省級(jí)國土空間規(guī)劃中的空間布局特點(diǎn)分析

姜杉鈺

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

國土空間是人類生產(chǎn)生活和自然資源要素的載體[1]。國土空間規(guī)劃作為國家現(xiàn)代化空間治理體系的重要工具，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。2019年開始，國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)國土空間規(guī)劃編制工作全面展開，目前編制工作持續(xù)推進(jìn)，在優(yōu)化國土空間格局方面已取得了階段性進(jìn)展。其中，省級(jí)國土空間規(guī)劃作為我國國土空間規(guī)劃體系的中間層級(jí)，既有對(duì)全國國土空間規(guī)劃的貫徹落實(shí)，也有對(duì)市縣級(jí)發(fā)展空間落位的指導(dǎo)和約束?？偨Y(jié)和分析當(dāng)前省級(jí)國土空間規(guī)劃的編制實(shí)踐，形成具有普遍意義的技術(shù)方法和理論體系，對(duì)促進(jìn)我國國土空間規(guī)劃工作具有積極作用[2]。本文綜合目前已公開的28個(gè)省（區(qū)、市）的國土空間總體規(guī)劃文本和圖集，對(duì)當(dāng)前省級(jí)國土空間規(guī)劃中的空間布局特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理分析，在此基礎(chǔ)上形成一定的思考與認(rèn)識(shí)。

1 空間布局的總體要求和思路

1.1 空間布局的總體要求

為全面提升國土空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，優(yōu)化國土空間布局，一是要體現(xiàn)國家意志和發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，明確空間發(fā)展目標(biāo)，對(duì)空間發(fā)展做出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排。二是綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，劃定“農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間”等主要功能分區(qū)，以及“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等空間管控邊界[3]。三是注重識(shí)別空間矛盾沖突，權(quán)衡空間利益，統(tǒng)籌和平衡各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求等。

1.2 省域空間布局的特點(diǎn)

省級(jí)國土空間規(guī)劃是落實(shí)國家空間戰(zhàn)略與目標(biāo)任務(wù)、統(tǒng)籌省級(jí)宏觀管理和市縣微觀管控需求的規(guī)劃平臺(tái)，具有承上啟下的作用[4]?？臻g布局的構(gòu)建是省級(jí)國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)省級(jí)國土空間規(guī)劃上下融合貫通的核心環(huán)節(jié)[5]。當(dāng)前，各省（區(qū)、市）以國家戰(zhàn)略部署和相關(guān)政策為依據(jù)，將《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》作為主要技術(shù)指南[6]，結(jié)合“雙評(píng)價(jià)”的客觀結(jié)果和區(qū)域發(fā)展形勢(shì)需求的主觀判斷，一方面對(duì)國家重大戰(zhàn)略做出空間響應(yīng)，另一方面對(duì)省域全要素空間治理和多要素空間價(jià)值需求做出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)還突出了國土空間管控要求的傳導(dǎo)[7]。總體上，各省（區(qū)、市）按照現(xiàn)有的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、原則、依據(jù)等，在規(guī)劃布局的主體內(nèi)容、內(nèi)部結(jié)構(gòu)等大的方面具有較高的統(tǒng)一性，基本實(shí)現(xiàn)了全國“一盤棋”。不同省域因自然資源、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)人文等要素特征存在差異[8]，在具體的空間布局上也體現(xiàn)出了一定的地域性、目標(biāo)性和特色性。

概括而言，省域國土空間的基本布局思路是：基于自身行政區(qū)位、自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件等，明確區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和空間戰(zhàn)略定位，進(jìn)而構(gòu)建了國土空間（包含陸域和海域）開發(fā)保護(hù)的總體格局。在國土空間開發(fā)保護(hù)格局下合理劃分主導(dǎo)功能區(qū)域,突出了生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間（簡稱“三區(qū)”）的核心地位，統(tǒng)籌了生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（簡稱“三線”）三條控制線，同時(shí)融合了海洋空間、人文空間、能源礦產(chǎn)空間等布局安排，加入了綜合交通、基礎(chǔ)設(shè)施等網(wǎng)格化的空間組織，在整體布局上形成了各類空間的有機(jī)互動(dòng)。此外，還對(duì)自然資源保護(hù)和開發(fā)利用、國土綜合整治、全域生態(tài)保護(hù)修復(fù)、重大工程、鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目標(biāo)任務(wù)做出了具體的空間落位安排。

