淺談耕地保護(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

□桑圣錦

（菏澤市國土空間規(guī)劃研究遙感中心，山東 菏澤 274000）

1 耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的背景

我國在過去的100 年里，糧食危機(jī)是嚴(yán)峻的問題，盡管當(dāng)時(shí)生產(chǎn)技術(shù)水平已經(jīng)符合時(shí)代的需求，但糧食問題一直延續(xù)到改革開放后才得以緩解。我國在改革開放時(shí)期實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在1984 年我國糧食產(chǎn)量首次突破4 000 億kg，此后我國人民實(shí)現(xiàn)基本解決溫飽的愿望。20 世紀(jì)80 年代，我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在一定的階段內(nèi)保持著飛速發(fā)展的狀態(tài)，為后來的工業(yè)化革命打下了良好的基礎(chǔ)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010 年，我國已經(jīng)不以農(nóng)業(yè)為增長經(jīng)濟(jì)的首要?jiǎng)恿Γ诙?、第三產(chǎn)業(yè)開始崛起。2007—2008 年世界陷入了糧食危機(jī)，使我國重新看到糧食緊缺的狀況，以及其給社會(huì)發(fā)展帶來的阻礙，同時(shí)也給國家和人民敲響警鐘，不斷地預(yù)示著糧食的重要性。但是我國人口逐年遞增無法逆轉(zhuǎn)，目前所利用的農(nóng)田無法停止農(nóng)耕，環(huán)境惡化導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)，所以在保持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，要保護(hù)耕地[1]，發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)化農(nóng)業(yè)。

2 耕地保護(hù)的重要性

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，第二、第三產(chǎn)業(yè)崛地而起，但這并不意味著我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)變得無關(guān)緊要，我國社會(huì)生活中農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基本地位不容動(dòng)搖。通過分析我國的國情，如果農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不能一直向上發(fā)展，就不能保障國民的基本生活水平和糧食需求，將動(dòng)搖第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的前提。

3 我國與發(fā)達(dá)國家的耕地保護(hù)對(duì)比

3.1 我國耕地保護(hù)模式

我國保護(hù)耕地采取的方式是通過完善行政、法律、經(jīng)濟(jì)制度及體系，主體由政府的管理部門組成，根據(jù)法律法規(guī)依法對(duì)基本的農(nóng)耕用地進(jìn)行保護(hù)。目前的主要目標(biāo)就是解決保護(hù)農(nóng)耕用地的基本矛盾問題，促進(jìn)我國的農(nóng)業(yè)積極發(fā)展。在我國多年的政策實(shí)施下，對(duì)于耕地的保護(hù)成果顯著，據(jù)2021 年最新統(tǒng)計(jì)，我國糧食總量達(dá)到了6 828.5 億kg，較2020 年增長了133.5 億kg，整體增長2%，實(shí)現(xiàn)了“十八連豐”。

“十四五”以來，通過耕地整治基本穩(wěn)定了農(nóng)耕地的總體數(shù)量。但是這種由政府導(dǎo)向的耕地保護(hù)措施，依然存在著不少的弊端，例如，忽視了土地的另一個(gè)主體——農(nóng)民，政府沒有關(guān)注農(nóng)民對(duì)于耕地保護(hù)的作用，也沒有提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，在整治過程中，沒有治理源頭。農(nóng)民因?yàn)槠浔旧砉ぷ鞯男再|(zhì)讓他們成了接觸耕地的第一人，如果沒有基層的群眾參與保護(hù)耕地項(xiàng)目，只靠政府的主觀作用，就會(huì)使政府長期處于被動(dòng)的局面，其作用不亞于杯水車薪。

3.2 發(fā)達(dá)國家耕地保護(hù)模式

美國保護(hù)耕地的主體是政府與農(nóng)耕人，并在很久以前便完善了該制度。其首先在保護(hù)耕地的模式上主要注重治理環(huán)境和如何改善土地問題，其次才會(huì)考慮糧食的總產(chǎn)量、糧食的安全、耕地的總數(shù)量、耕地的質(zhì)量等其他因素。相對(duì)于我國耕地保護(hù)的整體模式，國外發(fā)達(dá)國家的耕地保護(hù)模式往往對(duì)于保護(hù)耕地的范圍較廣。

4 耕地保護(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

4.1 區(qū)域政策落實(shí)不完善

目前，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低于工業(yè)化水平，其在社會(huì)中的整體產(chǎn)業(yè)鏈都處于偏低下位置，雖然在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展一度回暖，為我國的糧食生產(chǎn)提供了保障，但由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式滯后，制約了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

