)現(xiàn)往往存在滯后性，多是在問題發(fā)生后進行介入性應急，危機預警起到的作用不大。因此，縮小境內外檢測技術與檢測能力差距，提升檢驗檢疫水平便顯得至關重要。

表1 2020 年廣西、云南及其邊境城市醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展狀況

續(xù)表1

二是生物科技發(fā)展失序增加生物安全本體威脅風險。生物科技是解決生物安全問題的核心要素，它既是一種技術，也是一種渠道。生物科技的運用為提升生物技術、提高生產效率、解決生產生活中的復雜問題提供了支持。但對生物技術的掌控和規(guī)制狀況成為制約生物科技安全的重要不確定性因素，尤其是生物科技競爭的加劇和生物技術的濫用、盜用、非法買賣與轉運使生物科技面臨失序風險。西南邊疆作為重要南向通道，這一安全風險不容小覷。從全球范圍來看，生物科技發(fā)展過程中的無序競爭與片面追趕出現(xiàn)了惡性循環(huán)。某些特殊生物實驗室技術管控或操作不當容易產生泄漏、擴散，造成生物技術安全威脅；某些跨國組織進行生物技術非法交易買賣，并運用到國家間對峙、戰(zhàn)爭、種族迫害、恐怖活動等，給全球秩序帶來挑戰(zhàn)。此外，近年來與大眾生活息息相關的轉基因技術應用和開發(fā)，基因編譯的合理性、合法性及倫理道德等問題也都存在爭議。生物安全技術的失序既與管理不善、意識不足相關，也與現(xiàn)階段中國生物安全技術的發(fā)展階段相關，其威脅的隱蔽性、持續(xù)性、暴發(fā)性增加了安全防護與治理的不確定性，進一步增加對生物安全本體的威脅，具體到西南邊疆既面臨技術溢入風險，又面臨技術斷層和技術追趕風險，需要強化風險識別力度與入境檢測能力。

（三）認知層面：識別防控意識缺失與輿情引導滯后阻礙生物安全治理話語構建

一是跨境生物安全識別防控意識缺失延長生物安全治理鏈條。生物安全威脅擴散蔓延很大一部分原因是生物安全意識的缺失。這既體現(xiàn)在對生物安全威脅的識別上，也體現(xiàn)在生物安全技術的防護上。西南邊境地區(qū)民族、文化、認知構成差異較大，生物安全識別與防范意識尤為重要。西南陸地邊境的開放性為生物之間跨境自由流動創(chuàng)造了條件，也為動植物間疾病傳播擴散提供了可能。生物安全意識的缺失不僅會加劇安全風險，而且往往會錯失安全風險早期預警的黃金期，延緩風險防控，拉長生物安全治理鏈條，增加治理投入，造成更多不可控的損失。生物安全防護是跨境國家的共同責任與義務，需要邊境兩側國家的共同努力，缺失哪一方都達不到預期效果。如云南瑞麗市地處中緬邊境，邊境線長達169.8 公里，有界碑（附碑）65 座，大小渡口和通道36 個，是云南邊境界碑最密集和渡口通道最多的地段，全市20 多萬人口中68%抵邊居住，三面與緬甸相連，是西南邊疆最大的內陸口岸。新冠疫情期間緬甸境內的偷渡行為給瑞麗疫情防控制造了大量困難，瑞麗成為云南省新冠病例確診最多的地區(qū)，境外偷渡者防控意識的缺失為生物安全防護帶來巨大威脅，增加了生物安全防控的時間與空間限制。