2 “三區(qū)”的空間布局特點(diǎn)

2.1 生態(tài)空間

生態(tài)空間涵蓋了具有自然屬性的以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，涵蓋了重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)等。省域生態(tài)空間的布局以整體保護(hù)和重點(diǎn)修復(fù)為主，生態(tài)資源合理開發(fā)利用和生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為輔，強(qiáng)調(diào)對(duì)各類生態(tài)空間的差別化管控要求。

一是以山脈、江河、湖泊、濕地、草原等自然地貌為依托構(gòu)建出了完整的生態(tài)格局，突出了生態(tài)空間的系統(tǒng)性、整體性和連通性。生態(tài)格局的構(gòu)建多以“屏、帶、廊、區(qū)、心、點(diǎn)”等為特征形成宏觀上的布局安排，例如，湖南省“一江一湖三山四水”的生態(tài)格局就是以長江為紐帶、洞庭湖為中心、武陵-雪峰等三山為自然屏障、湘江等四條河流為脈絡(luò)設(shè)計(jì)構(gòu)建的。二是實(shí)施生態(tài)空間的差異化分級(jí)分類嚴(yán)格保護(hù)，提出了科學(xué)劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，明確了劃定的面積、范圍、比例等，個(gè)別省（區(qū)、市）還做出了特殊生態(tài)管控要求。例如，內(nèi)蒙古要求全區(qū)基本草原占草地面積80%以上。其中，突出了對(duì)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系構(gòu)建，四川、黑龍江、海南等省分別對(duì)大熊貓、東北虎豹、熱帶雨林等國家公園做出了規(guī)劃部署。三是提出規(guī)劃期內(nèi)資源利用和生態(tài)功能保護(hù)的典型指標(biāo)控制，如森林覆蓋率、林地保有量、水土保持率等。部分省（區(qū)）還在重點(diǎn)區(qū)域功能提升、生物多樣性網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方面做出安排，青海提出穩(wěn)固江河源區(qū)水資源涵養(yǎng)功能，云南突出了8個(gè)生物多樣性重要區(qū)域的整體保護(hù)。四是推動(dòng)國土空間生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建生態(tài)修復(fù)格局，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。例如，江西省提出構(gòu)建“一帶兩核六區(qū)”的全省生態(tài)修復(fù)格局，安排部署的重大生態(tài)工程主要分布范圍多集中于江河流域、山脈屏障、湖泊屏障。五是部分省份還對(duì)挖掘區(qū)域內(nèi)生態(tài)優(yōu)勢(shì)、抓住綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，形成特定的空間布局安排。例如，湖北省構(gòu)建了江漢平原（生態(tài)+農(nóng)業(yè)、生態(tài)+產(chǎn)業(yè)）、四大山區(qū)（生態(tài)+旅游、康養(yǎng)、氣候）、三江沿線（自然生態(tài)空間指標(biāo)+排污權(quán)交易）的空間布局。

2.2 農(nóng)業(yè)空間

農(nóng)業(yè)空間承載了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體的功能，主要包括永久基本農(nóng)田、一般耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，以及村莊等農(nóng)村生活用地。對(duì)農(nóng)業(yè)空間的規(guī)劃布局既體現(xiàn)了守住糧食安全底線的思維，又綜合考慮了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，還融合了鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的要求。

一是綜合省域內(nèi)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)的現(xiàn)有基礎(chǔ)和未來發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合區(qū)域自然和人文地理屬性，進(jìn)行區(qū)域內(nèi)平原、盆地、山地、丘陵、沿海等大范圍的農(nóng)業(yè)區(qū)帶劃分，例如四川的“兩區(qū)五片”、河北的“一環(huán)四區(qū)一帶”和陜西的“四區(qū)五帶多園多點(diǎn)”等?？傮w的農(nóng)業(yè)空間格局為細(xì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村生活空間布局奠定了基礎(chǔ)。二是嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，劃定永久基本農(nóng)田范圍，充分考慮“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體的耕地保護(hù)布局，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)空間綜合效能。部分省（區(qū)）還對(duì)特定農(nóng)業(yè)區(qū)域保護(hù)提出了特殊要求。例如吉林、黑龍江關(guān)于黑土地的特殊保護(hù)，海南對(duì)天然橡膠生產(chǎn)區(qū)的保護(hù)。三是因地制宜地細(xì)化農(nóng)業(yè)布局，從種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)等不同方面劃分不同農(nóng)業(yè)空間的生產(chǎn)主體功能定位。一些省份突出了特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)空間保障，例如，寧夏的“一體兩翼、一心一園八鎮(zhèn)”的葡萄酒產(chǎn)業(yè)布局和“一核兩帶”的枸杞產(chǎn)業(yè)布局。四是基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在優(yōu)化鄉(xiāng)村布局，農(nóng)業(yè)空間綜合整治，保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地，推進(jìn)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，改善人居環(huán)境和強(qiáng)化鄉(xiāng)村風(fēng)貌，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合等方面均做出一些考慮。不同省份因鄉(xiāng)村的發(fā)展階段和資源環(huán)境條件差異，在規(guī)劃的具體內(nèi)容上有所不同。同一省份就省內(nèi)不同區(qū)域的鄉(xiāng)村空間布局也有各自的側(cè)重點(diǎn)。

