低效工業(yè)用地治理政策的邏輯探析與實(shí)踐評(píng)述
——基于扎根理論的政策文本分析

劉宜卓

（1.南開大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津 300350；2.產(chǎn)業(yè)中國研習(xí)社，北京 100083）

土地是關(guān)涉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素保障，工業(yè)用地使用情況更與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量高度相關(guān)，低效工業(yè)用地整治力度伴隨著實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化而持續(xù)加大。80年代末至90年代初，一系列國家政策在頂層設(shè)計(jì)維度為工業(yè)用地所有權(quán)與使用權(quán)分置創(chuàng)造了政策空間，工業(yè)用地使用量在該時(shí)期快速上升，但各區(qū)域的“開發(fā)區(qū)熱”也使工業(yè)用地出現(xiàn)低效利用問題。新世紀(jì)前后，工業(yè)用地使用轉(zhuǎn)讓權(quán)限進(jìn)一步松動(dòng)，掀起新一輪“開發(fā)區(qū)熱”，決策層加大對(duì)工業(yè)用地低效利用問題的關(guān)注力度。進(jìn)入新時(shí)代以來，加快低效工業(yè)用地治理能力與治理體系的現(xiàn)代化已成為必然命題，相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，使低效工業(yè)用地治理政策體系的頂層設(shè)計(jì)日益完善。

關(guān)于低效工業(yè)用地問題的研究，主要集中在產(chǎn)生原因與治理過程等維度。一是因經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致低效工業(yè)用地，可將之歸因?yàn)椤巴恋匕l(fā)動(dòng)機(jī)論”[1]。隨著土地使用權(quán)市場化步伐加快，土地要素成為推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，地方政府一方面依托其擴(kuò)大財(cái)政收入履行職能，另一方面培育產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。但該模式會(huì)出現(xiàn)因盲目供地而導(dǎo)致工業(yè)用地低效利用等問題。二是聚焦低效工業(yè)用地形成與治理的制度性因素。就制度性因素角度而言，頂層設(shè)計(jì)完善與否、執(zhí)行手段是否有效等問題都可能造成制度性治理難點(diǎn)，進(jìn)而成為低效工業(yè)用地問題形成的制度性障礙因素，構(gòu)成低效工業(yè)用地問題形成與治理困境的“制度性—經(jīng)濟(jì)”耦合因素[2]。從實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度看，提升治理精細(xì)化程度是其重要路徑[3]；治理手段同質(zhì)化程度較高或政策工具間協(xié)同效應(yīng)不明顯，則會(huì)出現(xiàn)政策條款難以切中要害等問題?；诖?，應(yīng)當(dāng)認(rèn)知現(xiàn)有政策制定邏輯與實(shí)踐執(zhí)行的短板，避免政策制定出現(xiàn)“第三類錯(cuò)誤”[4]，從而助力政策制定科學(xué)性與執(zhí)行精細(xì)化。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 研究方法

扎根理論是一種常用的質(zhì)性研究方法，在搜集數(shù)據(jù)資料、確定核心概念、建構(gòu)理論等方面有著顯著優(yōu)勢，且流程清晰、步驟明確，可操作性強(qiáng)，具有規(guī)范性與科學(xué)性。Glaser與Strauss（1978）在《扎根理論的發(fā)現(xiàn)》一書中對(duì)扎根理論進(jìn)行了詳細(xì)描述，通常研究者在研究開展之前未進(jìn)行假設(shè)限定，以開放視角對(duì)研究資料的經(jīng)驗(yàn)予以抽象，并基于此提煉核心概念與范疇，構(gòu)建范疇間關(guān)聯(lián)，在公共管理、工商管理等領(lǐng)域的應(yīng)用較為廣泛[5]。觀察近期研究成果，該方法在政策科學(xué)領(lǐng)域研究的比重不斷提升，如基于多案例分析農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資運(yùn)行機(jī)理等[6]，為本研究提供了參考案例。低效工業(yè)用地整治是一個(gè)涉及制度性與經(jīng)濟(jì)因素的復(fù)雜問題，對(duì)政策文本為主的資料進(jìn)行內(nèi)容提煉，得出低效工業(yè)用地整治政策的核心范疇；基于核心范疇構(gòu)建政策模型，并結(jié)合現(xiàn)有政策制定與執(zhí)行情況對(duì)該模型進(jìn)行邏輯解釋，得出研究結(jié)論與建議。