二是網絡輿情引導滯后阻礙生物安全話語構建。輿情引導與風險管控是制約跨境生物安全治理的重要因素。新冠疫情暴發(fā)后美西方國家一直試圖把疫情政治化，不斷通過輿論抹黑中國，為自己抗疫不力推脫責任。因此，掌握生物安全治理話語權至關重要。當前生物安全威脅治理多以事后補救為主，事前甄別預警、事中干預處理、事后總結反饋仍存在不足，政府與主流網絡媒體在這一過程中發(fā)揮的作用不夠。部分邊境地方政府在處理某些重大新發(fā)突發(fā)生物安全威脅時應急反應能力不足，網絡輿情應對經驗匱乏，容易損害政府公信力與話語權威性。自媒體在輿情傳播中越來越隱蔽與難以管控，問題發(fā)生后最先爆料的往往是網民，在政府介入時網絡輿情往往已經過幾輪發(fā)酵，中間產生的時間真空容易被各種無端猜測與質疑占領，假如政府輿情管控過于滯后，將會處于被動境地。有些地方在生物安全威脅暴發(fā)后應對緩慢，冷處理，同樣會加劇輿情發(fā)酵，不僅不利于問題解決，還會損害政府公信力，加劇社會矛盾與沖突。這也再次印證生物安全意識培育的重要性，生物安全輿情引導的必要性與生物安全治理管控的迫切性。

（四）體系層面：經濟社會發(fā)展差距與安全發(fā)展失衡加劇生物安全治理的分散性

一是邊境地區(qū)內外經濟社會發(fā)展差距影響生物安全治理的均衡性。邊疆區(qū)域經濟社會發(fā)展狀況是影響生物安全治理能力的重要因素。西南邊境地區(qū)發(fā)展存在雙重性，對內對外都存在不平衡不充分問題。當前，西南邊疆貿易頻繁。越南為中國廣西最大對外貿易國，緬甸為中國云南最大對外貿易國，尼泊爾為中國西藏最大對外貿易國。從對內層面來看，西南邊疆地區(qū)同國內其他區(qū)域發(fā)展存在差距，影響生物安全治理的開展。2021年西南三省區(qū)GDP總量為5.39萬億元，僅占全國的4.72%，其中廣西GDP增速7.5%，云南GDP 增速7.3%，西藏GDP 增速6.7%，均低于全國平均增速8.1%，三地總面積是廣東省的10.35 倍，GDP 卻僅為廣東的43.33%，地域發(fā)展差距較大。且相比于2010 年，到2020 年的10 年間西南地區(qū)人口占全國的比重下降了1.21%，說明西南地區(qū)存在人口外流現(xiàn)象，容易出現(xiàn)邊境空心化，影響邊疆地區(qū)跨境生物安全治理。從對外層面來看，西南邊境鄰國在經濟社會發(fā)展狀況、生物安全防護政策、檢驗檢疫技術水平等方面同中國存在差異，短時間內難以形成整體性協(xié)同性的治理機制。西南陸地鄰國人口預期壽命、衛(wèi)生條件等均處于較低水平。如“2016 年老撾嬰兒死亡率和5 歲以下兒童死亡率分別為49‰和64‰，均高于世界平均水平31‰和41‰”①World health statistics 2017: monitoring health for the SDGs,Sustainable Development Goals,Geneva: World Health Organizat ion,2017.，“緬甸2017 年結核病患病率為358/10 萬，高于世界平均水平（134/10 萬）2 倍以上”②邱增輝等：《“一帶一路”國家公共衛(wèi)生與衛(wèi)生服務現(xiàn)況》，《中國公共衛(wèi)生》2020 年第12 期。。此外，西南陸地鄰國新冠疫情防控政策同中國存在差異，新冠疫情不斷反復，周邊6 個鄰國現(xiàn)有新冠確診人口都超過總人口的1%，印度、尼泊爾更是超過3%。各國平衡疫情防控與經濟社會發(fā)展的能力短時間內難以均衡，客觀上為生物安全治理制造了障礙。