2.3 城鎮(zhèn)空間

作為人口集中、產(chǎn)業(yè)密集、開發(fā)利用強(qiáng)度較大的國土空間，城鎮(zhèn)空間的布局綜合考慮了經(jīng)濟(jì)社會(huì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布等因素，形成了宏觀的空間格局和明確的城鎮(zhèn)體系；同時(shí)還對(duì)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化中不可或缺的交通建設(shè)、公共服務(wù)、能源保障等進(jìn)行了細(xì)化安排。

一是基于區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等國家要求，結(jié)合主體功能定位，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，突出以都市圈、城市群、發(fā)展帶、發(fā)展軸等為主體的城鎮(zhèn)空間布局。中西部地區(qū)一般以省會(huì)城市作為單核中心，配合少數(shù)區(qū)域中心城市及若干城鎮(zhèn)區(qū)帶，如內(nèi)蒙古的“一核雙星多節(jié)點(diǎn)”。東部發(fā)達(dá)地區(qū)則更多地呈現(xiàn)多核或集群式的布局，如江蘇的南京、蘇錫常、徐州三大都市圈。二是大部分省份結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，提出了未來的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，預(yù)測(cè)了2035年城鎮(zhèn)規(guī)模、人口數(shù)量等。其中，中西部省份的城鎮(zhèn)化率一般為70%～75%，江蘇、浙江、廣東三省則為80%，珠三角地區(qū)則為90%。此外，規(guī)劃中還明確了省域各等級(jí)城鎮(zhèn)數(shù)量、名錄等，對(duì)區(qū)域中心城市、特色小鎮(zhèn)等不同等級(jí)城鎮(zhèn)做出了差異化的發(fā)展要求。三是完善產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新發(fā)展空間布局，加強(qiáng)產(chǎn)城融合。在具體內(nèi)容上，體現(xiàn)了不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心和特色的差異性，兼顧了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的合理空間分配。例如，廣東省對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)布局臨港、臨海產(chǎn)業(yè)集群，而對(duì)北部生態(tài)發(fā)展區(qū)則布局現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和特色工業(yè)園。四是圍繞綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)體系構(gòu)建、能源資源保障等多方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。不同省（區(qū)、市）在具體內(nèi)容上差異不大，例如，在綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，大多數(shù)省份形成了對(duì)高鐵、高速公路、內(nèi)河水運(yùn)、航道等方面的綜合立體布局，明確了省域內(nèi)的國際性、全國性交通樞紐城市。

3 其他空間布局特點(diǎn)

3.1 海洋空間

海洋空間是與陸域空間相對(duì)應(yīng)的國土空間組成部分，也是我國以往規(guī)劃層面相對(duì)薄弱的區(qū)域[9]，臨海省份對(duì)海洋空間的布局具有如下特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)陸海統(tǒng)籌，體現(xiàn)了以海定陸的思路，形成了海洋開發(fā)保護(hù)空間格局。例如，江蘇“三縱三橫三門戶”的格局構(gòu)建了以沿海城鎮(zhèn)帶、近海生態(tài)帶、長江、淮河流域發(fā)展軸為骨架、重要港口城市為支點(diǎn)的立體空間格局。二是基于對(duì)岸線、海島等各類海洋資源的精細(xì)化管理，提出合理的開發(fā)保護(hù)目標(biāo)，實(shí)行必要的空間分級(jí)分類管控。在岸線管理上，大部分省份都劃分了嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)和優(yōu)化利用三個(gè)級(jí)別，既要保持自然岸線保有率指標(biāo)，又要合理布局提升岸線利用效率。在海島方面，也對(duì)有無居民海島進(jìn)行了劃分，并明確了功能定位和管控要求。三是十分注重對(duì)海岸帶保護(hù)開發(fā)的精細(xì)化布局，規(guī)劃中不同程度地涉及了海岸帶的生態(tài)功能修復(fù)、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、特色小鎮(zhèn)布局和景觀帶設(shè)計(jì)等內(nèi)容。例如廣東、福建將海岸帶明確為建設(shè)海洋高質(zhì)量發(fā)展的高地，布局了現(xiàn)代漁業(yè)、新能源、航運(yùn)物流等產(chǎn)業(yè)集群。