1.2 政策文件等資料選取

基于自然資源部等職能部門官方網(wǎng)站與相關(guān)檢索平臺(tái)，搜集全國范圍內(nèi)中央、省、市、縣（區(qū)）等縱向政府部門發(fā)布的相關(guān)政策，經(jīng)篩選后共有57項(xiàng)政策文本符合初選要求，使用Nvivo12 plus軟件對(duì)近20萬字的50項(xiàng)政策文本內(nèi)容進(jìn)行開放式編碼分析（表1），其余7項(xiàng)政策文本用于理論飽和度檢驗(yàn)（表1）。

表1 低效工業(yè)用地整治的政策文本（節(jié)選）

2 編碼分析與模型構(gòu)建

2.1 開放式編碼（一級(jí)編碼）

開放式編碼是將待分析的資料打散重組，在抽象、對(duì)比、概念總結(jié)與范疇提煉的過程中，重新賦予其內(nèi)涵的操作過程[7]。將50項(xiàng)政策文本導(dǎo)入至Nvivo12 plus中，對(duì)政策文本進(jìn)行逐句編碼，初步提煉出123個(gè)初始概念，經(jīng)合并篩選后基本確定54個(gè)初級(jí)范疇，開放式編碼結(jié)果如表2所示。

表2 開放式編碼結(jié)果（節(jié)選）

2.2 主軸編碼（二級(jí)編碼）

初始概念提煉后應(yīng)使用主軸編碼（axial coding）展開分析，明確初始概念之間的邏輯關(guān)系，從而進(jìn)一步提煉出主范疇與副范疇[8]，為“故事線”敘述與模型闡釋提供先導(dǎo)。將開放式編碼提煉的54個(gè)初級(jí)概念進(jìn)行整合、歸納與抽象，最終形成15個(gè)更為概括性的概念范疇（即副范疇）；且根據(jù)副范疇的表征，將其再抽象為6個(gè)更具邏輯性的概念范疇（即主范疇），分別為目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、現(xiàn)象識(shí)別、程序規(guī)范、處置措施、協(xié)助路徑與高標(biāo)準(zhǔn)再利用（表3）。

表3 主范疇與副范疇提煉

2.3 選擇性編碼（三級(jí)編碼）

選擇性編碼（selecting coding）指在主、副范疇抽象的基礎(chǔ)上進(jìn)一步以“故事線”的形式理順各范疇間的邏輯關(guān)聯(lián)[9]，并在此基礎(chǔ)上提煉出能夠統(tǒng)領(lǐng)與概括主、副范疇的核心范疇?；诒狙芯恐?、副范疇的提煉情況，將核心范疇確定為：低效工業(yè)用地問題認(rèn)知與治理路徑構(gòu)建①將閑置用地情況歸于低效用地情況內(nèi)，即本研究的低效用地內(nèi)涵更為廣泛。，以核心范疇為延展則形成了目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、現(xiàn)象識(shí)別與處置措施等主范疇，對(duì)核心范疇內(nèi)涵進(jìn)行豐富充實(shí)。

選擇性編碼的“故事線”則是：開展整治的首要行動(dòng)是明確宗地存在閑置或低效利用情況，因涉及工業(yè)用地使用產(chǎn)權(quán)的厘清與判定，應(yīng)選擇評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低效工業(yè)用地現(xiàn)象進(jìn)行識(shí)別，再選擇相應(yīng)治理措施，呼應(yīng)治理目標(biāo)，清退低效企業(yè)或推動(dòng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展能力躍升，為完成區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展這一重大命題提供要素保障?；诖耍狙芯繉⒁浴暗托ЧI(yè)用地問題認(rèn)知與治理路徑構(gòu)建”這一核心范疇構(gòu)建相對(duì)應(yīng)的理論模型（圖1）。

2.4 理論飽和度檢驗(yàn)

理論飽和（theoretical saturation）是扎根理論的重要一環(huán)，指新增加變量也不會(huì)增添新概念與范疇，使現(xiàn)有結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化或重構(gòu)解釋[9]?；诖耍狙芯繉㈩A(yù)留的7項(xiàng)政策文本（占比14%）進(jìn)行編碼分析與范疇提煉，展開理論飽和度檢驗(yàn)。并未發(fā)現(xiàn)有新概念與范疇出現(xiàn)，未對(duì)選擇性編碼階段構(gòu)建的模型形成重構(gòu)，證明核心概念模型的構(gòu)建是較為合理且有效的。

