京津冀科技協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀、問題及建議

張士運，曹倩，楊波

（1.北京市科學技術研究院科技情報研究所；2.北京科技審評中心）

京津冀是全國創(chuàng)新要素最集聚、創(chuàng)新產(chǎn)出最豐富的地區(qū)。自2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略以來，三地協(xié)同發(fā)展受到了社會各界的高度重視，逐漸成為新時期引領我國轉型升級發(fā)展的重要引擎和參與全球科技競爭的橋頭堡?？萍紖f(xié)同是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心。本文聚焦京津冀科技協(xié)同，探究京津冀科技協(xié)同現(xiàn)狀及問題，提出促進三地科技協(xié)同發(fā)展的政策建議，旨在為京津冀進一步提升科技協(xié)同水平，實現(xiàn)三地高水平協(xié)同發(fā)展提供參考。

一、京津冀科技協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀

作為我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)、全國創(chuàng)新驅動經(jīng)濟增長的新引擎，京津冀科技創(chuàng)新活動活躍，科技創(chuàng)新資源豐富，科技協(xié)同成果顯著。在政策層面，隨著《京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究和基礎研究合作框架協(xié)議》《京津冀農業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新中心共建協(xié)議書》等一系列政策的出臺，京津冀區(qū)域科技協(xié)同創(chuàng)新體制機制初步建立。在科技創(chuàng)新投入上，京津冀區(qū)域科技創(chuàng)新投入持續(xù)增加，三地R&D經(jīng)費支出從2014年2046.6億元增長到2020年的3446億元，年均增速高達9.07%，處于中高速增長水平；地方財政科學技術支出從2014年443億元增長到2020年的630.9億元，年均增長率達到6.07%，增速較快。在創(chuàng)新產(chǎn)出上，京津冀科技創(chuàng)新產(chǎn)出成果豐碩。京津冀三地專利申請量從2014年的23.2萬件增長到2020年的49.1萬件，合作申請國內發(fā)明專利數(shù)也從568件增長到1007件。

與此同時，三地加快構建跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新園區(qū)鏈，合作共建各類園區(qū)和基地100多個，各類共建聯(lián)盟共130余家；截至2020年底，中關村企業(yè)已在津冀兩地設立分公司、子公司達到9100多家；截至2020年8月，京津冀協(xié)同發(fā)布地方標準54項。此外，三地還明確了“2+4+46”個產(chǎn)業(yè)承接平臺，包括北京城市副中心和河北雄安新區(qū)2個集中承載地，4大戰(zhàn)略合作功能區(qū)，46個專業(yè)化、特色化承接平臺（其中協(xié)同創(chuàng)新平臺15個、現(xiàn)代制造業(yè)平臺20個、服務業(yè)平臺8個、農業(yè)合作平臺3個）。

二、京津冀科技協(xié)同發(fā)展存在的問題

（一）三地產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系不足，導致創(chuàng)新鏈不緊不實，影響科技成果轉化

（1）三地存在產(chǎn)業(yè)同質、同構化現(xiàn)象，并進一步加劇。產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質同構和產(chǎn)業(yè)競爭大于合作，影響了京津冀三地的產(chǎn)業(yè)布局和協(xié)同創(chuàng)新?？唆敻衤鼘I(yè)化指數(shù)可以衡量區(qū)域間的結構差異，進而衡量區(qū)域分工和專業(yè)化的程度。經(jīng)測算，京津冀克魯格曼專業(yè)化指數(shù)從2014年的0.598下降到2021年的0.529（見圖1），專業(yè)化指數(shù)呈下降態(tài)勢。這說明京津冀產(chǎn)業(yè)同質同構程度增大，不利于三地協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

圖1 2014—2021年京津冀三地克魯格曼專業(yè)化指數(shù)

（2）三地產(chǎn)業(yè)結合不緊，致使北京科技輻射帶動效應不突出。產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈是相互促進、互動發(fā)展的有機體。京津冀三地產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈基礎薄弱，尚未在區(qū)域內形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，在一定程度上影響了三地科技成果協(xié)同轉化進程。具體表現(xiàn)為：一是產(chǎn)業(yè)鏈鏈接不足。北京已經(jīng)達到知識創(chuàng)新驅動發(fā)展階段，在科技創(chuàng)新和服務上優(yōu)勢明顯，處于產(chǎn)業(yè)鏈的高端；河北仍處于資源和勞動力驅動發(fā)展階段，在制造業(yè)方面優(yōu)勢顯著，處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端；天津則介于兩者之間。三地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上具有一定的梯度，但是三地在上下游產(chǎn)業(yè)對接上還存在缺失環(huán)節(jié)，尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。二是創(chuàng)新鏈鏈接不足。統(tǒng)計資料顯示，北京的技術輸出多流向東南沿海地區(qū)，流向津冀的占比較小。這主要是由于津冀地區(qū)承載不了北京的科技創(chuàng)新溢出，三地在科技成果承接與轉化上存在明顯障礙。三是產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈鏈接不充分。北京的創(chuàng)新結構與津冀的產(chǎn)業(yè)結構不夠匹配，致使三地的創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈銜接不充分，不利于三地科技協(xié)同水平的提升。