各地政府為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的政策性文件較少，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的發(fā)展不如運(yùn)輸業(yè)、制造業(yè)的發(fā)展速度快，其整個(gè)發(fā)展周期也相對(duì)漫長，因而地方政府就放棄培養(yǎng)農(nóng)業(yè)成為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。甚至一些地方將農(nóng)耕地轉(zhuǎn)為第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“嫁衣”，為了地方經(jīng)濟(jì)的GDP 增長，選擇性忽略我國的基本方針國策，使很多地區(qū)不僅長期發(fā)展高污染的產(chǎn)業(yè)，甚至不惜違反法律進(jìn)行非法占地[2]。

4.2 農(nóng)民沒有保護(hù)耕地的意識(shí)

隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，很多農(nóng)民都選擇進(jìn)城務(wù)工。在2006—2010 年的統(tǒng)計(jì)中，我國就業(yè)人口呈不斷上升趨勢，而相對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口占比迅速下降，導(dǎo)致我國平均糧食產(chǎn)量迅速下滑，面臨糧食緊缺的問題。很多從農(nóng)村出來的青少年不能接受回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)種植工作，農(nóng)村勞動(dòng)力開始向老齡化發(fā)展。這不僅僅影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化發(fā)展，還影響了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)的收支不平衡。在了解到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能滿足自我經(jīng)濟(jì)需求的時(shí)候，受到利益的驅(qū)使，大量中、青年勞動(dòng)力會(huì)選擇外出工作，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的熱情開始枯竭。在這樣的情況下，農(nóng)民自主保護(hù)耕地的意識(shí)薄弱甚至是沒有保護(hù)耕地的意識(shí)。從現(xiàn)在的勞動(dòng)力分布情況上看，就算是國家能穩(wěn)定耕地的數(shù)量，也沒有足夠的勞動(dòng)進(jìn)行種植，使耕地資源浪費(fèi)，保護(hù)耕地就沒有任何意義。

4.3 征地補(bǔ)償次效應(yīng)導(dǎo)致農(nóng)民占用耕地

目前，我國《土地管理法》規(guī)定，對(duì)于征地進(jìn)行補(bǔ)償款補(bǔ)償，刪除補(bǔ)償價(jià)格的總和不能超過前三年均產(chǎn)值的30 倍。保障了安置、青苗、附著物的補(bǔ)償都會(huì)按照原則分配到農(nóng)民的手中，在每一次征地的時(shí)候，農(nóng)民按照各省的規(guī)定獲得相應(yīng)的補(bǔ)償款，得到這筆收入后，便為農(nóng)民發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)打下了基礎(chǔ)。城中村的居民對(duì)于國家的征地補(bǔ)償政策雙手贊成，在征地后，最高的補(bǔ)償金額甚至能購買一套房子。農(nóng)民的生活條件開始變好，促進(jìn)了另一部分的農(nóng)民占用耕地的意愿，同時(shí)也導(dǎo)致了在閑置和擱荒耕地中，有一大部分的土壤表層已經(jīng)遭到破壞，不能進(jìn)行耕種，從而造成了耕地資源的大量浪費(fèi)。

4.4 受利益驅(qū)使耕地利用過程過快

在市場經(jīng)濟(jì)體系中，每一種經(jīng)營方式都要考慮到經(jīng)濟(jì)的重要性，加速農(nóng)業(yè)以外可耕種作物的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)產(chǎn)工業(yè)利益與糧食生產(chǎn)利益巨大差異的推動(dòng)下，一些較好的農(nóng)地被改造成用于漁業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)和水果種植的農(nóng)地。城鄉(xiāng)接合部地理位置優(yōu)越，雖然不能與市中心地區(qū)相比，但比遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)好得多，這也是鄉(xiāng)村布局和城市建設(shè)矛盾后的選擇地。在主要經(jīng)濟(jì)和利益的推動(dòng)下，城市和農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源面臨壓力，非農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量不斷增加，可耕種地也在不斷減少。

由于小麥等作物產(chǎn)量低，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度加快，農(nóng)民開始種植經(jīng)濟(jì)作物，更有甚者私自占耕地圈養(yǎng)牲畜。但是由于技術(shù)原因或其他因素的影響，在養(yǎng)殖社畜一段時(shí)間后，農(nóng)民將此地重新變回耕地種植，但是成本非常高，從而導(dǎo)致這部分土地變成了荒地或閑置地。