二是安全與發(fā)展統(tǒng)籌錯位限制生物安全治理的體系化推進。安全與發(fā)展是一對相輔相成的關系，邊境地區(qū)安全與發(fā)展的統(tǒng)籌尤為重要。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，只有保證邊境地區(qū)整體安全才能為發(fā)展提供支撐，同樣經濟社會發(fā)展也有助于邊境地區(qū)社會安全穩(wěn)定。伴隨著生物安全技術的優(yōu)化，某些不當運用可能使科技價值同發(fā)展初衷相違背，安全與發(fā)展存在反復異位風險?？缇成锇踩卫硇枰訌娭卫硪氐膹娀徒y(tǒng)一，避免過度分散影響生物安全治理統(tǒng)一合力的形成。中國一直注重生物安全治理體系建設，但在安全與發(fā)展的統(tǒng)籌方面還存在一定欠缺，如何平衡邊境地區(qū)域內外經濟發(fā)展差距，平衡邊境地區(qū)生物安全威脅輸入風險，做好安全與發(fā)展的雙向互動，是需要長期關注的問題?，F(xiàn)階段跨境生物安全治理仍面臨著生物安全威脅識別能力參差不齊，生物安全宏觀、中觀、微觀政策協(xié)調不足，安全與發(fā)展統(tǒng)籌銜接不暢等問題，對生物安全治理體系的建設形成了制約。需要更進一步地統(tǒng)籌邊境地區(qū)安全與發(fā)展，實現(xiàn)生物安全治理的體系化推進。

三、優(yōu)化西南陸地邊疆跨境生物安全威脅治理的有效路徑

生物安全治理是生物安全威脅識別、防范的最終目的。跨境生物安全治理在本質上就是保衛(wèi)“生物邊疆”，即通過一系列渠道與方法提升生物安全治理能力與治理水平，達到邊境地區(qū)生物安全的相對穩(wěn)定。西南陸地邊疆跨境生物安全治理需要在總體國家安全觀的指導下有序推進，通過構建管控體系、激活科技鏈條、強化防范引導、推進多維合作等方式探討治理路徑，協(xié)調調動各方力量構建共同安全治理體系。

（一）加快推進跨境生物安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化

治理體系和治理能力現(xiàn)代化是生物安全治理的必然趨向。西南陸地邊疆跨境生物安全治理需要以總體國家安全觀為指導，以總體性戰(zhàn)略思維完善治理體系，以綜合性治理理念提升治理能力，從宏觀架構上進行總體把控，統(tǒng)籌安全與發(fā)展，做到生物安全治理的整體優(yōu)化與精準提升。

一是以總體性戰(zhàn)略思維建設跨境生物安全治理體系。要從總體國家安全觀的角度認識跨境生物安全威脅的特殊性，正視生物安全治理的困境，防止風險合流、疊加、倒灌。黨的十九屆五中全會提出到2035 年要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建成健康中國，這就需要現(xiàn)階段更多地從戰(zhàn)略布局上進行思考與規(guī)劃。要加強西南陸地邊疆跨境生物安全預警和防控能力建設，強化生物安全風險評估，進行信息共享，制定系統(tǒng)化、體系化的生物安全防控體系，進行信息甄別、監(jiān)測、收集、分析、評判、預警、管控、評估，形成完整的生物安全監(jiān)測平臺和治理鏈條。既要防止麻痹大意，也要防止過度防范，平衡好生物安全風險與日常生物安全管控之間的關系。要做好陸地邊境地區(qū)不同層級部門分工與協(xié)同合作，提升工作針對性和有效性。中央層級要根據(jù)跨境生物安全狀況制定宏觀性治理方案；西南陸地邊疆三省區(qū)要在遵照中央精神的基礎上制定地方性政策；西南沿邊各州市及30 個陸地邊境口岸城市要根據(jù)地方實際進一步分析預判，推進政策實施。要根據(jù)跨境生物安全防范、控制、治理狀況制定符合中國國情的中長期生物安全發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌生物安全各方面建設，加快邊境地區(qū)經濟社會發(fā)展，縮小發(fā)展差距，形成全局、全域、高效、協(xié)調、統(tǒng)一的生物安全治理體系。