（二）企業(yè)家積極性未得到充分發(fā)揮，致使科技成果轉化效果不突出

在推動區(qū)域科技協(xié)同方面，需要政府、科研機構、高校和企業(yè)四方面的共同努力，其中企業(yè)在科技協(xié)同中占據(jù)核心地位。據(jù)美國科學政策研究者統(tǒng)計，在美國那些能夠轉化為經(jīng)濟效益的科技成果，由科技工作者和科研部門推廣而取得經(jīng)濟效益的情況所占的比例是非常小的（沈方淼，2002）?？萍汲晒欠衲軌蛉〉媒?jīng)濟效益取決于社會經(jīng)濟結構的需求。企業(yè)對社會經(jīng)濟需求具有高度的敏感度，在科技成果轉移轉化中具有主體作用。企業(yè)需求是科技成果轉化的根本動力。

企業(yè)家是企業(yè)的領導者和總舵手。要充分發(fā)揮企業(yè)在科技成果轉化中的主體作用，需要積極調動企業(yè)家的積極性。然而，企業(yè)家在京津冀三地布局企業(yè)的積極性還未被充分調動和發(fā)揮。2014—2020年，北京企業(yè)共遷出7009家。根據(jù)2018年北京市市場主體發(fā)展分析報告，當年780家北京外遷企業(yè)中，留在津冀的約四分之一，近五成企業(yè)遷向浙江、廣東、山東、湖北、江蘇五省。從技術合同成交額來看，2020年，北京流向津冀的技術合同成交額為347億元，占其流向外省市技術合同成交額的比重達到9.3%，占比較小。

（三）區(qū)域發(fā)展不平衡，致使科技要素在三地流動不暢

2019年，中國發(fā)展研究基金會課題組發(fā)布了《中國城市群一體化報告》，對京津冀、長三角、珠三角等12個大型城市群一體化水平進行測算，報告指出京津冀一體化指數(shù)偏低，主要在于京津兩地與河北存在巨大發(fā)展差距。京津冀區(qū)域“馬太效應”明顯，其發(fā)展很不平衡主要體現(xiàn)在以下四個方面。

（1）經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大。京津冀是我國最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟增長極之一，該地區(qū)以占全國1.9%的國土面積、7.79%的人口，在2021年創(chuàng)造了全國8.43%的國內生產(chǎn)總值。然而，京津冀三地內部經(jīng)濟發(fā)展差距較大，已經(jīng)形成兩級明顯分化的非均衡發(fā)展態(tài)勢。從地區(qū)生產(chǎn)總值來看，如圖2所示，2021年，只有北京的GDP超過4萬億元，達到40 269.6億元，GDP在1萬億元～2萬億元之間也只有天津一個城市，達到15 695億元，其他11城市的GDP均在1萬億元以內，京津冀城市間經(jīng)濟發(fā)展水平相差懸殊。

圖2 2021年京津冀各城市地區(qū)生產(chǎn)總值

從人均GDP來看，2021年北京和天津的人均GDP分別為183 980元和113 732元，均超過10萬元，遠超過同期全國人均GDP（80 976元）。而河北省的人均GDP僅為54 172元，僅為北京的29.4%、天津的47.6%、全國平均的66.9%。

同期，長三角、上海、江蘇和浙江的人均GDP分別為173 630元、137 039元和113 032元，均超過10萬元，上海（人均GDP最高）是浙江（人均GDP最低）的1.5倍，長三角內部經(jīng)濟差異遠低于京津冀地區(qū)。可見，京津冀內部已經(jīng)形成以京津為核心區(qū)、河北為邊緣地帶的經(jīng)濟發(fā)展格局。

（2）城市規(guī)模差距過大，結構上嚴重失衡。在城市規(guī)模上，京津冀地區(qū)存在嚴重結構失衡、發(fā)展落差巨大的問題。如圖3所示，2021年，京津冀有3個城市達到超大城市（常住人口1000萬以上）標準，分別是北京、天津和石家莊，三者常住人口分別為2189萬人、1373萬人和1120萬人。特大城市（常住人口500萬以上1000萬以下）有6個，分別是唐山、邯鄲、廊坊、邢臺、滄州和保定，Ⅰ型大城市（常住人口300萬以上500萬以下）有4個，分別為秦皇島、張家口、承德和衡水。其中，北京的常住人口超過2000萬人，遠高于其他城市。秦皇島的常住人口最少，僅為313萬人，是北京的14.3%和天津的22.8%?？梢钥闯?，京津冀城市群中城市規(guī)模差異較大，尚未形成合理的梯度，北京周邊城市難以承接來自北京的產(chǎn)業(yè)轉移與技術溢出。