3 問題審視與模型闡釋

上述分析表明，“低效工業(yè)用地問題認(rèn)知與治理路徑構(gòu)建”這一核心概念模型包含目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、現(xiàn)象識(shí)別、程序規(guī)范等主范疇，主范疇的動(dòng)態(tài)運(yùn)行則串聯(lián)起低效工業(yè)用地整治的全流程，可使用該核心概念模型對(duì)低效工業(yè)用地政策現(xiàn)狀進(jìn)行審視。

3.1 闡釋工業(yè)用地使用權(quán)體系的完善程度

低效工業(yè)用地整治的首要環(huán)節(jié)，是清晰認(rèn)知區(qū)域內(nèi)低效工業(yè)用地的基本情況，需要對(duì)工業(yè)用地使用產(chǎn)權(quán)進(jìn)行厘定，了解各項(xiàng)目與企業(yè)所占有的工業(yè)用地使用產(chǎn)權(quán)情況。產(chǎn)權(quán)制度通過賦予產(chǎn)權(quán)主體占有合法性的方式促使產(chǎn)權(quán)所有者高效率使用資產(chǎn)[10]，因此產(chǎn)權(quán)制度存在推動(dòng)工業(yè)用地由低效轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝У淖饔脵C(jī)理。我國土地制度在70余年的演進(jìn)過程中，農(nóng)村宅基地等農(nóng)村用地的改革經(jīng)驗(yàn)較為成熟，在實(shí)踐中深入探索土地所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置的運(yùn)轉(zhuǎn)體系[11]，為探索工業(yè)用地“雙權(quán)分置”與持續(xù)完善提供實(shí)踐模板；健全工業(yè)用地使用產(chǎn)權(quán)體系在政策文本中亦有回應(yīng)（表4）。

表4 初級(jí)概念中完善工業(yè)用地使用產(chǎn)權(quán)的情況

在展開分析的50項(xiàng)政策文本中，關(guān)注使用產(chǎn)權(quán)厘定與契約完善的政策文本占比在40%及以上，參考點(diǎn)數(shù)量也位于前列，表明完善工業(yè)用地使用產(chǎn)權(quán)體系已得到充分重視；同時(shí)政策關(guān)切的針對(duì)性較強(qiáng)，其中具有代表性的政策文本則作出如下規(guī)定。

文本1：有關(guān)部門要加強(qiáng)土地出讓管理，依法對(duì)土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止等行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。

完善工業(yè)用地使用產(chǎn)權(quán)體系是整治政策的根本指向與遵循，現(xiàn)存政策在頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)完善該體系的認(rèn)識(shí)程度仍有待提高，應(yīng)將其明確反映在頂層設(shè)計(jì)文本之中。

3.2 關(guān)于低效工業(yè)用地現(xiàn)象識(shí)別的政策設(shè)置

以核心概念模型為觀察坐標(biāo)，下一步應(yīng)重點(diǎn)聚焦低效工業(yè)用地現(xiàn)象識(shí)別?，F(xiàn)存主流的現(xiàn)象識(shí)別路徑為范圍劃定以及指標(biāo)評(píng)估（表5）①范圍劃定包括上位判定方式與劃定整治范圍兩類判定方式。，指標(biāo)評(píng)估是現(xiàn)象識(shí)別中占比較高（60%）的使用方式，整治范圍劃定方法合計(jì)占比30%，兩類方法成為現(xiàn)象識(shí)別的主流路徑。

表5 現(xiàn)象識(shí)別方式的情況顯示

整治范圍劃定往往應(yīng)用于整體區(qū)域或整體產(chǎn)業(yè)整治，即劃定范圍內(nèi)所有對(duì)象皆要參與“退二進(jìn)三”或“騰籠換鳥”工作計(jì)劃，其整治對(duì)象的認(rèn)定較為清晰，往往與上位規(guī)劃以及區(qū)域整體升級(jí)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，具有代表性的政策規(guī)定。

文本2：城鎮(zhèn)低效用地是指符合《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）〉的通知》……規(guī)定，經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定……的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。

指標(biāo)評(píng)估方式相比較而言更為細(xì)化具體，該方式可有效觀察產(chǎn)業(yè)間的差異、不同企業(yè)發(fā)展階段、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與生態(tài)環(huán)保等異質(zhì)性情況，如文本3規(guī)定。

文本3：已竣工的工業(yè)用地項(xiàng)目，投資強(qiáng)度、建筑系數(shù)、容積率等控制指標(biāo)未達(dá)到合同約定標(biāo)準(zhǔn)的。