3.2 人文/魅力空間

對(duì)歷史文化和自然景觀資源進(jìn)行合理的保護(hù)和開發(fā)是落實(shí)國家文化發(fā)展戰(zhàn)略的必要舉措，各省份都不同程度地在規(guī)劃中通過“人文空間”或“魅力空間”的布局加以落實(shí)。一是依托區(qū)域歷史古跡、文化村落、民俗和民族特色、山川江河等地貌的分布特點(diǎn)，結(jié)合地方特色，構(gòu)建了自然景觀和歷史文化保護(hù)和開發(fā)格局。例如，吉林“一山一湖、兩脈四水”的大地景觀格局、山西“三河一山一邊關(guān)、八個(gè)集聚片區(qū)”的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)體系、云南“一線兩帶六中心”的文化旅游發(fā)展布局等。二是將現(xiàn)有的文物保護(hù)區(qū)、歷史遺跡、傳統(tǒng)村落、工業(yè)遺產(chǎn)等分類納入歷史文化保護(hù)線，實(shí)行國土空間“一張圖”管理。部分省份還建立了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落等名錄，個(gè)別省份還提出了差異化的保護(hù)思路。如云南推進(jìn)迪慶、大理兩個(gè)國家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)，福建省確定了整體保護(hù)的1148個(gè)傳統(tǒng)村落。

3.3 能源礦產(chǎn)空間

為了在國土空間規(guī)劃源頭平衡生態(tài)、糧食、能源與礦產(chǎn)資源安全之間的關(guān)系[10]，部分礦業(yè)大省在省域國土空間規(guī)劃中優(yōu)化了能源發(fā)展和礦產(chǎn)資源勘查開采布局。其中，山西將能源礦產(chǎn)空間與農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)和魅力四類空間并行，做出了詳細(xì)的規(guī)劃安排。新疆則將能礦的空間保障納入“安全空間”內(nèi)，位列“三區(qū)”布局之前。四川、陜西等省份也都不同程度地做出了相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。總體而言，在國土空間布局上，一方面給予能源礦產(chǎn)空間保障，明確國家重要的煤炭、油氣、風(fēng)電、光伏、能源化工等基地建設(shè)和重大礦產(chǎn)資源區(qū)帶的勘查開采布局，如新疆的“兩環(huán)八帶”的礦業(yè)格局和“十七基地、六十二礦區(qū)”，山西擬建設(shè)的晉北、晉東、晉中三大煤炭煤電產(chǎn)業(yè)集群等；另一方面嚴(yán)格能源礦產(chǎn)空間的管控，結(jié)合“三區(qū)”的布局安排，劃定了重點(diǎn)礦區(qū)、限制勘查區(qū)、限制開采區(qū)、禁止開采區(qū)。個(gè)別省份還規(guī)劃了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理區(qū)、綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的空間落位。

4 思考與認(rèn)識(shí)

4.1 辯證地認(rèn)識(shí)保護(hù)與發(fā)展，嚴(yán)守空間底線

國土空間規(guī)劃是對(duì)一段時(shí)期國土空間保護(hù)和開發(fā)利用的整體謀劃。當(dāng)前省級(jí)規(guī)劃的實(shí)踐表明，對(duì)任何一種空間的布局都要體現(xiàn)出辯證思維，客觀認(rèn)識(shí)空間保護(hù)和開發(fā)的兩面性。生態(tài)空間以保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)為主，但也需要挖掘生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的潛力。農(nóng)業(yè)空間既要守住耕地保護(hù)紅線，也要積極部署現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間布局。合理的空間布局，就是要基于主體功能找到保護(hù)和開發(fā)的平衡點(diǎn)。因此，國土空間布局要格外突出底線思維，在保護(hù)層面要嚴(yán)格“三線”等空間邊界的約束性，開發(fā)層面要保證生產(chǎn)、生活的基本需求，以及生態(tài)空間利用、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)等各方面目標(biāo)任務(wù)的具體落實(shí)。只有守住保護(hù)和開發(fā)的雙重底線，國土空間的布局才能有更多的靈活操作性。