二是以綜合性治理理念提升跨境生物安全治理能力。要加強跨境生物安全治理的協(xié)調溝通與綜合防治，做到內防為主，外防為輔，內外兼防，對外要加強生物安全檢測技術與檢測標準的統(tǒng)一，協(xié)調跨境國家間生物安全防護標準與政策；對內要加強關聯(lián)要素的溝通，特別是要總結新冠肺炎疫情防控期間的經驗和不足，加強事前、事中、事后的過程化管理，提升應急反應速度與能力。生物安全威脅的暴發(fā)存在較大的不確定性，在信息收集過程中，不同機構和群體對生物安全的理解把握存在較大差異，會根據(jù)自己的立場、經驗、利益進行解讀，假如加以曲解會混淆視聽，形成負面效應。要增強生物安全治理效能和公信力，降低民眾的生物安全認知障礙與不確定性，把提升生物安全治理能力作為現(xiàn)階段國家安全治理的重要突破口，在資金、場地、制度等方面給予支持。要健全生物安全應急防控系統(tǒng)，提升應對生物安全威脅的能力，把各關聯(lián)要素串聯(lián)起來，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，協(xié)調處理好安全與發(fā)展的關系，提升綜合治理效果，降低安全治理風險，提升安全治理實效。

（二）構建跨境生物安全治理的科技鏈、人才鏈與產業(yè)鏈

信息技術革命必然帶來安全防衛(wèi)方式的變革。西南陸地邊疆跨境生物安全治理單靠人防很難實現(xiàn)，增加科技賦能，加強技防勢在必行。要發(fā)揮科技在跨境檢測、防衛(wèi)等方面的作用，通過科技鏈、人才鏈、產業(yè)鏈的優(yōu)化，提升跨境生物安全治理的科技含量，提升數(shù)字安防與科技防邊治邊的能力與水平。

一是提升檢測技術，打通跨境生物安全治理科技鏈?？萍际峭苿由锛夹g發(fā)展的核心變量。現(xiàn)階段跨境生物安全檢測技術更新?lián)Q代速度，以及跨境鄰國生物安全檢測技術差距是制約檢測能力與防控水平的重要因素。要加強生物安全技術的自主研發(fā)和突破，發(fā)揮好大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、量子通信等在生物安全技術方面的運用，加強各方聯(lián)合，提升科技在病毒檢測、溯源、分析等方面的作用。生物實驗室是完善生物技術科技鏈，提升生物技術研發(fā)和突破能力的重要體現(xiàn)?！澳壳懊绹_的生物安全四級實驗室已達15 個，生物安全三級實驗室多達1300 多個；而我國只有武漢、哈爾濱和昆明3 家P4 級生物安全實驗室，46 個P3 級生物安全實驗室，實力差距非常明顯。”①陳曦：《生物安全，中國正在筑起一道“防火墻”》，《科技日報》2020 年4 月16 日。高等級實驗室的缺乏，限制了中國高精尖生物技術的研發(fā)。要爭取在西南陸地邊疆區(qū)域部署高等級實驗室，加強前沿研究，通過加大投入等方式，提升研發(fā)與檢測預警能力，豐富科技力量支撐，為生物安全治理、跨境安全合作與日常監(jiān)督管控提供技術支持與保障。

二是加強人才培養(yǎng)，強化跨境生物安全治理人才鏈?？缇臣挤赖年P鍵是人才支撐。生物安全技術突破既需要高端人才研發(fā)創(chuàng)新，也需要科技人才代際傳承與可持續(xù)發(fā)展。要從國家安全維護角度加大人才培養(yǎng)。一方面，要加強西南地區(qū)專業(yè)性院校建設，大力培育“新醫(yī)科”與“生物安全學”。支持示范性醫(yī)學院校發(fā)展，在招生人數(shù)、培養(yǎng)支撐、經費投入上進行傾斜。同時加強國家安全、邊防安全、生物安全等學科整合，融合生物學、政治學、管理學等學科知識，促進跨學科人才培養(yǎng)。另一方面，要增強生物醫(yī)學領域話語權建設，培養(yǎng)更多醫(yī)學領軍人才和標桿專家。要積極在國際發(fā)聲，提升醫(yī)學話語權。歐美國家除了有專業(yè)化的醫(yī)學院校、重點實驗室外，還有如《柳葉刀》《英國醫(yī)學雜志》《美國醫(yī)學會雜志》等具有數(shù)百年歷史與影響力的世界頂尖醫(yī)學雜志。要積極探索建設國際化醫(yī)學雜志，加強生物醫(yī)學國際交流，提升醫(yī)學領域學術話語權，加大生物安全技術人才培養(yǎng)國際化，引進來與走出去相結合，為邊境地區(qū)生物安全治理提供人才儲備和智力支持。