圖3 2021年京津冀各城市年末常住人口

（3）創(chuàng)新投入、產(chǎn)出差距過大，影響協(xié)同效果。在創(chuàng)新投入上，三地在R&D經(jīng)費和人員投入上差異明顯。2020年，京津冀三地R&D經(jīng)費支出分別為2326.6億元、485.01億元和634.4億元，北京的R&D經(jīng)費支出占京津冀全部R&D經(jīng)費支出的占比超60%，且呈逐漸增長趨勢。京津冀R&D人員折合全時當量分別為336 280人年、90 640人年和125 057.6人年，三者差距較大。

在創(chuàng)新產(chǎn)出上，北京的創(chuàng)新產(chǎn)出也遠高于津冀地區(qū)。2021年，北京專利授權數(shù)19.9萬件，是天津的2倍、河北的1.7倍；北京輸出技術合同成交總額為7005.7億元，是天津的5.3倍、河北的9.3倍。2020年，北京高技術產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品銷售收入為2487.5億元，是天津的2.6倍、河北的3.5倍。

可見，北京市在創(chuàng)新投入、產(chǎn)出和能力上遠超津冀，在全國也處于領先地位。津冀兩地相比，天津的創(chuàng)新水平總體略優(yōu)于河北。河北高校和科研機構數(shù)量雖然與京津相差不大，但是研發(fā)投入明顯不足，創(chuàng)新產(chǎn)出與京津有較大差距?！吨袊鴧^(qū)域創(chuàng)新能力評價報告2019》顯示，京津冀的創(chuàng)新能力綜合效用值分別為53.22、30.87和21.86，分別位列全國第二位、第九位和第二十位?？梢?，三者創(chuàng)新能力差距懸殊。

創(chuàng)新的溢出具有顯著的“富人俱樂部”效應，即復雜網(wǎng)絡中富節(jié)點傾向于與富節(jié)點連接，只有城市間的創(chuàng)新水平差距在適度的范圍內，才能充分發(fā)揮創(chuàng)新溢出效應（孫瑜康 等，2021）。然而，由于創(chuàng)新投入的巨大差距，三地的創(chuàng)新水平差異明顯，這使得創(chuàng)新從京津地區(qū)向河北地區(qū)的傳遞過程中溢出效應未得到充分發(fā)揮，不利于三地實現(xiàn)高效的科技成果協(xié)同轉化。

（4）公共服務水平差距較大。京津冀區(qū)域公共資源配置嚴重失衡，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等領域的公共服務水平和質量層次落差太大。如圖4所示，2014—2020年，京津冀三地的人均地方財政一般公共服務支出、教育支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出均差距懸殊，北京具有絕對優(yōu)勢。從教育資源看，2021年，北京和河北常住人口分別為2189萬人和7448萬人，后者是前者的3倍多，但是河北僅有1所“211”大學，沒有“985”大學，而北京有8所“985”大學，26所“211”大學，全國的優(yōu)質教育資源高度集中在北京。無論在數(shù)量還是質量上，河北的教育資源都是無法與北京匹敵的。在醫(yī)療水平上，2020年，京津冀每萬人擁有衛(wèi)生技術人員數(shù)分別是126人、82人和70人，每萬人擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)分別是49人、36人和32人，每萬人擁有注冊護士數(shù)54人、31人和27人。京津冀三地醫(yī)療水平呈由高到低分布。從社會保障看，2020年，京津冀人均財政社會保障和就業(yè)支出分別為4823元/人、3741元/人和1893元/人，北京是天津的1.3倍，是河北的2.5倍。由于京津冀在教育資源、醫(yī)療水平、社會保障等公共服務方面存在顯著差異，京津地區(qū)人才等創(chuàng)新要素向河北轉移的困難較大，嚴重阻礙了三地的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。

圖4 2014—2020年京津冀人均地方財政相關科目比較

三、促進京津冀科技協(xié)同發(fā)展的建議

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈深度融合

優(yōu)化京津冀產(chǎn)業(yè)空間布局，實現(xiàn)三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢互補，加速產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈深度融合，筑牢科技協(xié)同發(fā)展基礎。