4.5 違法占地

由于缺乏規(guī)劃和調(diào)整制度，一些地方計(jì)劃缺乏強(qiáng)有力的原則，調(diào)整條件和程序不規(guī)范，任意調(diào)整現(xiàn)象嚴(yán)重。中央政府實(shí)行宏觀調(diào)控，每年公布地方年度土地利用規(guī)劃指標(biāo)，規(guī)定地方新增土地不得超過上級(jí)規(guī)定的指標(biāo)。這些新的建設(shè)用地指標(biāo)只適用于兩個(gè)主要項(xiàng)目。大量用于農(nóng)村建設(shè)的土地，如土地所有權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品加工和二次產(chǎn)品，沒有足夠的土地提供。

近年來，隨著人們生活水平的不斷提高，農(nóng)民的投資欲望也在增加，在無法獲得正常土地許可的情況下，非法占用土地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)部分人非法侵占農(nóng)田和林地，土地和森林資源的破壞嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。合理利用有限的土地資源，有效保護(hù)可耕地、林地等農(nóng)田，是事關(guān)人民生活和國家整體發(fā)展的重要事件。所有組織和個(gè)人都必須合法、合理地使用土地。禁止未經(jīng)土地管理部門許可擅自占用土地或者改變土地用途。

5 耕地保護(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的策略

5.1 實(shí)行嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)規(guī)章制度

一是守牢耕地紅線，結(jié)合各級(jí)國土空間規(guī)劃編制，按照“應(yīng)保盡保”原則，合理確定各地耕地保有量，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，確保完成國家規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)。

二是壓實(shí)各級(jí)政府的耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)。把耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)逐級(jí)分解下達(dá)，作為剛性指標(biāo)嚴(yán)格考核。

三是對(duì)耕地特別是永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，從嚴(yán)控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田主要種植稻谷、小麥、玉米3 大谷物，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。

四是完善耕地占補(bǔ)平衡管理，嚴(yán)把補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收關(guān)，將所有補(bǔ)充耕地逐地塊落圖、入庫，公開接受全社會(huì)監(jiān)督，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)。

五是加強(qiáng)規(guī)劃控制和控制使用，充分發(fā)揮全面作用控制規(guī)劃，探索建立許可證制度，并加緊控制用地流轉(zhuǎn)調(diào)配非農(nóng)建設(shè)占用的耕地。嚴(yán)格劃界和保護(hù)永久基本農(nóng)地，全面完成永久基本農(nóng)地劃界。為節(jié)約集約化土地，緩解耕地建設(shè)占用壓力，對(duì)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度進(jìn)行雙重控制。市、縣加強(qiáng)土地改良和優(yōu)質(zhì)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的綜合管理，規(guī)范項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的日常監(jiān)督管理，對(duì)項(xiàng)目完成進(jìn)行良好的驗(yàn)收，嚴(yán)格按照相關(guān)技術(shù)規(guī)定，確定新耕地?cái)?shù)量，評(píng)估新耕地質(zhì)量。在年度土地利用調(diào)查中，及時(shí)獲得額外合格區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)，以進(jìn)行土壤變化。如果非農(nóng)業(yè)建筑占用可耕地，必須要履行補(bǔ)充可耕地的法律義務(wù)等，如果不能補(bǔ)充同等數(shù)量和質(zhì)量的可耕地，必須支付全部規(guī)定的開墾費(fèi)用。

5.2 大力宣傳耕地保護(hù)的重要性

必須不斷提高耕地保護(hù)意識(shí)。各級(jí)各部門要充分認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)工作的重要性，并有意識(shí)地與上級(jí)有關(guān)耕地保護(hù)思想保持一致，特別是需要了解保護(hù)可耕地的重要性、非法土地的嚴(yán)重性以及實(shí)施糾正措施的緊迫性?？筛厥菄壹Z食安全的基礎(chǔ)，保護(hù)耕地是落實(shí)科學(xué)發(fā)展理念、走可持續(xù)發(fā)展道路的必然選擇。通過有針對(duì)性地提高公眾認(rèn)識(shí)和加大日常檢查違法占地力度，公布國家法律法規(guī)和國家糧食安全的重要性，不斷提高人們保護(hù)耕地的意識(shí)，時(shí)刻提醒大家保護(hù)耕地的責(zé)任。

5.3 落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度

實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任的全面覆蓋。全面建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)田間管理體系，構(gòu)建“地域管理、責(zé)任等級(jí)、全面覆蓋、責(zé)任到人”的管控體系，充分動(dòng)員農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民保護(hù)耕地，形成保護(hù)耕地的共同力量。各級(jí)政府將加強(qiáng)保護(hù)可耕地的責(zé)任，在評(píng)估中包括政府對(duì)耕地保護(hù)的責(zé)任目標(biāo)。將有效遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題，嚴(yán)格保護(hù)可耕地，堅(jiān)決限制可耕地的“非農(nóng)化”，防止可耕地的“非糧化”，是各級(jí)政府必須做好的重要任務(wù)。通過日常巡查及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法用地、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等行為，從一開始就勸誡和阻止該類事件發(fā)生，確保上級(jí)主管部門盡早了解情況，迅速采取行動(dòng)，及時(shí)鏟除非法行為，有效保護(hù)耕地，維護(hù)群眾利益。