三是加強技術轉化，拓展跨境生物安全治理產業(yè)鏈。不管是人防還是技防，跨境生物安全都需要配套保障體系，需要完善的生物安全產業(yè)鏈支撐。生物科技發(fā)展需要由技術轉化為生產力，并形成產業(yè)鏈，進行規(guī)?；a、經營?！皵?shù)據(jù)顯示，約80%的CT 市場、90%的超聲波儀器市場、85%的檢驗儀器市場、90%的磁共振設備、90%的生理記錄儀市場等，均被國外品牌所占據(jù)。”②王珂、張芳：《高端醫(yī)療設備為何離不開進口》，《人民日報》2014 年4 月4 日。一方面，西南陸地邊境范圍遼闊，邊防安檢需要大量的儀器設備和技術支持，生物安全醫(yī)療市場廣闊；另一方面，國產化設備研發(fā)與利用比率過低，主要技術掌控在別國手中，生物安全維護面臨技術風險。邊境安全治理的趨勢是由人防向技防的逐步轉變，而這一過程中數(shù)字化安防、智能化管控必然需要技術產業(yè)鏈支撐。要加大生物安全領域科研經費投入和攻關支持力度，盡快在關系國民生命安全的疫苗、生產設備、檢測裝備、化驗設施等方面尋求突破，加大核心技術攻關，實現(xiàn)高端醫(yī)療設備自給。既要滿足國內市場需求，也要適當加強對西南邊疆周邊鄰國技術援助，打通生物安全技術上下游產業(yè)鏈，形成上下游一體的全流程產業(yè)鏈，達到生物安全研發(fā)、生產、銷售的統(tǒng)一。

（三）建設跨境生物安全甄別、預警、管控三位一體格局

現(xiàn)階段預警體系不健全，檢測技術不完善，應急處置與管控體系不全面，評估反饋與追責機制不連貫等問題日益凸顯，逐漸成為制約生物安全威脅識別、治理的前置性阻隔?？缇成锇踩卫硗C管理在本質上具有相似性，為此可參照危機管理流程，重點從前置階段入手，通過甄別、預警、管控三個環(huán)節(jié)，形成三位一體的防范引導格局，提升生物安全治理的針對性和有效性。

一是以甄別為先導，提升跨境生物安全威脅辨識意識。生物安全威脅辨識是發(fā)現(xiàn)問題的前提，將直接決定后期治理效果。大部分生物安全問題的發(fā)生都具有規(guī)律性，通過對已有案例傳播過程、路徑、外在表現(xiàn)進行研究有助于為生物安全威脅識別提供借鑒。在部分生物技術泄漏的案例中，外來物種入侵在初期都會有或多或少的端倪，加強生物安全威脅辨識知識普及，特別是對以往生物安全危害實例的宣傳可以增強邊民的警惕意識，提升大眾認知能力，盡可能地把風險控制在最小范圍內。要提高邊民跨境交流交往中生物安全威脅甄別意識和警惕性。在邊民中營造了解、學習生物安全知識的氛圍，貫通風險上報制度，制定獎懲機制，讓邊民意識到生物安全的重要性，提高防范意識，提升辨別能力，擴大認知范圍，筑牢跨境生物安全治理的群眾基礎。