一是加強頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃與設計區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，明確三地產(chǎn)業(yè)定位，充分發(fā)揮三地科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢。二是加強三地產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套，打通堵點卡點，補齊產(chǎn)業(yè)鏈缺失環(huán)節(jié)，精準延鏈補鏈強鏈，保障產(chǎn)業(yè)鏈上下游鏈接暢通穩(wěn)定，形成區(qū)域完整的產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈，實現(xiàn)京津冀產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈有效鏈接。三是構建總部式經(jīng)濟發(fā)展模式，通過構建三地分工明確、緊密聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)鏈，促進北京創(chuàng)新資源優(yōu)勢在三地發(fā)揮作用，如首鋼搬遷就是成功的案例。以此為基礎，積極支持科研機構在津冀設立分支機構或搭建平臺，促進成果在津冀落地轉化。北京化工大學秦皇島環(huán)渤海生物產(chǎn)業(yè)研究院的模式值得總結。該研究院依托北京化工大學，尤其是國家能源生物煉制研發(fā)中心、生物煉制教育部工程中心，充分挖掘京津高校院所的教育、科技成果優(yōu)勢資源，根據(jù)秦皇島市企業(yè)發(fā)展的市場需求，將北京化工大學和研究院的科研成果在秦皇島進行轉化，通過“研發(fā)—放大—推廣”一條龍服務，推動實現(xiàn)學校、企業(yè)和地方的共贏。研究院還搭建了秦皇島海洋生物產(chǎn)業(yè)檢測與成果轉化公共服務平臺，建立產(chǎn)學研合作模式，企業(yè)、院校、科研機構建立緊密的合作關系，圍繞技術研發(fā)、共性技術攻關等，集中優(yōu)勢資源實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新，為涉海產(chǎn)業(yè)和生命健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支撐；促進高校成果轉化，促進企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及轉型升級，吸引外來技術及重大項目落地及康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)集聚。

（二）弘揚企業(yè)家精神，充分發(fā)揮企業(yè)核心作用

企業(yè)家是新時代科技創(chuàng)新發(fā)展、加快區(qū)域科技協(xié)同的重要力量。積極弘揚和培育企業(yè)家精神，充分發(fā)揮企業(yè)家對企業(yè)的引領帶動作用，引導企業(yè)家成為區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展的探索者、創(chuàng)造者和引領者，營造關心、重視和支持企業(yè)技術創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展的良好氛圍。

充分發(fā)揮企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展中的作用，引導企業(yè)成為技術創(chuàng)新的主體。綜合運用政府采購、貸款貼息、風險補償、創(chuàng)新券發(fā)放等政策手段，加大企業(yè)技術研發(fā)力度。出臺盡職免責實施細則，建立完善容錯糾錯機制，最大限度為企業(yè)松綁。政府要通過支持平臺建設、產(chǎn)學研結合、共性關鍵技術攻關等，將科技經(jīng)費重點投入企業(yè)的科技成果轉移轉化中。提升三地營商環(huán)境，特別是技術生態(tài)體系建設。一些處于早期階段的小而精的優(yōu)質科研項目，在中試和小試階段實際上需要市場化資金補充保障，需要產(chǎn)業(yè)層面的應用場景給予支持。但是，此類項目投資往往風險較大，限制了金融領域和產(chǎn)業(yè)領域的投資運作。小而精的優(yōu)質科研項目創(chuàng)新驅動跟不上，致使一批具有前瞻性的科研項目無法實現(xiàn)快速孵化、轉化、產(chǎn)業(yè)化，也一定程度上影響了科研、金融、產(chǎn)業(yè)互相支撐、互相促進發(fā)展的新發(fā)展格局的形成，因此政府在政策上要積極跟進。

（三）加大創(chuàng)新投入，縮小區(qū)域差距

京津冀尤其是津冀地區(qū)應加大創(chuàng)新投入，全面提升三地創(chuàng)新能力。一是拓寬科技創(chuàng)新投入渠道。一方面加大財政科技投入，不斷優(yōu)化財政科技投入結構，另一方面積極引導社會資本加大科技投入，構建多元投入新機制。二是積極培育次級創(chuàng)新節(jié)點，縮小創(chuàng)新節(jié)點之間的差距，形成有利于創(chuàng)新要素自由流動的創(chuàng)新網(wǎng)絡，充分發(fā)揮創(chuàng)新溢出效應。三是加強對津冀地區(qū)的關注與支持，縮小三地經(jīng)濟、科技、公共服務水平差距。京津可以專門組織、積極推動社會領域的成熟和先進技術在河北落地應用，提升津冀優(yōu)質教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等民生服務的供給數(shù)量和質量，滿足人才高生活品質需求，促進北京優(yōu)質教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源向津冀布局，如北京市科學技術研究院的邯鄲北科科普館、邯鄲武安大宗固廢非金屬材料研發(fā)基地、秦皇島生產(chǎn)廠區(qū)噪聲擾民項目等，都是比較成功的案例。