現(xiàn)階段各級(jí)政策文件仍存在交叉管理與多重標(biāo)準(zhǔn)等問題，參考各產(chǎn)業(yè)門類、規(guī)模、發(fā)展階段等異質(zhì)性因素，對(duì)于低效工業(yè)用地情況的識(shí)別，尚未完全形成一系列具有可落地、統(tǒng)一性、較為有效的標(biāo)準(zhǔn)，有待分行業(yè)、分布局、分發(fā)展階段對(duì)整治對(duì)象進(jìn)行識(shí)別。

3.3 整治措施與閉環(huán)體系建設(shè)

處置措施中包括產(chǎn)權(quán)回收與產(chǎn)權(quán)激勵(lì)類措施，其中貨幣收儲(chǔ)、無償收回、協(xié)議收回等方式皆以土地使用產(chǎn)權(quán)變更為標(biāo)志，技術(shù)改造、變更用途、聯(lián)合開發(fā)等方式則激勵(lì)持有產(chǎn)權(quán)的所有者提高利用效率，其中變更用途、貨幣收儲(chǔ)與用地出讓是使用頻次較多的處置措施（表6）。

表6 處置措施的情況顯示

產(chǎn)權(quán)回收類政策體系內(nèi)使用頻次較為均衡，除了觸發(fā)條件較高的無償收回方式與需考慮現(xiàn)實(shí)情況推行的異地安置方式，其余方式使用頻次較高；產(chǎn)權(quán)激勵(lì)類政策體系內(nèi)則呈現(xiàn)出使用頻次差異較大的情況，其中變更用途、再開發(fā)、技術(shù)改造三類處置方式占據(jù)主流位置，而彈性出讓、分割轉(zhuǎn)讓等新型處置手段，聯(lián)合開發(fā)、兼并重組等在執(zhí)行階段復(fù)雜程度較高的處置方式皆頻次較少。

低效工業(yè)用地政策在執(zhí)行階段因涉及主體較為特殊、影響范圍較廣、整治周期較長等因素，往往由政府與項(xiàng)目方進(jìn)行博弈商討后共同確定處置措施。所以，真實(shí)的政策執(zhí)行信息往往不會(huì)完全公開，會(huì)存在不合規(guī)“一企一策”等現(xiàn)象，使執(zhí)行階段出現(xiàn)難以監(jiān)管與收效打折等情況。同時(shí)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)類型措施的應(yīng)用效果存在不確定性，如政企雙方協(xié)商采取技術(shù)改造等產(chǎn)權(quán)激勵(lì)類措施進(jìn)行整改，一旦企業(yè)方出現(xiàn)經(jīng)營不善情況，則導(dǎo)致項(xiàng)目方與政府主體都面臨機(jī)會(huì)成本損失，錯(cuò)失整治時(shí)機(jī)。

4 研究結(jié)論與對(duì)策建議

基于核心概念模型對(duì)現(xiàn)有政策體系進(jìn)行評(píng)判，現(xiàn)階段政策體系在頂層設(shè)計(jì)、動(dòng)態(tài)執(zhí)行、評(píng)估終結(jié)等維度皆切合治理的根本邏輯，為低效工業(yè)用地整治提供制度性支撐；但面向治理能力與治理體系現(xiàn)代化所要求的精細(xì)化、系統(tǒng)化與高效化整治，仍要圍繞提升評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性、考慮整治對(duì)象異質(zhì)性特征、提高政策工具協(xié)同運(yùn)用程度等方面展開攻堅(jiān)，不斷提升政策體系的精細(xì)化、系統(tǒng)性與協(xié)同程度，最終指向完善工業(yè)用地使用產(chǎn)權(quán)體系，助力構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代化產(chǎn)權(quán)體系。

在未來仍將推動(dòng)“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+”資源下沉至縣域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)項(xiàng)目畝均稅收、收入、畝均碳排放等關(guān)鍵性指標(biāo)聯(lián)網(wǎng)上云，提高整治信息的透明度。對(duì)于產(chǎn)權(quán)變更類與產(chǎn)權(quán)激勵(lì)類措施應(yīng)協(xié)同使用，經(jīng)協(xié)商后可通過用地性質(zhì)調(diào)整、容積率抬升、聯(lián)合整治等方式進(jìn)行綜合治理。推動(dòng)治理關(guān)口前移，積極試點(diǎn)推行“標(biāo)準(zhǔn)地”政策，符合“十四五”規(guī)劃前沿方向與區(qū)域發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)用地可采用掛牌方式出讓，實(shí)現(xiàn)“以項(xiàng)目找土地”。開展新興工業(yè)用地（M0）試點(diǎn)與管理，提升創(chuàng)新要素在空間功能躍升過程中的引領(lǐng)能力。