二是以預警為重點，提升跨境生物安全威脅防御能力。預警是跨境生物安全防范的重要防線，是在甄別基礎上做出的風險研判與警示。西南陸地邊境在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時可能會造成大量境外人員涌入，增加生物安全防控風險。為此，加強邊境地區(qū)生物安全日常檢測、甄別，加強預警防控是抵御跨境生物安全威脅的重要途徑?？筛鶕?jù)風險緊急程度，把風險分為重大風險、較大風險、一般風險、低風險四種，分別用紅、橙、黃、藍四種顏色標示。要根據(jù)跨境生物安全狀況加強檢測甄別，及時分析研判，確定風險等級，適時發(fā)出預警，層層上報，為邊境治理提供一手資料，提升治理水平。

三是以管控為抓手，提升跨境生物安全威脅輿論引導能力。跨境生物安全風險控制是生物安全治理的重要一環(huán)，直接決定生物安全治理效果?，F(xiàn)階段生物安全威脅除來自生物安全技術本身外，更多與生物安全防控的外在輿論宣傳相關。信息技術的普及使新媒體占據(jù)了網絡輿論空間，生物安全威脅的隱蔽性、突發(fā)性、強破壞力極易引起民眾恐懼，擴大負面情緒，增加生物安全威脅治理難度。網絡輿論是生物安全風險防控的有力工具，但利用不當也會增加生物安全治理的不確定性風險。要加強邊境地區(qū)不同層級生物安全知識的宣傳，形成梯隊，運用新媒體進行傳播，使民眾了解跨境生物安全管控的形勢、現(xiàn)狀、風險，厚植群眾基礎，提升共識與共情，增加對生物安全治理的支持力度，減小社會阻力。要注意生物安全防范意識的培養(yǎng)，把生物安全教育納入大中小學安全教育體系，在各層級學校范圍內營造良好的安全防范意識，要特別加強邊境地區(qū)生物安全教育的針對性，防患于未然。要明確邊境地區(qū)生物安全防控權責，根據(jù)邊境地區(qū)實際情況有針對性地進行治理，加強優(yōu)化與反饋，加大評估與監(jiān)督力度，提升生物安全治理效能。

（四）建設生物安全治理共同體，促進區(qū)域協(xié)同治理

全球化使世界成為一個密不可分的整體，安全合作在某些層面已經跨越了主權層級，成為跨領域的全球治理議題。生物安全的全球性與全域性客觀上需要國家間打破固有的傳統(tǒng)治理模式，以人類命運共同體理念進行區(qū)域化安全合作，通過生物安全治理共同體的構建和協(xié)同治理推進人類共同安全利益維護。

一是加強關口外推，統(tǒng)籌構建跨境生物安全治理共同體。“世界范圍內頻發(fā)的嚴重‘生物事件’，使得主要國家都在加強‘生物國防’建設?！雹仝w磊：《把生物安全納入國家安全體系》，《理論探索》2020 年第4 期。跨境生物安全治理從地緣上來說主要集中于邊境線內外，但其關注點不僅限于此。通常來講，安全治理主要以國家為主導，各國為達到自身利益最大化往往不惜犧牲他國利益，零和博弈思維仍然盛行。生物安全治理面對的是人類共同利益，需要站在共有利益的基礎上進行安全共同體建設。現(xiàn)階段，要積極探索“境外合作防線”，實現(xiàn)生物安全威脅防范關口外推，積極推進跨境國家間生物安全合作，通過技術援助、物資支持、人員培訓等方式提升跨境檢疫與預警能力，構建共同的區(qū)域生物安全防控機制，把安全威脅抵擋在國門之外，如為加強對西南邊境瘧疾和登革熱等蟲媒傳染病跨境監(jiān)測，中國“在云南省8 個邊境州（市）19 個縣與緬甸3 個邦，老撾2 個省和越南3 個省共22 個縣結對建立21 個瘧疾和登革熱監(jiān)測點”②周興武等：《瀾滄江—湄公河合作瘧疾和登革熱聯(lián)防聯(lián)控建設成效與啟示》，《中國公共衛(wèi)生》2020 年第12 期。，為生物安全防控提供了有益借鑒。為此，可在西南陸地邊境州市建立“重大疾病領域信息共享平臺，優(yōu)先在云南、廣西加強疾控中心建設。建設重點傳染病聯(lián)防聯(lián)控實驗室，建立區(qū)域突發(fā)性傳染病聯(lián)合應對機制”③《亟須加強與東盟陸地相鄰省份疾病防控能力建設》，《前進論壇》2018 年第2 期。。通過區(qū)域合作實現(xiàn)信息共享，形成區(qū)域內多點布局，多點合作的格局，把西南陸地邊境建設成中國陸地邊境生物安全治理模范區(qū)域。