4.2 立足宏觀布局要求，突出地域特色

國土空間規(guī)劃體系的建立以國家頂層設(shè)計(jì)作為依據(jù)，以各級(jí)規(guī)劃綱要和指南作為具體指導(dǎo)，因而以“三區(qū)”為核心的布局方式，以及有關(guān)資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)等的規(guī)劃設(shè)計(jì)成為各省級(jí)規(guī)劃中的共性內(nèi)容。立足于總的布局要求，完成相應(yīng)的“規(guī)定動(dòng)作”，有利于各級(jí)各類空間布局的銜接和傳導(dǎo)，對(duì)于形成全國“一盤棋”十分重要。同時(shí)，基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要求、自然地貌特征、人文社會(huì)特點(diǎn)等突出的地域特色也是衡量空間布局水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，在省級(jí)規(guī)劃中既有以山西能源礦產(chǎn)空間、新疆安全空間的特殊空間設(shè)置，也有浙江特色農(nóng)業(yè)集群、廣東濱海碧道等的微觀布局，以及內(nèi)蒙古基本草原、云南壩上耕地等特殊區(qū)域保護(hù)的目標(biāo)。區(qū)域的特色布局更能彰顯一個(gè)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際需求和空間治理的水平，這種規(guī)劃理念值得各級(jí)各類規(guī)劃中推廣借鑒。

4.3 客觀把握物理分割，推進(jìn)空間融合

適宜人類生產(chǎn)生活、進(jìn)行城市建設(shè)的平原盆地、江河流域等，往往也是適宜農(nóng)作物耕種、畜牧業(yè)養(yǎng)殖的重要區(qū)域，同時(shí)這些區(qū)域還兼具了一定的生態(tài)功能。這種自然空間資源的分布特點(diǎn)決定了生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間布局易出現(xiàn)重疊，這在省級(jí)國土空間規(guī)劃中并不少見。在大的國土空間格局下，通過“三線”的合理劃定，可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)空間管控下的物理分割。但相比之下，“三區(qū)”是較管控區(qū)域更大的空間范圍，而且其中還融合了綜合交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等網(wǎng)格化空間組織，在絕對(duì)意義上的空間物理分割是難以實(shí)現(xiàn)的。各類空間交織是必然的，因此，一方面要強(qiáng)調(diào)空間的主體功能，通過彈性規(guī)劃引領(lǐng)空間合理布局和統(tǒng)籌融合，減少各類矛盾沖突，另一方面要注重空間管控規(guī)則的制定，實(shí)行規(guī)劃落地后的剛性管理。

4.4 擺脫行政界限束縛，強(qiáng)化空間合作

國土空間規(guī)劃分為不同的層級(jí)，不同層級(jí)中的空間布局有其自己的功能定位。國家整體的國土空間開發(fā)保護(hù)格局不單是省域空間格局的簡單拼接，更多的是要形成各省域空間布局的互動(dòng)聯(lián)系，要處理好局部和整體的關(guān)系，保持空間保護(hù)和開發(fā)的完整性。當(dāng)前一些省級(jí)國土空間布局中提出的空間協(xié)同和聯(lián)動(dòng)治理很好地貫徹了這一思路。例如，秦巴山區(qū)的生態(tài)協(xié)同保護(hù)，共建東北糧食生產(chǎn)安全帶，以及各種城市群、經(jīng)濟(jì)帶的協(xié)同推進(jìn)等，都是規(guī)劃中的具體體現(xiàn)。這種全局意識(shí)下的規(guī)劃思路對(duì)于推進(jìn)不同層級(jí)和不同區(qū)域的空間規(guī)劃銜接十分關(guān)鍵，需要在省、市、縣級(jí)國土空間規(guī)劃中予以深入貫徹。其核心在于找準(zhǔn)規(guī)劃主體在發(fā)展目標(biāo)下的空間定位，進(jìn)而明確不同空間尺度下的利益共同體，形成區(qū)域和區(qū)域之間，以及區(qū)域內(nèi)部不同空間保護(hù)和開發(fā)的互利共贏。