5.4 加大“三農(nóng)”的扶持力度

如何提高農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村，是國家高度重視的問題，關(guān)系到人民的基本資源。21 世紀(jì)以來，國家發(fā)布了18 份指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中心文件，支持“三農(nóng)”的資金總額迅速增加，包括財(cái)政補(bǔ)貼在內(nèi)的農(nóng)業(yè)政策得到實(shí)施。然而，由于農(nóng)場財(cái)務(wù)規(guī)模有限、資金不足和融資渠道不足等因素，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然薄弱?！笆奈濉币?guī)劃建議促進(jìn)所有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的一體化和發(fā)展，利用資本優(yōu)勢調(diào)動(dòng)“三農(nóng)”資金，釋放農(nóng)村融資渠道，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村振興目標(biāo)。在保證金融農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，將單一政府投入轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。

與此同時(shí)，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”的支持，縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品差距，適當(dāng)提高小麥、玉米等農(nóng)產(chǎn)品及配套產(chǎn)品價(jià)格，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，在不增加收獲現(xiàn)象的情況下消除增產(chǎn)，使農(nóng)民能夠安心耕種用地。

5.5 嚴(yán)格審批土地利用指標(biāo)

協(xié)調(diào)和組織不同的行業(yè)領(lǐng)域，根據(jù)各行業(yè)的土地需求，研究和制訂管理計(jì)劃、建設(shè)計(jì)劃，以加強(qiáng)減貧成果與農(nóng)村振興之間的有效聯(lián)系。制訂年度土地使用規(guī)劃分配計(jì)劃，提交政府批準(zhǔn)，并優(yōu)先考慮急需建設(shè)項(xiàng)目的土地。一些省（市）以地方立法的形式將土地授權(quán)下放到各級(jí)，導(dǎo)致對(duì)土地授權(quán)不受控制。此外，建筑項(xiàng)目的土地往往沒有按照規(guī)定的當(dāng)局和程序獲得批準(zhǔn)。目前，土地法執(zhí)行困難，缺乏有效的監(jiān)督和支持。因此，必須精簡和加強(qiáng)法律機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的建立，并由各基層群眾、社會(huì)團(tuán)體、人大和政協(xié)監(jiān)管，執(zhí)法人員依法管理人員和土地使用者，提高其守法意識(shí)，嚴(yán)格審查用地指標(biāo)。

新項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模，不僅促進(jìn)了當(dāng)前投資的快速增長，也是今后投資的潛在增長動(dòng)力。只有控制新工程項(xiàng)目的數(shù)目和土地的規(guī)模，才有可能逐步控制所有新建筑用地的過度擴(kuò)張，從而使總建筑用地供應(yīng)保持在相對(duì)合理的范圍內(nèi)。

根據(jù)建筑用地仔細(xì)審批的要求，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的建筑用地項(xiàng)目必須在所有地區(qū)清理，并迅速完成該工作。嚴(yán)格控制核心農(nóng)地占用范圍，加強(qiáng)聽證和辯論，控制核心農(nóng)地占用的數(shù)量和比例，采取替代核心農(nóng)地的措施。在批準(zhǔn)土地使用前，應(yīng)嚴(yán)格審查相關(guān)程序的執(zhí)行情況，以有效保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，從而進(jìn)一步加強(qiáng)土地調(diào)控，確保宏觀經(jīng)濟(jì)正常健康運(yùn)行。

6 結(jié)束語

耕地保護(hù)作為我國發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容之一，針對(duì)我國現(xiàn)在人多地少的情況，深入了解我國耕地不斷減少、質(zhì)量不斷下降的主要原因，整合了我國耕地的保護(hù)措施，對(duì)大力發(fā)展我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)具有重要意義。因地制宜、符合國情，采取一系列的耕地保護(hù)措施，不斷加強(qiáng)群眾對(duì)于耕地保護(hù)的參與度，完善相關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)保護(hù)耕地目標(biāo)責(zé)任制，要做到“誰耕地，誰保護(hù)”。

在發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的過程中，確保每一塊耕地都能得到合理開采和利用，杜絕非法占地的行為，真真切切地將保護(hù)耕地的工作落到實(shí)處，以助力我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)固發(fā)展。