二是增進地區(qū)互信，提升跨境生物安全治理話語權。生物安全是一種共有安全，超越了地理空間界限，既是一個國家議題，也是區(qū)域議題與全球議題。進行生物安全治理必須打破地區(qū)與國家間成見，增強政治互信。話語優(yōu)勢是輿論引導與輿情管控的重要資本，會直接影響生物安全治理走向。如何把中國的技術優(yōu)勢、經濟優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢轉變成話語優(yōu)勢是跨境生物安全治理面臨的一項重要議題。新冠肺炎疫情的全球傳播再一次證實安全無國界，這一威脅已經超越了時空限制。要特別注意生物安全治理發(fā)聲問題，及時揭露與反擊美西方國家對中國疫情防控、疫情合作等方面的污蔑和指責，避免國際輿論混淆視聽。要積極實現(xiàn)管理理念由防控向治理轉變，信息共享與監(jiān)控預警協(xié)同，聯(lián)防聯(lián)控與群防群治共振，營造生物安全國內治理與區(qū)域治理的有機融合。要發(fā)揮好政府間組織、地區(qū)組織的作用，構建協(xié)調溝通機制，加強交流合作，在技術攻關、疫苗研發(fā)、科技合作方面尋求共識。要繼續(xù)堅持同瀾湄流域國家加強生物安全合作，同越南、老撾、緬甸等周邊鄰國進行寄生蟲防控、蟲媒傳染病流行病學調查；援助老撾、緬甸建立新冠肺炎實驗室。在地區(qū)生物安全合作中積極發(fā)聲，提供中國方案，貢獻中國智慧，體現(xiàn)中國力量，形成區(qū)域安全防控網，提升中國跨境生物安全治理話語權。

四、結語

生物安全威脅的識別、防范、治理是國家安全范圍的延伸和外溢，對擴充總體國家安全觀，構建全面一體的國家安全治理理念，提升國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?？缇成锇踩瑖鴥劝踩芮邢嚓P，是國內安全的外延和拓展，加強跨境生物安全防護既是國家安心進行國內建設的前提，也是維護邊疆安全穩(wěn)定，實現(xiàn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要保障。現(xiàn)階段，生物安全治理已經引起國際重視，國家間安全合作交流逐步增加，但更重要的是防患于未然，從國家戰(zhàn)略層級規(guī)劃生物安全治理。生物安全的突發(fā)性、隱蔽性、不確定性使其治理過程多有反復，除常規(guī)性識別與防控外，還應該增加評估、反饋環(huán)節(jié)，通過政策法規(guī)、體制機制、舉措方法的落實發(fā)現(xiàn)治理過程中存在的問題，通過“治理—評估—反饋”的邏輯增加大循環(huán)，完善與充實生物安全治理體系。生物安全在范疇上屬于非傳統(tǒng)安全，但在特定情形下存在向傳統(tǒng)安全轉變的可能，在治理過程中除規(guī)范好安全發(fā)展本身外，更要協(xié)調處理好同其他安全要素的關系，防止安全風險的擴展、合流、外溢，產生侵蝕與擴散效應。要進一步厘清跨境生物安全的產生、發(fā)展、治理機理，從全局全域的高度進行把控，以甄別為前提，預警為主線，防控為保障，治理為渠道，反饋為輔助，提升為目標，提前部署，提升防控水平，降低治理風險，增強治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把跨境生物安全威脅控制在國門之外。